Sentencia Contencioso-Administrativo 1082/2025 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 564/2024 de 26 de noviembre del 2025

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 16-4-2024 de la Consejería de Ordenación del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Derechos Ciudadanos del Principado de Asturias, por la que se aprobaron definitivamente las Normas Provisionales para el Concejo de Llanes, publicadas en el BOPA nº 91 de 10-5-2024.

El actor, en su demanda, combate la Resolución impugnada y tras hacer un relato sobre el origen y procedimiento de tramitación de las NNPP, argumenta:

1º La aprobación de las NNPP infringe lo dispuesto en el art. 102 del TROTUAS, que exige la previa existencia de un Plan cuya aplicación diera lugar a la situación prevista en el art. 84.4, por lo que se suspendería su vigencia ordenando al Municipio su Revisión y, mientras tanto, puede, entonces, la Consejería competente aprobar unas NN.PP.

En el presente supuesto, la motivación de las NNPP aprobadas se sitúa en el Acuerdo de la CUOTA de 9-5-2011, relativo al informe sobre la situación jurídica y el procedimiento de expedición de licencias en el concejo de Llanes a raíz de la sentencia de nulidad del Plan General de Ordenación de 4 de enero de 2011 (BOPA 16-5-2011) como así se refiere en la Memoria de estas NN.PP. En el fundamento de aquel Acuerdo de 2011, se equiparaban y usaban como antecedente legal de las NN.PP. las añejas "Normas Complementarias y Subsidiarias" de planeamiento del art. 57 de la LS 1956 y art. 71 LS 1976 que, en cambio, se referían a los casos de suspensión del planeamiento en vigor en un Municipio con posterior Revisión obligatoria (art. 51 LS 1976) y se aludía al caso de la anulación del PGO de Gerona en 1980 y la opinión personal de D. Fernando. En aquél momento, se decidió la aplicación de la Disposición Transitoria Primera y la Disposición Transitoria Séptima del TROTU, en lo que se refiere al Suelo Urbano, teniendo tal consideración "aquellos que cumplan de forma reglada con los requisitos establecidos en el artículo 113 y siguientes del TRLOTU."

Y, para el resto del Suelo No Urbanizable (SNU Interés y SNU Especial Protección) "se aplicaría el TRLOTU y el ROTU, pero, en principio, solo cabrían edificaciones vinculadas a los usos agrarios o ganaderos y aquellos de utilidad pública o interés social regulados en el artículo 128 del TRLOTU".

Sin embargo, en la Memoria Justificativa de estas NN.PP. se explica lo siguiente: "En el fundamento de derecho tercero del precitado acuerdo se argumenta, con cita del Acuerdo de la Ejecutiva de la CUOTA de 9 de mayo de 2011 (BOPA de 16 de mayo de 2011), que la función de esas normas provisionales debe ser la de servir de "puente" o transición hasta la Revisión del Plan General, "lo que explica que su contenido haya de coincidir en líneas generales con el de la proyectada revisión, cuyas determinaciones anticipa o prefigura, separándose, en cambio, de la ordenación dejada en suspenso, precisamente para evitar sus efectos negativos o indeseables".

Así, concluye que no se está en el supuesto de hecho del art. 102 TROTU, no existiendo aquí, en Llanes, ningún planeamiento suspendido que deba ser objeto de Revisión, por lo que el fundamento base, el punto de partida, es erróneo.

2º Falta de Motivación.

Dado que estas NN.PP. son, simple y llanamente, el reflejo o trasposición de la "documentación planimétrica" que remitió, personalmente, la Srª. Concejala a la CUOTA el 22-2-2022, sin la más mínima justificación ni soporte, resulta que esta delimitación del SU Consolidado no se atiene a ningún "criterio ni pauta" formalizado, adoptado, asumido o aprobado por ninguna autoridad administrativa urbanística competente. No existe ningún acuerdo adoptado por nadie, ni Ayuntamiento, ni CUOTA, precedido de ningún informe técnico y/o jurídico que pudiera atribuir a ese documento gráfico, que sirvió de punto de partida, la condición de "criterio o pauta" y que, en lo sustancial, explique la razón de la clasificación y calificación de este suelo.

En este sentido, el art. 88 LPA exige que la resolución que ponga fin al procedimiento sea motivada y decida, de forma congruente, todas las cuestiones planteadas por los interesados, por lo tanto, se incumple este precepto.

Invoca la STSJA de 30-11-2018, en cuanto se alude a la manifiesta importancia de la Memoria, que, desde el punto de vista del interés público, viene a asegurar que verdaderamente se va a hacer efectivo en la realidad el modelo territorial justificadamente elegido.

3º Procedencia de clasificar la parcela controvertida como suelo urbano consolidado. Se señala que el terreno que nos ocupa se trata de una finca única con tres referencias catastrales NUM000, NUM001 y NUM002 que se encuentra en la Po, Llanes, con una superficie total de 1.148 m2. Ahora conocemos que, pese a la respuesta desestimatoria dada a la alegación presentada, en el documento de Aprobación Definitiva de las NN.PP. parte de él, la catastral NUM001 y unos 40 m2 de la NUM002 son Suelo Urbano Consolidado, así como otras parcelas colindantes por la izquierda, integrado en la malla urbana, contando con los servicios propios del Suelo Urbano Consolidado con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos existe o se haya de construir, y con la capacidad necesaria para soportar una utilización intensa del suelo, en los términos que reglamentariamente se establezcan, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 113 TROTU y 299 ROTU.

Se indica que a pesar de tal realidad fáctica prevalente, las NN.PP. clasifican parte -sólo una parte- de este suelo como No Urbanizable de Interés, colindando, como se comprueba seguidamente, con Suelo Urbano Consolidado con uso residencial, por los vientos Este, Sur y Oeste, conformando un pequeño, incomprensible y caprichoso entrante.

Se aduce que la Aprobación Definitiva de las NN.PP. supone, en lo concerniente a los terrenos de los actores, una infracción del Ordenamiento Jurídico-Administrativo y Urbanístico.

Se afirma que la consideración de lo que "exceda del alcance de unas NN.PP." es, según esta respuesta (a la alegación), absolutamente subjetivo, indeterminado y arbitrario.

Entiende el recurrente, en relación con las determinaciones de las Normas referidas, que parte del suelo controvertido no puede ser incluida en tal categoría (SNU-Interés), pues es palmario que no constituye un terreno que deba ser preservado del desarrollo urbanístico en consideración a sus valores productivos agrícolas, ganaderos ni forestales, ni conforma un sistema que integre árboles, masas arbóreas, ganado y pastos o follaje en una misma unidad productiva, pues no es más que lo que la propia planimetría y pura realidad material reflejan, tratándose de un suelo carente de tal interés.

Se alega el "imperio de los hechos", la "prevalencia de lo fáctico", y la "doctrina de la realidad de los hechos".

Se incide en la aplicación de diferentes criterios urbanísticos para parcelas con las mismas características, lo que pone a las claras la patente desigualdad de trato ante situaciones iguales.

Se insiste en que el citado terreno posee todos y cada uno de los servicios exigidos por la legislación urbanística y, además, se encuentra en el borde del perímetro del suelo urbano con plena conexión estructural y material con el entramado urbanístico del municipio.

Se invoca la doctrina jurisprudencial que sitúa la clasificación del terreno como suelo urbano dentro de la categoría de los actos reglados.

Se señala la existencia de diversas construcciones sobre las parcelas de su entorno.

Se considera vulnerado el principio constitucional de igualdad y se invocan los principios de lealtad, buena fe, objetividad, coherencia y congruencia administrativas.

Se aduce la inexistencia de valores a proteger. Se indica que en la respuesta dada a las alegaciones tampoco se ofrece una mínima motivación más allá de la mera indicación genérica sobre lo que legalmente constituye el Suelo No Urbanizable de Interés, sin indicar por qué este suelo debe preservarse del proceso urbanizador.

SEGUNDO.-Por la Administración demandada se solicitó la inadmisión de la pretensión de clasificación de las parcelas como suelo urbano o subsidiariamente la desestimación del recurso interpuesto.

Por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, respecto al primer motivo de impugnación se recuerda que el Acuerdo de 21 de enero de 2022, del Consejo de Gobierno, sobre la suspensión de planeamiento en el concejo de Llanes y dictado de unas normas provisionales, fue publicado en el BOPA de 31 de enero de 2022, con expresión de los recursos pertinentes, constituyendo un acto plenamente consentido y firme, puesto que no fue objeto de recurso alguno, ni por los actores, ni por terceros.

Además de remitirse a la motivación del Acuerdo referido, cita el art. 84 y 102 del TROTU, que no exigen, para la suspensión, una previa existencia de un PGOU, siendo aquí la norma urbanística suspendida, las Normas Urbanísticas Regionales en el Medio Rural de 29 de diciembre de 1983.

Por otro lado, el actor plantea una argumentación incongruente con su pretensión, dado que esta se limita a la nulidad de las mismas única y exclusivamente en lo relativo a la clasificación y calificación de los terrenos de los demandantes, al objeto de que se les reconozca la condición de suelo urbano.

Se aduce que los terrenos de la actora no han sido urbanizados en ejecución del planeamiento.

Recuerda el contenido del art. 113 a) TROTU, cuyas cautelas pretenden evitar que los propietarios de parcelas colindantes se prevalieran de la colindancia -próxima o remota- con terrenos urbanizados por terceros en ejecución del planeamiento urbanístico para obtener la clasificación de suelo urbano. Cita, entre otras, la STS de 27 de junio de 2003.

Sostiene que la clasificación no se extiende o transmite por mera proximidad -más o menos remota o cercana, según los casos- ni por hechos urbanísticos ajenos, extremo no pretendido ni previsto por norma alguna, llegando a generar una situación de ampliación indefinida del suelo urbano a las parcelas inmediatamente colindantes, y así sucesivamente hasta el infinito.

Respecto a la situación básica de Suelo Rural de los terrenos objeto de expropiación, se señala que los terrenos objeto de litigio a los que se refiere la demanda en momento alguno han formado parte de un ámbito declarado como Suelo Urbanizable por el planeamiento, no habiendo sido ni tan siquiera declarado aptos a tal efecto. En consecuencia, no se ha iniciado, ni mucho menos terminado, la urbanización de los terrenos: (i) no se ha aprobado, ni ejecutado el preceptivo Proyecto de Urbanización; (ii) no se ha llevado a cabo el cumplimiento de las pertinentes cesiones y restantes cargas urbanísticas; y (iii) los terrenos no se insertan en una malla urbana definida por vías perimetrales reticulares.

Se invoca el art. 21.2 TRLS de 2015, y lo que expone la STS núm. 161/2017, de 3 febrero (rec. 2132/2015).

Se indica que la finca que nos ocupa constituye Suelo Rural, puesto que en momento alguno fue objeto de desarrollo y transformación urbanística en Suelo Urbano, a medio de la completa ejecución de un Proyecto de Urbanización definitivamente aprobado, no habiendo cumplido los demandantes las cargas urbanísticas requeridas para la transformación del Suelo Rural en Suelo Urbanizado (arts. 16 TRLS y 140 TROTU). Alega la regulación del ROTU de 2007, aplicable por razones temporales (artículos 385.1, 339.2, 421).

Como quiera que ninguna de estas obligaciones y cargas ha sido cumplida por el actor, la finca constituye Suelo Rural.

Se añade que de la documentación adjuntada por la actora al expediente únicamente se desprende una puntual colindancia con vial y actuaciones ajenas. Además, el PGO de Llanes fue anulado, y no se ejecutó actuación de ejecución urbanística alguna, ni por compensación, ni por cooperación, ni mediante proyecto de urbanización aprobado y ejecutado, ni constan las cesiones, ni la recepción de las supuestas obras urbanizadoras.

Se invoca la sentencia de esta Sala núm. 994/2022, de 30 de noviembre de 2022, recaída en el Procedimiento Ordinario 213/2021.

En contra de lo que afirma la parte actora cuando invoca la doctrina sobre la fuerza normativa de lo fáctico, llama la atención en orden a la más moderna jurisprudencia sobre la fuerza normativa de lo normativo.

Concluye que conforme al art. 21.2 TRLS de 2015, la finca está en la situación básica de Suelo Rural. Y, en consecuencia, le corresponde la clasificación como Suelo No Urbanizable de Interés, que es la general, residual y omnicomprensiva, puesto que no es aplicable ninguna otra categoría de SNU, y no es el objeto de las presentes NNPP establecer o prever sectores o unidades de actuación de Suelo Urbanizable, lo que corresponderá al ulterior PGO que elabore el Ayuntamiento (art. 62 TROTU), todo ello, sin perjuicio, de la decisión que, legítimamente, pueda adoptar el planificador municipal en el futuro, en el ámbito del PGO actualmente en tramitación.

Se alega la inadmisibilidad de la pretensión de clasificación de las parcelas como Suelo Urbano, invocando el art. 71.2 de la LJCA.

TERCERO.-La parte actora, como apuntamos, denuncia, en primer término, que la aprobación de las NNPP, infringe lo dispuesto en el art. 102 del TROTUAS, en relación con el art. 84.4, en tanto el Concejo de Llanes carece de planeamiento que pueda ser objeto de suspensión.

Efectivamente, el art. 102 del TROTUA dispone: "1. Excepcionalmente, y cuando la aplicación de un instrumento de planeamiento urbanístico dé lugar a la situación prevista en el apartado 4 del artículo 84 de este Texto Refundido, el Consejo de Gobierno podrá, tras oír a la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias y a las entidades locales afectadas, suspender en todo o en parte su vigencia para que se proceda a la revisión, señalando un plazo para ello.

2. Si se incumple ese plazo, el Consejo de Gobierno podrá disponer la formulación del Plan con el contenido que se estime adecuado, acordando lo procedente en cuanto a la redacción.

3. Los gastos de elaboración serán sufragados por el respectivo Ayuntamiento, salvo circunstancias especiales y justificadas en expediente instruido al efecto.

4. En tanto no se apruebe el Plan revisado, la Consejería competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio aprobará unas normas provisionales en el plazo máximo de seis meses a partir del acuerdo de suspensión".

Por su parte, el art. 84.4 regula: "4. Cuando sea necesaria la aprobación de un Plan General de Ordenación para la adecuada satisfacción de las necesidades urbanísticas de un concejo o para la adaptación a los instrumentos de ordenación del territorio, de forma que su inexistencia afecte a intereses supramunicipales o al ejercicio de las competencias autonómicas, el Consejo de Gobierno podrá requerir motivadamente a un Ayuntamiento, previa audiencia del mismo, que formule un Plan General y comience su tramitación, señalando un plazo para ello. Si se incumple ese plazo, el Consejo de Gobierno podrá disponer la formulación del Plan con el contenido que se estime necesario, acordando lo procedente en cuanto a la redacción. Los gastos de elaboración serán sufragados por el respectivo Ayuntamiento, salvo circunstancias especiales y justificadas en expediente instruido al efecto".

El art. 102 toma como referencia la existencia de un instrumento de planeamiento urbanístico, de los definidos en el art. 26 del TROTU, y la necesidad de revisión por darse la situación prevista en el art. 84.4 del mismo Texto Legal. Para esos supuestos la norma establece la posibilidad de suspensión, total o parcial del instrumento de planeamiento y, mientras se revisa este, la aprobación de unas normas provisionales.

Ahora bien, no podemos obviar que las normas deben interpretarse en los términos del art. 3 del C.C., es decir, atendiendo al sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas. Y en este contexto hermenéutico, es lo cierto que la finalidad del art. 102, al posibilitar la suspensión de un instrumento de planeamiento en vigor, con carácter excepcional, es evitar los efectos perjudiciales que su aplicación esté conllevando, en aras a la adecuada satisfacción de las necesidades urbanísticas del concejo en cuestión. Y mientras se aprueba el nuevo planeamiento, aprobar unas normas provisionales, que no tienen otro objeto que proporcionar un instrumento de ordenación, de naturaleza temporal (hasta la aprobación del nuevo PGOU) que otorgue un mínimo de seguridad jurídica posibilitando el desarrollo urbanístico durante tal periodo. Y esas normas, lógicamente, deben tomar como referencia las previsiones que integren las normas de planeamiento en trámite, generando una especie de puente o senda facilitadora de la transición entre el planeamiento suspendido y el futuro.

En tal sentido, la jurisprudencia ha destacado los caracteres de estas normas provisionales, especialmente la STS de 25 de marzo de 1987, en síntesis, conforme a doctrina autorizada:

- Es una medida cautelar y excepcional.

- Se trata de lo que la doctrina italiana califica de planes menores o reducidos.

- Estas normas «ostentan la naturaleza jurídica de un verdadero plan ordenado del suelo, con facultades para modelar el territorio comprendido en las mismas»; «el poder de modelar el territorio, es equivalente a la creación de un nuevo plan general»; «tienen la capacidad de regir y regular el urbanismo en todos sus aspectos, como un verdadero plan general, confiriendo derechos y alterando los mismos respecto de la ordenación anterior». Por tal motivo, «pueden contener determinaciones distintas y contrarias a las del planeamiento suspendido»; ello puede afectar, por ejemplo, a la alteración de las zonas verdes o a la clasificación del suelo.

- La finalidad que se persigue es evitar las «consecuencias indeseables» o «efectos negativos» derivados del planeamiento en vigor respecto de las nuevas circunstancias. Todo ello al «haber cambiado sustancialmente la realidad física del suelo urbanístico y las condiciones sociales donde se asienta el mismo».

- La evolución de esta técnica ha permitido su utilización también en los supuestos en los que se produce la nulidad del planeamiento y recobra su vigencia el planeamiento anterior. En este caso se trata de afrontar la situación derivada de ese planeamiento «totalmente desfasado o de efectos negativos, dado el momento histórico en que fue redactado, como se ha puesto de manifiesto anteriormente, lo que indubitadamente produjo una situación caótica, que era menester corregir y proveer con urgencia, dotando al territorio de la correspondiente ordenación urbanística, regulada correctamente a través del mecanismo descrito en el tan repetido art. 51». Esto permite contar con una ordenación «en consonancia con el art. 163 del Reglamento de Planeamiento que menciona literalmente la ordenación provisional del territorio, en tanto no se apruebe el plan revisado».

Por otro lado, el art. 84.4 resulta especialmente clarificador, cuando hace referencia a "necesaria la aprobación de un Plan General de Ordenación para la adecuada satisfacción de las necesidades urbanísticas de un concejo o para la adaptación a los instrumentos de ordenación del territorio, de forma que su inexistencia afecte a intereses supramunicipales o al ejercicio de las competencias autonómicas". La norma, en este caso, no parte de la existencia de un instrumento en vigor de planeamiento, sino, únicamente, de la necesidad de aprobación de un PGOU.

Y esto es lo que acontece, precisamente en el caso que nos ocupa. Como bien razona el Informe de la CUOTA, de 23 de septiembre de 2021, en el que se sustenta el Acuerdo de 21 de enero de 2022, del Consejo de Gobierno, sobre la suspensión de planeamiento en el concejo de Llanes y dictado de unas normas provisionales, publicado en BOPA de 31 de enero de 2022, que ordena a la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial de Asturias, el dictado y aprobación de unas Normas Provisionales, tras la anulación del PGOU de Llanes, por la STS de fecha 4 de enero de 2011, durante estos diez años el Ayuntamiento ha iniciado la tramitación de su plan general, retrotrayendo el documento al inicio del trámite en dos ocasiones por cuestiones diversas, sin que hasta la fecha el concejo cuente con un documento aprobado definitivamente. Esta situación conlleva una serie de problemas evidentes, dado que se acude para salvar la ausencia de planeamiento a las NURMRA (además de alguna de las Disposiciones Transitorias del TROTU), una norma pensada para regular el urbanismo en los años 80 del siglo pasado, que se ha puesto de manifiesto durante todo este tiempo, a lo que se añade la ausencia de una mínima regulación de usos en el suelo urbano y la grave inseguridad jurídica que genera, para los particulares y para la Administración, la inexistencia de una planimetría que ordene el territorio. Como bien recuerda el informe, esta Sala, en la Sentencia de 30 de abril de 2021 (recurso de apelación nº 14/2021), califica al régimen urbanístico vigente en el concejo de Llanes como "sin duda complejo", habiendo dado lugar a una importante litigiosidad consecuencia de esta indeterminación, de la aplicación de normas que podíamos calificar de obsoletas para la situación y realidad urbanística actual del Concejo de Llanes, uno de los núcleos turísticos más importantes y con un mayor desarrollo urbanístico del Principado de Asturias.

Esta situación conlleva que sea preciso salvar obstáculos tan esenciales como los que destaca el informe de la CUOTA:

"Naturaleza y delimitación de lo que ha de ser considerado suelo urbano, así como la identificación precisa de los terrenos que ostenten la condición de suelo urbano consolidado y de aquellos que deban calificarse como suelo urbano no consolidado.

En el suelo urbano, la ausencia total y absoluta de una regulación de usos, intensidades de usos o edificabilidad y tipologías edificatorias, que obliga al Ayuntamiento de Llanes a aplicar, por analogía, para la concesión de licencias los criterios de atribución de edificabilidad y usos en el ámbito espacial homogéneo previstos en el artículo 37 de la Ley del Suelo para la valoración de terrenos que no tiene asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanísticas, con los consiguientes problemas de inseguridad jurídica que genera la aplicación de un régimen legal previsto para situaciones distintas.

Imposibilidad legal de edificar en el suelo urbano no consolidado.

Inexistencia de suelo urbanizable.

Ausencia de delimitación gráfica de las distintas categorías de suelo no urbanizable: especial protección, interés y núcleo rural.

En cuanto a la delimitación y régimen de usos de los núcleos rurales, la manifiesta obsolescencia de las NURMRA en relación con el régimen urbanístico de esta categoría de suelo definido en el TROTU y el ROTU.

Imposibilidad legal de implantar nuevos usos en el suelo no urbanizable, salvo mediante la tramitación de un estudio de implantación.

La protección preventiva de los bienes catalogados en el plan anulado es muy débil sin un instrumento normativo.

Alta inseguridad jurídica a la hora de otorgar licencias urbanísticas generando numerosas consultas municipales".

Hacemos estas consideraciones para concluir que nos encontramos, sin duda, ante el supuesto previsto en el art. 84.4 del TROTU, al que se remite el art. 102.1 de dicho TR. Y aun cuando el supuesto del precepto se situé en la existencia de un instrumento de planeamiento, si se posibilita al poder ejecutivo de la Administración Autonómica la suspensión de una norma en vigor por razones excepcionales, para dar paso a una nueva, o a la revisión de la anterior, atribuyéndole la posibilidad de unas normas transitorias, con mayor razón, si realizamos una interpretación integradora y analógica de ambos preceptos, dándose el supuesto del art. 84.4, debe permitirse, ante un supuesto de ausencia absoluta de planeamiento, la aprobación de ese régimen provisional y temporal. La finalidad no es otra que establecer un marco de seguridad jurídica en el tiempo que tarda en tramitarse, dada su complejidad, el nuevo PGOU, seguridad que se establece con vocación de interés general, pues beneficia tanto a los vecinos del Concejo o posibles interesados en actuaciones urbanísticas, como a la propia Administración Municipal y Autonómica.

En tal sentido, ya en nuestra Sentencia de fecha 16 de mayo de 2025, dictada en el seno del P.O. 549/2024, afirmamos: "CUARTO.- Expuestas las contrapuestas posturas de las partes en contienda, la Sala ha de comenzar recordando algo por todos conocido, como es la ausencia de Plan General en el municipio de Llanes como consecuencia de la Sentencia dictada por esta Sala posteriormente ratificada por el TS en 2011, lo que propició la aplicación de alguna manera de las NUMRA. Este hecho, justifica la aprobación ahora de las Normas Provisionales que parcialmente enjuiciamos en este procedimiento en lo relativo al Núcleo Rural de Niembro. Al efecto es preciso señalar que dichas Normas Provisionales tienen su anclaje en el TROTU, con concreto en el artículo 102, que dispone...

A este situación dan respuesta estas NNPP y señalaremos que correcto es su planteamiento general de recoger y coordinarse con el PGO en tramitación".

En esta línea, ya la vieja STS de 25 de marzo de 1987 (Recurso 505/1981), afirmaba: "con las circunstancias acaecidas en el supuesto del proceso, porque al recobrar la vigencia el Plan General del año 1955, por obra de la anulación hecha por el Tribunal Supremo en la sentencia de 24 de diciembre de 1980 , respecto del Plan General de Ordenación Urbana de 30 de marzo, de 1981, de Gerona, y zona de influencia, quedó este territorio sin ordenación urbanística respecto de los municipios que antes no tenían instrumento de planeamiento -Fornells, Quart, San Gregorio y Vilablareix-; recobrando vigor el planeamiento del año 1955 para Gerona y San Julián de Ramis,- totalmente desfasado, o de efectos negativos, dado el momento histórico en que fue redactado, como se ha puesto de manifiesto anteriormente, lo que indubitadamente produjo una situación caótica, que era menester corregir y proveer con urgencia, dotando al territorio de la correspondiente ordenación urbanística, regulada correctamente a través del mecanismo descrito en el tan repetido artículo 51. Noveno: Que para proveer a la ordenación del suelo a efectos urbanísticos, de un modo provisional hasta la revisión del Plan General, se aprobaron y entraron en vigor las Normas Subsidiarias de Planeamiento combatidas, como situación puente entre un momento y otro, según lo dispuesto en los tan repetidos artículos 51 y 70.3 de la Ley, en consonancia con el 163 del Reglamento de Planeamiento que menciona literalmente la ordenación provisional del territorio, en tanto no se apruebe el Plan revisado, Normas Subsidiarias que ostentan la naturaleza jurídica de un verdadero Plan ordenado del suelo, con facultades para modelar el territorio comprendido en las mismas, porque así lo determina el artículo 88.1 del Reglamento de Planeamiento , pues son verdaderos planes menores, según la doctrina italiana "minoji oridoti", que tienen esta naturaleza de regir y regular el urbanismo en todos sus aspectos, como un verdadero Plan General, confiriendo derechos y alterando los mismos respecto de la ordenación anterior, pues así lo interpreta el Tribunal Supremo en sentencias, entre otras, de 17 de junio de 1977 , 12 de diciembre de 1979 y 1 de febrero de 1982 , poseyendo una duración indefinida como así lo determina el artículo 160 del Reglamento de Planeamiento, hasta enlazar con la revisión del Plan, como aquí se ha hecho, por medio del Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona en sesión de 2 de noviembre de 1983, aprobando la fase elaboratoria descrita en el artículo 125 del citado Reglamento de Planeamiento, es decir que se demuestra con claridad la voluntad acertada de la Administración, de cumplir con el requisito de actuar provisionalmente en esta etapa, y empezar la formulación de la Revisión del Planeamiento como exige la Ley...".

Todo lo anterior nos conduce a desestimar el primer motivo de impugnación, y ello, sin olvidar, como bien señala el Letrado del Principado, que el Acuerdo de 21 de enero de 2022, del Consejo de Gobierno, sobre la suspensión de planeamiento en el concejo de Llanes y dictado de unas normas provisionales, publicado en BOPA de 31 de enero de 2022, ordena a la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial de Asturias, el dictado y aprobación de unas Normas Provisionales, tras la anulación del PGOU de Llanes, no consta que fuera objeto de impugnación tras su publicación.

CUARTO.-El segundo motivo de impugnación se soporta en lo que el actor califica como una ausencia de motivación, en tanto que las NNPP son un simple reflejo o trasposición de la "documentación planimétrica" que remitió, personalmente, la Srª. Concejala a la CUOTA el 22-2-2022, sin la más mínima justificación ni soporte, de forma que la delimitación del SU Consolidado no se atiene a ningún "criterio ni pauta" formalizado, adoptado, asumido o aprobado por ninguna autoridad administrativa urbanística competente. Señala que no existe ningún acuerdo adoptado por nadie, ni ayuntamiento ni CUOTA, precedido de ningún informe técnico y/o jurídico que pudiera atribuir a ese documento gráfico que sirvió de punto de partida la condición de "criterio o pauta" y que explique la razón de la clasificación y calificación de este suelo más allá de esta estereotipada respuesta.

Pues bien, el art. 35 de la LPACAP establece que "1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos...

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa"; mientras que el art. 88 regula: "3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno".

Como es sabido la motivación está vinculada al art. 24 de la C.E. y al derecho del interesado a conocer las razones y proceso lógico que ha llevado a la Administración a adoptar una determinada decisión, a efectos de poder ejercer, con garantías, su derecho de defensa. La STC 100/1987, de 12 de junio, ya expone como ese deber de motivar las resoluciones no exige de la autoridad decisoria "una exhaustiva descripción del proceso intelectual que la ha llevado a resolver en un determinado sentido, ni le impone una determinada extensión, intensidad o alcance en el razonamiento empleado, sino que para su cumplimiento es suficiente que conste de modo razonablemente claro cuál ha sido el fundamento en derecho de la decisión adoptada, criterio de razonabilidad que ha de medirse caso por caso, en atención a la finalidad que con la motivación ha de lograrse..." (en igual sentido SSTC 196/1998, de 24 de octubre; 25/1990, de 19 de febrero), pues, como afirma el ATC 951/1986, de 12 de noviembre, "una cosa es la carencia de motivación y otra la motivación concentrada, aunque precisa y suficiente". Por consiguiente, "no es exigible una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes, sino que basta que la motivación cumpla la doble finalidad de exteriorizar el fundamento de la decisión adoptada y permitir su eventual control jurisdiccional" ( SSTC 26/1989, de 14 de febrero; 70/1990, de 5 de abril; igualmente, SSTC 14/1991, 116/1991 y 109/1992). Todo ello sin olvidar que incluso ha admitido el Tribunal Constitucional la motivación de aquellas resoluciones que, pese a mostrar lagunas en la argumentación, permitan inferir el sentido y fundamento de la decisión ( SSTC 2/92 y 175/90).

En el caso de autos, no cabe acoger que la aprobación definitiva de las Normas Provisionales de Llanes carezca de motivación. En primer término, basta la lectura de la memoria que justifica esas NNPP, para concluir que se expresan las circunstancias fácticas, y la motivación jurídica que determina la necesidad de aprobación de las mismas. Así, se expresa: "En el fundamento de derecho tercero del precitado acuerdo se argumenta, con cita del Acuerdo de la Ejecutiva de la CUOTA de 9 de mayo de 2011 (BOPA de 16 de mayo de 2011), que la función de esas normas provisionales debe ser la de servir de "puente" o transición hasta la Revisión del Plan General, "lo que explica que su contenido haya de coincidir en líneas generales con el de la proyectada revisión, cuyas determinaciones anticipa o prefigura, separándose, en cambio, de la ordenación dejada en suspenso, precisamente para evitar sus efectos negativos o indeseables". El propio Tribunal Supremo, entre otras en sentencia de 7 de febrero de 2000 (recurso n.º 1423/1994), fundamento de derecho sexto, afirma en relación con el alcance de las normas provisionales que "se trata de anticipar provisionalmente lo que se desea llegue a ser definitivo", todo ello sin perjuicio de que el modelo territorial del planeamiento propuesto por el ayuntamiento complete y/o modifique el contenido de estas Normas provisionales". Y, añade: "En estos momentos el Ayuntamiento de Llanes está tramitando... del Plan General y del Catálogo, por lo que es importante que exista una coordinación y colaboración mutua entre la administración municipal y la autonómica, con el fin de que ambos procedimientos, el de la aprobación de unas normas provisionales y la tramitación del nuevo plan general omnicomprensivo, no sean contradictorios entre sí. No se puede obviar que las normas provisionales tendrán un alcance mucho más limitado que el plan general, pero dada complejidad de la tramitación de este último, se entiende conveniente el dictado de dichas normas provisionales que doten de cierta seguridad jurídica al urbanismo de Llanes...

A la vista de lo anterior, y de conformidad con el art 102.1 del TRLOTU, dado que es presupuesto para el dictado de las normas provisionales la suspensión previa del planeamiento, teniendo en cuenta que el planeamiento de Llanes ha sido anulado en dos ocasiones y que actualmente se aplican las Normas Urbanísticas Regionales en el Medio Rural de Asturias de 1984 (NURMRA), en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria primera 3 d) del TROTU y séptima 2, completadas e integradas por la normativa del ROTU, se propone la suspensión de la aplicación de las NURMRA en Llanes, acuerdo de suspensión que tendría una eficacia diferida a la aprobación de las normas provisionales, evitando así un mayor vacío normativo.

Por otra parte y de conformidad con los artículos 102.4 y 283, apartados 5 y 6, se propone el dictado de unas Normas Provisionales con el alcance y finalidad establecido en dichos artículos, limitando su contenido a las determinaciones sustantivas de directa aplicación indispensables para posibilitar una mínima ordenación de las necesidades urbanísticas del concejo al más corto plazo, con una delimitación y ordenación básica del suelo urbano consolidado y delimitación y ordenación provisional del suelo no urbanizable incluyendo la delimitación de los núcleos rurales".

Seguidamente se desarrolla una exposición sobre la estructura general y orgánica del territorio municipal; distribución de usos, en virtud de la configuración territorial de las 28 Parroquias que componen el Concejo y los 70 asentamientos de población; sistemas generales y zona de protección; Objetivos y criterios de la ordenación urbanística propuesta. En concreto se establece: "Los objetivos concretos del presente instrumento son:

1) Ordenar buscando la funcionalidad y puesta en valor de los espacios urbanos ya existentes.

2) Mantener en lo sustancial las tipologías y edificabilidad preexistentes en el suelo urbano consolidado, salvo en zonas que provengan de procesos inadecuados de desarrollo urbano.

3) Desincentivar el urbanismo disperso, particularmente en las zonas rurales periurbanas.

4) Favorecer la conservación de las formas tradicionales de asentamientos de la población en el territorio.

5) Fomentar la reutilización de viviendas ya existentes, la rehabilitación de viviendas y edificios, la preservación de la arquitectura rural tradicional.

6) Atender las demandas de vivienda y equipamientos de forma acorde con la provisionalidad de las Normas a tramitar.

7) Preservar los espacios de interés natural o paisajístico.

Para la concreción de estos objetivos, se establecerá la ordenación general del territorio municipal de la siguiente manera:

1. En el Suelo Urbano, se debe llegar a establecer la ordenación detallada, mediante las ordenanzas oportunas, sin abarcar operaciones de desarrollo o renovación urbana que conlleven actuaciones sistemáticas, ni expropiaciones.

2. En el suelo No Urbanizable, el principal objetivo es la protección de cualesquiera valores que se consideren incompatibles con su transformación urbanística, tanto por los valores que ostente, como por los riesgos y peligros que pueda suponer, según las previsiones establecidas en los Instrumentos de Ordenación territorial y en la legislación sectorial y urbanística.

Se ha de preservar también el suelo con valor agrícola, forestal o ganadero, así como proteger el peculiar sistema de poblamiento del territorio asturiano, constituido por la red de asentamientos consolidados de población de carácter rural y tradicional que han de delimitarse como Núcleos Rurales.

3. La posibilidad de clasificar Suelo Urbanizable queda vedada al objeto de estas Normas Provisionales, en vista del carácter restrictivo con el que se encuentran reguladas en nuestro marco legal autonómico, así como por coherencia con el propio carácter provisional de las mismas".

Entre los condicionantes a tener en cuenta para la consecución de los objetivos enumerados se encuentra, entre otros, el modelo territorial propuesto en el PGO en tramitación. En este sentido, como ya apunta la memoria, el TS en Sentencias como la citada de 7 de febrero de 2000 (recurso 1423/1994), razona: "SEXTO.- En el quinto motivo se dice que la sentencia recurrida olvida la autonomía municipal del artículo 140 de la Constitución y la competencia municipal en materia de planeamiento, no pudiendo las Normas cambiar el modelo urbanístico del Plan al que sustituyen, y menos en contra de la voluntad del Ayuntamiento. Tampoco es asumible este motivo, porque en el sistema ideado por el artículo 51 de la Ley del Suelo, resulta obligado que las Normas Subsidiarias provisionales sean contrarias o diferentes al Plan que se trata de revisar ya que de lo contrario, la medida carecería de sentido. Se trata de anticipar provisionalmente lo que se desea llegue a ser definitivo". Y, en el mismo sentido, la STS de 16 de diciembre de 1999 (recurso 1402/1994). Esta misma doctrina se recoge, como apuntábamos, en la Sentencia de esta Sala del TSJ de Asturias de fecha 16 de mayo de 2025, dictada en el seno del P.O. 549/2024.

A la hora de determinar el suelo urbano, se afirma: "Conforme explicita el Acuerdo de 21 de enero de 2022, del Consejo de Gobierno, sobre la suspensión de planeamiento en el concejo de Llanes, el suelo urbano se ciñe al suelo urbano consolidado, de acuerdo con la definición que del mismo ofrecen los artículos 114.2 del TROTU y 300 del ROTU. Por tanto, aquel cuya gestión urbanística se lleva a cabo mediante actuaciones asistemáticas y, más en concreto, a través de las reguladas en el Capítulo VI del Título V del ROTU, es decir, directamente mediante licencia o de actuaciones mediante normalización de fincas". Además, refiriéndose a la propia doctrina de esta misma Sala, destaca: "La cuestión relativa al alcance que deba tener el suelo urbano en municipios sin planeamiento general vigente ya ha sido abordada por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias (TSJA) en el sentido de señalar que sólo son susceptibles de edificación las fincas que tengan la naturaleza de suelo urbano, entendido éste como suelo urbano consolidado. Así, las sentencias del TSJA n.º 152 y 173 del 2015 interpretan la DT 7ª del TROTU considerando que las referencias al "suelo urbano" que en ella se contiene para los Concejos carentes de planeamiento urbanístico se circunscriben al suelo urbano consolidado por ser en el que se permite edificar". Trascribe el razonamiento de la STSJA nº173 de 9/3/2015.

En cuanto al suelo No Urbanizable de Interés, se señala: "El resto de Suelo no Urbanizable del concejo, se considerará con carácter genérico Suelo No Urbanizable de Interés, entendiendo que se trata en sí misma de una categoría específica de protección tal y como expresamente se define en el artículo 305 del ROTU, que permite preservar del desarrollo urbanístico: todos aquellos suelos con otros valores a proteger, con valor productivo vinculado al sector primario, por su función de borde para preservar la configuración de los núcleos rurales, a los suelos sujetos a limitaciones o servidumbres sectoriales, así como a los suelos incompatibles con su transformación por estar afectados por riesgos naturales o tecnológicos".

En el propio texto de las NNPP se establece, en su art. 1: "1. Las presentes Normas se dictan en cumplimiento del Acuerdo de 21 de enero de 2022, del Consejo de Gobierno, sobre la suspensión de planeamiento en el concejo de Llanes y dictado de unas normas provisionales, y al amparo de los artículos 102.4 Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (TROTU) y 283.5 Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (ROTU), limitando su contenido a las determinaciones sustantivas de directa aplicación indispensables para posibilitar una mínima ordenación de las necesidades urbanísticas del concejo al más corto plazo.

2. La ordenación regulada en las Normas Provisionales pretende anticipar provisionalmente, en lo que resulta posible de acuerdo con su alcance, la que establezca con carácter definitivo el Plan General de Ordenación del concejo de Llanes que se encuentra en tramitación. Todo ello, sin perjuicio de que el modelo territorial del planeamiento propuesto por el ayuntamiento complete y/o modifique el contenido de estas Normas". En su art. 2 se señala: "Las Normas Provisionales se limitan a regular un régimen jurídico mínimo de los usos del suelo, circunscrito estrictamente al suelo urbano consolidado y al suelo no urbanizable, que garantice las condiciones de seguridad jurídica que se consideran indispensables para el desarrollo equilibrado del proceso de edificación y uso del suelo y del subsuelo en el concejo de Llanes"; mientras que el art. 5 fija: "El suelo del concejo de Llanes se clasifica en los siguientes tipos: suelo urbano y suelo no urbanizable".

En definitiva, no puede apreciarse una ausencia de motivación, ni que las NNPP se limiten a recoger la "documentación planimétrica" que remitió, personalmente, la Srª. Concejala a la CUOTA el 22-2-2022. Podrá o no estar conforme el recurrente con la motivación, pero no puede calificarse de ausente, o invalida, al margen de las consecuencias de su aplicación al caso concreto, que seguidamente analizaremos.

QUINTO.-Se aduce por el recurrente que el terreno que nos ocupa se trata de una finca única con referencias catastrales NUM000, NUM001 y NUM002 que se encuentra en la Po, Llanes, con una superficie total de 1.148 m2. Se añade que, pese a la respuesta desestimatoria dada a la alegación presentada, en el documento de Aprobación Definitiva de las NN.PP. parte de él, la catastral NUM001 y unos 40 m2 de la NUM002 son Suelo Urbano Consolidado, así como otras parcelas colindantes por la izquierda, integrado en la malla urbana, contando con los servicios propios del Suelo Urbano Consolidado con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos existe o se haya de construir, y con la capacidad necesaria para soportar una utilización intensa del suelo, en los términos que reglamentariamente se establezcan, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 113 TROTU y 299 ROTU.

Se alega que parte del suelo controvertido no puede ser incluido en tal categoría (SNU-Interés), pues es palmario que no constituye un terreno que deba ser preservado del desarrollo urbanístico en consideración a sus valores productivos agrícolas, ganaderos ni forestales, ni conforma un sistema que integre árboles, masas arbóreas, ganado y pastos o follaje en una misma unidad productiva, pues no es más que lo que la propia planimetría y pura realidad material reflejan, tratándose de un suelo carente de tal interés. No existe en el expediente ni una sola justificación que indique qué concretos valores de este terreno deban ser preservados. Se incide en la marginación cometida, consistente en aplicar diferentes criterios urbanísticos para parcelas con las mismas características.

Se afirma que el citado terreno posee todos y cada uno de los servicios exigidos por la legislación urbanística y, además, se encuentra en el borde del perímetro del suelo urbano con plena conexión estructural y material con el entramado urbanístico del municipio.

Se invocan los principios de igualdad, lealtad, buena fe, objetividad, coherencia y congruencia administrativas.

Sostiene el recurrente la inexistencia de valores a proteger. Se indica que en la respuesta dada a las alegaciones no se ofrece una mínima motivación más allá de la mera indicación genérica sobre lo que legalmente constituye el Suelo No Urbanizable de Interés, sin indicar por qué este suelo debe preservarse del proceso urbanizador.

En el informe de la Arquitecta de la CUOTA de 26 de mayo de 2023, en relación a la alegación 404 (folios 15.856 y ss.), se señala:

"En la delimitación del suelo urbano consolidado objeto de ordenación en las Normas Provisionales se han seguido los criterios y pautas formalizados documentalmente en los trabajos preparatorios del Plan General de Ordenación del concejo de Llanes actualmente en tramitación (Art. 5 y Art. 122 NN.PP).

En todo caso, atendiendo a la definición del artículo 114.2 TROTUAS, constituyen el suelo urbano consolidado los terrenos que reúnan la condición de solar, es decir, los que estén urbanizados con arreglo a las normas mínimas establecidas por las Normas Provisionales y el PGO en tramitación, que además tengan señaladas alineaciones y rasantes, así como aquellos que, careciendo de alguno de dichos requisitos o precisando completar la urbanización, pudieran ser objeto de obtención de licencia.

Constituyen el Suelo No Urbanizable de Interés como el que es objeto de la presente Alegación los suelos que deben preservarse del proceso urbanizador; porque ostentan algún valor a proteger, por riesgos naturales o tecnológicos incompatibles con su transformación, o por limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público, así como los terrenos alrededor de los núcleos rurales para el mantenimiento del propio núcleo, y los terrenos que el PGO en tramitación clasifica como Suelo Urbanizable, por lo que no ha lugar a lo solicitado en el segundo de los alegatos, dado que en el caso de que por parte del PGO en tramitación se accediese a clasificarlo como Suelo Urbanizable, sus efectos serían los mismos.

En cualquier caso, la posibilidad de plantear crecimientos en la periferia de los suelos urbanos ya delimitados, si bien se entiende un interés legítimo del interesado, supone adoptar un criterio de ordenación más extensivo que el establecido en el PGO en tramitación, lo cual se entiende que excede del alcance de unas Normas Provisionales".

Pues bien, ante este planteamiento, lo primero que debemos recordar es la discrecionalidad de la Administración en relación al planeamiento. En este punto, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2020, recurso nº 5958/2019, señala:

"Para responder a la cuestión general suscitada, hemos de dejar constancia de nuestros posicionamientos jurisprudenciales en relación con los límites de la potestad de planeamiento, debiendo citar al respecto la reciente STS 1375/2020, de 21 de octubre (ECLI:ES:TS:2020:3319, RC 6895/2018):

"Debemos ratificar, desde nuestra perspectiva, la citada potestad de planeamiento de las administraciones locales y autonómica ---a través del clásico procedimiento bifásico--- para ordenar las ciudades, pero también para proceder a la modificación de la ordenación establecida en un determinado momento.

Paradigmática en la materia fue la clásica STS de 9 de julio de 1991 (ECLI:ES:TS: 1991:7763 , RA 2218/1990):

"En cuanto a la primera de las indicadas cuestiones será de significar que el planteamiento es una decisión capital que condiciona el futuro desarrollo de la vida de los ciudadanos, al trazar el entorno determinante de un cierto nivel de calidad de vida. En otro sentido, integra una intensa regulación de la propiedad privada, dibujada, así, con rango reglamentario en virtud de la habilitación establecida en el art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en relación con la expresa dicción del art. 33.2 de la Constitución . De aquí deriva ya la trascendental importancia del procedimiento de elaboración de los planes, precisamente para asegurar su «legalidad, acierto y oportunidad» - art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo -. Entre sus trámites destacan aquellos que tienden a lograr la participación ciudadana, ya prevista en el art. 4.2 del Texto Refundido, y ampliada por el Reglamento de Planeamiento. Si esto era así antes de la Constitución , hoy resulta seriamente reforzada tal participación ciudadana por virtud de lo establecido en los arts. 9.2 y 105.a) de la norma fundamental: la intervención de los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes - Sentencias de 11 de julio , 6 de noviembre y 22 de diciembre de 1986 ; 18 de septiembre de 1987 ; 28 de octubre de 1988 ; 24 de julio de 1989 ; 30 de abril y 22 de diciembre de 1990 ; 12 de febrero de 1991 ; etc.-. El principio de interpretación, conforme a la Constitución, de todo el ordenamiento jurídico - art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial - ha de intensificar la importancia de los trámites que viabilizan aquella participación. En otro sentido es de destacar el carácter ampliamente discrecional del planeamiento -independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados-. Es cierto que el «genio expansivo del Estado de Derecho» ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. Así las cosas, existen alegaciones de rigurosa y pura oportunidad que hechas ante la Administración en un trámite de información pública pueden dar lugar a que aquélla modifique su criterio, en tanto que alegadas en la vía jurisdiccional pueden resultar inoperantes".

En nuestra STS de 25 de marzo de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:2806, RC 1385/2006), recordando la anterior STS de 23 de febrero de 2010 , entre otras muchas, pusimos de manifiesto la posibilidad de modificación del planeamiento urbanístico, con la finalidad de conseguir ---en cada momento--- los intereses generales y colectivos de la ciudad, señalando al respecto que"[l]as posibilidades del "ius variandi" en el ámbito urbanístico que nos concierne, y los criterios al respecto de la Sala, en relación con el equilibrio necesario en tal operación de cambio, también son sobrada y suficientemente conocidos y reiterados: "ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes (con vocación de permanencia como señala el artículo 45 de la Ley del Suelo ), ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo. (...) Y ello es así pues una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades y conveniencias podría llevar a la negación del mismo, perpetuando ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales al interés público y privado. Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular ex novo un planeamiento urbanístico, debe centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe estar suficientemente justificada, y apoyada en datos objetivos, para impedir que la impropiedad en el ejercicio de que el ius variandi, atente a los límites racionales y naturales de la discrecionalidad que se reconoce".

Por su parte, en la STS de 12 de diciembre de 2014 (ECLI:ES: TS:2014: 5164 , RC 3058/2012) ---recordando las anteriores SSTS de 30 de octubre de 2013 (RC 2258/2010 ), 26 de julio de 2006 (RC 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (RC 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (RC 10055/2004 ), entre otras---, hemos insistido, en lo siguiente: "Las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal" .

Más en concreto, en la STS de 20 de abril de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:2284, RC 1735/ 2007) declaramos: "La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento. Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamiento incluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del "ius variandi" no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover la decisión del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE ".

Por último, tenemos que hacer referencia a nuestra STS 1561/2017, de 17 de octubre (ECLI:ES:TS:2017:3653, RC 3447/2015): (...) "Para resolver la cuestión planteada en estos términos se ha de tener presente que la Administración dispone de un amplio margen de discrecionalidad en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanística. Así se entiende que es la Administración con competencia en materia de ordenación urbanística la que asume monopolísticamente la tarea de observar el progreso de las necesidades de la ciudad y ofrecerles soluciones que considere más acordes para la mejor satisfacción en último término de los intereses generales de la comunidad. Como consecuencia de lo anterior se deduce la proscripción generalmente considerada de alteración del planeamiento en base a pronunciamientos judiciales, que solo deben valorar con arreglo a su función revisora, la conformidad a derecho del planeamiento, y en su caso anularlo sin sustituirlo por prescripciones propias, usurpando la genuina función de la Administración planeadora, lo que determina que no sean antendibles en sede jurisdiccional pretensiones que persigan la mutación del planeamiento mediante la sustitución de sus determinaciones.

Como toda potestad de ejercicio discrecional por la Administración, ésta se sujeta a las prescripciones de los artículos 9.3 ) y 103.1 de la CE , en la medida que el primero proscribe la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos, con sometimiento a la Ley y al Derecho, y el segundo impone a las Administraciones que sirvan con objetividad los intereses generales. En concordancia con estos mandatos constitucionales de genérica aplicación a la actividad de las Administraciones, se deduce que el ejercicio del ius variandi urbanístico debe estar presidido por el respeto a los principios de congruencia, racionalidad y proporcionalidad, y en concreto debe evitar la indeseada discordancia entre la solución elegida y la realidad a la que se aplica, como advirtió en su día la STS de 28 de marzo de 1990 .

Así, la potestad de planeamiento es una potestad discrecional de la Administración, que como indica el Tribunal Supremo debe observarse dentro de los principios del art. 103 de la Constitución ; de tal suerte que el éxito de una impugnación de la potestad de planeamiento, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, con desviación de poder o falta de motivación en la toma de sus decisiones. En igual sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1991 destaca el carácter ampliamente discrecional del planeamiento, independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados. Es cierto que el genio expansivo del Estado de Derecho, ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. La misma sentencia haciendo una referencia concreta a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 1977 subraya la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan, art. 12,3,a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento y advierte que la Memoria integra ante todo la motivación del plan, es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento".

Por otro lado, no podemos obviar el carácter limitado de estas Normas Provisionales. A la hora de analizar el alcance o contenido posible de estas normas sustantivas provisionales o transitorias, cabe diferenciar diversas posibilidades. En el modelo clásico o tradicional, el que deriva de la legislación estatal, su amplitud vendría marcada por el instrumento al que sustituye. En cambio, el desarrollo legislativo autonómico ha generado, en algunos supuestos, algunas restricciones de su alcance, tanto en relación con los supuestos de adopción, reducción de su contenido, restringiendo su efecto a determinados suelos o usos, o combinando los criterios anteriores. Pues bien, el art. 283.5 del ROTU de 2007, vigente por razón temporal, establecía: "En tanto no se apruebe el Plan revisado, la Consejería competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio aprobará unas normas provisionales en el plazo máximo de seis meses a partir del acuerdo de suspensión (art. 102.4 TROTU), dando audiencia al Ayuntamiento afectado, y sin mayores formalidades, limitando su contenido a las determinaciones sustantivas de directa aplicación indispensables para posibilitar una mínima ordenación de las necesidades urbanísticas del concejo al más corto plazo". En este contexto, uno de los ámbitos en los que más se centran las normas provisionales es la delimitación del suelo urbano y rústico (no urbanizable), o si se prefiere, la situación básica de suelo urbanizado o rural si utilizamos las categorías estatales.

La clasificación de la parcela como suelo urbano dependerá de si cumplen o no las normas establecidas en el TROTU, el ROTU y las NNPP, o de si las Administraciones Urbanísticas intervinientes, en ejercicio de sus potestades discrecionales sobre el eventual crecimiento del suelo urbano, consideran necesaria o conveniente su ampliación.

Pues bien, el art. 5 de la NNPP establece: "1. El suelo del concejo de Llanes se clasifica en los siguientes tipos: suelo urbano y suelo no urbanizable.

2. El suelo urbano objeto de ordenación en estas Normas Provisionales se ceñirá al suelo urbano consolidado, de acuerdo con la definición que del mismo ofrece el artículo 114.2 del TROTU. En su delimitación se seguirán los criterios y pautas formalizados documentalmente en los trabajos preparatorios del Plan General de Ordenación del concejo de Llanes en tramitación.

3. El Suelo Urbano No Consolidado delimitado en el Plan General en tramitación se señala en los planos de ordenación como Áreas en suspenso, y quedará en situación asimilada a la de Fuera de Ordenación, de forma que su ordenación y gestión queda en suspenso hasta la posterior aprobación de un planeamiento general. Se señala expresamente que el régimen aplicable en estos ámbitos será el recogido en el artículo 4 punto 3 de estas Normas Provisionales.

4. El suelo no urbanizable se identifica y delimita conforme a los criterios legales regulados en los artículos 115 del TROTU y concordantes del ROTU. En el suelo no urbanizable se incluyen las categorías de especial protección, de costas, de infraestructuras, de interés y los núcleos rurales....

9. El resto del suelo no urbanizable se asimilará a la categoría de interés, siéndole de aplicación las determinaciones sobre los usos reguladas en el artículo 332 del ROTU".

El art. 125 señala: "Tal y como se expresa en el artículo referido a Clasificación de suelo del Título I de estas Normas Provisionales:

El suelo urbano objeto de ordenación en estas Normas Provisionales se ceñirá al SUELO URBANO CONSOLIDADO, de acuerdo con la definición que del mismo ofrece el artículo 114.2 del TROTU. En su delimitación se seguirán los criterios y pautas formalizados documentalmente en los trabajos preparatorios del Plan General de Ordenación del concejo de Llanes en tramitación.

El SUELO URBANO NO CONSOLIDADO delimitado en el Plan General en tramitación y señalado en los planos de ordenación como Áreas en suspenso, quedará en situación asimilada a la de Fuera de Ordenación, de forma que su ordenación y gestión queda diferida a la posterior aprobación de un planeamiento general. Se señala expresamente que el régimen aplicable en estos ámbitos será el recogido en el artículo 4 punto 3 de estas Normas Provisionales".

El art. 137 (Suelo no Urbanizable de interés) especifica: "Constituido por los terrenos que deben reservarse del proceso urbanizador, porque ostentan algún valor a proteger, por riesgos naturales o tecnológicos incompatibles con su transformación, por limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público, los terrenos alrededor de los núcleos rurales para el mantenimiento del propio núcleo y los terrenos que el PGO en tramitación clasifica como Suelo Urbanizable".

Por su parte, el TROTU en el art. 113 establece: "Constituirán suelo urbano:

a) Los terrenos ya transformados por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica.

La existencia de los servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica sólo dará lugar a la inclusión de un predio en el suelo urbano cuando dichos servicios reúnan las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, y en particular cuando tengan la capacidad necesaria para soportar una utilización intensa del suelo, en los términos que reglamentariamente se establezcan.

No tendrán la consideración de suelo urbano los predios situados en núcleos rurales, aunque posean o lleguen a reunir los citados servicios urbanísticos en el grado o con las características propias de los asentamientos rurales, y los terrenos que no estén integrados en una malla urbana.

A los efectos de este Texto Refundido, se considera malla urbana la urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que pueda servirse el territorio, sin que esté por su situación completamente desligado del entramado urbanístico ya existente.

Los servicios construidos en ejecución de un sector o unidad de actuación, las vías perimetrales de los núcleos urbanos, las vías de comunicación entre núcleos y las carreteras no servirán de soporte para la clasificación como urbanos de los terrenos adyacentes.

b) Los terrenos que, aun careciendo de alguno de los servicios citados en el epígrafe anterior, estén comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie, en la forma que el Plan General de Ordenación determine.

c) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo".

El art. 114: "1. El suelo urbano se divide en suelo urbano consolidado y no consolidado.

2. Constituyen suelo urbano consolidado los terrenos que reúnan la condición de solar, de acuerdo con lo establecido en el apartado 4 de este artículo, así como aquellos que, careciendo de alguno de sus requisitos o precisando completar la urbanización, puedan ser objeto de obtención de licencia.

3. Constituyen suelo urbano no consolidado los demás terrenos que se puedan clasificar como suelo urbano y que, a efectos de su consolidación, se agruparán en polígonos o unidades de actuación. En particular, se incluirán en esta categoría los terrenos urbanos en los que sean precisas actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de dotaciones urbanísticas, que deban ser objeto de equidistribución entre los afectados, así como aquellos sobre los que el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente de la existente.

4. Tendrán la consideración de solar las superficies aptas para la edificación que reúnan los siguientes requisitos:

a) Que estén urbanizadas con arreglo a las normas mínimas establecidas en cada caso por el Plan General de Ordenación. Si éste no existiere o no las concretare, se precisará que además de contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, la vía a que la parcela dé frente tenga pavimentada la calzada y encintado de aceras.

b) Que tengan señaladas alineaciones y rasantes si existiera Plan General de Ordenación, o al menos fueran claramente determinables en base al mismo".

Y el art. 115: "1. Constituirán suelo no urbanizable:

a) Los terrenos que estén o deban estar sometidos a algún régimen especial de protección, fijado en planes o normas sectoriales, o en el planeamiento territorial, que sea incompatible con su transformación urbanística.

Esa protección podrá derivarse, entre otras posibilidades, de los valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales de los citados terrenos, de los riesgos naturales que en ellos concurran, de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

b) Los terrenos que el planeamiento urbanístico general considere necesario preservar, por los valores y demás circunstancias a que se ha hecho referencia en la letra a) anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero, o por sus riquezas naturales.

2. Constituyen suelo no urbanizable de ocupación residencial los núcleos rurales integrados por los terrenos que constituyan asentamientos consolidados de población de carácter rural y tradicional, en los términos que señale el Plan General de Ordenación. Se incluirán en esta categoría los asentamientos de población que, pese a contar, eventualmente, con servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica para sus necesidades propias como tales asentamientos rurales, no estén integrados en una malla urbana".

El art. 305 del ROTU del 2007, aplicable por razones temporales señalaba: "1.- Se incluirán en la categoría de suelo no urbanizable de interés aquellos terrenos que, sin estar incluidos en ninguna otra de las categorías de suelo no urbanizable, deban quedar preservados del desarrollo urbanístico y sometidos a un régimen específico de protección por disponerlo así el planeamiento territorial, urbanístico o sectorial, en consideración a sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, por la existencia de riesgos naturales debidamente acreditados, singularidades agrícolas, forestales o ganaderas, o para la preservación del peculiar sistema de poblamiento del territorio asturiano, así como en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

Se clasificarán también como suelo no urbanizable de interés los terrenos situados alrededor de los núcleos rurales cuya preservación del proceso urbanizador sea conveniente para el mantenimiento del propio núcleo y de sus valores paisajísticos y tradicionales, sin necesidad de que dichos terrenos sean objeto, en el momento en que se aprueba su ordenación, de un uso agrícola, forestal o ganadero (art. 122.1.b) TROTU)".

Por su parte, el art. 21.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, fija: "3. Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:

a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación.

b) Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado.

c) Estar ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.

4. También se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto".

En el caso de autos, se practicó prueba documental en el presente procedimiento a cargo de E-Redes Distribución Eléctrica, quien con su escrito de 13 de marzo de 2025 acompaña como Anexo I plano de la zona requerida, en los que se aprecia que por las fincas con referencia catastral NUM000, NUM001 y NUM002 no existe ninguna línea eléctrica, en la zona únicamente discurre una canalización subterránea (en el plano en color azul) que discurre por delante por la que va una línea eléctrica de baja tensión (color amarillo en el plano) y una línea de media tensión (color naranja en el plano), pero no por el interior de las referidas parcelas.

En el informe de Asturagua, con fecha de salida de 25 de marzo de 2025, se señala que como se puede apreciar en el plano adjunto la red de abastecimiento existente de Polietileno de alta densidad DN 110 mm PN 10 (de color azul) se encuentra al sur de las fincas objeto de revisión, discurriendo la misma por el centro del vial público y por la margen derecha de la acera; encontrándose en perfecto estado de conservación y ejecutada de acuerdo a las condiciones exigidas por este servicio y por el reglamento municipal de aplicación. En lo que concierne a la infraestructura de saneamiento como se puede apreciar en el plano adjunto la red de saneamiento existente de PVC Teja DN 315 mm (de color azul) se encuentra al sur aproximadamente a 50 metros lineales de las fincas objeto de revisión, discurriendo la misma por el centro del vial público, encontrándose en perfecto estado de conservación y ejecutada de acuerdo a las condiciones exigidas por este servicio y por el reglamento municipal de aplicación, contando con pozos de registro que se encuentran en perfectas condiciones para realizar conexiones de nuevas acometidas si fuera necesario y/o ampliación de la propia infraestructura de saneamiento.

Por tanto, hemos de señalar que por las fincas litigiosas no discurre ni existe ninguna línea eléctrica. En la zona, no por las fincas, únicamente discurre una canalización subterránea con líneas de baja y media tensión, pero no por el interior de las mismas. Esto es, no se encuentra integrada dentro de las parcelas ninguna línea eléctrica. Respecto a la red de agua es la correspondiente al vial público sito al sur, y en cuanto a la infraestructura de saneamiento se encuentra al sur aproximadamente a 50 metros lineales de las fincas objeto de revisión.

A este respecto, es necesario recordar la doctrina jurisprudencial en virtud de la cual la mera existencia de unos servicios urbanísticos cercanos o próximos no es determinante de la clasificación de la finca como suelo urbano. Así, la STS de 19 de julio de 2017 (recurso 2538/2016) razona: "En esta misma línea hemos expuesto ( SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana".

En nuestra Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (casación 5823/2000 ), por su parte, hemos insistido en que este requisito de inserción en la malla o trama urbana de la ciudad exige "que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente".

Y en la de 17 de julio de 2007 (casación 7985/2003) añadimos la trascendencia de "... las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así -añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables".

Ha de destacarse también -como se señala en la STS de esta Sala de 19 de diciembre de 2002 (casación 2517/1999)- que "la pretensión de que unos terrenos tengan la consideración de urbanos exige que quien reclame esa aptitud de los predios acredite de modo acabado la concurrencia de los presupuestos fácticos a que el ordenamiento condiciona dicha declaración".

Y, en la STS de 25 de octubre de 2016 (Sentencia 2289/2016, RC 2756/2015), se expone: "... se considera infringida la denominada doctrina jurisprudencial de la "mancha de aceite", ya que la sentencia impugnada basa su fundamentación en la consideración como colindante de la parcela objeto del litigio con otra que ---según la sentencia--- el Ayuntamiento considera Suelo Urbano Consolidado. El Ayuntamiento reconoce en el desarrollo del motivo que la parcela carece de alguno de los elementos esenciales para su consideración como urbana, si bien la somete a un régimen excepcional, pero niega que el citado elemento de la colindancia implique o suponga el tratamiento unitario que la sentencia reconoce. Es cierto que, en relación con la doctrina jurisprudencial que se cita, hemos reconocido que, ninguna duda existe sobre la posibilidad de distintas calificaciones urbanísticas en el ámbito de una misma parcela catastral, de conformidad con la misma esencia y naturaleza de la potestad de planeamiento, en el ámbito de la realidad física que se planifica. Como hemos expuesto, entre otras muchas, en las SSTS de 17 de julio de 2007 , 1 de febrero , 8 , 16 , 30 de noviembre y 21 de diciembre de 2011 , 26 de abril de 2012 , y 23 de diciembre de 2014 (RC 4146/2012) "La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así ---añaden estas sentencias--- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables".

E igualmente, entre otras, en la STS de 15 de marzo de 2012 (RC 2824/2009), se explica: "Merece atención especial la existencia o no de una unidad predial en los terrenos litigiosos aunque esta cuestión no constituye la ratio decidendi de la sentencia, pues, como acertadamente señala al final de su Fundamento de Derecho Cuarto, "(...) aun prescindiendo de esta cuestión [la unidad predial] lo decisivo para declarar urbana la parcela es que los servicios estén en la parcela y que la misma esté inserta en malla urbana". Tal unidad fue alegada por los recurrentes y constituía el soporte argumental básico en que apoyaba su pretensión pues, partiendo de esa única finca, reclamaba para los terrenos litigiosos la misma clasificación que para el resto de la finca, con frente a la Carretera de Chile y clasificados como urbanos consolidados e incluidos en la ámbito APR-08, y hemos visto que la Sala de instancia concluye que tal unidad no había sido acreditada y ese presupuesto, la parcela única, era el elemento clave para no aplicar la doctrina contenida en la sentencia 946/2001 , destacando la Sala que el perito judicial ponía de manifiesto en su informe que la alegada unidad predial no resultaba del Catastro, del que incorporaba copia del plano que reflejaba la existencia de varias parcelas.

Debe destacarse que la acreditación de la unidad predial de los terrenos litigiosos, que ascienden a la superficie de 2.518,23 m2, no fue intentada por la parte recurrente ---que limitó su prueba a otros aspectos como son el cumplimiento de los requisitos de existencia de servicios e inserción en malla urbana---, y la conclusión a la que llega la Sala en este aspecto tampoco ha sido puesta en tela de juicio por la parte recurrente en casación.

Pues bien, aun en el supuesto de haber acreditado que los terrenos litigiosos constituían una unidad predial con los terrenos colindantes clasificados como urbanos, de forma tal que una parte se hubiera clasificado como urbano y el resto como suelo urbanizable, el hecho de forman una sola parcela no es motivo por el cual, de forma indefectible, todo el suelo de la misma deba tener la misma clasificación y calificación urbanística, pues ese criterio implicaría que la planificación urbanística debe acomodarse a los límites o linderos de las parcelas, y tal criterio no es propio de la técnica urbanística en la que la zonificación del suelo en función de las previsiones de los diferentes usos lucrativos y dotaciones ---así como el señalamiento de tipologías edificatorias y viarios--- debe hacerse con criterios de racionalidad y de mejor calidad en la ordenación, con independencia de los confines de las parcelas afectadas...".

Y la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2005, recurso 5334/2001, advierte: "sin que sea suficiente que ocasionalmente tenga los servicios urbanísticos a pie de parcela porque pasen por allí casualmente, sino que deben estar dotados de ellos porque la acción urbanizadora haya llegado al lugar de que se trate".

En definitiva, no cabe sustentar la clasificación del suelo urbano en un criterio de proximidad. La finca sita en la parte superior no es colindante con suelo urbano, ni con viales urbanos, ni por el norte ni por el oeste, ni por gran parte del sur. La finca sita en la parte inferior no es colindante con suelo urbano, ni con viales urbanos, ni por el norte ni por una gran parte del este. Las fincas conectan por el norte y noroeste con una amplia bolsa de suelo rural o no urbanizable, en trama verde.

Por tanto, las fincas no se insertan en una malla reticular de viales.

Así, los servicios construidos en ejecución de otros sectores o unidades de actuación y las vías perimetrales de los núcleos urbanos, no constituyen soporte para la clasificación como urbanos de los terrenos adyacentes (art. 113.a) del TROTU).

A este respecto, en el presente caso, no consta que se haya aprobado en momento alguno un Plan General que haya clasificado los terrenos como suelo urbanizable. No consta aprobación de planeamiento de desarrollo. Tampoco consta que se haya acudido a alguno de los sistemas de actuación establecidos en la legislación urbanística, ni la aprobación de un proyecto de actuación o compensación. No consta que se haya aprobado proyecto de urbanización, ni, por tanto, su ejecución, ni el cumplimiento de cesiones, ni, por ello, la existencia de recepción de obras urbanizadoras por parte del Ayuntamiento.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2015, recurso 433/2014 indica:

"Pero no estamos ante un principio sagrado e inmutable que resulte inmune al desarrollo legislativo, pues tal concepto no supone ni que el legislador no pueda precisar progresivamente los requisitos, acotando el campo de la discrecionalidad -como de hecho ha concretado-, para evitar los crecimientos desordenados, espontáneos o informales de las ciudades; ni que tal principio prevalezca sobre otro superior, el de la fuerza normativa de lo normativo, si vale la expresión, que se opone radicalmente a que se pueda obtener una clasificación como suelo urbano al margen del planeamiento y de su ordenado desarrollo y, además, con dispensa de todos y cada uno de los deberes y cargas urbanísticos, pues no cabe el logro del suelo urbano al descuido".

Se impugna por el recurrente la desigualdad de trato existente ante situaciones iguales, en referencia a las parcelas que rodean a las del recurrente y, en concreto, respecto a las parcelas colindantes por el oeste. En relación a esta última alegación se practicó como prueba, de oficio, al amparo del art. 61 de la LJCA, la documental consistente en requerir a la Administración demandada para que aportase la alegación 520 (folios 12.839 y ss. del expediente) y el informe emitido por la Arquitecta de la CUOTA al respecto (folios 16.165 y ss. del expediente). Así, en el informe de la arquitecta de la CUOTA, respecto a la alegación 520, se recoge:

"La mercantil alegante en propietaria de tres parcelas en Poo, que las Normas Provisionales, en el Plano de Ordenación detallada 12 (PO) clasifican como Suelo No Urbanizable de Interés. Se informa en la alegación de que dichas parcelas forman parte de la unidad de actuación UA-PO2 delimitada en el marco del Plan General de Ordenación de 2002, localizadas al norte del vial que discurre por este ámbito.

Si bien es cierto que el citado PGO fue anulado en virtud de Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 2007 (confirmada por el Tribunal Supremo en 2011), en 2008 fue aprobado definitivamente el "Proyecto de estatutos y bases del proyecto de actuación de la Unidad de Actuación UA PO.2", y en 2009 se aprobó el Proyecto de Compensación, del que resultan las parcelas B1, B2 y B3 (pues así figuran inscritas en el Registro de la Propiedad) objeto de esta alegación".

Y posteriormente se señala:

"En vista de lo expuesto, se considera adecuado estimar esta alegación, en el sentido de clasificar como suelo Urbano consolidado, con la calificación de residencial edificación Tradicional baja Densidad (R -ET, BD), las parcelas B1, B2, B3, B4, B5, B6, y B7, y con la calificación de Sistema Local Espacio Libre Público (SL ELP), las parcelas C1 y D1, todas ellas de la UA-PO2".

Esto es, en el caso de las parcelas adyacentes por el oeste con las del actor, los terrenos eran urbanizables y estaban efectivamente incluidos en una Unidad de Actuación, que fue desarrollada por medio de los correspondientes proyectos, ejecutándose materialmente las actuaciones y realizándose las cesiones preceptivas al Ayuntamiento. Sin embargo, en el caso del recurrente sus fincas nunca fueron incluidas en una Unidad de actuación, ni declaradas urbanizables, no se aprobaron proyectos de actuación, ni de compensación, ni tampoco se realizaron actuaciones de ejecución y urbanización material de los terrenos, ni se efectuaron las cesiones obligatorias y gratuitas a favor del Ayuntamiento. Por ello, no puede prosperar la invocación del principio de igualdad que realiza el actor, al no constituir los terrenos a que se refiere la alegación 520 un término válido de comparación para realizar el juicio de igualdad con los terrenos objeto de este litigio. En este sentido, no se aprecia que la clasificación de los terrenos del recurrente resulte improcedente o que carezca de justificación objetiva (según se ha razonado anteriormente), ni que infrinja los principios de seguridad jurídica, lealtad, buena fe, objetividad, coherencia y congruencia administrativa que se invocan en la demanda, de forma genérica.

Insistiremos, siguiendo el criterio mantenido por la sentencia de esta Sala de 21 de mayo de 2020, recurso nº 309/2019 que: "La simple proximidad o colindancia con el suelo urbano no atribuye esta clasificación al suelo que carece de ella. No basta con que la parcela se encuentra en el mismo linde de la malla urbana y que cuenta a pie de parcela con los servicios urbanísticos, se exige la inserción en malla urbana porque el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas, porque en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano" ( STS de 4 de Marzo de 2013, rec. 4087/2010 )".

Se alega por la parte actora, en trámite de conclusiones, que la Administración demandada, en la contestación a la demanda, alega nuevos motivos para negar la condición de suelo urbano consolidado (que los terrenos no se urbanizaron en ejecución del planeamiento), indicando que no es posible cambiar, en el trámite de contestación, los términos que en su día se adujeron como motivación del acto. Sin embargo, en el informe, desestimatorio, de la arquitecta de la CUOTA, de forma sucinta se hace referencia al art. 114.2 del TROTU y, en concreto, a que constituyen el suelo urbano consolidado los terrenos que reúnan la condición de solar; es decir, "los que estén urbanizados con arreglo a las normas mínimas establecidas en las Normas Provisionales y el PGO en tramitación, que además tengan señaladas alineaciones y rasantes", de modo que, dicho informe se refiere a los terrenos que constituyen suelo urbanizado en ejecución del planeamiento, constituyendo la alegaciones contenidas en la contestación a la demanda un desarrollo de dicha argumentación, que, en rigor, no suponen una motivación nueva para desestimar la pretensión de la parte recurrente.

Sin perjuicio de lo anterior, ha de recordarse aquí la previsión contenida en el art. 56.1 de la LJCA: "En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración". Añadiremos, en orden a garantizar el derecho de defensa de los recurrentes que, a tenor del art. 60.2 de la LJCA, "Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba y expresar los medios de prueba que se propongan dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a aportar documentos conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 56".

En cuanto a la alegación del recurrente referida a la inexistencia de valores a proteger, el art. 21 del RD Leg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone: "2. Está en la situación de suelo rural:

(...)

b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente".

El TS en su Sentencia de 3 febrero de 2017 (rec. 2132/2015), afirma: "[...] Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo -artículo 12- dos situaciones básicas: suelo rural o suelo urbanizado. La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se habían considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) al suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente.

Por el contrario, solo puede valorarse como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. No se alcanza, pues, la consideración de suelo urbanizado hasta que se haya concluido el proceso de urbanización".

En el caso de autos, nos encontramos con suelo rural, que no se ha transformado urbanísticamente en urbanizado de forma legal y efectiva.

En este sentido hemos de mencionar la previsión contenido en el art. 122.1.b) del TROTU, según el cual: "Se clasificarán también como suelo no urbanizable de interés los terrenos situados alrededor de los núcleos rurales cuya preservación del proceso urbanizador sea conveniente para el mantenimiento del propio núcleo y de sus valores paisajísticos y tradicionales, sin necesidad de que dichos terrenos sean objeto, en el momento en que se aprueba su ordenación, de un uso agrícola, forestal o ganadero".

Asimismo, recordaremos que de conformidad con el art. 1.2 de las Normas Provisionales impugnadas: "La ordenación regulada en las Normas Provisionales pretende anticipar provisionalmente, en lo que resulta posible de acuerdo con su alcance, lo que establezca con carácter definitivo, el Plan general de Ordenación del concejo de Llanes que se encuentra en tramitación. Todo ello sin perjuicio de que el modelo territorial del planeamiento propuesto por el ayuntamiento complete y/o modifique el contenido de estas Normas".

Por todo lo expuesto, el recurso ha de ser desestimado.

SEXTO.-En materia de costas, no procede su imposición habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA) .