Sentencia Contencioso-Administrativo 93/2026 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 419/2024 de 26 de marzo del 2026

PRIMERO.-Acto administrativo recurrido. Motivos de la demanda y de oposición. Posiciones de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden Foral 71/2024, de 5 de julio, del Consejero de Cohesión Territorial que desestima el recurso de alzada interpuesto por SANCO GM - UTE frente a la Resolución 189/2024, de 27 de marzo, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se desestima la reclamación presentada en relación con el procedimiento expropiatorio relativo al Proyecto de "Estación de Tratamiento de Agua Potable (ETAP) de Tiebas", "Tubería Tiebas-Mendillorri" y "Depósito regulador de agua tratada de la ETAP de Tiebas".

La ratio decidenci de los actos administrativos es que, el derecho de la mercantil SANCO al justiprecio derivado de la expropiación forzosa de su derecho de superficie sobre la parcela 1k, a consecuencia del PSIS "Proyecto de abastecimiento de agua"y reconocido por sentencia firme de esta Sala nº 363/2006, no puede abonarse, atendidos actos anteriores y posteriores del propio recurrente, (extinción de su derecho de superficie en escritura pública) y administrativos, (la parcela ha sido definitivamente ocupada por un viario previsto en otro PSIS, en concreto el de ampliación de "Ciudad del transporte").

Disconforme con las resoluciones administrativas, interpone el presente recurso contencioso administrativo SANCO que recuerda que su derecho a ser expropiado de la totalidad del derecho de superficie sobre la parcela 1k, deriva de sentencia de esta Sala 363/2006 dictada en el ORD 99/2005. Sentado lo anterior, alega la actora que la expropiación del derecho de superficie asociado al proyecto de tubería es compatible con la posterior ejecución del Proyecto Viario ejecutado sobre el dominio de la parcela física K1. Es por ello por lo que la propia administración en la fase de fijación del justiprecio, requirió la formulación de la hoja de aprecio a SANCO, si bien no ha continuado con los trámites derivados de dicho proceso expropiatorio.

En base a ello, alega que tiene derecho a ser indemnizada por la expropiación del derecho de superficie sobre la parcela, pues se ha ejecutado la tubería que ha causado un daño evidente en su derecho que, en caso contrario, quedaría sin resarcirse. Así mismo, para el caso de archivarse el expediente sin pago del justiprecio, se habría producido una expropiación del derecho de superficie por vía de hecho, sin pago de indemnización alguna. Rechaza la actora que pueda hablarse de imposibilidad de ejecución de la sentencia. Finalmente, de persistir la inactividad administrativa, entiende SANCO que debe ser indemnizada con la cantidad que se corresponde con la expresada en la hoja de aprecio.

Y suplica: "se dicte en su día sentencia estimatoria, por la que se declare la nulidad o anule la Orden Foral 71 de 5 de julio de 2024 del Consejero de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, y por extensión la Resolución de 27 de marzo de 2024 del Director General de Administración Local y Despoblación, condenándose a la Administración demandada a continuar hasta su conclusión el expediente de determinación del justiprecio expropiatorio del derecho de superficie de la parcela K1 reseñada, pronunciándose expresamente sobre la hoja de aprecio de 1 de diciembre de 2006, aceptándola o rechazándola. Y de persistir la inactividad administrativa, de suerte que en el plazo de veinte días desde que se curse requerimiento al efecto no exista pronunciamiento sobre la aceptación o rechazo de la hoja de aprecio indicada, que se reconozca el derecho de la parte actora a ser indemnizada por la Administración expropiante mediante el pago de 347.730 € y todo ello, con imposición de costas."

Se opone Gobierno de Navarra que explica que sobre la parcela litigiosa se han tramitado dos instrumentos de Planeamiento, el PSIS de "abastecimientos de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra"y el PSIS "para la implantación de una terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona en Imárcoain"(Valle de Elorz) y sus modificaciones.

Del primer PSIS," Abastecimiento de la Comarca de Pamplona",y tras la sentencia de esta Sala 363/2006 deriva para SANCO el derecho a ser indemnizado por la expropiación del derecho de superficie sobre la parcela 1k, parcela sobre la que estaba prevista la implantación de una estación de servicio.

A consecuencia del segundo PSIS, "Terminal de transporte",y fundamentalmente del Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 27 de febrero de 2006, por el que se aprobó la Modificación del PSIS de la "Ampliación de la Ciudad del Transporte de Pamplona",se construyó un nuevo vario sobre la parcela 1K, de conformidad con la propuesta presentada por SANCO GM-UTE, que se comprometía a renunciar a su derecho de superficie a cambio de ser adjudicataria de las obras.

Posteriormente, el 8 de noviembre de 2007, SANCO firmó escritura pública extinguiendo el derecho de superficie sobre la parcela 1k.

En base a estos hechos, Gobierno de Navarra entiende que "la ejecución de este viario por parte de la actora, imposibilita total y absolutamente la expropiación pretendida por la actora, que no olvidemos, estaba únicamente vinculada al supuesto expediente de ejecución del PSIS abastecimiento de la Comarca de Pamplona. Además el del destino urbanístico final de la parcela objeto de la Litis, ha distado mucho del que hubiera supuesto la expropiación para la ejecución del PSIS abastecimiento de la Comarca de Pamplona. Por lo tanto, es evidente que, por el transcurso de los hechos, la ejecución de la sentencia nº 363/2006, de 23 de mayo, de la Sala es materialmente imposible."

De lo que concluye "abonar el justiprecio supondría, sin duda alguna, un enriquecimiento injusto de la actora, que recibiría un justiprecio por la expropiación de un derecho de superficie que, primero ha quedado extinguido, segundo, no está afectado por la necesidad de ocupación que generaba el derecho a dicho justiprecio por la expropiación íntegra de la parcela sino por otro diferente en el que, además, la actora asumía el coste derivado de la ocupación e inutilización de la parcela."

En segundo lugar, afirma la administración demandada que "la imposibilidad de ejecutar la sentencia en los términos de la misma es clara y manifiesta, pero es, además, tampoco procede indemnización alguna en los términos expuestos en la referida sentencia del Alto Tribunal, puesto que la actora, expresamente, ha renunciado a cualquier rédito económico proveniente de dicha parcela tal y como se desprende de los proyectos de ejecución de la urbanización de la Ciudad del Transporte, en los que indicaba que asumía los costes derivados de la ocupación de la parcela, evidentemente, porque en el momento le convenía para resultar adjudicataria de dichos procesos urbanizadores."

Suplica, en conclusión, la desestimación del recurso con condena en costas a la actora.

La parte codemandada, Mancomunidad de Pamplona, se opone a demanda y expone de manera pormenorizada los antecedentes relevantes para la resolución de la litis, de los que destaca:

La parcela 1k es consecuencia del PSIS para la implantación de una terminal de transportes en la Comarca de Pamplona, en Imarcoain, promovido por "Terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona, SA" y que se aprobó definitivamente por Acuerdo de Gobierno de Navarra de 23 de diciembre de 1991(BON nº 6 de 13de enero de 1992). Esta parcela ha contado con un derecho de superficie, a favor de SANCO, prorrogado sucesivamente hasta el 31 de diciembre de 2007, y extinguido por escritura pública de 8 de noviembre de 2007.

Junto a ello, por Acuerdo del Gobierno de Navarra de 26 de julio de 2004, se aprueba el PSIS de la ampliación de la Ciudad del Transporte de Pamplona, 3ª y 4ª Fase promovido por Ciudad del Transporte de Pamplona, SA.

Ciudad del Transporte de Pamplona, SA en su condición de promotora, convocó concurso público para la ejecución, comercialización y explotación de la 3ª Fase de la Ciudad del Transporte de Pamplona al que se presentó, con su correspondiente oferta técnica y económica, SANCO. En dicha propuesta técnica se decía:

"La segunda afecta a la parcela 1k, sobre la que el licitante y promotor, del presente anteproyecto de urbanización tiene constituido un derecho de superficie.

En base a esta adecuación y considerando las sustanciales mejoras producidas por esta propuesta en la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte de Pamplona, el licitador si fuera adjudicatario del concurso, asumiría el coste derivado por la ocupación e inutilización de la mencionada parcela para su actual uso (págs. 26 y 27 anteproyecto)".

Aprobada la modificación, se procedió a la expropiación de las parcelas entre la que figuraba como nueva parcela a expropiar M1-02 la parcela 81 del Polígono 3 de 2284 m2 que no es otra que la parcela de la primera fase, 1k, propiedad de la Ciudad del Transporte de Pamplona SA apareciendo como titular del derecho de superficie o vuelo a expropiar, SANCO- GM, UTE. Esta parcela finalmente no se expropió porque ya era propiedad de la promotora, Ciudad del transporte y porque SANCO había asumido el coste derivado de la ocupación e inutilización para el uso como estación de servicio a cambio de ser adjudicataria de las obras. Y todo ello con anterioridad a dictarse la sentencia de la sala en la que se basa la demanda.

Expuesto lo que antecede, y tras referirse a la institución de la expropiación forzosa y del justiprecio, concluye la parte codemandada, "que el abono del justiprecio reclamado constituiría un evidente enriquecimiento injusto de la demandante que ha percibido el justiprecio expropiatorio con su propia asunción del coste derivado de la inutilización de la Parcela 1k, por la ejecución del nuevo enlace viario que como él mismo dice, en su propuesta aporta sustanciales mejoras a la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte, y con la implantación de la estación de servicios en parcela de mucha mayor superficie y a escasos 100 metros de la anterior".

Igualmente razona que, "en virtud de la Sentencia 363/2006 , no procede implementar el procedimiento de fijación de justiprecio porque interpuesto ya el recurso contencioso administrativo que concluyó con la sentencia citada, la parte recurrente, como hemos visto, fue quien en su oferta propone el enlace viario que ocupaba e inutilizaba la Parcela 1k, asumiendo su coste, lo que se traslada a la modificación del PSIS aprobada definitivamente el 27 de febrero de 2006 y en cuya relación de bienes y derechos afectados aparece la Parcela 1k, propiedad de la Ciudad del Transporte de Pamplona SA y derecho de superficie de la UTE recurrente.

La aprobación definitiva del PSIS legitimaba el interés público de la expropiación de la parcela y la necesidad de ocupación total al margen y por encima del proyecto de tubería y todo ello con anterioridad a que se recogiese en virtud de la Sentencia nº 363/06 el derecho a la expropiación total del derecho de superficie de la Parcela 1k que hasta entonces no existía. Por tanto, el reconocido derecho a la expropiación del derecho de superficie por la sentencia ya había sido recogido, precisamente a instancias de la propia recurrente, en la modificación del PSIS de 27 de febrero de 2006 , luego el procedimiento expropiatorio debe ser el surgido en ejecución de dicha ampliación del PSIS y no el derivado del proyecto de tubería integrada y superada por la ampliación del PSIS (nuevo enlace viario), con la que resultó compatible".

En base a todo ello suplica la desestimación del recurso y confirmación del acto administrativo impugnado.

SEGUNDO.-Análisis del expediente administrativo. Hechos relevantes para la resolución de la litis.

1-. Con fecha 21 de junio de 2023, se presenta reclamación por SANCO GM UTE en relación al procedimiento expropiatorio sobre estación de tratamiento de agua potable de Tiebas, tubería Tiebas Mendillorri y Depósito regulador de agua tratada- (folios 3 a 5 y 6-43).

Se indica que, por sentencia de esta Sala 363/2006 de 23 de mayo, dictada en el procedimiento ordinario 99/2005, se declaró el derecho de SANCO a que le fuera expropiado en su integridad el derecho de superficie ostentado para la parcela 1K Ciudad del transporte, en el procedimiento expropiatorio derivado del PSIS conducción de agua Tiebas Mendillorri.

La beneficiaria, formuló hoja de aprecio el 1 de diciembre de 2006 sin que la administración hubiera observado más actuaciones, por lo que solicitaba pronunciamiento expreso a tal efecto. Acompañaba diversa documentación.

2-. El 13 de marzo de 2024, se emite informe por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona- folios 44-58 del expediente administrativo, en el que tras exponer detalladamente las actuaciones por las que ha pasado la parcela 1k, con singular referencia a los dos PSIS tramitados, se razona que, "a pesar de la sentencia de la Sala en la que se basa la demanda, concurre el hecho determinante de una diferente utilidad pública y necesidad de ocupación, incluso una diferente potestad expropiatoria y administración expropiante y beneficiaria de la expropiación, que determina la improcedencia de continuar el expediente de justiprecio al amparo de una sentencia que se fundamenta en la afección de la red de abastecimiento, debiendo archivarse dicho procedimiento y en su caso, reiniciarse el procedimiento expropiatorio al amparo de la modificación del PSIS de 2006 y su relación de bienes y derechos afectados donde se incluye la parcela 1k."

[...]

Y concluye:

"Es decir, en el supuesto de tener que abonarse a SANCO GM justiprecio por parte de la Mancomunidad, nos encontraríamos, con que la obra que definitivamente ocupa la parcela 1k es el viario previsto en la modificación del PSIS de 2006, y no la afección del abastecimiento a la Comarca de Pamplona. Obra viaria con la que nada tiene que ver la Mancomunidad. Modificación del PSIS de 2006 que incluía en la relación de bienes y derecho afectados la parcela 1k, no por la afección del abastecimiento a la Comarca de Pamplona, sino por el nuevo viario. Además queda acreditado que SANGO GM habría asumido los costes de ocupación e inutilización dela parcela 1k por la ocupación viaria y que la estación de servicio prevista en la 1k,finalmente, en ejecución de un Estudio de Detalle promovido por SANCO GM se ha podido construir, entre otras cosas gracias al nuevo viario ejecutado sobre la antigua parcela 1k cuyo coste de ocupación e inutilización asumió SANGO GM en su oferta.

En consecuencia, reiteramos una vez más que, a pesar de la sentencia firme dictada, se dan las circunstancias sobrevenidas que no permiten la continuación del expediente de justiprecio al amparo del proyecto de abastecimiento a la Comarca de Pamplona, que debe archivarse, so pena de generar un enriquecimiento injusto a SANCO GM y sin perjuicio del procedimiento expropiatorio que pudiera iniciarse al amparo de la relación de bienes y derechos afectados de la modificación del PSIS de2006. En ningún caso, debe la Mancomunidad abonar un justiprecio expropiatorio cuando el proyecto ejecutado finalmente y que ha originado la ocupación de la parcela1k no es el de abastecimiento a la Comarca de Pamplona. Deberá ser el beneficiario de dicha expropiación quien abone, en su caso, el justiprecio a SANCO GM."

3.-El 26 de marzo de 2024, consta emitido por el departamento de cohesión territorial de Gobierno de Navarra, informe jurídico - folios 59-64- en el que se razona que concurre una imposibilidad material de ejecutar la sentencia 363/2006 de 23 de mayo dadas las circunstancias sobrevenidas expuestas. Y se concluye que acceder a la petición de SANCO generaría un enriquecimiento injusto a costa de la administración.

4.- A continuación, se dicta la Resolución nº 189/2024, de 27 de marzo del Director General de Administración Local y Despoblación, que desestima la reclamación con base en que ,tras el PSIS de "Abastecimiento de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra",de diciembre de 2003, que generó el expediente expropiatorio impugnado que finalizó con la Sentencia nº 363/2006 reconociendo el derecho de la recurrente a la expropiación del derecho de superficie sobre la Parcela 1k, se han sucedido una serie de actuaciones administrativas (instrumentos de ordenación territorial afectantes a la parcela) y particulares de la propia recurrente, incompatibles con la fijación del justiprecio expropiatorio de la Parcela 1k, tal y como venía recogido en la Sentencia(folios 65 a 69 del expediente administrativo).

5.- Interpuesta alzada, se desestima por la OF objeto de la Litis que razona que las alegaciones de SANCO sobre la actuación de vía de hecho para construir el viario, son ajenas a este procedimiento, sin que se haya acreditado la indicada vía de hecho y constando en escritura pública la extinción del previo derecho de superficie. Sentado lo anterior, recuerda a la actora que no ha presentado incidente de ejecución forzosa con respecto a la sentencia de la Sala y considera que no es aplicable en tanto en caso contrario, se daría un enriquecimiento injusto.

Hasta aquí los antecedentes derivados del expediente administrativo.

Junto a ellos, es preciso, para una adecuada comprensión de las cuestiones planteadas y sobre todo para su resolución, exponer una serie de antecedentes de hecho que se desprenden del propio expediente, de su complemento y de la prueba practicada.

Comenzaremos por señalar que la parcela 1k, objeto de la litis es resultante del PSIS (fase 1), para la implantación de una terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona en Imárcoain (Valle de Elorz) "Ciudad del Transporte de la Comarca de Pamplona"promovido por la mercantil TERMINAL DE TRANSPORTES DE LA COMARCA DE PAMPLONA SA, posteriormente denominada CIUDAD DEL TRANSPORTE DE PAMPLONA SA. El PSIS fue aprobado el 23 de diciembre de 1991.

Los trabajos para el desarrollo de la terminal fueron adjudicados, el 23 de junio de 1995, a SANCO, que recibió en contraprestación, un derecho de superficie sobre varias parcelas, entre ellas sobre la parcela resultante 1k, ubicada en la zona de servicios y con destino a la construcción de una estación de servicios. La propiedad de la parcela correspondía a CIUDAD DEL TRANSPORTE SA y aparecía descrita así en el Registro de la propiedad de Aoiz:

"URBANA.- Parcela NÚMERO 1.K en la CALLE NAVARRA situada en la Zona de servicios de la Ciudad del Transporte de Pamplona en jurisdicción de Imárcoain, Ayuntamiento de Noáin, valle de Elorz. Mide una superficie de dos mil doscientos ochenta y tres metros y setenta decímetros cuadrados. Linda: frente u Oeste, con calle Navarra; y derecha o sur, izquierda o Norte, y fondo o Este, con parcela 6 que es elemento común del polígono. Sobre esta finca existe la previsión de servidumbre futura de acueducto en favor de la "Mancomunidad de la Comarca de Pamplona". Pertenencia aneja e inseparable: Tiene este carácter, conforme a la ley 376 del Fuero Nuevo de Navarra, la cuota que le pertenece en la parcela 6, finca registral 8722(elementos comunes del polígono) igual a 0,179%"

Como se desprende de dicha inscripción registral, la parcela estaba grabada por servidumbre de acueducto a favor de la Mancomunidad de Pamplon. Dicha servidumbre estaba afecta al desarrollo del "Proyecto de abastecimiento de agua de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra,"aprobado por Acuerdo de 15 de diciembre de 2003, al que volveremos con posterioridad.

Continuando con el PSIS "Ciudad del transporte",es preciso reseñar que fue objeto de ampliación en dos fases que siguieron a las dos primeras; la fase tercera, para extenderse hacia el este y la cuarta; para extenderse hacia el sur. Estas ampliaciones fueron aprobadas por Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 26 de julio de 2004.

UTE SANCO GM participó en el concurso convocado por la promotora Ciudad del transporte SA para la ejecución, comercialización y explotación de la 3ª fase del PSIS presentando anteproyecto de urbanización, en fecha 13 de mayo de 2005, es decir, antes del dictado de la sentencia 363/2006 de 23 de mayo de esta Sala a la que posteriormente aludiremos. En ese anteproyecto, que obra como documento nº 1 anexo al certificado que en complemento de expediente se remite desde NASUVINSA (sucesora de CIUDAD DEL TRANSPORTE SA), se hace constar que:

"Conforme lo argumentado en el estudio de tráfico ya avanzado, se evidencia notoriamente es la insuficiencia del actual enlace de acceso de la Ciudad del Transporte,tanto en la incorporación del vial principal, como el de la conexión con el enlace a la N-121. Estos cálculos aportan unas intensidades previstas de tráfico en estos enlaces de 1.745 v/h y 1.748 v/h contra capacidades máximas de 232 v/h y 1.215 v/h respectivamente. Estos datos demuestran la incapacidad del enlace actual para asumir el tráfico generado previsto para el horizonte de entrada en servicio de la primera fase de la ampliación, mas aún cuando para la realización del estudio se ha partido de una hipótesis de ocupación inicial de tan solo un 80% de la posible.

[..]

Como conclusión, y a modo de adelanto de un estudio pormenorizado del conjunto del tráfico de la nueva estructura viaria, queda clara la necesidad de aportar medidas correctoras para este enlace principal. A modo de alternativa, el presente anteproyecto plantea, para su valoración, una propuesta que solucionaría de una forma definitiva esta importante cuestión, dando racionalidad, sentido e independencia funcional al tráfico de la ampliación.

Esta solución pasaría por realizar un enlace alternativo e independiente desde el sistema general viario exterior a la nueva ampliación.

Se plantea la realización de una glorieta de enlace general,previa a la actualmente existente, que distribuya el grueso del tráfico generado por la Ciudad del Transporte Actual y el de su ampliación. Esta glorieta de enlace se conectaría, por un lado, con la existente y por otro mediante una vía de dos carriles de doble sentido con la glorieta norte del nuevo colector.

[...]

La propuesta, planteada para su valoración, físicamente requiere la ocupación de una pequeña franje de zona verde común de la primera fase de la Ciudad del transporte y la parcela privada 1K de la misma

"La primera afección no debe causar problema ya que no es ajena a la forma de intervención del el P.S.I.S. de ampliación siendo utilizada varias veces, y algunas por motivos de menos interés público, como la recalificación de zonas verdes de la primera fase en zonas productivas privadas de la ampliación.

La segunda afecta a la parcela 1K, sobre la que el licitante y promotor del presente anteproyecto de urbanización tiene constituido un derecho de superficie.

En base a esta adecuación, y considerando las sustanciales mejoras producidas por esta propuesta en la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte de Pamplona, el licitador, si fuese adjudicatario del concurso asumiría el costo derivado por la ocupación e inutilización de la mencionada parcela para su actual uso." (los subrayados son nuestros).

UTE SANCO GM resultó, finalmente, adjudicataria de las obras de ejecución de la tercera fase.

Por Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 27 de febrero de 2006, se modificó el PSIS con el objeto de proceder "a la definición de una nueva ordenación interior de la ampliación de la Ciudad del Transporte, con el objeto de optimizar la misma, y el diseño de un nuevo enlace con la red viaria exterior para posibilitar un nuevo acceso al área ampliada, alternativo e independiente del actual".

Entre las parcelas a ocupar, y a resultas de esta modificación, aparece la parcela 81 del polígono 3 del término municipal de Noain (Valle de Elorz), identificada como M-I-02, y que se corresponde con la parcela 1k, constando como propietaria la mercantil "Ciudad del transporte, SA", y como titular del derecho de vuelo "SANCO-GM UTE".

En la actualidad, tras el desarrollo de la fase 3 y 4, la parcela 1k está ocupada por una glorieta o rotonda y la estación de servicio que inicialmente la fase 1 del PSIS preveía sobre ella, se ha construido en otra parcela, en concreto en la sub área SLE-1fase 3. La evolución urbanística de la parcela 1 k se aprecia en los documentos 1 a 4 aportados por la parte codemandada.

Paralelamente, por Acuerdo de Gobierno de Navarra de 9 de enero de 1995, se aprueba el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la reserva de terrenos destinados al abastecimiento de aguas de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra en cuyo desarrollo, se aprueba PSIS de 15 de diciembre de 2003, "Abastecimientos de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra".Este PSIS preveía el paso de una tubería por la parcela 1k, y fue recurrido por SANCO, como titular de un derecho de superficie sobre la misma, ante la Sala de lo contencioso administrativo de Navarra, dando lugar al Procedimiento Ordinario nº 99/2005, que terminó por sentencia nº 363/2006 de 23 de mayo. La sentencia no accedió a la pretensión de modificar el trazado de la tubería pero reconoció el derecho de SANCO a que le fuera expropiada la totalidad del derecho de superficie que ostentaba sobre la parcela 1k, dado que la indicada tubería impedía construir la estación de servicio prevista en el PSIS Ciudad del transporte.

En concreto se razona en la indicada sentencia:

"SEGUNDO.- El segundo pedimento viene a interesar que, rechazado el anterior, se incluya a la parcela "1K", en su integridad, entre los bienes a expropiar, y a su propietario y a la sociedad actora, como superficiaria, como titulares afectados con las consecuencias a ellos inherentes.

Respecto de este extremo debe tenerse por acreditado:

a) Que el recurrente es, junto a otra, por mitad y proindiviso, titular de un derecho real de superficie sobre dicha parcela. Así está reconocido en la resolución recurrida.

b) Que según la prueba pericial practicada en autos la ejecución del trazado impugnado imposibilita la construcción de la estación de servicio prevista en dicha parcela.

Jurídicamente resulta relevante significar:

a. que, en efecto, según el art. 23 L.E.F ., cuando la expropiación implique sólo la necesidad de expropiación parcial de una finca pero a consecuencia de la misma resulte antieconómico para el propietario la conservación de la restante, puede éste solicitar que la expropiación comprenda la totalidad, y

b. b) que según el art. 4 las actuaciones del expediente expropiatorio se han de entender no sólo con los propietarios o titulares del derecho de propiedad sino también con los que lo sean de otros derechos reales cuya existencia resulte de cualquier registro público.

De ello se ha de extraer como consecuencia, a nuestro juicio clarísima, que estos últimos detentan en el proceso expropiatorio la misma posición jurídica que los propietarios en todo cuanto afecte a su derecho real y es, por lo tanto, inaceptable que pretenda privárseles del derecho que a aquéllos les reconoce el art. 23 por más que se haga en él referencia sólo al propietario, titular del derecho real de propiedad, y no a los otros posibles afectados, omisión que no puede entenderse sino consecuencia de referirse el precepto al supuesto más habitual de expropiación tan sólo de la propiedad. Por lo tanto, y en conclusión, el superficiario cuyo derecho queda tan menoscabado a consecuencia de la expropiación que pierde su contenido económico, tiene derecho a que la expropiación se extienda a la totalidad de la superficie sobre la que detenta tal derecho.

En el presente caso ha de entenderse que concurre el presupuesto fáctico de tal conclusión en cuanto que, como ya hemos dicho, se ha acreditado pericialmente que a consecuencia de la afección directa de una parte de la parcela se hace imposible en su totalidad la finalidad para la que se adquirió el derecho de superficie. Consecuentemente, el recurrente tiene el derecho a que se le expropie íntegramente dicho derecho, como, por otra parte, viene a reconocer la resolución recurrida cuando señala que si razones urbanísticas impiden el retranqueo en la estación de servicio, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona no debe sino abonar dicha afección según la tasación (precio y superficie) que "legalmente corresponda", expresión esta última que ahora queda concretada en lo dicho: que la superficie es la totalidad de aquélla sobre la que se halla constituido el derecho del mismo nombre, que es lo que ha de expropiarse. En el sentido que queda expuesto, y no en cuanto se refiere a la propiedad de la parcela, el pedimento subsidiario de la demanda ha de ser estimado."

En cumplimiento de dicha sentencia, Gobierno de Navarra, como administración expropiante, inicia expediente para la fijación de justiprecio que da origen a nuestro expediente administrativo, reclamando a SANCO hoja de aprecio. La hoja de aprecio se formula, como hemos dicho, el 1 de diciembre de 2006 sin que consten más actuaciones administrativas.

Junto a lo expuesto, hemos de hacer necesaria referencia a la escritura pública de 8 de noviembre de 2007, que obra en el certificado aportado en complemento de expediente (anexo II), en la que SANCO y CIUDAD DEL TRANSPORTE dan por extinguido el derecho de superficie que habían constituido y prorrogado sobre la parcela 1k, sin perjuicio del justiprecio al que se alude en el pacto tercero de la indicada escritura, por la imposibilidad de construir sobre la misma la estación de servicios prevista en el Plan sectorial. SANCO renuncia al precio tasado de su derecho de superficie sobre la parcela 1-k, y se reserva el derecho a percibir el justiprecio que se determine por el Jurado de Expropiación para dicho derecho de superficie sobre la parcela 1k expropiada para la construcción de la tubería de Tiebas a Mendillorri.

TERCERO.-Juicio de la Sala.

Las cuestiones controvertidas que se plantean en este proceso, atendida la demanda, son dos; si la parte actora tiene derecho al justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie que ostentaba sobre la parcela 1k de la primera fase del PSIS "Ciudad del transporte",y en segundo lugar, con independencia de lo anterior, si procede indemnizarle dada la inactividad de la administración en el expediente para fijar el justiprecio.

Para dar respuesta a ambas cuestiones, comenzaremos por exponer las conclusiones jurídicas que esta Sala aprecia de los hechos consignados en el fundamento anterior.

Como hemos indicado, nos encontramos con dos actuaciones urbanizadoras materializadas sobre la parcela litigiosa derivadas del PSIS "Ciudad del transporte"y del PSIS "Abastecimiento de agua a la comarca de Pamplona"que han concurrido en el tiempo.

La mercantil SANCO había obtenido, como adjudicataria de las obras de las primeras fases del PSIS "Ciudad del Transporte",un derecho de superficie sobre la parcela resultante 1k, parcela sobre la que estaba prevista la construcción de una Estación de servicio. La propiedad sobre la parcela quedaba en manos de la promotora del PSIS, Ciudad de Pamplona SA.

La indicada parcela 1k, además, estaba grabada con servidumbre de acueducto a consecuencia de otro PSIS que afectaba a la zona, "Abastecimiento de la comarca de Pamplona,"a favor de la Mancomunidad de Pamplona. En ejecución de tal derecho de servidumbre, se construyó una tubería que impedía la construcción, en la parcela 1 k, de la Estación de servicio proyectada en el PSIS "Ciudad del transporte".Atendida la señalada incompatibilidad, SANCO obtuvo por sentencia de 23 de mayo de 2006 de esta Sala, el derecho a ser expropiado en la totalidad de su derecho de superficie quedando obligada al pago del justiprecio la beneficiaria; Mancomunidad de Pamplona.

Ahora bien, previo al dictado de dicha sentencia, SANCO, en interés propio, negoció con su derecho de superficie en el concurso para la adjudicación de las obras de ejecución de la fase tercera y cuarta, del PSIS "Ciudad del Transporte".Así, tal y como se desprende del proyecto técnico presentado, para resultar adjudicataria de dichas obras, SANCO propuso a CIUDAD DEL TRANSPORTE SA, promotora y propietaria de la parcela 1k, la construcción de una rotonda o glorieta sobre dicha parcela, aceptando su ocupación y asumiendo el costo de la obra, lo que implicaba renunciar al derecho a construir la estación de servicio. Es decir, la sentencia Nº 363/2006 cuando declara la expropiación del derecho de superficie dada la incompatibilidad de la estación de servicio proyectada con la tubería de la Mancomunidad, es totalmente ajena a la propuesta de SANCO (y que finalmente se materializará) de renunciar a ese derecho de superficie y destinar la parcela 1k, a rotonda, sistema que, por su naturaleza constructiva, si sería compatible con la tubería que transcurre por el subsuelo. Así mismo, posteriormente a la sentencia pero como consecuencia lógica de lo convenido, se firma escritura pública entre SANCO y la promotora del PSIS, y propietaria de la parcela, CIUDAD DEL TRANSPORTE, de extinción de derecho de superficie, dado el nuevo destino propuesto por SANCO para la parcela y que le supuso resultar adjudicataria de las obras de la tercera fase el PSIS. Sentado lo anterior, es cierto que SANCO en la indicada escritura pública de extinción , se reserva expresamente el derecho al justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie pero esta reserva , dadas las actuaciones expuestas, carece de efectos prácticos, no pasa de ser una mera declaración formal en tanto, ese justiprecio no puede materializarse pues ya no se da el supuesto de hecho (incompatibilidad del destino de la parcela con la tubería instalada) que motivó y justificó la expropiación que declara la Sentencia de esta Sala . En este sentido, convenimos con las demandadas que la vinculación de la parcela 1k al destino como glorieta por voluntad y conveniencia de la parte actora y no a albergar la estación de servicio cuya incompatibilidad con la tubería de la Mancomunidad daba derecho al justiprecio, ya no puede ser objeto de indemnización, porque ha desaparecido la razón que motivaba la expropiación del derecho de superficie. El abono del justiprecio en estas especiales circunstancias, supondría el enriquecimiento sin causa de SANCO que se beneficiaría de una expropiación que ha sido superada por actos anteriores y posteriores de la propia beneficiada.

En otras palabras, el derecho indemnizatorio que deriva de forma mediata de la Sentencia nº 363/2006 declarando la expropiación ha desaparecido, dada la actuación previa de la propia recurrente al vincular el destino de la parcela 1K a otra finalidad distinta, mediante la construcción de una glorieta, que sería compatible con la tubería que justificaba la expropiación, y todo ello a cambio de ser adjudicataria, como fue, de las obras de las fases 3ª y 4ª del PSIS "Ciudad del transporte."

Bien, rechazado el argumento principal de la demanda, y analizando el segundo, diremos que tampoco concurre derecho de la recurrente a ser indemnizada por lo que denomina "inactividad de la administración expropiante".

La actora, de manera telegráfica, defiende en demanda que, de conformidad con el artículo 20 LEF de 16 de diciembre de 1954, la administración debió pronunciarse en el plazo de 20 días sobre la hoja de aprecio que le fue presentada. Dado que han pasado no 20 días sino 20 años sin hacerlo, considera la recurrente que tiene derecho a ser indemnizada con la cantidad fijada en la indicada hoja de aprecio y todo ello con fundamento en la STC 136/1995 que, en interpretación del indicado precepto, razona sobre las consecuencias de la inactividad de los Jurados de expropiación en la fijación del justiprecio.

Veamos que dice el artículo 20 de la Ley de expropiación forzosa:

"A la vista de las alegaciones formuladas por quienes comparezcan en la información pública, el Gobernador civil, previas las comprobaciones que estime oportunas, resolverá, en el plazo máximo de veinte días, sobre la necesidad de la ocupación, describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación, y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Sólo tendrán la condición de interesados a estos efectos las personas definidas en los artículos tercero y cuarto.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional, 136/1995 razona:

"4. En efecto, los argumentos contenidos en la Sentencia impugnada para sostener la inexistencia de un acto administrativo susceptible de recurso y aplicar, en consecuencia, la causa de inadmisión prevista en el art. 82 c ) L.J.C.A , descansan sobre tres premisas fundamentales con las que justificar por qué frente a la pasividad o inactividad de los Jurados de Expropiación en la fijación del justiprecio no es posible aplicar la técnica del silencio administrativo. La primera de ellas consiste en afirmar que los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, por razón de la naturaleza arbitral de sus funciones, quedan desvinculados de la organización jerárquica de la Administración. La segunda, toma en consideración el hecho de que actúan de oficio por lo que ante ellos los administrados no formulan verdaderas peticiones. Y, finalmente, porque cuando se incumpla el plazo legal para resolver ( art. 34 L.E.F .), podrá denunciarse la mora ( arts. 56 , 57 y 58 L.E.F ), cuyo efecto es el devengo del interés legal del justiprecio. Por tanto, la denuncia de la mora genera un efecto ope legis y nunca un acto administrativo presunto por aplicación de la técnica del silencio. En suma, como señala el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, si se aplicase la técnica del silencio administrativo ante la demora de los Jurados de Expropiación, y se admitiese la existencia de un acto administrativo susceptible de recurso, los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo -tal como ocurrió en el caso presente- terminarían fijando por sus propios medios el justiprecio, asumiendo una función que legalmente sólo corresponde a los Jurados de Expropiación.

Sin embargo, estas premisas no pueden ser compartidas. Es indudable que las resoluciones por las que los Jurados de Expropiación fijan el justiprecio ultiman la vía administrativa y que contra las mismas «procederá tan sólo el recurso contencioso- administrativo» ( art. 35.2 L.E.F .), por lo que merecen la consideración de «actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo» a los efectos del art. 1.1 L.J.C.A . Es claro, también, que en el presente asunto el Jurado Provincial dejó transcurrir con creces el plazo para resolver, sin justificar las causas del retraso, incumpliendo una obligación legalmente impuesta ( art. 34 L.E.F .) y causando una demora en el efectivo reconocimiento del derecho subjetivo del hoy actor a percibir una indemnización como consecuencia de la expropiación de sus bienes.

Es igualmente cierto que ante la conducta omisiva del Jurado de Expropiación el hoy actor denunció debidamente la mora, sin que esta denuncia pueda ser restrictivamente considerada, como pretende el Abogado del Estado, a los solos efectos de devengo de intereses ex art. 56 L.E.F ., puesto que no cabe descartar su validez como manifestación reaccional del administrado por la que se interesa que la Administración ponga remedio a su inactividad. Es más, aunque se partiera de la premisa de que el procedimiento ante el Jurado de Expropiación es un procedimiento incoado de oficio, no puede desconocerse: que de él pueden derivarse efectos favorables para el expropiado, que éste ha sido parte en el referido procedimiento y en el ha formulado una valoración de los bienes expropiados mediante la hoja de aprecio a la que no cabe negar características materiales de petición y, en fin, que en este caso el procedimiento trae causa de una previa actuación de gravamen de la Administración -que conlleva nada menos que la ocupación de la finca sin consignación previa- que produce sin duda una minoración de la esfera jurídica del particular. Por esta razón, como se declaró en el ATC 409/1988 , «no es cierto que, en virtud de una interpretación formalista, un recurso contencioso- administrativo dirigido contra la eventual denegación tácita de la petición [en aquel supuesto como en el presente, a formular ante la pasividad de un Jurado de Expropiación Forzosa] hubiere de ser inadmitido por inexistencia de acto previo. Si esto ocurriera, siempre se podrá acudir de nuevo ante este Tribunal invocando el art. 24.1 de la Constitución ».

Finalmente, tampoco la admisión del recurso supone necesariamente -como pretende el Abogado del Estado- que los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo tengan que sustituir al Jurado de Expropiación y fijar por sí el justiprecio, puesto que, sin perjuicio de que la jurisdicción no tiene por qué tener siempre un carácter exclusivamente revisor, es lo cierto que, para la satisfacción del derecho a la tutela del recurrente les puede bastar con ponderar, en cada supuesto, las circunstancias causantes de la inactividad administrativa en relación con los perjuicios que de aquélla se puedan derivar para los derechos e intereses legítimos del administrado, reconociendo, en su caso, su derecho a que el Jurado de Expropiación resuelva en plazo, y adoptando, en el trámite de ejecución de Sentencia, las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración.

Por el contrario, en la Sentencia del Tribunal Supremo, al partirse de la idea de que la única inactividad de la Administración susceptible de revisión jurisdiccional es aquella que se puede identificar mediante una aplicación formalizada y restrictiva de la técnica del silencio administrativo, se consideró que no existía jurídicamente un acto, siquiera ficticio o tácito, de acuerdo con la legislación aplicable en ese momento "que permite llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración ( STC 6/1986 ) o, más simplemente, no consideró que el administrado estaba legalmente facultado para reaccionar frente a esa pasividad , con el inadmisible efecto, desde la óptica del derecho que reconoce el art. 24.1 C.E ., de convertir la inactividad de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, en punto a la cuantificación del justiprecio, en un ámbito inmune al control judicial. Se trata, pues, como queda dicho, de una inactividad consistente en la no realización de un acto administrativo al que la Administración venía legalmente obligada, del que dependía un derecho del administrado -al cobro del justiprecio- y que traía causa de una previa actuación de gravamen de la propia Administración -una expropiación con ocupación- que había producido una minoración de la esfera jurídica del particular. Esa interpretación de la legalidad ordinaria, notoriamente desfavorable a la efectividad del acceso a la jurisdicción, conduce a una ablación del derecho fundamental del actor a la tutela judicial efectiva, al impedirle reaccionar jurisdiccionalmente frente al comportamiento pasivo de la Administración en defensa de sus derechos e interés legítimos. La presente demanda de amparo ha de ser, en consecuencia, estimada."

Ahora bien, no concurren aquí las circunstancias para aplicar la referida doctrina en tanto no podemos apreciar inactividad de la administración, ya que ésta no tenía obligación de continuar con los trámites de fijación del justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie, dadas las actuaciones de la propia recurrente con incidencia directa en dicho expediente. Como hemos expuesto, SANCO, con posterioridad al dictado de la sentencia que declaraba la expropiación, extinguió su derecho de superficie en escritura pública de 8 de noviembre de 2007 atendido el nuevo destino que había comprometido para la parcela 1k, destino compatible con la tubería cuya instalación justificaba la expropiación. En estas circunstancias, nada se puede reprochar a la administración expropiante que lo que hizo fue, en recto cumplimiento de la Sentencia de esta Sala que declaraba la expropiación del derecho de superficie, iniciar el expediente para fijar su justiprecio, si bien no lo continuó, dada la superación de las circunstancias que lo motivaron y el cambio de destino de la parcela promovido por quien era titular del derecho.

En consecuencia, tampoco por este motivo procede la indemnización solicitada.

CUARTO.-Conclusión

Al no prosperar los argumentos de la parte actora, debe desestimarse la demanda confirmando la Orden Foral 71/2024, de 5 de julio, del Consejero de Cohesión Territorial que desestima el recurso de alzada interpuesto por SANCO GM - UTE frente a la Resolución 189/2024, de 27 de marzo, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se desestima la reclamación presentada en relación con el procedimiento expropiatorio relativo al Proyecto de "Estación de Tratamiento de Agua Potable (ETAP) de Tiebas", "Tubería Tiebas-Mendillorri" y "Depósito regulador de agua tratada de la ETAP de Tiebas"

QUINTO.-Costas procesales

En cuanto a las costas el artículo 139.1. de la LJCA 1998 establece que " En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.

En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad"

En cuanto a las costas, entonces, conforme a lo dispuesto en el art.139. 1 corresponden al recurrente.

PRIMERO.-Acto administrativo recurrido. Motivos de la demanda y de oposición. Posiciones de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden Foral 71/2024, de 5 de julio, del Consejero de Cohesión Territorial que desestima el recurso de alzada interpuesto por SANCO GM - UTE frente a la Resolución 189/2024, de 27 de marzo, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se desestima la reclamación presentada en relación con el procedimiento expropiatorio relativo al Proyecto de "Estación de Tratamiento de Agua Potable (ETAP) de Tiebas", "Tubería Tiebas-Mendillorri" y "Depósito regulador de agua tratada de la ETAP de Tiebas".

La ratio decidenci de los actos administrativos es que, el derecho de la mercantil SANCO al justiprecio derivado de la expropiación forzosa de su derecho de superficie sobre la parcela 1k, a consecuencia del PSIS "Proyecto de abastecimiento de agua"y reconocido por sentencia firme de esta Sala nº 363/2006, no puede abonarse, atendidos actos anteriores y posteriores del propio recurrente, (extinción de su derecho de superficie en escritura pública) y administrativos, (la parcela ha sido definitivamente ocupada por un viario previsto en otro PSIS, en concreto el de ampliación de "Ciudad del transporte").

Disconforme con las resoluciones administrativas, interpone el presente recurso contencioso administrativo SANCO que recuerda que su derecho a ser expropiado de la totalidad del derecho de superficie sobre la parcela 1k, deriva de sentencia de esta Sala 363/2006 dictada en el ORD 99/2005. Sentado lo anterior, alega la actora que la expropiación del derecho de superficie asociado al proyecto de tubería es compatible con la posterior ejecución del Proyecto Viario ejecutado sobre el dominio de la parcela física K1. Es por ello por lo que la propia administración en la fase de fijación del justiprecio, requirió la formulación de la hoja de aprecio a SANCO, si bien no ha continuado con los trámites derivados de dicho proceso expropiatorio.

En base a ello, alega que tiene derecho a ser indemnizada por la expropiación del derecho de superficie sobre la parcela, pues se ha ejecutado la tubería que ha causado un daño evidente en su derecho que, en caso contrario, quedaría sin resarcirse. Así mismo, para el caso de archivarse el expediente sin pago del justiprecio, se habría producido una expropiación del derecho de superficie por vía de hecho, sin pago de indemnización alguna. Rechaza la actora que pueda hablarse de imposibilidad de ejecución de la sentencia. Finalmente, de persistir la inactividad administrativa, entiende SANCO que debe ser indemnizada con la cantidad que se corresponde con la expresada en la hoja de aprecio.

Y suplica: "se dicte en su día sentencia estimatoria, por la que se declare la nulidad o anule la Orden Foral 71 de 5 de julio de 2024 del Consejero de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, y por extensión la Resolución de 27 de marzo de 2024 del Director General de Administración Local y Despoblación, condenándose a la Administración demandada a continuar hasta su conclusión el expediente de determinación del justiprecio expropiatorio del derecho de superficie de la parcela K1 reseñada, pronunciándose expresamente sobre la hoja de aprecio de 1 de diciembre de 2006, aceptándola o rechazándola. Y de persistir la inactividad administrativa, de suerte que en el plazo de veinte días desde que se curse requerimiento al efecto no exista pronunciamiento sobre la aceptación o rechazo de la hoja de aprecio indicada, que se reconozca el derecho de la parte actora a ser indemnizada por la Administración expropiante mediante el pago de 347.730 € y todo ello, con imposición de costas."

Se opone Gobierno de Navarra que explica que sobre la parcela litigiosa se han tramitado dos instrumentos de Planeamiento, el PSIS de "abastecimientos de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra"y el PSIS "para la implantación de una terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona en Imárcoain"(Valle de Elorz) y sus modificaciones.

Del primer PSIS," Abastecimiento de la Comarca de Pamplona",y tras la sentencia de esta Sala 363/2006 deriva para SANCO el derecho a ser indemnizado por la expropiación del derecho de superficie sobre la parcela 1k, parcela sobre la que estaba prevista la implantación de una estación de servicio.

A consecuencia del segundo PSIS, "Terminal de transporte",y fundamentalmente del Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 27 de febrero de 2006, por el que se aprobó la Modificación del PSIS de la "Ampliación de la Ciudad del Transporte de Pamplona",se construyó un nuevo vario sobre la parcela 1K, de conformidad con la propuesta presentada por SANCO GM-UTE, que se comprometía a renunciar a su derecho de superficie a cambio de ser adjudicataria de las obras.

Posteriormente, el 8 de noviembre de 2007, SANCO firmó escritura pública extinguiendo el derecho de superficie sobre la parcela 1k.

En base a estos hechos, Gobierno de Navarra entiende que "la ejecución de este viario por parte de la actora, imposibilita total y absolutamente la expropiación pretendida por la actora, que no olvidemos, estaba únicamente vinculada al supuesto expediente de ejecución del PSIS abastecimiento de la Comarca de Pamplona. Además el del destino urbanístico final de la parcela objeto de la Litis, ha distado mucho del que hubiera supuesto la expropiación para la ejecución del PSIS abastecimiento de la Comarca de Pamplona. Por lo tanto, es evidente que, por el transcurso de los hechos, la ejecución de la sentencia nº 363/2006, de 23 de mayo, de la Sala es materialmente imposible."

De lo que concluye "abonar el justiprecio supondría, sin duda alguna, un enriquecimiento injusto de la actora, que recibiría un justiprecio por la expropiación de un derecho de superficie que, primero ha quedado extinguido, segundo, no está afectado por la necesidad de ocupación que generaba el derecho a dicho justiprecio por la expropiación íntegra de la parcela sino por otro diferente en el que, además, la actora asumía el coste derivado de la ocupación e inutilización de la parcela."

En segundo lugar, afirma la administración demandada que "la imposibilidad de ejecutar la sentencia en los términos de la misma es clara y manifiesta, pero es, además, tampoco procede indemnización alguna en los términos expuestos en la referida sentencia del Alto Tribunal, puesto que la actora, expresamente, ha renunciado a cualquier rédito económico proveniente de dicha parcela tal y como se desprende de los proyectos de ejecución de la urbanización de la Ciudad del Transporte, en los que indicaba que asumía los costes derivados de la ocupación de la parcela, evidentemente, porque en el momento le convenía para resultar adjudicataria de dichos procesos urbanizadores."

Suplica, en conclusión, la desestimación del recurso con condena en costas a la actora.

La parte codemandada, Mancomunidad de Pamplona, se opone a demanda y expone de manera pormenorizada los antecedentes relevantes para la resolución de la litis, de los que destaca:

La parcela 1k es consecuencia del PSIS para la implantación de una terminal de transportes en la Comarca de Pamplona, en Imarcoain, promovido por "Terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona, SA" y que se aprobó definitivamente por Acuerdo de Gobierno de Navarra de 23 de diciembre de 1991(BON nº 6 de 13de enero de 1992). Esta parcela ha contado con un derecho de superficie, a favor de SANCO, prorrogado sucesivamente hasta el 31 de diciembre de 2007, y extinguido por escritura pública de 8 de noviembre de 2007.

Junto a ello, por Acuerdo del Gobierno de Navarra de 26 de julio de 2004, se aprueba el PSIS de la ampliación de la Ciudad del Transporte de Pamplona, 3ª y 4ª Fase promovido por Ciudad del Transporte de Pamplona, SA.

Ciudad del Transporte de Pamplona, SA en su condición de promotora, convocó concurso público para la ejecución, comercialización y explotación de la 3ª Fase de la Ciudad del Transporte de Pamplona al que se presentó, con su correspondiente oferta técnica y económica, SANCO. En dicha propuesta técnica se decía:

"La segunda afecta a la parcela 1k, sobre la que el licitante y promotor, del presente anteproyecto de urbanización tiene constituido un derecho de superficie.

En base a esta adecuación y considerando las sustanciales mejoras producidas por esta propuesta en la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte de Pamplona, el licitador si fuera adjudicatario del concurso, asumiría el coste derivado por la ocupación e inutilización de la mencionada parcela para su actual uso (págs. 26 y 27 anteproyecto)".

Aprobada la modificación, se procedió a la expropiación de las parcelas entre la que figuraba como nueva parcela a expropiar M1-02 la parcela 81 del Polígono 3 de 2284 m2 que no es otra que la parcela de la primera fase, 1k, propiedad de la Ciudad del Transporte de Pamplona SA apareciendo como titular del derecho de superficie o vuelo a expropiar, SANCO- GM, UTE. Esta parcela finalmente no se expropió porque ya era propiedad de la promotora, Ciudad del transporte y porque SANCO había asumido el coste derivado de la ocupación e inutilización para el uso como estación de servicio a cambio de ser adjudicataria de las obras. Y todo ello con anterioridad a dictarse la sentencia de la sala en la que se basa la demanda.

Expuesto lo que antecede, y tras referirse a la institución de la expropiación forzosa y del justiprecio, concluye la parte codemandada, "que el abono del justiprecio reclamado constituiría un evidente enriquecimiento injusto de la demandante que ha percibido el justiprecio expropiatorio con su propia asunción del coste derivado de la inutilización de la Parcela 1k, por la ejecución del nuevo enlace viario que como él mismo dice, en su propuesta aporta sustanciales mejoras a la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte, y con la implantación de la estación de servicios en parcela de mucha mayor superficie y a escasos 100 metros de la anterior".

Igualmente razona que, "en virtud de la Sentencia 363/2006 , no procede implementar el procedimiento de fijación de justiprecio porque interpuesto ya el recurso contencioso administrativo que concluyó con la sentencia citada, la parte recurrente, como hemos visto, fue quien en su oferta propone el enlace viario que ocupaba e inutilizaba la Parcela 1k, asumiendo su coste, lo que se traslada a la modificación del PSIS aprobada definitivamente el 27 de febrero de 2006 y en cuya relación de bienes y derechos afectados aparece la Parcela 1k, propiedad de la Ciudad del Transporte de Pamplona SA y derecho de superficie de la UTE recurrente.

La aprobación definitiva del PSIS legitimaba el interés público de la expropiación de la parcela y la necesidad de ocupación total al margen y por encima del proyecto de tubería y todo ello con anterioridad a que se recogiese en virtud de la Sentencia nº 363/06 el derecho a la expropiación total del derecho de superficie de la Parcela 1k que hasta entonces no existía. Por tanto, el reconocido derecho a la expropiación del derecho de superficie por la sentencia ya había sido recogido, precisamente a instancias de la propia recurrente, en la modificación del PSIS de 27 de febrero de 2006 , luego el procedimiento expropiatorio debe ser el surgido en ejecución de dicha ampliación del PSIS y no el derivado del proyecto de tubería integrada y superada por la ampliación del PSIS (nuevo enlace viario), con la que resultó compatible".

En base a todo ello suplica la desestimación del recurso y confirmación del acto administrativo impugnado.

SEGUNDO.-Análisis del expediente administrativo. Hechos relevantes para la resolución de la litis.

1-. Con fecha 21 de junio de 2023, se presenta reclamación por SANCO GM UTE en relación al procedimiento expropiatorio sobre estación de tratamiento de agua potable de Tiebas, tubería Tiebas Mendillorri y Depósito regulador de agua tratada- (folios 3 a 5 y 6-43).

Se indica que, por sentencia de esta Sala 363/2006 de 23 de mayo, dictada en el procedimiento ordinario 99/2005, se declaró el derecho de SANCO a que le fuera expropiado en su integridad el derecho de superficie ostentado para la parcela 1K Ciudad del transporte, en el procedimiento expropiatorio derivado del PSIS conducción de agua Tiebas Mendillorri.

La beneficiaria, formuló hoja de aprecio el 1 de diciembre de 2006 sin que la administración hubiera observado más actuaciones, por lo que solicitaba pronunciamiento expreso a tal efecto. Acompañaba diversa documentación.

2-. El 13 de marzo de 2024, se emite informe por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona- folios 44-58 del expediente administrativo, en el que tras exponer detalladamente las actuaciones por las que ha pasado la parcela 1k, con singular referencia a los dos PSIS tramitados, se razona que, "a pesar de la sentencia de la Sala en la que se basa la demanda, concurre el hecho determinante de una diferente utilidad pública y necesidad de ocupación, incluso una diferente potestad expropiatoria y administración expropiante y beneficiaria de la expropiación, que determina la improcedencia de continuar el expediente de justiprecio al amparo de una sentencia que se fundamenta en la afección de la red de abastecimiento, debiendo archivarse dicho procedimiento y en su caso, reiniciarse el procedimiento expropiatorio al amparo de la modificación del PSIS de 2006 y su relación de bienes y derechos afectados donde se incluye la parcela 1k."

[...]

Y concluye:

"Es decir, en el supuesto de tener que abonarse a SANCO GM justiprecio por parte de la Mancomunidad, nos encontraríamos, con que la obra que definitivamente ocupa la parcela 1k es el viario previsto en la modificación del PSIS de 2006, y no la afección del abastecimiento a la Comarca de Pamplona. Obra viaria con la que nada tiene que ver la Mancomunidad. Modificación del PSIS de 2006 que incluía en la relación de bienes y derecho afectados la parcela 1k, no por la afección del abastecimiento a la Comarca de Pamplona, sino por el nuevo viario. Además queda acreditado que SANGO GM habría asumido los costes de ocupación e inutilización dela parcela 1k por la ocupación viaria y que la estación de servicio prevista en la 1k,finalmente, en ejecución de un Estudio de Detalle promovido por SANCO GM se ha podido construir, entre otras cosas gracias al nuevo viario ejecutado sobre la antigua parcela 1k cuyo coste de ocupación e inutilización asumió SANGO GM en su oferta.

En consecuencia, reiteramos una vez más que, a pesar de la sentencia firme dictada, se dan las circunstancias sobrevenidas que no permiten la continuación del expediente de justiprecio al amparo del proyecto de abastecimiento a la Comarca de Pamplona, que debe archivarse, so pena de generar un enriquecimiento injusto a SANCO GM y sin perjuicio del procedimiento expropiatorio que pudiera iniciarse al amparo de la relación de bienes y derechos afectados de la modificación del PSIS de2006. En ningún caso, debe la Mancomunidad abonar un justiprecio expropiatorio cuando el proyecto ejecutado finalmente y que ha originado la ocupación de la parcela1k no es el de abastecimiento a la Comarca de Pamplona. Deberá ser el beneficiario de dicha expropiación quien abone, en su caso, el justiprecio a SANCO GM."

3.-El 26 de marzo de 2024, consta emitido por el departamento de cohesión territorial de Gobierno de Navarra, informe jurídico - folios 59-64- en el que se razona que concurre una imposibilidad material de ejecutar la sentencia 363/2006 de 23 de mayo dadas las circunstancias sobrevenidas expuestas. Y se concluye que acceder a la petición de SANCO generaría un enriquecimiento injusto a costa de la administración.

4.- A continuación, se dicta la Resolución nº 189/2024, de 27 de marzo del Director General de Administración Local y Despoblación, que desestima la reclamación con base en que ,tras el PSIS de "Abastecimiento de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra",de diciembre de 2003, que generó el expediente expropiatorio impugnado que finalizó con la Sentencia nº 363/2006 reconociendo el derecho de la recurrente a la expropiación del derecho de superficie sobre la Parcela 1k, se han sucedido una serie de actuaciones administrativas (instrumentos de ordenación territorial afectantes a la parcela) y particulares de la propia recurrente, incompatibles con la fijación del justiprecio expropiatorio de la Parcela 1k, tal y como venía recogido en la Sentencia(folios 65 a 69 del expediente administrativo).

5.- Interpuesta alzada, se desestima por la OF objeto de la Litis que razona que las alegaciones de SANCO sobre la actuación de vía de hecho para construir el viario, son ajenas a este procedimiento, sin que se haya acreditado la indicada vía de hecho y constando en escritura pública la extinción del previo derecho de superficie. Sentado lo anterior, recuerda a la actora que no ha presentado incidente de ejecución forzosa con respecto a la sentencia de la Sala y considera que no es aplicable en tanto en caso contrario, se daría un enriquecimiento injusto.

Hasta aquí los antecedentes derivados del expediente administrativo.

Junto a ellos, es preciso, para una adecuada comprensión de las cuestiones planteadas y sobre todo para su resolución, exponer una serie de antecedentes de hecho que se desprenden del propio expediente, de su complemento y de la prueba practicada.

Comenzaremos por señalar que la parcela 1k, objeto de la litis es resultante del PSIS (fase 1), para la implantación de una terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona en Imárcoain (Valle de Elorz) "Ciudad del Transporte de la Comarca de Pamplona"promovido por la mercantil TERMINAL DE TRANSPORTES DE LA COMARCA DE PAMPLONA SA, posteriormente denominada CIUDAD DEL TRANSPORTE DE PAMPLONA SA. El PSIS fue aprobado el 23 de diciembre de 1991.

Los trabajos para el desarrollo de la terminal fueron adjudicados, el 23 de junio de 1995, a SANCO, que recibió en contraprestación, un derecho de superficie sobre varias parcelas, entre ellas sobre la parcela resultante 1k, ubicada en la zona de servicios y con destino a la construcción de una estación de servicios. La propiedad de la parcela correspondía a CIUDAD DEL TRANSPORTE SA y aparecía descrita así en el Registro de la propiedad de Aoiz:

"URBANA.- Parcela NÚMERO 1.K en la CALLE NAVARRA situada en la Zona de servicios de la Ciudad del Transporte de Pamplona en jurisdicción de Imárcoain, Ayuntamiento de Noáin, valle de Elorz. Mide una superficie de dos mil doscientos ochenta y tres metros y setenta decímetros cuadrados. Linda: frente u Oeste, con calle Navarra; y derecha o sur, izquierda o Norte, y fondo o Este, con parcela 6 que es elemento común del polígono. Sobre esta finca existe la previsión de servidumbre futura de acueducto en favor de la "Mancomunidad de la Comarca de Pamplona". Pertenencia aneja e inseparable: Tiene este carácter, conforme a la ley 376 del Fuero Nuevo de Navarra, la cuota que le pertenece en la parcela 6, finca registral 8722(elementos comunes del polígono) igual a 0,179%"

Como se desprende de dicha inscripción registral, la parcela estaba grabada por servidumbre de acueducto a favor de la Mancomunidad de Pamplon. Dicha servidumbre estaba afecta al desarrollo del "Proyecto de abastecimiento de agua de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra,"aprobado por Acuerdo de 15 de diciembre de 2003, al que volveremos con posterioridad.

Continuando con el PSIS "Ciudad del transporte",es preciso reseñar que fue objeto de ampliación en dos fases que siguieron a las dos primeras; la fase tercera, para extenderse hacia el este y la cuarta; para extenderse hacia el sur. Estas ampliaciones fueron aprobadas por Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 26 de julio de 2004.

UTE SANCO GM participó en el concurso convocado por la promotora Ciudad del transporte SA para la ejecución, comercialización y explotación de la 3ª fase del PSIS presentando anteproyecto de urbanización, en fecha 13 de mayo de 2005, es decir, antes del dictado de la sentencia 363/2006 de 23 de mayo de esta Sala a la que posteriormente aludiremos. En ese anteproyecto, que obra como documento nº 1 anexo al certificado que en complemento de expediente se remite desde NASUVINSA (sucesora de CIUDAD DEL TRANSPORTE SA), se hace constar que:

"Conforme lo argumentado en el estudio de tráfico ya avanzado, se evidencia notoriamente es la insuficiencia del actual enlace de acceso de la Ciudad del Transporte,tanto en la incorporación del vial principal, como el de la conexión con el enlace a la N-121. Estos cálculos aportan unas intensidades previstas de tráfico en estos enlaces de 1.745 v/h y 1.748 v/h contra capacidades máximas de 232 v/h y 1.215 v/h respectivamente. Estos datos demuestran la incapacidad del enlace actual para asumir el tráfico generado previsto para el horizonte de entrada en servicio de la primera fase de la ampliación, mas aún cuando para la realización del estudio se ha partido de una hipótesis de ocupación inicial de tan solo un 80% de la posible.

[..]

Como conclusión, y a modo de adelanto de un estudio pormenorizado del conjunto del tráfico de la nueva estructura viaria, queda clara la necesidad de aportar medidas correctoras para este enlace principal. A modo de alternativa, el presente anteproyecto plantea, para su valoración, una propuesta que solucionaría de una forma definitiva esta importante cuestión, dando racionalidad, sentido e independencia funcional al tráfico de la ampliación.

Esta solución pasaría por realizar un enlace alternativo e independiente desde el sistema general viario exterior a la nueva ampliación.

Se plantea la realización de una glorieta de enlace general,previa a la actualmente existente, que distribuya el grueso del tráfico generado por la Ciudad del Transporte Actual y el de su ampliación. Esta glorieta de enlace se conectaría, por un lado, con la existente y por otro mediante una vía de dos carriles de doble sentido con la glorieta norte del nuevo colector.

[...]

La propuesta, planteada para su valoración, físicamente requiere la ocupación de una pequeña franje de zona verde común de la primera fase de la Ciudad del transporte y la parcela privada 1K de la misma

"La primera afección no debe causar problema ya que no es ajena a la forma de intervención del el P.S.I.S. de ampliación siendo utilizada varias veces, y algunas por motivos de menos interés público, como la recalificación de zonas verdes de la primera fase en zonas productivas privadas de la ampliación.

La segunda afecta a la parcela 1K, sobre la que el licitante y promotor del presente anteproyecto de urbanización tiene constituido un derecho de superficie.

En base a esta adecuación, y considerando las sustanciales mejoras producidas por esta propuesta en la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte de Pamplona, el licitador, si fuese adjudicatario del concurso asumiría el costo derivado por la ocupación e inutilización de la mencionada parcela para su actual uso." (los subrayados son nuestros).

UTE SANCO GM resultó, finalmente, adjudicataria de las obras de ejecución de la tercera fase.

Por Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 27 de febrero de 2006, se modificó el PSIS con el objeto de proceder "a la definición de una nueva ordenación interior de la ampliación de la Ciudad del Transporte, con el objeto de optimizar la misma, y el diseño de un nuevo enlace con la red viaria exterior para posibilitar un nuevo acceso al área ampliada, alternativo e independiente del actual".

Entre las parcelas a ocupar, y a resultas de esta modificación, aparece la parcela 81 del polígono 3 del término municipal de Noain (Valle de Elorz), identificada como M-I-02, y que se corresponde con la parcela 1k, constando como propietaria la mercantil "Ciudad del transporte, SA", y como titular del derecho de vuelo "SANCO-GM UTE".

En la actualidad, tras el desarrollo de la fase 3 y 4, la parcela 1k está ocupada por una glorieta o rotonda y la estación de servicio que inicialmente la fase 1 del PSIS preveía sobre ella, se ha construido en otra parcela, en concreto en la sub área SLE-1fase 3. La evolución urbanística de la parcela 1 k se aprecia en los documentos 1 a 4 aportados por la parte codemandada.

Paralelamente, por Acuerdo de Gobierno de Navarra de 9 de enero de 1995, se aprueba el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la reserva de terrenos destinados al abastecimiento de aguas de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra en cuyo desarrollo, se aprueba PSIS de 15 de diciembre de 2003, "Abastecimientos de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra".Este PSIS preveía el paso de una tubería por la parcela 1k, y fue recurrido por SANCO, como titular de un derecho de superficie sobre la misma, ante la Sala de lo contencioso administrativo de Navarra, dando lugar al Procedimiento Ordinario nº 99/2005, que terminó por sentencia nº 363/2006 de 23 de mayo. La sentencia no accedió a la pretensión de modificar el trazado de la tubería pero reconoció el derecho de SANCO a que le fuera expropiada la totalidad del derecho de superficie que ostentaba sobre la parcela 1k, dado que la indicada tubería impedía construir la estación de servicio prevista en el PSIS Ciudad del transporte.

En concreto se razona en la indicada sentencia:

"SEGUNDO.- El segundo pedimento viene a interesar que, rechazado el anterior, se incluya a la parcela "1K", en su integridad, entre los bienes a expropiar, y a su propietario y a la sociedad actora, como superficiaria, como titulares afectados con las consecuencias a ellos inherentes.

Respecto de este extremo debe tenerse por acreditado:

a) Que el recurrente es, junto a otra, por mitad y proindiviso, titular de un derecho real de superficie sobre dicha parcela. Así está reconocido en la resolución recurrida.

b) Que según la prueba pericial practicada en autos la ejecución del trazado impugnado imposibilita la construcción de la estación de servicio prevista en dicha parcela.

Jurídicamente resulta relevante significar:

a. que, en efecto, según el art. 23 L.E.F ., cuando la expropiación implique sólo la necesidad de expropiación parcial de una finca pero a consecuencia de la misma resulte antieconómico para el propietario la conservación de la restante, puede éste solicitar que la expropiación comprenda la totalidad, y

b. b) que según el art. 4 las actuaciones del expediente expropiatorio se han de entender no sólo con los propietarios o titulares del derecho de propiedad sino también con los que lo sean de otros derechos reales cuya existencia resulte de cualquier registro público.

De ello se ha de extraer como consecuencia, a nuestro juicio clarísima, que estos últimos detentan en el proceso expropiatorio la misma posición jurídica que los propietarios en todo cuanto afecte a su derecho real y es, por lo tanto, inaceptable que pretenda privárseles del derecho que a aquéllos les reconoce el art. 23 por más que se haga en él referencia sólo al propietario, titular del derecho real de propiedad, y no a los otros posibles afectados, omisión que no puede entenderse sino consecuencia de referirse el precepto al supuesto más habitual de expropiación tan sólo de la propiedad. Por lo tanto, y en conclusión, el superficiario cuyo derecho queda tan menoscabado a consecuencia de la expropiación que pierde su contenido económico, tiene derecho a que la expropiación se extienda a la totalidad de la superficie sobre la que detenta tal derecho.

En el presente caso ha de entenderse que concurre el presupuesto fáctico de tal conclusión en cuanto que, como ya hemos dicho, se ha acreditado pericialmente que a consecuencia de la afección directa de una parte de la parcela se hace imposible en su totalidad la finalidad para la que se adquirió el derecho de superficie. Consecuentemente, el recurrente tiene el derecho a que se le expropie íntegramente dicho derecho, como, por otra parte, viene a reconocer la resolución recurrida cuando señala que si razones urbanísticas impiden el retranqueo en la estación de servicio, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona no debe sino abonar dicha afección según la tasación (precio y superficie) que "legalmente corresponda", expresión esta última que ahora queda concretada en lo dicho: que la superficie es la totalidad de aquélla sobre la que se halla constituido el derecho del mismo nombre, que es lo que ha de expropiarse. En el sentido que queda expuesto, y no en cuanto se refiere a la propiedad de la parcela, el pedimento subsidiario de la demanda ha de ser estimado."

En cumplimiento de dicha sentencia, Gobierno de Navarra, como administración expropiante, inicia expediente para la fijación de justiprecio que da origen a nuestro expediente administrativo, reclamando a SANCO hoja de aprecio. La hoja de aprecio se formula, como hemos dicho, el 1 de diciembre de 2006 sin que consten más actuaciones administrativas.

Junto a lo expuesto, hemos de hacer necesaria referencia a la escritura pública de 8 de noviembre de 2007, que obra en el certificado aportado en complemento de expediente (anexo II), en la que SANCO y CIUDAD DEL TRANSPORTE dan por extinguido el derecho de superficie que habían constituido y prorrogado sobre la parcela 1k, sin perjuicio del justiprecio al que se alude en el pacto tercero de la indicada escritura, por la imposibilidad de construir sobre la misma la estación de servicios prevista en el Plan sectorial. SANCO renuncia al precio tasado de su derecho de superficie sobre la parcela 1-k, y se reserva el derecho a percibir el justiprecio que se determine por el Jurado de Expropiación para dicho derecho de superficie sobre la parcela 1k expropiada para la construcción de la tubería de Tiebas a Mendillorri.

TERCERO.-Juicio de la Sala.

Las cuestiones controvertidas que se plantean en este proceso, atendida la demanda, son dos; si la parte actora tiene derecho al justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie que ostentaba sobre la parcela 1k de la primera fase del PSIS "Ciudad del transporte",y en segundo lugar, con independencia de lo anterior, si procede indemnizarle dada la inactividad de la administración en el expediente para fijar el justiprecio.

Para dar respuesta a ambas cuestiones, comenzaremos por exponer las conclusiones jurídicas que esta Sala aprecia de los hechos consignados en el fundamento anterior.

Como hemos indicado, nos encontramos con dos actuaciones urbanizadoras materializadas sobre la parcela litigiosa derivadas del PSIS "Ciudad del transporte"y del PSIS "Abastecimiento de agua a la comarca de Pamplona"que han concurrido en el tiempo.

La mercantil SANCO había obtenido, como adjudicataria de las obras de las primeras fases del PSIS "Ciudad del Transporte",un derecho de superficie sobre la parcela resultante 1k, parcela sobre la que estaba prevista la construcción de una Estación de servicio. La propiedad sobre la parcela quedaba en manos de la promotora del PSIS, Ciudad de Pamplona SA.

La indicada parcela 1k, además, estaba grabada con servidumbre de acueducto a consecuencia de otro PSIS que afectaba a la zona, "Abastecimiento de la comarca de Pamplona,"a favor de la Mancomunidad de Pamplona. En ejecución de tal derecho de servidumbre, se construyó una tubería que impedía la construcción, en la parcela 1 k, de la Estación de servicio proyectada en el PSIS "Ciudad del transporte".Atendida la señalada incompatibilidad, SANCO obtuvo por sentencia de 23 de mayo de 2006 de esta Sala, el derecho a ser expropiado en la totalidad de su derecho de superficie quedando obligada al pago del justiprecio la beneficiaria; Mancomunidad de Pamplona.

Ahora bien, previo al dictado de dicha sentencia, SANCO, en interés propio, negoció con su derecho de superficie en el concurso para la adjudicación de las obras de ejecución de la fase tercera y cuarta, del PSIS "Ciudad del Transporte".Así, tal y como se desprende del proyecto técnico presentado, para resultar adjudicataria de dichas obras, SANCO propuso a CIUDAD DEL TRANSPORTE SA, promotora y propietaria de la parcela 1k, la construcción de una rotonda o glorieta sobre dicha parcela, aceptando su ocupación y asumiendo el costo de la obra, lo que implicaba renunciar al derecho a construir la estación de servicio. Es decir, la sentencia Nº 363/2006 cuando declara la expropiación del derecho de superficie dada la incompatibilidad de la estación de servicio proyectada con la tubería de la Mancomunidad, es totalmente ajena a la propuesta de SANCO (y que finalmente se materializará) de renunciar a ese derecho de superficie y destinar la parcela 1k, a rotonda, sistema que, por su naturaleza constructiva, si sería compatible con la tubería que transcurre por el subsuelo. Así mismo, posteriormente a la sentencia pero como consecuencia lógica de lo convenido, se firma escritura pública entre SANCO y la promotora del PSIS, y propietaria de la parcela, CIUDAD DEL TRANSPORTE, de extinción de derecho de superficie, dado el nuevo destino propuesto por SANCO para la parcela y que le supuso resultar adjudicataria de las obras de la tercera fase el PSIS. Sentado lo anterior, es cierto que SANCO en la indicada escritura pública de extinción , se reserva expresamente el derecho al justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie pero esta reserva , dadas las actuaciones expuestas, carece de efectos prácticos, no pasa de ser una mera declaración formal en tanto, ese justiprecio no puede materializarse pues ya no se da el supuesto de hecho (incompatibilidad del destino de la parcela con la tubería instalada) que motivó y justificó la expropiación que declara la Sentencia de esta Sala . En este sentido, convenimos con las demandadas que la vinculación de la parcela 1k al destino como glorieta por voluntad y conveniencia de la parte actora y no a albergar la estación de servicio cuya incompatibilidad con la tubería de la Mancomunidad daba derecho al justiprecio, ya no puede ser objeto de indemnización, porque ha desaparecido la razón que motivaba la expropiación del derecho de superficie. El abono del justiprecio en estas especiales circunstancias, supondría el enriquecimiento sin causa de SANCO que se beneficiaría de una expropiación que ha sido superada por actos anteriores y posteriores de la propia beneficiada.

En otras palabras, el derecho indemnizatorio que deriva de forma mediata de la Sentencia nº 363/2006 declarando la expropiación ha desaparecido, dada la actuación previa de la propia recurrente al vincular el destino de la parcela 1K a otra finalidad distinta, mediante la construcción de una glorieta, que sería compatible con la tubería que justificaba la expropiación, y todo ello a cambio de ser adjudicataria, como fue, de las obras de las fases 3ª y 4ª del PSIS "Ciudad del transporte."

Bien, rechazado el argumento principal de la demanda, y analizando el segundo, diremos que tampoco concurre derecho de la recurrente a ser indemnizada por lo que denomina "inactividad de la administración expropiante".

La actora, de manera telegráfica, defiende en demanda que, de conformidad con el artículo 20 LEF de 16 de diciembre de 1954, la administración debió pronunciarse en el plazo de 20 días sobre la hoja de aprecio que le fue presentada. Dado que han pasado no 20 días sino 20 años sin hacerlo, considera la recurrente que tiene derecho a ser indemnizada con la cantidad fijada en la indicada hoja de aprecio y todo ello con fundamento en la STC 136/1995 que, en interpretación del indicado precepto, razona sobre las consecuencias de la inactividad de los Jurados de expropiación en la fijación del justiprecio.

Veamos que dice el artículo 20 de la Ley de expropiación forzosa:

"A la vista de las alegaciones formuladas por quienes comparezcan en la información pública, el Gobernador civil, previas las comprobaciones que estime oportunas, resolverá, en el plazo máximo de veinte días, sobre la necesidad de la ocupación, describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación, y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Sólo tendrán la condición de interesados a estos efectos las personas definidas en los artículos tercero y cuarto.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional, 136/1995 razona:

"4. En efecto, los argumentos contenidos en la Sentencia impugnada para sostener la inexistencia de un acto administrativo susceptible de recurso y aplicar, en consecuencia, la causa de inadmisión prevista en el art. 82 c ) L.J.C.A , descansan sobre tres premisas fundamentales con las que justificar por qué frente a la pasividad o inactividad de los Jurados de Expropiación en la fijación del justiprecio no es posible aplicar la técnica del silencio administrativo. La primera de ellas consiste en afirmar que los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, por razón de la naturaleza arbitral de sus funciones, quedan desvinculados de la organización jerárquica de la Administración. La segunda, toma en consideración el hecho de que actúan de oficio por lo que ante ellos los administrados no formulan verdaderas peticiones. Y, finalmente, porque cuando se incumpla el plazo legal para resolver ( art. 34 L.E.F .), podrá denunciarse la mora ( arts. 56 , 57 y 58 L.E.F ), cuyo efecto es el devengo del interés legal del justiprecio. Por tanto, la denuncia de la mora genera un efecto ope legis y nunca un acto administrativo presunto por aplicación de la técnica del silencio. En suma, como señala el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, si se aplicase la técnica del silencio administrativo ante la demora de los Jurados de Expropiación, y se admitiese la existencia de un acto administrativo susceptible de recurso, los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo -tal como ocurrió en el caso presente- terminarían fijando por sus propios medios el justiprecio, asumiendo una función que legalmente sólo corresponde a los Jurados de Expropiación.

Sin embargo, estas premisas no pueden ser compartidas. Es indudable que las resoluciones por las que los Jurados de Expropiación fijan el justiprecio ultiman la vía administrativa y que contra las mismas «procederá tan sólo el recurso contencioso- administrativo» ( art. 35.2 L.E.F .), por lo que merecen la consideración de «actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo» a los efectos del art. 1.1 L.J.C.A . Es claro, también, que en el presente asunto el Jurado Provincial dejó transcurrir con creces el plazo para resolver, sin justificar las causas del retraso, incumpliendo una obligación legalmente impuesta ( art. 34 L.E.F .) y causando una demora en el efectivo reconocimiento del derecho subjetivo del hoy actor a percibir una indemnización como consecuencia de la expropiación de sus bienes.

Es igualmente cierto que ante la conducta omisiva del Jurado de Expropiación el hoy actor denunció debidamente la mora, sin que esta denuncia pueda ser restrictivamente considerada, como pretende el Abogado del Estado, a los solos efectos de devengo de intereses ex art. 56 L.E.F ., puesto que no cabe descartar su validez como manifestación reaccional del administrado por la que se interesa que la Administración ponga remedio a su inactividad. Es más, aunque se partiera de la premisa de que el procedimiento ante el Jurado de Expropiación es un procedimiento incoado de oficio, no puede desconocerse: que de él pueden derivarse efectos favorables para el expropiado, que éste ha sido parte en el referido procedimiento y en el ha formulado una valoración de los bienes expropiados mediante la hoja de aprecio a la que no cabe negar características materiales de petición y, en fin, que en este caso el procedimiento trae causa de una previa actuación de gravamen de la Administración -que conlleva nada menos que la ocupación de la finca sin consignación previa- que produce sin duda una minoración de la esfera jurídica del particular. Por esta razón, como se declaró en el ATC 409/1988 , «no es cierto que, en virtud de una interpretación formalista, un recurso contencioso- administrativo dirigido contra la eventual denegación tácita de la petición [en aquel supuesto como en el presente, a formular ante la pasividad de un Jurado de Expropiación Forzosa] hubiere de ser inadmitido por inexistencia de acto previo. Si esto ocurriera, siempre se podrá acudir de nuevo ante este Tribunal invocando el art. 24.1 de la Constitución ».

Finalmente, tampoco la admisión del recurso supone necesariamente -como pretende el Abogado del Estado- que los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo tengan que sustituir al Jurado de Expropiación y fijar por sí el justiprecio, puesto que, sin perjuicio de que la jurisdicción no tiene por qué tener siempre un carácter exclusivamente revisor, es lo cierto que, para la satisfacción del derecho a la tutela del recurrente les puede bastar con ponderar, en cada supuesto, las circunstancias causantes de la inactividad administrativa en relación con los perjuicios que de aquélla se puedan derivar para los derechos e intereses legítimos del administrado, reconociendo, en su caso, su derecho a que el Jurado de Expropiación resuelva en plazo, y adoptando, en el trámite de ejecución de Sentencia, las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración.

Por el contrario, en la Sentencia del Tribunal Supremo, al partirse de la idea de que la única inactividad de la Administración susceptible de revisión jurisdiccional es aquella que se puede identificar mediante una aplicación formalizada y restrictiva de la técnica del silencio administrativo, se consideró que no existía jurídicamente un acto, siquiera ficticio o tácito, de acuerdo con la legislación aplicable en ese momento "que permite llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración ( STC 6/1986 ) o, más simplemente, no consideró que el administrado estaba legalmente facultado para reaccionar frente a esa pasividad , con el inadmisible efecto, desde la óptica del derecho que reconoce el art. 24.1 C.E ., de convertir la inactividad de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, en punto a la cuantificación del justiprecio, en un ámbito inmune al control judicial. Se trata, pues, como queda dicho, de una inactividad consistente en la no realización de un acto administrativo al que la Administración venía legalmente obligada, del que dependía un derecho del administrado -al cobro del justiprecio- y que traía causa de una previa actuación de gravamen de la propia Administración -una expropiación con ocupación- que había producido una minoración de la esfera jurídica del particular. Esa interpretación de la legalidad ordinaria, notoriamente desfavorable a la efectividad del acceso a la jurisdicción, conduce a una ablación del derecho fundamental del actor a la tutela judicial efectiva, al impedirle reaccionar jurisdiccionalmente frente al comportamiento pasivo de la Administración en defensa de sus derechos e interés legítimos. La presente demanda de amparo ha de ser, en consecuencia, estimada."

Ahora bien, no concurren aquí las circunstancias para aplicar la referida doctrina en tanto no podemos apreciar inactividad de la administración, ya que ésta no tenía obligación de continuar con los trámites de fijación del justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie, dadas las actuaciones de la propia recurrente con incidencia directa en dicho expediente. Como hemos expuesto, SANCO, con posterioridad al dictado de la sentencia que declaraba la expropiación, extinguió su derecho de superficie en escritura pública de 8 de noviembre de 2007 atendido el nuevo destino que había comprometido para la parcela 1k, destino compatible con la tubería cuya instalación justificaba la expropiación. En estas circunstancias, nada se puede reprochar a la administración expropiante que lo que hizo fue, en recto cumplimiento de la Sentencia de esta Sala que declaraba la expropiación del derecho de superficie, iniciar el expediente para fijar su justiprecio, si bien no lo continuó, dada la superación de las circunstancias que lo motivaron y el cambio de destino de la parcela promovido por quien era titular del derecho.

En consecuencia, tampoco por este motivo procede la indemnización solicitada.

CUARTO.-Conclusión

Al no prosperar los argumentos de la parte actora, debe desestimarse la demanda confirmando la Orden Foral 71/2024, de 5 de julio, del Consejero de Cohesión Territorial que desestima el recurso de alzada interpuesto por SANCO GM - UTE frente a la Resolución 189/2024, de 27 de marzo, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se desestima la reclamación presentada en relación con el procedimiento expropiatorio relativo al Proyecto de "Estación de Tratamiento de Agua Potable (ETAP) de Tiebas", "Tubería Tiebas-Mendillorri" y "Depósito regulador de agua tratada de la ETAP de Tiebas"

QUINTO.-Costas procesales

En cuanto a las costas el artículo 139.1. de la LJCA 1998 establece que " En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.

En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad"

En cuanto a las costas, entonces, conforme a lo dispuesto en el art.139. 1 corresponden al recurrente.

PRIMERO.-Acto administrativo recurrido. Motivos de la demanda y de oposición. Posiciones de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden Foral 71/2024, de 5 de julio, del Consejero de Cohesión Territorial que desestima el recurso de alzada interpuesto por SANCO GM - UTE frente a la Resolución 189/2024, de 27 de marzo, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se desestima la reclamación presentada en relación con el procedimiento expropiatorio relativo al Proyecto de "Estación de Tratamiento de Agua Potable (ETAP) de Tiebas", "Tubería Tiebas-Mendillorri" y "Depósito regulador de agua tratada de la ETAP de Tiebas".

La ratio decidenci de los actos administrativos es que, el derecho de la mercantil SANCO al justiprecio derivado de la expropiación forzosa de su derecho de superficie sobre la parcela 1k, a consecuencia del PSIS "Proyecto de abastecimiento de agua"y reconocido por sentencia firme de esta Sala nº 363/2006, no puede abonarse, atendidos actos anteriores y posteriores del propio recurrente, (extinción de su derecho de superficie en escritura pública) y administrativos, (la parcela ha sido definitivamente ocupada por un viario previsto en otro PSIS, en concreto el de ampliación de "Ciudad del transporte").

Disconforme con las resoluciones administrativas, interpone el presente recurso contencioso administrativo SANCO que recuerda que su derecho a ser expropiado de la totalidad del derecho de superficie sobre la parcela 1k, deriva de sentencia de esta Sala 363/2006 dictada en el ORD 99/2005. Sentado lo anterior, alega la actora que la expropiación del derecho de superficie asociado al proyecto de tubería es compatible con la posterior ejecución del Proyecto Viario ejecutado sobre el dominio de la parcela física K1. Es por ello por lo que la propia administración en la fase de fijación del justiprecio, requirió la formulación de la hoja de aprecio a SANCO, si bien no ha continuado con los trámites derivados de dicho proceso expropiatorio.

En base a ello, alega que tiene derecho a ser indemnizada por la expropiación del derecho de superficie sobre la parcela, pues se ha ejecutado la tubería que ha causado un daño evidente en su derecho que, en caso contrario, quedaría sin resarcirse. Así mismo, para el caso de archivarse el expediente sin pago del justiprecio, se habría producido una expropiación del derecho de superficie por vía de hecho, sin pago de indemnización alguna. Rechaza la actora que pueda hablarse de imposibilidad de ejecución de la sentencia. Finalmente, de persistir la inactividad administrativa, entiende SANCO que debe ser indemnizada con la cantidad que se corresponde con la expresada en la hoja de aprecio.

Y suplica: "se dicte en su día sentencia estimatoria, por la que se declare la nulidad o anule la Orden Foral 71 de 5 de julio de 2024 del Consejero de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, y por extensión la Resolución de 27 de marzo de 2024 del Director General de Administración Local y Despoblación, condenándose a la Administración demandada a continuar hasta su conclusión el expediente de determinación del justiprecio expropiatorio del derecho de superficie de la parcela K1 reseñada, pronunciándose expresamente sobre la hoja de aprecio de 1 de diciembre de 2006, aceptándola o rechazándola. Y de persistir la inactividad administrativa, de suerte que en el plazo de veinte días desde que se curse requerimiento al efecto no exista pronunciamiento sobre la aceptación o rechazo de la hoja de aprecio indicada, que se reconozca el derecho de la parte actora a ser indemnizada por la Administración expropiante mediante el pago de 347.730 € y todo ello, con imposición de costas."

Se opone Gobierno de Navarra que explica que sobre la parcela litigiosa se han tramitado dos instrumentos de Planeamiento, el PSIS de "abastecimientos de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra"y el PSIS "para la implantación de una terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona en Imárcoain"(Valle de Elorz) y sus modificaciones.

Del primer PSIS," Abastecimiento de la Comarca de Pamplona",y tras la sentencia de esta Sala 363/2006 deriva para SANCO el derecho a ser indemnizado por la expropiación del derecho de superficie sobre la parcela 1k, parcela sobre la que estaba prevista la implantación de una estación de servicio.

A consecuencia del segundo PSIS, "Terminal de transporte",y fundamentalmente del Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 27 de febrero de 2006, por el que se aprobó la Modificación del PSIS de la "Ampliación de la Ciudad del Transporte de Pamplona",se construyó un nuevo vario sobre la parcela 1K, de conformidad con la propuesta presentada por SANCO GM-UTE, que se comprometía a renunciar a su derecho de superficie a cambio de ser adjudicataria de las obras.

Posteriormente, el 8 de noviembre de 2007, SANCO firmó escritura pública extinguiendo el derecho de superficie sobre la parcela 1k.

En base a estos hechos, Gobierno de Navarra entiende que "la ejecución de este viario por parte de la actora, imposibilita total y absolutamente la expropiación pretendida por la actora, que no olvidemos, estaba únicamente vinculada al supuesto expediente de ejecución del PSIS abastecimiento de la Comarca de Pamplona. Además el del destino urbanístico final de la parcela objeto de la Litis, ha distado mucho del que hubiera supuesto la expropiación para la ejecución del PSIS abastecimiento de la Comarca de Pamplona. Por lo tanto, es evidente que, por el transcurso de los hechos, la ejecución de la sentencia nº 363/2006, de 23 de mayo, de la Sala es materialmente imposible."

De lo que concluye "abonar el justiprecio supondría, sin duda alguna, un enriquecimiento injusto de la actora, que recibiría un justiprecio por la expropiación de un derecho de superficie que, primero ha quedado extinguido, segundo, no está afectado por la necesidad de ocupación que generaba el derecho a dicho justiprecio por la expropiación íntegra de la parcela sino por otro diferente en el que, además, la actora asumía el coste derivado de la ocupación e inutilización de la parcela."

En segundo lugar, afirma la administración demandada que "la imposibilidad de ejecutar la sentencia en los términos de la misma es clara y manifiesta, pero es, además, tampoco procede indemnización alguna en los términos expuestos en la referida sentencia del Alto Tribunal, puesto que la actora, expresamente, ha renunciado a cualquier rédito económico proveniente de dicha parcela tal y como se desprende de los proyectos de ejecución de la urbanización de la Ciudad del Transporte, en los que indicaba que asumía los costes derivados de la ocupación de la parcela, evidentemente, porque en el momento le convenía para resultar adjudicataria de dichos procesos urbanizadores."

Suplica, en conclusión, la desestimación del recurso con condena en costas a la actora.

La parte codemandada, Mancomunidad de Pamplona, se opone a demanda y expone de manera pormenorizada los antecedentes relevantes para la resolución de la litis, de los que destaca:

La parcela 1k es consecuencia del PSIS para la implantación de una terminal de transportes en la Comarca de Pamplona, en Imarcoain, promovido por "Terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona, SA" y que se aprobó definitivamente por Acuerdo de Gobierno de Navarra de 23 de diciembre de 1991(BON nº 6 de 13de enero de 1992). Esta parcela ha contado con un derecho de superficie, a favor de SANCO, prorrogado sucesivamente hasta el 31 de diciembre de 2007, y extinguido por escritura pública de 8 de noviembre de 2007.

Junto a ello, por Acuerdo del Gobierno de Navarra de 26 de julio de 2004, se aprueba el PSIS de la ampliación de la Ciudad del Transporte de Pamplona, 3ª y 4ª Fase promovido por Ciudad del Transporte de Pamplona, SA.

Ciudad del Transporte de Pamplona, SA en su condición de promotora, convocó concurso público para la ejecución, comercialización y explotación de la 3ª Fase de la Ciudad del Transporte de Pamplona al que se presentó, con su correspondiente oferta técnica y económica, SANCO. En dicha propuesta técnica se decía:

"La segunda afecta a la parcela 1k, sobre la que el licitante y promotor, del presente anteproyecto de urbanización tiene constituido un derecho de superficie.

En base a esta adecuación y considerando las sustanciales mejoras producidas por esta propuesta en la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte de Pamplona, el licitador si fuera adjudicatario del concurso, asumiría el coste derivado por la ocupación e inutilización de la mencionada parcela para su actual uso (págs. 26 y 27 anteproyecto)".

Aprobada la modificación, se procedió a la expropiación de las parcelas entre la que figuraba como nueva parcela a expropiar M1-02 la parcela 81 del Polígono 3 de 2284 m2 que no es otra que la parcela de la primera fase, 1k, propiedad de la Ciudad del Transporte de Pamplona SA apareciendo como titular del derecho de superficie o vuelo a expropiar, SANCO- GM, UTE. Esta parcela finalmente no se expropió porque ya era propiedad de la promotora, Ciudad del transporte y porque SANCO había asumido el coste derivado de la ocupación e inutilización para el uso como estación de servicio a cambio de ser adjudicataria de las obras. Y todo ello con anterioridad a dictarse la sentencia de la sala en la que se basa la demanda.

Expuesto lo que antecede, y tras referirse a la institución de la expropiación forzosa y del justiprecio, concluye la parte codemandada, "que el abono del justiprecio reclamado constituiría un evidente enriquecimiento injusto de la demandante que ha percibido el justiprecio expropiatorio con su propia asunción del coste derivado de la inutilización de la Parcela 1k, por la ejecución del nuevo enlace viario que como él mismo dice, en su propuesta aporta sustanciales mejoras a la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte, y con la implantación de la estación de servicios en parcela de mucha mayor superficie y a escasos 100 metros de la anterior".

Igualmente razona que, "en virtud de la Sentencia 363/2006 , no procede implementar el procedimiento de fijación de justiprecio porque interpuesto ya el recurso contencioso administrativo que concluyó con la sentencia citada, la parte recurrente, como hemos visto, fue quien en su oferta propone el enlace viario que ocupaba e inutilizaba la Parcela 1k, asumiendo su coste, lo que se traslada a la modificación del PSIS aprobada definitivamente el 27 de febrero de 2006 y en cuya relación de bienes y derechos afectados aparece la Parcela 1k, propiedad de la Ciudad del Transporte de Pamplona SA y derecho de superficie de la UTE recurrente.

La aprobación definitiva del PSIS legitimaba el interés público de la expropiación de la parcela y la necesidad de ocupación total al margen y por encima del proyecto de tubería y todo ello con anterioridad a que se recogiese en virtud de la Sentencia nº 363/06 el derecho a la expropiación total del derecho de superficie de la Parcela 1k que hasta entonces no existía. Por tanto, el reconocido derecho a la expropiación del derecho de superficie por la sentencia ya había sido recogido, precisamente a instancias de la propia recurrente, en la modificación del PSIS de 27 de febrero de 2006 , luego el procedimiento expropiatorio debe ser el surgido en ejecución de dicha ampliación del PSIS y no el derivado del proyecto de tubería integrada y superada por la ampliación del PSIS (nuevo enlace viario), con la que resultó compatible".

En base a todo ello suplica la desestimación del recurso y confirmación del acto administrativo impugnado.

SEGUNDO.-Análisis del expediente administrativo. Hechos relevantes para la resolución de la litis.

1-. Con fecha 21 de junio de 2023, se presenta reclamación por SANCO GM UTE en relación al procedimiento expropiatorio sobre estación de tratamiento de agua potable de Tiebas, tubería Tiebas Mendillorri y Depósito regulador de agua tratada- (folios 3 a 5 y 6-43).

Se indica que, por sentencia de esta Sala 363/2006 de 23 de mayo, dictada en el procedimiento ordinario 99/2005, se declaró el derecho de SANCO a que le fuera expropiado en su integridad el derecho de superficie ostentado para la parcela 1K Ciudad del transporte, en el procedimiento expropiatorio derivado del PSIS conducción de agua Tiebas Mendillorri.

La beneficiaria, formuló hoja de aprecio el 1 de diciembre de 2006 sin que la administración hubiera observado más actuaciones, por lo que solicitaba pronunciamiento expreso a tal efecto. Acompañaba diversa documentación.

2-. El 13 de marzo de 2024, se emite informe por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona- folios 44-58 del expediente administrativo, en el que tras exponer detalladamente las actuaciones por las que ha pasado la parcela 1k, con singular referencia a los dos PSIS tramitados, se razona que, "a pesar de la sentencia de la Sala en la que se basa la demanda, concurre el hecho determinante de una diferente utilidad pública y necesidad de ocupación, incluso una diferente potestad expropiatoria y administración expropiante y beneficiaria de la expropiación, que determina la improcedencia de continuar el expediente de justiprecio al amparo de una sentencia que se fundamenta en la afección de la red de abastecimiento, debiendo archivarse dicho procedimiento y en su caso, reiniciarse el procedimiento expropiatorio al amparo de la modificación del PSIS de 2006 y su relación de bienes y derechos afectados donde se incluye la parcela 1k."

[...]

Y concluye:

"Es decir, en el supuesto de tener que abonarse a SANCO GM justiprecio por parte de la Mancomunidad, nos encontraríamos, con que la obra que definitivamente ocupa la parcela 1k es el viario previsto en la modificación del PSIS de 2006, y no la afección del abastecimiento a la Comarca de Pamplona. Obra viaria con la que nada tiene que ver la Mancomunidad. Modificación del PSIS de 2006 que incluía en la relación de bienes y derecho afectados la parcela 1k, no por la afección del abastecimiento a la Comarca de Pamplona, sino por el nuevo viario. Además queda acreditado que SANGO GM habría asumido los costes de ocupación e inutilización dela parcela 1k por la ocupación viaria y que la estación de servicio prevista en la 1k,finalmente, en ejecución de un Estudio de Detalle promovido por SANCO GM se ha podido construir, entre otras cosas gracias al nuevo viario ejecutado sobre la antigua parcela 1k cuyo coste de ocupación e inutilización asumió SANGO GM en su oferta.

En consecuencia, reiteramos una vez más que, a pesar de la sentencia firme dictada, se dan las circunstancias sobrevenidas que no permiten la continuación del expediente de justiprecio al amparo del proyecto de abastecimiento a la Comarca de Pamplona, que debe archivarse, so pena de generar un enriquecimiento injusto a SANCO GM y sin perjuicio del procedimiento expropiatorio que pudiera iniciarse al amparo de la relación de bienes y derechos afectados de la modificación del PSIS de2006. En ningún caso, debe la Mancomunidad abonar un justiprecio expropiatorio cuando el proyecto ejecutado finalmente y que ha originado la ocupación de la parcela1k no es el de abastecimiento a la Comarca de Pamplona. Deberá ser el beneficiario de dicha expropiación quien abone, en su caso, el justiprecio a SANCO GM."

3.-El 26 de marzo de 2024, consta emitido por el departamento de cohesión territorial de Gobierno de Navarra, informe jurídico - folios 59-64- en el que se razona que concurre una imposibilidad material de ejecutar la sentencia 363/2006 de 23 de mayo dadas las circunstancias sobrevenidas expuestas. Y se concluye que acceder a la petición de SANCO generaría un enriquecimiento injusto a costa de la administración.

4.- A continuación, se dicta la Resolución nº 189/2024, de 27 de marzo del Director General de Administración Local y Despoblación, que desestima la reclamación con base en que ,tras el PSIS de "Abastecimiento de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra",de diciembre de 2003, que generó el expediente expropiatorio impugnado que finalizó con la Sentencia nº 363/2006 reconociendo el derecho de la recurrente a la expropiación del derecho de superficie sobre la Parcela 1k, se han sucedido una serie de actuaciones administrativas (instrumentos de ordenación territorial afectantes a la parcela) y particulares de la propia recurrente, incompatibles con la fijación del justiprecio expropiatorio de la Parcela 1k, tal y como venía recogido en la Sentencia(folios 65 a 69 del expediente administrativo).

5.- Interpuesta alzada, se desestima por la OF objeto de la Litis que razona que las alegaciones de SANCO sobre la actuación de vía de hecho para construir el viario, son ajenas a este procedimiento, sin que se haya acreditado la indicada vía de hecho y constando en escritura pública la extinción del previo derecho de superficie. Sentado lo anterior, recuerda a la actora que no ha presentado incidente de ejecución forzosa con respecto a la sentencia de la Sala y considera que no es aplicable en tanto en caso contrario, se daría un enriquecimiento injusto.

Hasta aquí los antecedentes derivados del expediente administrativo.

Junto a ellos, es preciso, para una adecuada comprensión de las cuestiones planteadas y sobre todo para su resolución, exponer una serie de antecedentes de hecho que se desprenden del propio expediente, de su complemento y de la prueba practicada.

Comenzaremos por señalar que la parcela 1k, objeto de la litis es resultante del PSIS (fase 1), para la implantación de una terminal de Transportes de la Comarca de Pamplona en Imárcoain (Valle de Elorz) "Ciudad del Transporte de la Comarca de Pamplona"promovido por la mercantil TERMINAL DE TRANSPORTES DE LA COMARCA DE PAMPLONA SA, posteriormente denominada CIUDAD DEL TRANSPORTE DE PAMPLONA SA. El PSIS fue aprobado el 23 de diciembre de 1991.

Los trabajos para el desarrollo de la terminal fueron adjudicados, el 23 de junio de 1995, a SANCO, que recibió en contraprestación, un derecho de superficie sobre varias parcelas, entre ellas sobre la parcela resultante 1k, ubicada en la zona de servicios y con destino a la construcción de una estación de servicios. La propiedad de la parcela correspondía a CIUDAD DEL TRANSPORTE SA y aparecía descrita así en el Registro de la propiedad de Aoiz:

"URBANA.- Parcela NÚMERO 1.K en la CALLE NAVARRA situada en la Zona de servicios de la Ciudad del Transporte de Pamplona en jurisdicción de Imárcoain, Ayuntamiento de Noáin, valle de Elorz. Mide una superficie de dos mil doscientos ochenta y tres metros y setenta decímetros cuadrados. Linda: frente u Oeste, con calle Navarra; y derecha o sur, izquierda o Norte, y fondo o Este, con parcela 6 que es elemento común del polígono. Sobre esta finca existe la previsión de servidumbre futura de acueducto en favor de la "Mancomunidad de la Comarca de Pamplona". Pertenencia aneja e inseparable: Tiene este carácter, conforme a la ley 376 del Fuero Nuevo de Navarra, la cuota que le pertenece en la parcela 6, finca registral 8722(elementos comunes del polígono) igual a 0,179%"

Como se desprende de dicha inscripción registral, la parcela estaba grabada por servidumbre de acueducto a favor de la Mancomunidad de Pamplon. Dicha servidumbre estaba afecta al desarrollo del "Proyecto de abastecimiento de agua de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra,"aprobado por Acuerdo de 15 de diciembre de 2003, al que volveremos con posterioridad.

Continuando con el PSIS "Ciudad del transporte",es preciso reseñar que fue objeto de ampliación en dos fases que siguieron a las dos primeras; la fase tercera, para extenderse hacia el este y la cuarta; para extenderse hacia el sur. Estas ampliaciones fueron aprobadas por Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 26 de julio de 2004.

UTE SANCO GM participó en el concurso convocado por la promotora Ciudad del transporte SA para la ejecución, comercialización y explotación de la 3ª fase del PSIS presentando anteproyecto de urbanización, en fecha 13 de mayo de 2005, es decir, antes del dictado de la sentencia 363/2006 de 23 de mayo de esta Sala a la que posteriormente aludiremos. En ese anteproyecto, que obra como documento nº 1 anexo al certificado que en complemento de expediente se remite desde NASUVINSA (sucesora de CIUDAD DEL TRANSPORTE SA), se hace constar que:

"Conforme lo argumentado en el estudio de tráfico ya avanzado, se evidencia notoriamente es la insuficiencia del actual enlace de acceso de la Ciudad del Transporte,tanto en la incorporación del vial principal, como el de la conexión con el enlace a la N-121. Estos cálculos aportan unas intensidades previstas de tráfico en estos enlaces de 1.745 v/h y 1.748 v/h contra capacidades máximas de 232 v/h y 1.215 v/h respectivamente. Estos datos demuestran la incapacidad del enlace actual para asumir el tráfico generado previsto para el horizonte de entrada en servicio de la primera fase de la ampliación, mas aún cuando para la realización del estudio se ha partido de una hipótesis de ocupación inicial de tan solo un 80% de la posible.

[..]

Como conclusión, y a modo de adelanto de un estudio pormenorizado del conjunto del tráfico de la nueva estructura viaria, queda clara la necesidad de aportar medidas correctoras para este enlace principal. A modo de alternativa, el presente anteproyecto plantea, para su valoración, una propuesta que solucionaría de una forma definitiva esta importante cuestión, dando racionalidad, sentido e independencia funcional al tráfico de la ampliación.

Esta solución pasaría por realizar un enlace alternativo e independiente desde el sistema general viario exterior a la nueva ampliación.

Se plantea la realización de una glorieta de enlace general,previa a la actualmente existente, que distribuya el grueso del tráfico generado por la Ciudad del Transporte Actual y el de su ampliación. Esta glorieta de enlace se conectaría, por un lado, con la existente y por otro mediante una vía de dos carriles de doble sentido con la glorieta norte del nuevo colector.

[...]

La propuesta, planteada para su valoración, físicamente requiere la ocupación de una pequeña franje de zona verde común de la primera fase de la Ciudad del transporte y la parcela privada 1K de la misma

"La primera afección no debe causar problema ya que no es ajena a la forma de intervención del el P.S.I.S. de ampliación siendo utilizada varias veces, y algunas por motivos de menos interés público, como la recalificación de zonas verdes de la primera fase en zonas productivas privadas de la ampliación.

La segunda afecta a la parcela 1K, sobre la que el licitante y promotor del presente anteproyecto de urbanización tiene constituido un derecho de superficie.

En base a esta adecuación, y considerando las sustanciales mejoras producidas por esta propuesta en la viabilidad técnica y funcional del conjunto de la Ciudad del Transporte de Pamplona, el licitador, si fuese adjudicatario del concurso asumiría el costo derivado por la ocupación e inutilización de la mencionada parcela para su actual uso." (los subrayados son nuestros).

UTE SANCO GM resultó, finalmente, adjudicataria de las obras de ejecución de la tercera fase.

Por Acuerdo de Gobierno de Navarra, de 27 de febrero de 2006, se modificó el PSIS con el objeto de proceder "a la definición de una nueva ordenación interior de la ampliación de la Ciudad del Transporte, con el objeto de optimizar la misma, y el diseño de un nuevo enlace con la red viaria exterior para posibilitar un nuevo acceso al área ampliada, alternativo e independiente del actual".

Entre las parcelas a ocupar, y a resultas de esta modificación, aparece la parcela 81 del polígono 3 del término municipal de Noain (Valle de Elorz), identificada como M-I-02, y que se corresponde con la parcela 1k, constando como propietaria la mercantil "Ciudad del transporte, SA", y como titular del derecho de vuelo "SANCO-GM UTE".

En la actualidad, tras el desarrollo de la fase 3 y 4, la parcela 1k está ocupada por una glorieta o rotonda y la estación de servicio que inicialmente la fase 1 del PSIS preveía sobre ella, se ha construido en otra parcela, en concreto en la sub área SLE-1fase 3. La evolución urbanística de la parcela 1 k se aprecia en los documentos 1 a 4 aportados por la parte codemandada.

Paralelamente, por Acuerdo de Gobierno de Navarra de 9 de enero de 1995, se aprueba el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la reserva de terrenos destinados al abastecimiento de aguas de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra en cuyo desarrollo, se aprueba PSIS de 15 de diciembre de 2003, "Abastecimientos de la Comarca de Pamplona desde el Canal de Navarra".Este PSIS preveía el paso de una tubería por la parcela 1k, y fue recurrido por SANCO, como titular de un derecho de superficie sobre la misma, ante la Sala de lo contencioso administrativo de Navarra, dando lugar al Procedimiento Ordinario nº 99/2005, que terminó por sentencia nº 363/2006 de 23 de mayo. La sentencia no accedió a la pretensión de modificar el trazado de la tubería pero reconoció el derecho de SANCO a que le fuera expropiada la totalidad del derecho de superficie que ostentaba sobre la parcela 1k, dado que la indicada tubería impedía construir la estación de servicio prevista en el PSIS Ciudad del transporte.

En concreto se razona en la indicada sentencia:

"SEGUNDO.- El segundo pedimento viene a interesar que, rechazado el anterior, se incluya a la parcela "1K", en su integridad, entre los bienes a expropiar, y a su propietario y a la sociedad actora, como superficiaria, como titulares afectados con las consecuencias a ellos inherentes.

Respecto de este extremo debe tenerse por acreditado:

a) Que el recurrente es, junto a otra, por mitad y proindiviso, titular de un derecho real de superficie sobre dicha parcela. Así está reconocido en la resolución recurrida.

b) Que según la prueba pericial practicada en autos la ejecución del trazado impugnado imposibilita la construcción de la estación de servicio prevista en dicha parcela.

Jurídicamente resulta relevante significar:

a. que, en efecto, según el art. 23 L.E.F ., cuando la expropiación implique sólo la necesidad de expropiación parcial de una finca pero a consecuencia de la misma resulte antieconómico para el propietario la conservación de la restante, puede éste solicitar que la expropiación comprenda la totalidad, y

b. b) que según el art. 4 las actuaciones del expediente expropiatorio se han de entender no sólo con los propietarios o titulares del derecho de propiedad sino también con los que lo sean de otros derechos reales cuya existencia resulte de cualquier registro público.

De ello se ha de extraer como consecuencia, a nuestro juicio clarísima, que estos últimos detentan en el proceso expropiatorio la misma posición jurídica que los propietarios en todo cuanto afecte a su derecho real y es, por lo tanto, inaceptable que pretenda privárseles del derecho que a aquéllos les reconoce el art. 23 por más que se haga en él referencia sólo al propietario, titular del derecho real de propiedad, y no a los otros posibles afectados, omisión que no puede entenderse sino consecuencia de referirse el precepto al supuesto más habitual de expropiación tan sólo de la propiedad. Por lo tanto, y en conclusión, el superficiario cuyo derecho queda tan menoscabado a consecuencia de la expropiación que pierde su contenido económico, tiene derecho a que la expropiación se extienda a la totalidad de la superficie sobre la que detenta tal derecho.

En el presente caso ha de entenderse que concurre el presupuesto fáctico de tal conclusión en cuanto que, como ya hemos dicho, se ha acreditado pericialmente que a consecuencia de la afección directa de una parte de la parcela se hace imposible en su totalidad la finalidad para la que se adquirió el derecho de superficie. Consecuentemente, el recurrente tiene el derecho a que se le expropie íntegramente dicho derecho, como, por otra parte, viene a reconocer la resolución recurrida cuando señala que si razones urbanísticas impiden el retranqueo en la estación de servicio, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona no debe sino abonar dicha afección según la tasación (precio y superficie) que "legalmente corresponda", expresión esta última que ahora queda concretada en lo dicho: que la superficie es la totalidad de aquélla sobre la que se halla constituido el derecho del mismo nombre, que es lo que ha de expropiarse. En el sentido que queda expuesto, y no en cuanto se refiere a la propiedad de la parcela, el pedimento subsidiario de la demanda ha de ser estimado."

En cumplimiento de dicha sentencia, Gobierno de Navarra, como administración expropiante, inicia expediente para la fijación de justiprecio que da origen a nuestro expediente administrativo, reclamando a SANCO hoja de aprecio. La hoja de aprecio se formula, como hemos dicho, el 1 de diciembre de 2006 sin que consten más actuaciones administrativas.

Junto a lo expuesto, hemos de hacer necesaria referencia a la escritura pública de 8 de noviembre de 2007, que obra en el certificado aportado en complemento de expediente (anexo II), en la que SANCO y CIUDAD DEL TRANSPORTE dan por extinguido el derecho de superficie que habían constituido y prorrogado sobre la parcela 1k, sin perjuicio del justiprecio al que se alude en el pacto tercero de la indicada escritura, por la imposibilidad de construir sobre la misma la estación de servicios prevista en el Plan sectorial. SANCO renuncia al precio tasado de su derecho de superficie sobre la parcela 1-k, y se reserva el derecho a percibir el justiprecio que se determine por el Jurado de Expropiación para dicho derecho de superficie sobre la parcela 1k expropiada para la construcción de la tubería de Tiebas a Mendillorri.

TERCERO.-Juicio de la Sala.

Las cuestiones controvertidas que se plantean en este proceso, atendida la demanda, son dos; si la parte actora tiene derecho al justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie que ostentaba sobre la parcela 1k de la primera fase del PSIS "Ciudad del transporte",y en segundo lugar, con independencia de lo anterior, si procede indemnizarle dada la inactividad de la administración en el expediente para fijar el justiprecio.

Para dar respuesta a ambas cuestiones, comenzaremos por exponer las conclusiones jurídicas que esta Sala aprecia de los hechos consignados en el fundamento anterior.

Como hemos indicado, nos encontramos con dos actuaciones urbanizadoras materializadas sobre la parcela litigiosa derivadas del PSIS "Ciudad del transporte"y del PSIS "Abastecimiento de agua a la comarca de Pamplona"que han concurrido en el tiempo.

La mercantil SANCO había obtenido, como adjudicataria de las obras de las primeras fases del PSIS "Ciudad del Transporte",un derecho de superficie sobre la parcela resultante 1k, parcela sobre la que estaba prevista la construcción de una Estación de servicio. La propiedad sobre la parcela quedaba en manos de la promotora del PSIS, Ciudad de Pamplona SA.

La indicada parcela 1k, además, estaba grabada con servidumbre de acueducto a consecuencia de otro PSIS que afectaba a la zona, "Abastecimiento de la comarca de Pamplona,"a favor de la Mancomunidad de Pamplona. En ejecución de tal derecho de servidumbre, se construyó una tubería que impedía la construcción, en la parcela 1 k, de la Estación de servicio proyectada en el PSIS "Ciudad del transporte".Atendida la señalada incompatibilidad, SANCO obtuvo por sentencia de 23 de mayo de 2006 de esta Sala, el derecho a ser expropiado en la totalidad de su derecho de superficie quedando obligada al pago del justiprecio la beneficiaria; Mancomunidad de Pamplona.

Ahora bien, previo al dictado de dicha sentencia, SANCO, en interés propio, negoció con su derecho de superficie en el concurso para la adjudicación de las obras de ejecución de la fase tercera y cuarta, del PSIS "Ciudad del Transporte".Así, tal y como se desprende del proyecto técnico presentado, para resultar adjudicataria de dichas obras, SANCO propuso a CIUDAD DEL TRANSPORTE SA, promotora y propietaria de la parcela 1k, la construcción de una rotonda o glorieta sobre dicha parcela, aceptando su ocupación y asumiendo el costo de la obra, lo que implicaba renunciar al derecho a construir la estación de servicio. Es decir, la sentencia Nº 363/2006 cuando declara la expropiación del derecho de superficie dada la incompatibilidad de la estación de servicio proyectada con la tubería de la Mancomunidad, es totalmente ajena a la propuesta de SANCO (y que finalmente se materializará) de renunciar a ese derecho de superficie y destinar la parcela 1k, a rotonda, sistema que, por su naturaleza constructiva, si sería compatible con la tubería que transcurre por el subsuelo. Así mismo, posteriormente a la sentencia pero como consecuencia lógica de lo convenido, se firma escritura pública entre SANCO y la promotora del PSIS, y propietaria de la parcela, CIUDAD DEL TRANSPORTE, de extinción de derecho de superficie, dado el nuevo destino propuesto por SANCO para la parcela y que le supuso resultar adjudicataria de las obras de la tercera fase el PSIS. Sentado lo anterior, es cierto que SANCO en la indicada escritura pública de extinción , se reserva expresamente el derecho al justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie pero esta reserva , dadas las actuaciones expuestas, carece de efectos prácticos, no pasa de ser una mera declaración formal en tanto, ese justiprecio no puede materializarse pues ya no se da el supuesto de hecho (incompatibilidad del destino de la parcela con la tubería instalada) que motivó y justificó la expropiación que declara la Sentencia de esta Sala . En este sentido, convenimos con las demandadas que la vinculación de la parcela 1k al destino como glorieta por voluntad y conveniencia de la parte actora y no a albergar la estación de servicio cuya incompatibilidad con la tubería de la Mancomunidad daba derecho al justiprecio, ya no puede ser objeto de indemnización, porque ha desaparecido la razón que motivaba la expropiación del derecho de superficie. El abono del justiprecio en estas especiales circunstancias, supondría el enriquecimiento sin causa de SANCO que se beneficiaría de una expropiación que ha sido superada por actos anteriores y posteriores de la propia beneficiada.

En otras palabras, el derecho indemnizatorio que deriva de forma mediata de la Sentencia nº 363/2006 declarando la expropiación ha desaparecido, dada la actuación previa de la propia recurrente al vincular el destino de la parcela 1K a otra finalidad distinta, mediante la construcción de una glorieta, que sería compatible con la tubería que justificaba la expropiación, y todo ello a cambio de ser adjudicataria, como fue, de las obras de las fases 3ª y 4ª del PSIS "Ciudad del transporte."

Bien, rechazado el argumento principal de la demanda, y analizando el segundo, diremos que tampoco concurre derecho de la recurrente a ser indemnizada por lo que denomina "inactividad de la administración expropiante".

La actora, de manera telegráfica, defiende en demanda que, de conformidad con el artículo 20 LEF de 16 de diciembre de 1954, la administración debió pronunciarse en el plazo de 20 días sobre la hoja de aprecio que le fue presentada. Dado que han pasado no 20 días sino 20 años sin hacerlo, considera la recurrente que tiene derecho a ser indemnizada con la cantidad fijada en la indicada hoja de aprecio y todo ello con fundamento en la STC 136/1995 que, en interpretación del indicado precepto, razona sobre las consecuencias de la inactividad de los Jurados de expropiación en la fijación del justiprecio.

Veamos que dice el artículo 20 de la Ley de expropiación forzosa:

"A la vista de las alegaciones formuladas por quienes comparezcan en la información pública, el Gobernador civil, previas las comprobaciones que estime oportunas, resolverá, en el plazo máximo de veinte días, sobre la necesidad de la ocupación, describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación, y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Sólo tendrán la condición de interesados a estos efectos las personas definidas en los artículos tercero y cuarto.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional, 136/1995 razona:

"4. En efecto, los argumentos contenidos en la Sentencia impugnada para sostener la inexistencia de un acto administrativo susceptible de recurso y aplicar, en consecuencia, la causa de inadmisión prevista en el art. 82 c ) L.J.C.A , descansan sobre tres premisas fundamentales con las que justificar por qué frente a la pasividad o inactividad de los Jurados de Expropiación en la fijación del justiprecio no es posible aplicar la técnica del silencio administrativo. La primera de ellas consiste en afirmar que los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, por razón de la naturaleza arbitral de sus funciones, quedan desvinculados de la organización jerárquica de la Administración. La segunda, toma en consideración el hecho de que actúan de oficio por lo que ante ellos los administrados no formulan verdaderas peticiones. Y, finalmente, porque cuando se incumpla el plazo legal para resolver ( art. 34 L.E.F .), podrá denunciarse la mora ( arts. 56 , 57 y 58 L.E.F ), cuyo efecto es el devengo del interés legal del justiprecio. Por tanto, la denuncia de la mora genera un efecto ope legis y nunca un acto administrativo presunto por aplicación de la técnica del silencio. En suma, como señala el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, si se aplicase la técnica del silencio administrativo ante la demora de los Jurados de Expropiación, y se admitiese la existencia de un acto administrativo susceptible de recurso, los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo -tal como ocurrió en el caso presente- terminarían fijando por sus propios medios el justiprecio, asumiendo una función que legalmente sólo corresponde a los Jurados de Expropiación.

Sin embargo, estas premisas no pueden ser compartidas. Es indudable que las resoluciones por las que los Jurados de Expropiación fijan el justiprecio ultiman la vía administrativa y que contra las mismas «procederá tan sólo el recurso contencioso- administrativo» ( art. 35.2 L.E.F .), por lo que merecen la consideración de «actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo» a los efectos del art. 1.1 L.J.C.A . Es claro, también, que en el presente asunto el Jurado Provincial dejó transcurrir con creces el plazo para resolver, sin justificar las causas del retraso, incumpliendo una obligación legalmente impuesta ( art. 34 L.E.F .) y causando una demora en el efectivo reconocimiento del derecho subjetivo del hoy actor a percibir una indemnización como consecuencia de la expropiación de sus bienes.

Es igualmente cierto que ante la conducta omisiva del Jurado de Expropiación el hoy actor denunció debidamente la mora, sin que esta denuncia pueda ser restrictivamente considerada, como pretende el Abogado del Estado, a los solos efectos de devengo de intereses ex art. 56 L.E.F ., puesto que no cabe descartar su validez como manifestación reaccional del administrado por la que se interesa que la Administración ponga remedio a su inactividad. Es más, aunque se partiera de la premisa de que el procedimiento ante el Jurado de Expropiación es un procedimiento incoado de oficio, no puede desconocerse: que de él pueden derivarse efectos favorables para el expropiado, que éste ha sido parte en el referido procedimiento y en el ha formulado una valoración de los bienes expropiados mediante la hoja de aprecio a la que no cabe negar características materiales de petición y, en fin, que en este caso el procedimiento trae causa de una previa actuación de gravamen de la Administración -que conlleva nada menos que la ocupación de la finca sin consignación previa- que produce sin duda una minoración de la esfera jurídica del particular. Por esta razón, como se declaró en el ATC 409/1988 , «no es cierto que, en virtud de una interpretación formalista, un recurso contencioso- administrativo dirigido contra la eventual denegación tácita de la petición [en aquel supuesto como en el presente, a formular ante la pasividad de un Jurado de Expropiación Forzosa] hubiere de ser inadmitido por inexistencia de acto previo. Si esto ocurriera, siempre se podrá acudir de nuevo ante este Tribunal invocando el art. 24.1 de la Constitución ».

Finalmente, tampoco la admisión del recurso supone necesariamente -como pretende el Abogado del Estado- que los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo tengan que sustituir al Jurado de Expropiación y fijar por sí el justiprecio, puesto que, sin perjuicio de que la jurisdicción no tiene por qué tener siempre un carácter exclusivamente revisor, es lo cierto que, para la satisfacción del derecho a la tutela del recurrente les puede bastar con ponderar, en cada supuesto, las circunstancias causantes de la inactividad administrativa en relación con los perjuicios que de aquélla se puedan derivar para los derechos e intereses legítimos del administrado, reconociendo, en su caso, su derecho a que el Jurado de Expropiación resuelva en plazo, y adoptando, en el trámite de ejecución de Sentencia, las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración.

Por el contrario, en la Sentencia del Tribunal Supremo, al partirse de la idea de que la única inactividad de la Administración susceptible de revisión jurisdiccional es aquella que se puede identificar mediante una aplicación formalizada y restrictiva de la técnica del silencio administrativo, se consideró que no existía jurídicamente un acto, siquiera ficticio o tácito, de acuerdo con la legislación aplicable en ese momento "que permite llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración ( STC 6/1986 ) o, más simplemente, no consideró que el administrado estaba legalmente facultado para reaccionar frente a esa pasividad , con el inadmisible efecto, desde la óptica del derecho que reconoce el art. 24.1 C.E ., de convertir la inactividad de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, en punto a la cuantificación del justiprecio, en un ámbito inmune al control judicial. Se trata, pues, como queda dicho, de una inactividad consistente en la no realización de un acto administrativo al que la Administración venía legalmente obligada, del que dependía un derecho del administrado -al cobro del justiprecio- y que traía causa de una previa actuación de gravamen de la propia Administración -una expropiación con ocupación- que había producido una minoración de la esfera jurídica del particular. Esa interpretación de la legalidad ordinaria, notoriamente desfavorable a la efectividad del acceso a la jurisdicción, conduce a una ablación del derecho fundamental del actor a la tutela judicial efectiva, al impedirle reaccionar jurisdiccionalmente frente al comportamiento pasivo de la Administración en defensa de sus derechos e interés legítimos. La presente demanda de amparo ha de ser, en consecuencia, estimada."

Ahora bien, no concurren aquí las circunstancias para aplicar la referida doctrina en tanto no podemos apreciar inactividad de la administración, ya que ésta no tenía obligación de continuar con los trámites de fijación del justiprecio derivado de la expropiación del derecho de superficie, dadas las actuaciones de la propia recurrente con incidencia directa en dicho expediente. Como hemos expuesto, SANCO, con posterioridad al dictado de la sentencia que declaraba la expropiación, extinguió su derecho de superficie en escritura pública de 8 de noviembre de 2007 atendido el nuevo destino que había comprometido para la parcela 1k, destino compatible con la tubería cuya instalación justificaba la expropiación. En estas circunstancias, nada se puede reprochar a la administración expropiante que lo que hizo fue, en recto cumplimiento de la Sentencia de esta Sala que declaraba la expropiación del derecho de superficie, iniciar el expediente para fijar su justiprecio, si bien no lo continuó, dada la superación de las circunstancias que lo motivaron y el cambio de destino de la parcela promovido por quien era titular del derecho.

En consecuencia, tampoco por este motivo procede la indemnización solicitada.

CUARTO.-Conclusión

Al no prosperar los argumentos de la parte actora, debe desestimarse la demanda confirmando la Orden Foral 71/2024, de 5 de julio, del Consejero de Cohesión Territorial que desestima el recurso de alzada interpuesto por SANCO GM - UTE frente a la Resolución 189/2024, de 27 de marzo, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se desestima la reclamación presentada en relación con el procedimiento expropiatorio relativo al Proyecto de "Estación de Tratamiento de Agua Potable (ETAP) de Tiebas", "Tubería Tiebas-Mendillorri" y "Depósito regulador de agua tratada de la ETAP de Tiebas"

QUINTO.-Costas procesales

En cuanto a las costas el artículo 139.1. de la LJCA 1998 establece que " En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.

En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad"

En cuanto a las costas, entonces, conforme a lo dispuesto en el art.139. 1 corresponden al recurrente.