Sentencia Contencioso-Administrativo 4135/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1487/2021 de 26 de noviembre del 2025

PRIMERO.

El recurso se interpone contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo de la Junta de Andalucía De 23 de febrero de 2021 que desestima la reclamación económico-administrativa planteada contra la resolución de la Gerencia Provincial en Jaén de la Agencia Tributaria de Andalucía que, a su vez, desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de derivación de responsabilidad de 28 de junio de 2017, por un importe total de 3.565,07 euros.

En los antecedentes de hecho explica que por resolución de 14 de abril de 2009 de la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo se acuerda conceder una subvención a la entidad DIRECCION000 por un importe de 3.000 euros por la contratación el 6 de septiembre de 2008 con carácter indefinido de un trabajador, al amparo de la Orden de 21 de julio de 2005 de la Consejería de Empleo por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de incentivos a la contratación de carácter indefinido.

El 8 de enero de 2010 causa baja el trabajador contratado al amparo de esa Orden y el 9 de julio de 2013 se inicia el procedimiento de reintegro de la cantidad abonada a DIRECCION000 en el expediente correspondiente. El 18 de febrero de 2013 se dicta resolución de reintegro por un total de 3.565,07 euros incluido intereses. Tras diversas actuaciones infructuosas de embargo de cuentas corrientes de la deudora principal se declara la insolvencia de la mercantil DIRECCION000 el 7 de diciembre de 2016.

El 11 de mayo de 2017 se inicia el procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria al demandante como administrador de la mercantil y finalmente el 18 de julio de 2017 se dicta acuerdo de derivación de responsabilidad en la que se declara el demandante coma cómo administrador de la mercantil DIRECCION000 responsable subsidiario de la liquidación NUM000 derivada de la subvención concedida en su día, por un importe total de 3.565,07 euros.

En el apartado de fundamentos de derecho explica que resulta aplicable lo previsto en el artículo 40.3 de la ley 38/2003, General de Subvenciones. Rechaza acto seguido las diferentes alegaciones o motivos de impugnación articulados en la reclamación económico-administrativa. Destaca, en concreto, que la subvención fue concedida para la contratación indefinida de un trabajador por un periodo mínimo de 4 años como hay que fue efectivamente contratado el 6 de septiembre de 2008 causando baja en la empresa el 8 de enero de 2010 sin ser en ningún momento sustituido por lo que se produce el incumplimiento de una obligación asumida por la mercantil como en fecha 8 de enero de 2010. Expone también que el demandante tenía la condición de administrador al tiempo de cometerse esa infracción pues consta en el expediente así lo reconoce que fue nombrado administrador de la sociedad el 29 de diciembre de 2004 y permaneció en su cargo hasta el 21 de septiembre de 2010 de lo que se deduce que era administrador no solo cuando se solicitó y se concedió la subvención sino también cuando se produjo el incumplimiento.

Motiva finalmente que según los estatutos de la sociedad de la que el interesado era administrador solidario, la facultad de administración, poder solicitar subvenciones y nombrar y separar a todo el personal administrativo y laboral de la sociedad, corresponde exclusivamente al Consejo de Administración del que el interesado formaba parte; De ello se deduce que el demandante, a sabiendas del incumplimiento que suponían no sustituir al trabajador que causó baja cuyo contrato fue objeto de subvención (previamente solicitada por acuerdo del Consejo de administración del que formaba parte) de las consecuencias que dicho incumplimiento supondría para la sociedad de tener que reintegrar el importe de la subvención con los correspondientes intereses de demora, no instó la contratación de un nuevo trabajador en sustitución de aquel, tan siquiera se ocupó de notificar dicha baja la administración concedente de la subvención, ni intentó justificar la imposibilidad de contratar a un nuevo trabajador, haciendo dejación de sus funciones y actuando contrariamente a los estatutos y originando un perjuicio a la administración".

SEGUNDO.

La parte actora en la demanda comienza sus alegaciones explicando que conoce que no es objeto del presente recurso el expediente de reintegro en su momento tramitado, pero considera necesario "poner énfasis" y denunciar ciertos defectos de forma y plazos en que habría incurrido la administración. Hace después una referencia genérica a elementos de prescripción de la deuda, caducidad de trámites seguidos y vicios en notificaciones y errores de forma que resultan palmarios del análisis del expediente administrativo. No llega, sin embargo, ni a concretarlos -salvo indicar que la notificación se hace en edictos de Ayuntamiento de Úbeda y no en Murcia- ni a atribuirle consecuencias jurídicas relevantes respecto a la resolución del presente recurso contencioso. Concluye afirmando que eso es defectos formales ponen en tela de juicio, más aún si cabe, la verosimilitud y legalidad posterior de un expediente de derivación por responsabilidad subsidiaria que aún improcedente como defendemos recae perniciosamente sobre mi patrocinado.

En el siguiente epígrafe denuncia lo que entendemos son propiamente motivos de impugnación que pueden sintetizarse en los términos siguientes:

En primer lugar, y como principal argumento impugnatorio, mantiene que no concurren los presupuestos que permiten aplicar el citado artículo 40.3 de la Ley General de Subvenciones puesto que al momento del devengo de la deuda no ostentaba la condición de administrador ya que cesó a finales de 2010 y por ello no puede analizar, ni tampoco reprochársele, la actuación de la sociedad en el procedimiento de reintegro. Más adelante insiste en que no ostentaba representación alguna al tiempo y tramitación de los expedientes de reintegro.

En segundo lugar, mantiene que poco o nada podía hacer para evitar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, afirmando que en este caso el despido obedecía a causas de fuerza mayor, a una situación de crisis por falta de liquidez sin solución cortoplacista, con resultado posterior de venta de la empresa. Más adelante afirma que pueden darse múltiples circunstancias en la deriva de un negocio sin que automáticamente suponga culpa dolo o mera negligencia de los administradores sociales. Al contrario, son más los supuestos de crisis por causas fortuitas o sobrevenidas. Concluye manteniendo que hizo todo lo que estaba en sus manos para el cumplimiento de la condicionalidad del expediente de subvención.

Completando lo anterior mantiene que no puede atribuírsele de forma mecánica un rol de administración desleal y que la administración no ha aprobado la conducta de tipo negligente o desleal contextualizada al tiempo en el que éste ostentaba el cargo de administrador. Reitera que no existe prueba de su conducta dolosa culposa o netamente negligente y que es genérica y ambigua la atribución que se le hace respecto a su responsabilidad.

TERCERO.

La defensa de la administración se opone a los diferentes alegaciones o motivos de impugnación que articula la demanda. Expone, en primer lugar, que este Tribunal ya ha resuelto con acierto las cuestiones que se plantean en el presente recurso contencioso, citando, entre otras, la sentencia recaída en el recurso 907/2018.

Añade que las alegaciones de la demanda ya obtuvieron respuesta adecuada en el procedimiento tramitado, que concluyó con la resolución que declara su responsabilidad subsidiaria, folios 129 y siguientes. En todo caso destaca que el recurso debe desestimarse aplicando el artículo 40 de la Ley General de Subvenciones y el artículo 126 de la Ley General de la Hacienda Pública de Andalucía, en la versión aprobada como Texto Refundido por Decreto Legislativo 1/2010.

Concluye afirmando que en este caso es evidente la intervención del demandante desde la solicitud hasta el despido del trabajador, y también que cuando el acreedor es una administración pública y el crédito proviene del reintegro de una subvención- como recurso de derecho público- aquella puede usar prerrogativas para la persecución del crédito más allá de la sociedad de capital, pudiendo extenderse hasta el patrimonio de los propios administradores a través de los procedimientos ejecutivos y de apremio propios de su carácter de administración pública. Entiende, en definitiva, que ha quedado constatado que la percepción de la subvención lo era para la contratación del trabajador y su mantenimiento en el tiempo, una obligación asumida desde la concesión de la misma desde 2009, pues con ese fin se había libremente solicitado por la sociedad de la que el demandante era administrador único.

CUARTO

Para dar respuesta a las alegaciones que pueden ser consideradas propiamente como motivos de impugnación y no como meras consideraciones o afirmaciones en las que se quiere poner énfasis (en palabras del actor que permiten poner en tela de juicio la verosimilitud y legalidad posterior del expediente que declara su responsabilidad) debemos tomar, lógicamente, como necesario punto de referencia el artículo 40.3 de la Ley General de Subvenciones y la jurisprudencia que lo interpreta y aplica.

Conforme a dicho precepto: "Responderán subsidiariamente de la obligación de reintegro los administradores de las sociedades mercantiles o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas que no realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieron el de quienes de ellos dependan.

Asimismo, los que ostenten la representación legal de las personas jurídicas de acuerdo con las disposiciones legales o estatutarias que les resulten de aplicación, que hayan cesado en sus actividades, responden subsidiariamente en todo caso de las obligaciones de reintegro de éstas."

Respecto a la jurisprudencia, traemos a colación la reciente y clarificadora sentencia del T.S. de 16-06-2025, nº 761/2025, rec. 4601/2022 , que desestima un recurso de casación planteado frente a la sentencia dictada por esta Sala y Sección en problemática similar a la que ahora abordamos. La reproducimos parcialmente, en aquello que entendemos relevante para resolver la presente problemática, siendo nuestro el subrayado.

"SEXTO.- En cuanto a la primera cuestión planteada, debe partirse de que la responsabilidad de los administradores de una sociedad mercantil en relación con reintegro de una subvención administrativa está prevista en el artículo 40.3 de la Ley de Subvenciones que antes hemos dejado transcrito en el que se establece:

El hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo. De modo que habrá que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

Las subvenciones objeto de este procedimiento se concedieron a lo largo del 2007 y durante ese tiempo ejerció su cargo conjuntamente con otros administradores. El recurrente fue administrador de la entidad EDM S.A. desde el 4 de diciembre de 2006 hasta el 20 de febrero de 2009, fecha en la que en que cesó en el ejercicio de su cargo.

Como afirma la sentencia recurrida, es un hecho probado que el 23 de marzo de 2009 se solicitó el concurso para dicha sociedad, esto es, un mes después de que el recurrente cesase en el ejercicio de su cargo, fecha en la que existía una situación de insolvencia de dicha sociedad. Situación que, como la propia sentencia afirma, era conocida por los administradores, de modo que la conducta desplegada por ellos llevó a la sociedad a una situación de insolvencia y al incumplimiento de las condiciones a las que sometió la subvención. Así pues, durante el periodo en el que el recurrente ejerció como administrador de la sociedad su comportamiento, activo o pasivo, contribuyó al incumplimiento de las condiciones, sin que en el proceso resultase acreditado que hasta el momento de su cese se cumplían los requisitos y condiciones impuestas por la Administración respecto a las subvenciones concedidas y que fue solo después de su cese, y por comportamientos posteriores ajenos a él, cuando se incumplieron dichas condiciones.

El hecho de que después de su cese existiese en algunas de las condiciones de las diferentes subvenciones obtenidas un margen temporal para su cumplimiento no desvirtúa el hecho de que hasta el momento de su cese y, por tanto, mientras pudo tomar decisiones que hubiesen permitido su cumplimiento antes de detectarse el incumplimiento, no las llevó a efecto.

Por ello este motivo de impugnación no puede ser acogido.

SÉPTIMO.- Sobre la infracción del principio non bis in idem.

El recurrente alega que tanto la Administración como el Tribunal Superior de Justicia conciben la exigencia de responsabilidad subsidiaria como un reproche a una falta de diligencia en su actuar como administrador de dicha compañía, siendo así que tal falta de diligencia ya fue tomada en consideración en la pieza de calificación del concurso, en que se condenó al aquí recurrente a dos años y un mes de inhabilitación para administrar compañías, representar o administrar a cualquier persona, junto con la pérdida de cualquier derecho que tuviera sobre la masa. Aduce así que ya se le reprochó su falta de diligencia como administrador, y se le sancionó por ello, de modo que no se puede tomar en consideración de nuevo esa falta de diligencia para exigir el reintegro de la subvención pues tal modo de proceder vulneraría la prohibición de non bis in idem y el reproche sería desproporcionado si la pena ya impuesta no es tomada en consideración a la hora de determinar la segunda de las sanciones.

Esta alegación debe ser rechazada.

El procedimiento de reintegro carece de naturaleza sancionadora,por lo que no le resultan aplicables los principios o reglas del derecho penal ni del derecho administrativo sancionador. El propio artículo 40. 1 de la Ley general de Subvenciones se encarga de ponerlo de manifiesto cuando tras establecer que: «1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley , deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal», añade a continuación que «Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles».

Y así lo ha reiterado una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la STS, de 17 de enero de 2006 (recurso 1503/2003 ) afirma que es doctrina reiterada de esta Sala que «el acto administrativo que se limita a declarar el incumplimiento de las condiciones y la reducción a cero de la subvención en su día otorgada,sin imponer ninguna de las verdaderas sanciones (multa pecuniaria; pérdida, durante un plazo de hasta cinco años, de la posibilidad de obtener subvenciones públicas y prohibición, durante un plazo de hasta cinco años, para celebrar contratos con el Estado u otros Entes públicos) que se prevén para los supuestos correspondientes», no tiene carácter sancionadorporque «como es bien sabido, las sanciones en esta materia son «independientes de la obligación de reintegro, de modo que la resolución que se limita a exigir éste no tiene, de suyo, carácter sancionador». Este criterio ha sido luego reiterado en otras muchas sentencias, como la STS, de 7 de julio de 2010 (recurso 5577/2007 ) en la que también se ha recordado que «el reintegro de una cantidad debida por no haberse respetado las condiciones impuestas para su entrega no tiene, insistimos, el carácter aflictivo propio de las sanciones sino el derivado de constatar el incumplimiento de una de las partes en una relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática». En la misma línea, respecto a la naturaleza del reintegro, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2006 (recurso 2586/2004) (EDJ 2006/311774 ) y 24 de julio de 2007 (recurso 3119/93 ) viene a señalar que «[...] el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento[...]».

OCTAVO.- Sobre la responsabilidad solidaria de los administradores.

Finalmente se cuestiona que los administradores, a los que se les exige subsidiariamente la responsabilidad por el reintegro de la subvención, deban responder solidariamente, pues, según afirma la representación del recurrente, la responsabilidad subsidiaria no convierte a cada uno de los corresponsables en deudor por la totalidad del importe del reintegro. Considera que los administradores de la sociedad beneficiaria de la subvención no ocupan una posición solidaria frente a los entes concedentes de las subvenciones.

La subvención tiene un carácter modal o condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión( STS de 7 de abril de 2003, recurso 11328/1998 y STS nº 1335/2021, de 16 de noviembre de 2021 . De modo que, en caso de incumplimiento de las condiciones, el reintegro exigido por la Administración opera como la reclamación de una deuda de naturaleza pública contra la entidad.

Desde esa perspectiva, resultan aplicables las previsiones contenidas en los artículos 236 y 237 del Real DecretoLegislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital . El primero por cuanto hace responsable a los administradores también frente a los acreedores sociales, del «daño que causen por actos u omisiones contrarios a la ley o a los estatutos o por los realizados incumpliendo los deberes inherentes al desempeño del cargo, siempre y cuando haya intervenido dolo o culpa»; y el artículo 237 de dicha Ley norma que establece el carácter solidario de dicha responsabilidad («Todos los miembros del órgano de administración que hubiera adoptado el acuerdo o realizado el acto lesivo responderán solidariamente, salvo los que prueben que, no habiendo intervenido en su adopción y ejecución, desconocían su existencia o, conociéndola, hicieron todo lo conveniente para evitar el daño o, al menos, se opusieron expresamente a aquél»).

La aplicación de tales preceptos no puede entenderse como un uso analógico de la responsabilidad solidaria sino la aplicación directa de una norma prevista para regular la responsabilidad de los administradores frente a las reclamaciones de terceros acreedores frente a las sociedades de capital, como es el caso que nos ocupa.

Por otra parte, tampoco es ajena a la Ley General de Subvenciones la exigencia de una responsabilidad solidaria, aunque referida a otros supuestos distintos en los que la ayuda se conceda a varias personas físicas y/o jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado, pues todos ellos asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente (así en el 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones).

NOVENO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Reiterando lo declarado por esta Sala en sentencia nº 506/2023, de 24 de abril de 2023 (casación 6649/2021 ), y dando con ello respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso, debemos declarar que el hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención, o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones, no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo.De modo que habrá que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

QUINTO.

Tomando como referencia la anterior doctrina jurisprudencial solo podemos concluir que la resolución impugnada motiva adecuadamente que resulta procedente y conforme a derecho la declaración de responsabilidad subsidiaria del ahora demandante, como administrador de la mercantil, teniendo en cuenta las fechas en las que tenía esa condición.

Como hemos expuesto la parte actora mantiene que ya no era administrador a la fecha del devengo de la deuda tributaria o cuando se inicia el procedimiento de reintegro, pues cesó a finales de 2010, concretamente en el mes de septiembre. Ahora bien, ese dato no es relevante a efectos de excluir su responsabilidad. Lo determinante es que tenía esa condición en el momento en el que se solicitó la subvención y también, y esto refuerza esa responsabilidad, en el momento en el que se incumple la condición que justifica el reintegro. Reiteramos que así se explica en la resolución (el trabajador se contrata el 6 de septiembre de 2008 y causa baja el 8 de enero de 2010) y que a esta situación resulta plenamente aplicable la doctrina o criterio jurisprudencial que arriba hemos reproducido.

Por lo que respecta a la motivación, lo que se indica es que le correspondía como administrador la facultad de poder solicitar la subvención y también la de nombrar y separar a todo el personal laboral de la sociedad, como miembro del Consejo de administración de la sociedad en el que estaba integrado. También que conociendo el incumplimiento que suponía no sustituir al trabajador que causó baja y también las consecuencias que derivan para la sociedad no instó la contratación de un nuevo trabajador en sustitución de aquel, y tampoco se ocupó de notificar la baja de la administración concedente de la subvención ni intentó justificar la imposibilidad de contratar a un nuevo trabajador.

Respecto a esto último, ciertamente, la parte actora en la demanda viene a alegar que concurrían circunstancias o situaciones que podrían excluir su responsabilidad, afirmando que en este caso el despido obedecía a causas de fuerza mayor, a una situación de crisis por falta de liquidez sin solución cortoplacista, con resultado posterior de venta de la empresa. Sucede, sin embargo, que se trata de meras afirmaciones carentes de sustento probatorio, no habiendo hecho al respecto la parte actora esfuerzo o tentativa alguna.

En la demanda mantiene que se trata de una cuestión jurídica y que por ello no solicita o no considera necesario el recibimiento del pleito a prueba. En la tramitación del expediente no aportó tampoco prueba alguna de esas afirmaciones, ni en el trámite de alegaciones que le fue concedido tras el acuerdo de inicio del procedimiento para declarar su responsabilidad subsidiaria, ni tampoco al plantear el recurso de reposición, ni al plantear la correspondiente reclamación económico-administrativa.

Procede, en consecuencia, la íntegra desestimación del recurso contencioso administrativo ha planteado.

SEXTO.

En materia de costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, se imponen a la parte actora si bien fijamos como importe máximo a abonar en concepto de honorarios de letrado, por todos los conceptos, la cantidad de 1.000 euros

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;