Sentencia Contencioso-Administrativo 775/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2080/2023 de 26 de marzo del 2026

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, la sentencia número 157/23 de 5 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Almería que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución de fecha 4 de febrero de 2020 dictada por la Subdelegación del Gobierno en Almería, por la que se desestimó del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 5 de septiembre de 2019 dictada por el Sr. Jefe de la Oficina de Extranjeros de Almería por la que se desestimó la solicitud de expedición de Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea a favor de la recurrente , y se dispone en el fallo "ESTIMO el recurso interpuesto por Higinio frente a la resolución de Resolución de fecha 4 de febrero de 2020 dictada por la Subdelegación del Gobierno en Almería, por la que se desestimó del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 4 de septiembre de 2019 dictada por el Sr. Jefe de la Oficina de Extranjeros de Almería, por no ser ajustadas a derecho y , en consecuencia, DEJO SIN EFECTO las mismas y CONCEDO a Higinio la expedición de la Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea solicitada en fecha 24 de abril de 2019. Sin costas."

SEGUNDO.-Posición de la apelante

Expone el Abogado del Estado que la sentencia dictada por el Juzgador de instancia es lesiva para los intereses de la Administración al ser contraria al derecho de la UE y considera que el Juzgador ha incurrido en error respecto de la interpretación y aplicación del derecho de la UE.

La crítica a la sentencia debe partir de la valoración del silencio positivo en el ámbito del RD 240/2007, que es la trasposición de la Directiva 2004/38 /CE, en términos de la legislación nacional, obviando e inaplicando el derecho de la UE y el carácter meramente declarativo del derecho a la tarjeta permanente de ciudadano de la UE, extremo que ya ha sido interpretado por el TJUE.

La fundamentación de la sentencia para aplicar el silencio positivo, se hace mediante una remisión directa a los pronunciamientos del Tribunal Supremo en STS 32/2022 de 19 de enero Rec. 3501/20, que a su vez se remite a la previa STS 24/06/2019 Rec.1370/18, por la que el Alto Tribunal resuelve la cuestión en términos de legislación nacional. De este modo la crítica a la sentencia de instancia, se funda en la propia consideración del sielncio como positivo, en supuestos como el que nos ocupa, de solicitudes de tarjeta permanente de familiar de ciudadano de la UE a sujetos que no acreditan los requisitos de una previa residencia legal.

El Tribunal de Justicia de la UE ha dictado, con fecha 27 de junio de 2017, sentencia en el Asunto C-246/17 (Ibrahim Diallo y État Belge). En esa sentencia se expresa el TJUE en relación con los efectos del silencio administrativo, en la tramitación de las tarjetas de residencia de familiares de ciudadanos de la UE

El Tribunal Supremo en sentencia 872/2019 de 24 de junio analizó cuál debiera ser el sentido del silencio en las solicitudes de tarjeta de residencia de familiar de ciudadano comunitario. El objeto en particular era una solicitud de una tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE y la valoración sobre si, transcurrido el plazo para resolver, debe considerarse estimada por silencio positivo .

El Alto Tribunal entiende que en tanto que el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo no regula los efectos de no dictarse resolución en plazo debe tenerse en cuenta lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sin que sea de aplicación el régimen general previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre que cede ante el régimen especial.

El 19 de enero de 2022 este mismo tribunal en sentencia 64/2022 se pronuncia sobre el caso de las solicitudes relativas a residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario deduciendo, en razonamiento análogo al hecho en su anterior sentencia, que de conformidad con la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 1 de enero, a falta de resolución en plazo opera el silencio administrativo positivo.

De lo anterior se deduce que en ambas sentencias el Tribunal Supremo ha interpretado el régimen aplicable al silencio administrativo en clave de legislación nacional.

Estos dos pronunciamientos entienden, aplicando del régimen previsto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, que el sentido del silencio es negativo en el caso de las tarjetas de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE y positivo en el caso de las relativas a la residencia permanente.

No obstante lo anterior es necesario tener en cuenta que el régimen aplicable a los ciudadanos comunitarios está condicionado prioritariamente por la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y sobre este particular existe doctrina clara y unívoca del tribunal de Luxemburgo. En particular, las STJUE Diallo de 27 de junio de 2018 (C-246/17) y Ryanair Designated Activity Company de 18 de junio de 2020, ( C-754/18, EU:C:2020:478), de donde cabe afirmar razonablemente que el artículo 20 de la Directiva 2004/38/CE se opone a que el silencio administrativo equivalga a una decisión de aceptación de una tarjeta de residencia permanente

En conclusión, entendemos que se deberá aplicar silencio administrativo negativo en base a la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea expuesta, y como ya se planteó en el acto de la vista se considera que la situación amerita que la jurisprudencia formada por el Tribunal Supremo, sea valorada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y su conformidad con el derecho de la Unión, por lo que interesa de la Sala el planteamiento de la cuestión prejudicial sobre este extremo al TJUE, de conformidad con lo dispuesto en el art. 267 TFUE, para conseguir una interpretación y aplicación homogénea del derecho de la UE.

TERCERO.-Posición de la parte apelada

El Letrado se opone al recurso de apelación presentado de contrario y expone que el único motivo de impugnación es la falta de aceptación de la Jurisprudencia emanada por el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia de 19 de Enero de 2.022 (Casación 3501/2020), y que es invocada por la Sentencia apelada. La Administración insiste en que la presente sentencia, y las previas del Tribunal Supremo, son contrarias de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de Junio de 2.018 (asunto C-246/17) como fundamentación para considerar que no cabe silencio positivo.

No obstante, la citada Sentencia de 27 de Junio de 2.018 hace referencia a un supuesto sustancialmente diferente. El caso enjuiciado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea versaba sobre la posibilidad de silencio positivo respecto de la solicitud de una tarjeta de residencia inicial como familiar de ciudadano de la Unión, y el que es objeto del presente proceso, y sobre el que versa la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se refiere a la tarjeta de residencia permanente.

La diferencia, resulta sustancial y justifica la inaplicación de la Sentencia comunitaria.

A este respecto, no cabe ignorar que la expedición tarjeta de residencia permanente se prevé de forma casi automática a la finalización de la tarjeta temporal. Así se deduce de la redacción del artículo 10 del Real Decreto 240/07.

La distinción que se plantea entre ambas tarjetas de residencia resulta equiparable a las existentes entre las autorizaciones de residencia temporal y sus renovaciones, en el régimen general de la Ley Orgánica 4/2.000, sobre los derechos de los extranjeros en España y su integración social, de aplicación subsidiaria al régimen comunitario conforme a lo dispuesto en el artículo 1.3 de dicha Ley, en lo que le resulte más favorable al interesado. Dicho régimen general prevé el silencio negativo para las solicitudes iniciales de residencia, pero positivo para las sucesivas prórrogas o renovaciones (Disposición Adicional Primera), por cuanto que para éstas se presume la permanencia del derecho previamente reconocido por la Administración, salvo que concurra una circunstancia legalmente prevista para que ceda ese análisis a priori favorable.

CUARTO.-La sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo y argumenta que corresponde analizar, si en el expediente administrativo incoado tras la solicitud de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea, presentada por el recurrente operó o no el silencio (positivo o negativo) por no dictarse y notificarse resolución expresa en el plazo reglamentariamente establecido. La parte recurrente alega que habiendo presentado la solicitud de autorización de residencia el 24 de abril de 2019, la misma debe considerarse estimada por silencio positivo, al haber sido notificada la resolución desestimatoria el 9 de septiembre de 2019 Por su parte, la Administración demandada entiende que el silencio no se produce al constar un intento anterior de notificación el último día de plazo. El plazo para resolver y notificar la resolución en el procedimiento de referencia es de tres meses,de conformidad a la Disposición Adicional Segunda Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo por remisión a la Disposición Adicional 1ª apart. 2 de la ey Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. La sentencia con base en la reciente sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 32/2022, de 19 de enero de 2022 dictada por la Sección Quinta, recurso de casación nº 3501/20 , estima el recurso por ser el silencio administrativo positivo.

QUINTO.-El apelante opone frente a la sentencia recurrida que en el caso enjuiciado el silencio administrativo no es positivo sino negativo, con base al derecho europeo y las resoluciones del TJUE.

Del expediente administrativo resulta que el recurrente presenta solicitud de autorización de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea, en fecha 24 de abril de 2019. En fecha 9 de septiembre de 2019 se notifica resolución denegatoria de la autorización concedida, esto es, transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud.

La sentencia partiendo de que el plazo de resolución es de tres meses de conformidad con la Disposición Adicional Segunda Real Decreto 240/2007, por remisión a la Disposición Adicional 1º de la LOEX, considera que el silencio administrativo es positivo y para ello parte de la doctrina del Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo en sentencia de 13 de julio de 2022 ( ROJ: STS 2884/2022 - ECLI:ES:TS:2022:2884 ) Recurso: 946/2021, argumenta:

"PRIMERO.- Objeto del recurso:

Como se informaba en el Auto de admisión, la cuestión propuesta ya ha sido contestada en las recientes sentencias de esta Sala y Sección nº 32 y 118/22, de 19 de enero y 2 de febrero (Rc 3501 y 5916/20 ) que fijó como doctrina que la falta de respuesta -en el plazo de tres meses- de una solicitud de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario determina su concesión por silencio positivo, doctrina que hemos de reiterar.

Y, como decíamos en las precitadas sentencias, dos son las cuestiones a tomar en consideración: las fuentes legales aplicables al silencio administrativo en los procedimientos seguidos conforme al RD 240/07, y, 2) la interpretación y alcance de los preceptos que resulten aplicables. El precitado Real Decreto distingue entre estancia inferior a tres meses (art. 6 ); residencia superior a tres meses (art. 7); Residencia superior a tres meses con tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la UE (art. 8), y, residencia de carácter permanente (arts. 10 y 11).

En el plazo de tres meses desde la solicitud se expedirá la tarjeta de residencia permanente a la que tendrán derecho quienes hubieran residido legalmente en España durante un período de 5 años. La solicitud deberá presentarse durante el mes anterior a la caducidad de la tarjeta de residencia o dentro de los tres meses posteriores.

Ningún precepto establece el régimen del silencio en caso de falta de respuesta a tales peticiones, pero su Disposición Adicional Segunda, bajo la rúbrica "Normativa aplicable a los procedimientos", establece: " En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto, se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos".

Así, se establece un orden respecto de la normativa aplicable al prevenir que en primer lugar ha de estarse a lo dispuesto en el Real Decreto; en segundo lugar a la LOEX y su Reglamento, y, en tercer lugar a la normativa general ( Ley 39/15), de ahí que haya de acudirse a la LOEX que regula el sentido del silencio en su Disposición Adicional Primera : "Plazo máximo para resolución de expedientes".

1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida".

Autorización equiparable, en este aspecto, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX. Por ello ha de entenderse que en caso de solicitud de residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a la que se refiere nuestra Sentencia de 24 de junio de 2019 ), la falta de respuesta en plazo determina su concesión por silencio positivo.

SEGUNDO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

Dicho cuando antecede, la respuesta a la cuestión propuesta no puede ser otra que la que anticipamos en el F.D. Primero: la falta de respuesta -en el plazo de tres meses- de una solicitud de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario determina su concesión por silencio positivo."

Así mismo el Tribunal Supremo en sentencia de 19 de enero de 2022 ( ROJ: STS 64/2022 - ECLI:ES:TS:2022:64 ), Recurso: 3501/2020, en la que se apoya la sentencia apelada, tiene por objeto sentido del silencio administrativo en las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la UE o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Aplicabilidad de la D.A.1ª apartado 2 LOEX. , que argumenta:

"SEGUNDO.- La resolución del recurso, en los términos que viene planteado, supone responder, esencialmente, a dos cuestiones: primera, la determinación de las fuentes legales aplicables al silencio administrativo en los procedimientos seguidos conforme al Real Decreto 240/2007; y segunda, la interpretación o alcance de los preceptos que resulten aplicables.

La primera cuestión ya ha sido examinada por esta Sala en la sentencia de 24 de junio de 2019 (rec. 1307/2018 ), citada por ambas partes, en la cual se llega a la consideración de la aplicación, en lo no previsto por el RD 240/2007, de lo establecido en la legislación sectorial de extranjería, Ley Orgánica 4/2000 y su Reglamento y, solo en su defecto, la legislación general en materia de procedimiento administrativo, todo ello en interpretación y de acuerdo con la Disposición Adicional Segunda del propio RD 240/2007 y las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000 .

Así se razona en dicha sentencia que: "Para responder a la cuestión planteada en el auto de admisión es obligado tener en cuenta que el artículo 8 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero , sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, prevé en su apartado 4 que "La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud" y en su disposición adicional segunda que "En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto , se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos".

Puede observarse con la lectura de la indicada disposición adicional segunda que a efectos procedimentales se establece en ella un orden respecto a la normativa aplicable, al prevenir que en primer lugar ha de estarse a la normativa del propio Real Decreto; en su defecto, y en segundo lugar, a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , y a su reglamento; y, en tercer lugar, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Pues bien, siendo de aplicación a las solicitudes de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea el citado artículo 8 del reseñado Real Decreto 240/2007 , en el que ni en dicho precepto ni en otro de su articulado se regulan los efectos de no dictarse resolución en el plazo de los tres meses siguientes a la formulación de la solicitud, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión no puede ser otra, en aplicación de la disposición adicional primera, apartado 1, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social , que el régimen aplicable al silencio administrativo en los expedientes de solicitud de residencia temporal de familiar de ciudadano europeo, es el previsto en el apartado 1 de la indicada disposición adicional en el que se previene que "El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas". Esto es, que trascurridos los tres meses de la solicitud sin notificar de la resolución el silencio opera de forma negativa, pudiendo el interesado recurrir.

Y es que el régimen general que sobre el silencio positivo establece el artículo 43.1 de la Ley 30/92 al prevenir que: "En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario", cede ante el régimen especial."

Pues bien, ninguna alegación de las formuladas por las partes en este proceso vienen a desvirtuar de manera fundada los razonamientos de dicha sentencia, cuyo criterio compartimos y confirmamos por las mismas razones.

Otra cuestión es, como ya hemos indicado, la interpretación o el alcance de la referida Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social , relativa al plazo máximo para la resolución de expedientes, según la cual: "1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida."

Se desprende de dicho precepto, sin ninguna dificultad, que en el apartado primero se regula el régimen general de las solicitudes de autorizaciones formuladas al amparo de dicha normativa, estableciendo el silencio negativo para las mismas, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, salvedad que nos sitúa ante las solicitudes de prórroga de las autorizaciones, y autorizaciones de residencia de larga duración, en cuyo caso se establece la regla del silencio positivo. Con ello se está distinguiendo claramente entre el acceso inicial a las autorizaciones correspondientes y la prórroga o renovación de las mismas, lo que tiene su justificación lógico jurídica en el hecho de que, en esta situación, el interesado ya ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos y ha disfrutado de la pertinente autorización y consiguiente regularización de su situación en España, de manera que la prórroga o renovación es consecuencia de la previa declaración administrativa y sujeta, únicamente, a la solicitud de renovación en las condiciones legalmente establecidas, por lo que no resultaría conforme a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima una denegación presunta, en virtud del silencio administrativo, por el incumplimiento del deber de la Administración de resolver sobre la petición de prórroga o renovación en el plazo establecido al efecto. Más aun teniendo en cuenta que la Administración dispone de las facultades que la normativa le reconoce para adoptar las resoluciones pertinentes sobre el mantenimiento de las autorizaciones concedidas e, incluso, la aplicación de un régimen de infracciones y sanciones.

Este planteamiento justifica la expresa referencia, en este apartado segundo del precepto, a la autorización de residencia de larga duración, ya que la misma responde y tiene como presupuesto el haber disfrutado de residencia temporal durante cinco años, es decir, de un considerable periodo de residencia legal ( art. 32 LOEX ).

Por otra parte, que la justificación de este distinto régimen del silencio administrativo, negativo o positivo, se encuentra en el hecho de que se trate de solicitudes de autorización iniciales o renovadas, resulta del apartado tercero de la propia Disposición Adicional Primera, cuando se refiere expresamente a las modificaciones de la autorizaciones iniciales de residencia y trabajo y las sujeta al régimen de silencio administrativo positivo, a diferencia de la previsión general del apartado primero.

Pues bien, siendo esta la interpretación que se entiende procedente de la Disposición Adicional Primera de la LOEX , sobre el régimen del silencio administrativo en relación con las solicitudes de autorización de residencia, y siendo aplicable a las que se formulan al amparo del RD 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, habrá de tenerse en cuenta, también en este caso de los ciudadanos de la Unión y sus familiares, la distinta previsión según se trate del acceso inicial a la autorización (silencio negativo) o de las renovaciones o autorizaciones que traigan causa de una situación de residencia legal previa (silencio positivo).

Y este el caso de la autorización de residencia de carácter permanente de los ciudadanos de un Estado de la Unión y de los miembros de su familia, a que se refiere el art. 10 del RD 240/2007 , a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, derecho que no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III (sobre estancia y residencia), debiéndose expedir la correspondiente tarjeta de residencia permanente, a petición del interesado, en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud ( art. 11). Situación y autorización equiparable, en estos aspectos, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX . Por ello ha de entenderse que, en este caso de la residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a que se refería la sentencia de 24 de junio de 2019 ), la falta de resolución de la solicitud en plazo determina su concesión por silencio positivo.

Dicha interpretación no supone contradicción con la doctrina del TJUE sentada en la sentencia dictada en el caso I.D. contra el Estado belga, asunto C.246/17 , a que se refiere el Abogado del Estado, pues, según resulta de los propios párrafos que antes se han reproducido, dicha sentencia se está refiriendo al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia y en tal sentido considera contrario al Derecho de la Unión la expedición "de oficio una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión al interesado, si se sobrepasa el plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1 , de la Directiva 2004/38 , sin comprobar previamente si el interesado reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión".

Y por otra parte, queda a salvo el ejercicio por la Administración de las facultades que el ordenamiento jurídico sectorial le atribuye sobre el control de la regularidad y mantenimiento se la situación de residencia legal del interesado.

TERCERO.- Por todo ello y en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada en el auto de admisión, ha de entenderse que: a falta de resolución en plazo de las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo formulada al amparo del Real Decreto 240/2007, opera el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, han de entenderse concedidas".

De conformidad con las sentencias trascritas en parte, en el caso de solicitud de tarjeta permanente de ciudadano de la Unión Europea, el plazo para resolver por la Administración es de tres meses, transcurrido el cual se entiende concedida la autorización por silencio administrativo positivo. La sentencia del Tribunal Supremo resuelve analizando el derecho de la Unión Europea y sentencia del TJUE a que se refiere el Abogado del Estado, y aclara que la interpretación no supone contradicción con la doctrina del TJUE sentada en la sentencia dictada en el caso I.D. contra el Estado belga, asunto C.246/17, pues dicha sentencia se está refiriendo al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia.

La sentencia de esta Sala de 22 de junio de 2023, recaía en el rollo de apelación 509/2021, relativo a solicitud de Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea, en aplicación de lo previsto en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, concluyó con base en la sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 973/2022, de 13 de julio de 2022 (recurso de casación 946/2021; ponente, Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano) que "Pues bien, en acatamiento de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, hemos de estimar el presente recurso de apelación, dado que, habiendo solicitado el recurrente la renovación de la autorización de residencia el 2 de abril de 2019 y habiendo notificado la Administración la resolución el día 26 de agosto de 2019, es claro que ha transcurrido el meritado plazo de tres meses, por lo que hay que entender que el extranjero apelante obtuvo la autorización solicitada por silencio administrativo positivo."

Así mismo, esta Sala y sección en fecha de 16 de febrero de 2023 ( ROJ: STSJ AND 1530/2023 - ECLI:ES:TSJAND:2023:1530), Recurso: 4090/2020 dictó sentencia en relación a la autorización de residencia inicial, no permanente como el caso ahora enjuiciado, en la que argumentó:

"La existencia de silencio positivo en la solicitud realizada por el actor ha de desestimarse, pues el art. 8.4 del R. Decreto 240/2007 de 16 febrero (entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo) nada establece al respecto cuando dispone:

"La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud. La resolución favorable tendrá efectos retroactivos, entendiéndose vigente la situación de residencia desde la fecha acreditada de entrada en España siendo familiar de ciudadano de la Unión."

Ante esta falta de concreción legal del sentido del silencio en esta norma específica de extranjería tenemos que acudir a la Disposición Final Cuarta del RD 240/2007 , que dispone: " 1. La entrada, permanencia y trabajo en España de los familiares de los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, incluidos en el ámbito de aplicación del presente real decreto, se regirán por la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en aquellos casos en que no quede acreditada la concurrencia de los requisitos previstos en el presente real decreto.

2. Las normas de carácter general contenidas en la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, así como las normas reglamentarias vigentes sobre la materia, serán aplicables a los supuestos comprendidos en el ámbito de aplicación del presente real decreto, con carácter supletorio y en la medida en que pudieran ser más favorables y no se opongan a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, así como en el Derecho derivado de los mismos."

Pues bien, acudiendo a la Ley Orgánica 4/2000, también vemos que en su Disposición Adicional primera se prescribe respecto del silencio administrativo lo siguiente:

"1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida."

Como puede verse de la reseñada Disposición Adicional de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEX) a la que se remite el RD 240/2007, se distingue entre la solicitud inicial en la que el silencio es negativo, y la solicitud de prórroga o de algunas modificaciones en las que el silencio es positivo, por lo que al ser la solicitud del apelante una solicitud inicial de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE, el silencio debe ser negativo. En este sentido se pronuncia la sentencia del TSJ de Madrid de 26 de abril de 2018 (recurso 665/2017 ), en relación con una solicitud de tarjeta de residencia familiar UE, que señaló:

"Por tanto, a tenor del apartado 1 del precepto legal transcrito, el silencio administrativo en los expedientes de los que trata será, con carácter general, negativo, salvo en los casos que, detalladamente y de modo enumerativo, recoge en su apartado 2, esto es, para las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, de renovación de la autorización de trabajo y de autorización de residencia de larga duración.

Así las cosas, es evidente que el caso de autos no es subsumible en los supuestos taxativamente enumerados para la aplicación de los efectos positivos del silencio administrativo. En consecuencia, el silencio tiene efectos negativos, lo que conlleva la estimación de las alegaciones del Sr. Abogado del Estado con revocación de la Sentencia de instancia y la consiguiente confirmación de la resolución administrativa inicialmente impugnada".

Así pues, la sentencia distinguía entre la solicitud inicial en la que el silencio es negativo, y la solicitud de prórroga o de algunas modificaciones en las que el silencio es positivo, y concluía que al ser, en dicho supuesto, la solicitud del apelante una solicitud inicial de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE, el silencio debía ser negativo.

En el caso enjuiciado de contrario estamos ante una solicitud de residencia permanente de ciudadano de la Unión Europea, regulada en el artículo del RD 240/07, a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, por lo que la falta de resolución en tres meses determina el silencio administrativo positivo.

En relación al planteamiento de la cuestión prejudicial, el artículo 267 (antiguo artículo 234 TCE) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, dispone sobre el planteamiento de mencionada cuestión prejudicial, lo siguiente:

"El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

a) sobre la interpretación de los Tratados;

b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión;

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad".

La Sala rechaza plantear dicha cuestión ante el TJUE, además de por lo razonado y argumentado en la sentencia apelada con base a la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, por lo dispuesto en el citado art. 267.

Y ello por cuanto que no se aprecia la existencia de contradicción alguna entre la normativa comunitaria y la jurisprudencia del TJUE, por un lado, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo español que se ha pronunciado sobre la cuestión. Como se ha argumentado la sentencia STJUE que se invoca sólo se refiere a la autorización de residencia inicial. Así mismo, de conformidad el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea trascrito, la cuestión prejudicial se plantea para pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo, y en el caso presente esta Sala no la estima necesaria al no apreciar la concurrencia de la contradicción que se alega por el apelante.

En igual sentido, respecto de la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial, se han pronunciado las sentencias, del TSJ de Madrid, de 23 de octubre de 2025, recurso 261/2025, y TSJ de Valencia de 3 de noviembre de 2025, recurso 246/25, entre otras.

De cuanto antecede, el presente recurso de apelación va a ser desestimado, pues la sentencia objeto del mismo resulta ajustada a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en la interpretación que efectúa de la normativa de aplicación.

SEXTO.-Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de apelación. En cuanto a las costas de esta instancia, en aplicación del art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , no procede su imposición dado a la vista de las resoluciones no unívocas, y de la complejidad de la cuestión planteada, que ha dado lugar a diversos pronunciamientos del Tribunal Supremo, se aprecian serias dudas de derecho que justifican la no imposición de las costas procesales.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, la sentencia número 157/23 de 5 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Almería que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución de fecha 4 de febrero de 2020 dictada por la Subdelegación del Gobierno en Almería, por la que se desestimó del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 5 de septiembre de 2019 dictada por el Sr. Jefe de la Oficina de Extranjeros de Almería por la que se desestimó la solicitud de expedición de Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea a favor de la recurrente , y se dispone en el fallo "ESTIMO el recurso interpuesto por Higinio frente a la resolución de Resolución de fecha 4 de febrero de 2020 dictada por la Subdelegación del Gobierno en Almería, por la que se desestimó del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 4 de septiembre de 2019 dictada por el Sr. Jefe de la Oficina de Extranjeros de Almería, por no ser ajustadas a derecho y , en consecuencia, DEJO SIN EFECTO las mismas y CONCEDO a Higinio la expedición de la Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea solicitada en fecha 24 de abril de 2019. Sin costas."

SEGUNDO.-Posición de la apelante

Expone el Abogado del Estado que la sentencia dictada por el Juzgador de instancia es lesiva para los intereses de la Administración al ser contraria al derecho de la UE y considera que el Juzgador ha incurrido en error respecto de la interpretación y aplicación del derecho de la UE.

La crítica a la sentencia debe partir de la valoración del silencio positivo en el ámbito del RD 240/2007, que es la trasposición de la Directiva 2004/38 /CE, en términos de la legislación nacional, obviando e inaplicando el derecho de la UE y el carácter meramente declarativo del derecho a la tarjeta permanente de ciudadano de la UE, extremo que ya ha sido interpretado por el TJUE.

La fundamentación de la sentencia para aplicar el silencio positivo, se hace mediante una remisión directa a los pronunciamientos del Tribunal Supremo en STS 32/2022 de 19 de enero Rec. 3501/20, que a su vez se remite a la previa STS 24/06/2019 Rec.1370/18, por la que el Alto Tribunal resuelve la cuestión en términos de legislación nacional. De este modo la crítica a la sentencia de instancia, se funda en la propia consideración del sielncio como positivo, en supuestos como el que nos ocupa, de solicitudes de tarjeta permanente de familiar de ciudadano de la UE a sujetos que no acreditan los requisitos de una previa residencia legal.

El Tribunal de Justicia de la UE ha dictado, con fecha 27 de junio de 2017, sentencia en el Asunto C-246/17 (Ibrahim Diallo y État Belge). En esa sentencia se expresa el TJUE en relación con los efectos del silencio administrativo, en la tramitación de las tarjetas de residencia de familiares de ciudadanos de la UE

El Tribunal Supremo en sentencia 872/2019 de 24 de junio analizó cuál debiera ser el sentido del silencio en las solicitudes de tarjeta de residencia de familiar de ciudadano comunitario. El objeto en particular era una solicitud de una tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE y la valoración sobre si, transcurrido el plazo para resolver, debe considerarse estimada por silencio positivo .

El Alto Tribunal entiende que en tanto que el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo no regula los efectos de no dictarse resolución en plazo debe tenerse en cuenta lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sin que sea de aplicación el régimen general previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre que cede ante el régimen especial.

El 19 de enero de 2022 este mismo tribunal en sentencia 64/2022 se pronuncia sobre el caso de las solicitudes relativas a residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario deduciendo, en razonamiento análogo al hecho en su anterior sentencia, que de conformidad con la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 1 de enero, a falta de resolución en plazo opera el silencio administrativo positivo.

De lo anterior se deduce que en ambas sentencias el Tribunal Supremo ha interpretado el régimen aplicable al silencio administrativo en clave de legislación nacional.

Estos dos pronunciamientos entienden, aplicando del régimen previsto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, que el sentido del silencio es negativo en el caso de las tarjetas de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE y positivo en el caso de las relativas a la residencia permanente.

No obstante lo anterior es necesario tener en cuenta que el régimen aplicable a los ciudadanos comunitarios está condicionado prioritariamente por la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y sobre este particular existe doctrina clara y unívoca del tribunal de Luxemburgo. En particular, las STJUE Diallo de 27 de junio de 2018 (C-246/17) y Ryanair Designated Activity Company de 18 de junio de 2020, ( C-754/18, EU:C:2020:478), de donde cabe afirmar razonablemente que el artículo 20 de la Directiva 2004/38/CE se opone a que el silencio administrativo equivalga a una decisión de aceptación de una tarjeta de residencia permanente

En conclusión, entendemos que se deberá aplicar silencio administrativo negativo en base a la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea expuesta, y como ya se planteó en el acto de la vista se considera que la situación amerita que la jurisprudencia formada por el Tribunal Supremo, sea valorada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y su conformidad con el derecho de la Unión, por lo que interesa de la Sala el planteamiento de la cuestión prejudicial sobre este extremo al TJUE, de conformidad con lo dispuesto en el art. 267 TFUE, para conseguir una interpretación y aplicación homogénea del derecho de la UE.

TERCERO.-Posición de la parte apelada

El Letrado se opone al recurso de apelación presentado de contrario y expone que el único motivo de impugnación es la falta de aceptación de la Jurisprudencia emanada por el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia de 19 de Enero de 2.022 (Casación 3501/2020), y que es invocada por la Sentencia apelada. La Administración insiste en que la presente sentencia, y las previas del Tribunal Supremo, son contrarias de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de Junio de 2.018 (asunto C-246/17) como fundamentación para considerar que no cabe silencio positivo.

No obstante, la citada Sentencia de 27 de Junio de 2.018 hace referencia a un supuesto sustancialmente diferente. El caso enjuiciado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea versaba sobre la posibilidad de silencio positivo respecto de la solicitud de una tarjeta de residencia inicial como familiar de ciudadano de la Unión, y el que es objeto del presente proceso, y sobre el que versa la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se refiere a la tarjeta de residencia permanente.

La diferencia, resulta sustancial y justifica la inaplicación de la Sentencia comunitaria.

A este respecto, no cabe ignorar que la expedición tarjeta de residencia permanente se prevé de forma casi automática a la finalización de la tarjeta temporal. Así se deduce de la redacción del artículo 10 del Real Decreto 240/07.

La distinción que se plantea entre ambas tarjetas de residencia resulta equiparable a las existentes entre las autorizaciones de residencia temporal y sus renovaciones, en el régimen general de la Ley Orgánica 4/2.000, sobre los derechos de los extranjeros en España y su integración social, de aplicación subsidiaria al régimen comunitario conforme a lo dispuesto en el artículo 1.3 de dicha Ley, en lo que le resulte más favorable al interesado. Dicho régimen general prevé el silencio negativo para las solicitudes iniciales de residencia, pero positivo para las sucesivas prórrogas o renovaciones (Disposición Adicional Primera), por cuanto que para éstas se presume la permanencia del derecho previamente reconocido por la Administración, salvo que concurra una circunstancia legalmente prevista para que ceda ese análisis a priori favorable.

CUARTO.-La sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo y argumenta que corresponde analizar, si en el expediente administrativo incoado tras la solicitud de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea, presentada por el recurrente operó o no el silencio (positivo o negativo) por no dictarse y notificarse resolución expresa en el plazo reglamentariamente establecido. La parte recurrente alega que habiendo presentado la solicitud de autorización de residencia el 24 de abril de 2019, la misma debe considerarse estimada por silencio positivo, al haber sido notificada la resolución desestimatoria el 9 de septiembre de 2019 Por su parte, la Administración demandada entiende que el silencio no se produce al constar un intento anterior de notificación el último día de plazo. El plazo para resolver y notificar la resolución en el procedimiento de referencia es de tres meses,de conformidad a la Disposición Adicional Segunda Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo por remisión a la Disposición Adicional 1ª apart. 2 de la ey Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. La sentencia con base en la reciente sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 32/2022, de 19 de enero de 2022 dictada por la Sección Quinta, recurso de casación nº 3501/20 , estima el recurso por ser el silencio administrativo positivo.

QUINTO.-El apelante opone frente a la sentencia recurrida que en el caso enjuiciado el silencio administrativo no es positivo sino negativo, con base al derecho europeo y las resoluciones del TJUE.

Del expediente administrativo resulta que el recurrente presenta solicitud de autorización de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea, en fecha 24 de abril de 2019. En fecha 9 de septiembre de 2019 se notifica resolución denegatoria de la autorización concedida, esto es, transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud.

La sentencia partiendo de que el plazo de resolución es de tres meses de conformidad con la Disposición Adicional Segunda Real Decreto 240/2007, por remisión a la Disposición Adicional 1º de la LOEX, considera que el silencio administrativo es positivo y para ello parte de la doctrina del Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo en sentencia de 13 de julio de 2022 ( ROJ: STS 2884/2022 - ECLI:ES:TS:2022:2884 ) Recurso: 946/2021, argumenta:

"PRIMERO.- Objeto del recurso:

Como se informaba en el Auto de admisión, la cuestión propuesta ya ha sido contestada en las recientes sentencias de esta Sala y Sección nº 32 y 118/22, de 19 de enero y 2 de febrero (Rc 3501 y 5916/20 ) que fijó como doctrina que la falta de respuesta -en el plazo de tres meses- de una solicitud de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario determina su concesión por silencio positivo, doctrina que hemos de reiterar.

Y, como decíamos en las precitadas sentencias, dos son las cuestiones a tomar en consideración: las fuentes legales aplicables al silencio administrativo en los procedimientos seguidos conforme al RD 240/07, y, 2) la interpretación y alcance de los preceptos que resulten aplicables. El precitado Real Decreto distingue entre estancia inferior a tres meses (art. 6 ); residencia superior a tres meses (art. 7); Residencia superior a tres meses con tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la UE (art. 8), y, residencia de carácter permanente (arts. 10 y 11).

En el plazo de tres meses desde la solicitud se expedirá la tarjeta de residencia permanente a la que tendrán derecho quienes hubieran residido legalmente en España durante un período de 5 años. La solicitud deberá presentarse durante el mes anterior a la caducidad de la tarjeta de residencia o dentro de los tres meses posteriores.

Ningún precepto establece el régimen del silencio en caso de falta de respuesta a tales peticiones, pero su Disposición Adicional Segunda, bajo la rúbrica "Normativa aplicable a los procedimientos", establece: " En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto, se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos".

Así, se establece un orden respecto de la normativa aplicable al prevenir que en primer lugar ha de estarse a lo dispuesto en el Real Decreto; en segundo lugar a la LOEX y su Reglamento, y, en tercer lugar a la normativa general ( Ley 39/15), de ahí que haya de acudirse a la LOEX que regula el sentido del silencio en su Disposición Adicional Primera : "Plazo máximo para resolución de expedientes".

1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida".

Autorización equiparable, en este aspecto, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX. Por ello ha de entenderse que en caso de solicitud de residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a la que se refiere nuestra Sentencia de 24 de junio de 2019 ), la falta de respuesta en plazo determina su concesión por silencio positivo.

SEGUNDO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

Dicho cuando antecede, la respuesta a la cuestión propuesta no puede ser otra que la que anticipamos en el F.D. Primero: la falta de respuesta -en el plazo de tres meses- de una solicitud de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario determina su concesión por silencio positivo."

Así mismo el Tribunal Supremo en sentencia de 19 de enero de 2022 ( ROJ: STS 64/2022 - ECLI:ES:TS:2022:64 ), Recurso: 3501/2020, en la que se apoya la sentencia apelada, tiene por objeto sentido del silencio administrativo en las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la UE o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Aplicabilidad de la D.A.1ª apartado 2 LOEX. , que argumenta:

"SEGUNDO.- La resolución del recurso, en los términos que viene planteado, supone responder, esencialmente, a dos cuestiones: primera, la determinación de las fuentes legales aplicables al silencio administrativo en los procedimientos seguidos conforme al Real Decreto 240/2007; y segunda, la interpretación o alcance de los preceptos que resulten aplicables.

La primera cuestión ya ha sido examinada por esta Sala en la sentencia de 24 de junio de 2019 (rec. 1307/2018 ), citada por ambas partes, en la cual se llega a la consideración de la aplicación, en lo no previsto por el RD 240/2007, de lo establecido en la legislación sectorial de extranjería, Ley Orgánica 4/2000 y su Reglamento y, solo en su defecto, la legislación general en materia de procedimiento administrativo, todo ello en interpretación y de acuerdo con la Disposición Adicional Segunda del propio RD 240/2007 y las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000 .

Así se razona en dicha sentencia que: "Para responder a la cuestión planteada en el auto de admisión es obligado tener en cuenta que el artículo 8 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero , sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, prevé en su apartado 4 que "La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud" y en su disposición adicional segunda que "En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto , se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos".

Puede observarse con la lectura de la indicada disposición adicional segunda que a efectos procedimentales se establece en ella un orden respecto a la normativa aplicable, al prevenir que en primer lugar ha de estarse a la normativa del propio Real Decreto; en su defecto, y en segundo lugar, a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , y a su reglamento; y, en tercer lugar, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Pues bien, siendo de aplicación a las solicitudes de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea el citado artículo 8 del reseñado Real Decreto 240/2007 , en el que ni en dicho precepto ni en otro de su articulado se regulan los efectos de no dictarse resolución en el plazo de los tres meses siguientes a la formulación de la solicitud, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión no puede ser otra, en aplicación de la disposición adicional primera, apartado 1, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social , que el régimen aplicable al silencio administrativo en los expedientes de solicitud de residencia temporal de familiar de ciudadano europeo, es el previsto en el apartado 1 de la indicada disposición adicional en el que se previene que "El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas". Esto es, que trascurridos los tres meses de la solicitud sin notificar de la resolución el silencio opera de forma negativa, pudiendo el interesado recurrir.

Y es que el régimen general que sobre el silencio positivo establece el artículo 43.1 de la Ley 30/92 al prevenir que: "En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario", cede ante el régimen especial."

Pues bien, ninguna alegación de las formuladas por las partes en este proceso vienen a desvirtuar de manera fundada los razonamientos de dicha sentencia, cuyo criterio compartimos y confirmamos por las mismas razones.

Otra cuestión es, como ya hemos indicado, la interpretación o el alcance de la referida Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social , relativa al plazo máximo para la resolución de expedientes, según la cual: "1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida."

Se desprende de dicho precepto, sin ninguna dificultad, que en el apartado primero se regula el régimen general de las solicitudes de autorizaciones formuladas al amparo de dicha normativa, estableciendo el silencio negativo para las mismas, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, salvedad que nos sitúa ante las solicitudes de prórroga de las autorizaciones, y autorizaciones de residencia de larga duración, en cuyo caso se establece la regla del silencio positivo. Con ello se está distinguiendo claramente entre el acceso inicial a las autorizaciones correspondientes y la prórroga o renovación de las mismas, lo que tiene su justificación lógico jurídica en el hecho de que, en esta situación, el interesado ya ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos y ha disfrutado de la pertinente autorización y consiguiente regularización de su situación en España, de manera que la prórroga o renovación es consecuencia de la previa declaración administrativa y sujeta, únicamente, a la solicitud de renovación en las condiciones legalmente establecidas, por lo que no resultaría conforme a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima una denegación presunta, en virtud del silencio administrativo, por el incumplimiento del deber de la Administración de resolver sobre la petición de prórroga o renovación en el plazo establecido al efecto. Más aun teniendo en cuenta que la Administración dispone de las facultades que la normativa le reconoce para adoptar las resoluciones pertinentes sobre el mantenimiento de las autorizaciones concedidas e, incluso, la aplicación de un régimen de infracciones y sanciones.

Este planteamiento justifica la expresa referencia, en este apartado segundo del precepto, a la autorización de residencia de larga duración, ya que la misma responde y tiene como presupuesto el haber disfrutado de residencia temporal durante cinco años, es decir, de un considerable periodo de residencia legal ( art. 32 LOEX ).

Por otra parte, que la justificación de este distinto régimen del silencio administrativo, negativo o positivo, se encuentra en el hecho de que se trate de solicitudes de autorización iniciales o renovadas, resulta del apartado tercero de la propia Disposición Adicional Primera, cuando se refiere expresamente a las modificaciones de la autorizaciones iniciales de residencia y trabajo y las sujeta al régimen de silencio administrativo positivo, a diferencia de la previsión general del apartado primero.

Pues bien, siendo esta la interpretación que se entiende procedente de la Disposición Adicional Primera de la LOEX , sobre el régimen del silencio administrativo en relación con las solicitudes de autorización de residencia, y siendo aplicable a las que se formulan al amparo del RD 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, habrá de tenerse en cuenta, también en este caso de los ciudadanos de la Unión y sus familiares, la distinta previsión según se trate del acceso inicial a la autorización (silencio negativo) o de las renovaciones o autorizaciones que traigan causa de una situación de residencia legal previa (silencio positivo).

Y este el caso de la autorización de residencia de carácter permanente de los ciudadanos de un Estado de la Unión y de los miembros de su familia, a que se refiere el art. 10 del RD 240/2007 , a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, derecho que no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III (sobre estancia y residencia), debiéndose expedir la correspondiente tarjeta de residencia permanente, a petición del interesado, en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud ( art. 11). Situación y autorización equiparable, en estos aspectos, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX . Por ello ha de entenderse que, en este caso de la residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a que se refería la sentencia de 24 de junio de 2019 ), la falta de resolución de la solicitud en plazo determina su concesión por silencio positivo.

Dicha interpretación no supone contradicción con la doctrina del TJUE sentada en la sentencia dictada en el caso I.D. contra el Estado belga, asunto C.246/17 , a que se refiere el Abogado del Estado, pues, según resulta de los propios párrafos que antes se han reproducido, dicha sentencia se está refiriendo al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia y en tal sentido considera contrario al Derecho de la Unión la expedición "de oficio una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión al interesado, si se sobrepasa el plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1 , de la Directiva 2004/38 , sin comprobar previamente si el interesado reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión".

Y por otra parte, queda a salvo el ejercicio por la Administración de las facultades que el ordenamiento jurídico sectorial le atribuye sobre el control de la regularidad y mantenimiento se la situación de residencia legal del interesado.

TERCERO.- Por todo ello y en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada en el auto de admisión, ha de entenderse que: a falta de resolución en plazo de las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo formulada al amparo del Real Decreto 240/2007, opera el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, han de entenderse concedidas".

De conformidad con las sentencias trascritas en parte, en el caso de solicitud de tarjeta permanente de ciudadano de la Unión Europea, el plazo para resolver por la Administración es de tres meses, transcurrido el cual se entiende concedida la autorización por silencio administrativo positivo. La sentencia del Tribunal Supremo resuelve analizando el derecho de la Unión Europea y sentencia del TJUE a que se refiere el Abogado del Estado, y aclara que la interpretación no supone contradicción con la doctrina del TJUE sentada en la sentencia dictada en el caso I.D. contra el Estado belga, asunto C.246/17, pues dicha sentencia se está refiriendo al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia.

La sentencia de esta Sala de 22 de junio de 2023, recaía en el rollo de apelación 509/2021, relativo a solicitud de Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea, en aplicación de lo previsto en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, concluyó con base en la sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 973/2022, de 13 de julio de 2022 (recurso de casación 946/2021; ponente, Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano) que "Pues bien, en acatamiento de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, hemos de estimar el presente recurso de apelación, dado que, habiendo solicitado el recurrente la renovación de la autorización de residencia el 2 de abril de 2019 y habiendo notificado la Administración la resolución el día 26 de agosto de 2019, es claro que ha transcurrido el meritado plazo de tres meses, por lo que hay que entender que el extranjero apelante obtuvo la autorización solicitada por silencio administrativo positivo."

Así mismo, esta Sala y sección en fecha de 16 de febrero de 2023 ( ROJ: STSJ AND 1530/2023 - ECLI:ES:TSJAND:2023:1530), Recurso: 4090/2020 dictó sentencia en relación a la autorización de residencia inicial, no permanente como el caso ahora enjuiciado, en la que argumentó:

"La existencia de silencio positivo en la solicitud realizada por el actor ha de desestimarse, pues el art. 8.4 del R. Decreto 240/2007 de 16 febrero (entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo) nada establece al respecto cuando dispone:

"La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud. La resolución favorable tendrá efectos retroactivos, entendiéndose vigente la situación de residencia desde la fecha acreditada de entrada en España siendo familiar de ciudadano de la Unión."

Ante esta falta de concreción legal del sentido del silencio en esta norma específica de extranjería tenemos que acudir a la Disposición Final Cuarta del RD 240/2007 , que dispone: " 1. La entrada, permanencia y trabajo en España de los familiares de los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, incluidos en el ámbito de aplicación del presente real decreto, se regirán por la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en aquellos casos en que no quede acreditada la concurrencia de los requisitos previstos en el presente real decreto.

2. Las normas de carácter general contenidas en la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, así como las normas reglamentarias vigentes sobre la materia, serán aplicables a los supuestos comprendidos en el ámbito de aplicación del presente real decreto, con carácter supletorio y en la medida en que pudieran ser más favorables y no se opongan a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, así como en el Derecho derivado de los mismos."

Pues bien, acudiendo a la Ley Orgánica 4/2000, también vemos que en su Disposición Adicional primera se prescribe respecto del silencio administrativo lo siguiente:

"1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida."

Como puede verse de la reseñada Disposición Adicional de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEX) a la que se remite el RD 240/2007, se distingue entre la solicitud inicial en la que el silencio es negativo, y la solicitud de prórroga o de algunas modificaciones en las que el silencio es positivo, por lo que al ser la solicitud del apelante una solicitud inicial de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE, el silencio debe ser negativo. En este sentido se pronuncia la sentencia del TSJ de Madrid de 26 de abril de 2018 (recurso 665/2017 ), en relación con una solicitud de tarjeta de residencia familiar UE, que señaló:

"Por tanto, a tenor del apartado 1 del precepto legal transcrito, el silencio administrativo en los expedientes de los que trata será, con carácter general, negativo, salvo en los casos que, detalladamente y de modo enumerativo, recoge en su apartado 2, esto es, para las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, de renovación de la autorización de trabajo y de autorización de residencia de larga duración.

Así las cosas, es evidente que el caso de autos no es subsumible en los supuestos taxativamente enumerados para la aplicación de los efectos positivos del silencio administrativo. En consecuencia, el silencio tiene efectos negativos, lo que conlleva la estimación de las alegaciones del Sr. Abogado del Estado con revocación de la Sentencia de instancia y la consiguiente confirmación de la resolución administrativa inicialmente impugnada".

Así pues, la sentencia distinguía entre la solicitud inicial en la que el silencio es negativo, y la solicitud de prórroga o de algunas modificaciones en las que el silencio es positivo, y concluía que al ser, en dicho supuesto, la solicitud del apelante una solicitud inicial de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE, el silencio debía ser negativo.

En el caso enjuiciado de contrario estamos ante una solicitud de residencia permanente de ciudadano de la Unión Europea, regulada en el artículo del RD 240/07, a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, por lo que la falta de resolución en tres meses determina el silencio administrativo positivo.

En relación al planteamiento de la cuestión prejudicial, el artículo 267 (antiguo artículo 234 TCE) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, dispone sobre el planteamiento de mencionada cuestión prejudicial, lo siguiente:

"El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

a) sobre la interpretación de los Tratados;

b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión;

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad".

La Sala rechaza plantear dicha cuestión ante el TJUE, además de por lo razonado y argumentado en la sentencia apelada con base a la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, por lo dispuesto en el citado art. 267.

Y ello por cuanto que no se aprecia la existencia de contradicción alguna entre la normativa comunitaria y la jurisprudencia del TJUE, por un lado, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo español que se ha pronunciado sobre la cuestión. Como se ha argumentado la sentencia STJUE que se invoca sólo se refiere a la autorización de residencia inicial. Así mismo, de conformidad el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea trascrito, la cuestión prejudicial se plantea para pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo, y en el caso presente esta Sala no la estima necesaria al no apreciar la concurrencia de la contradicción que se alega por el apelante.

En igual sentido, respecto de la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial, se han pronunciado las sentencias, del TSJ de Madrid, de 23 de octubre de 2025, recurso 261/2025, y TSJ de Valencia de 3 de noviembre de 2025, recurso 246/25, entre otras.

De cuanto antecede, el presente recurso de apelación va a ser desestimado, pues la sentencia objeto del mismo resulta ajustada a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en la interpretación que efectúa de la normativa de aplicación.

SEXTO.-Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de apelación. En cuanto a las costas de esta instancia, en aplicación del art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , no procede su imposición dado a la vista de las resoluciones no unívocas, y de la complejidad de la cuestión planteada, que ha dado lugar a diversos pronunciamientos del Tribunal Supremo, se aprecian serias dudas de derecho que justifican la no imposición de las costas procesales.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, la sentencia número 157/23 de 5 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Almería que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución de fecha 4 de febrero de 2020 dictada por la Subdelegación del Gobierno en Almería, por la que se desestimó del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 5 de septiembre de 2019 dictada por el Sr. Jefe de la Oficina de Extranjeros de Almería por la que se desestimó la solicitud de expedición de Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea a favor de la recurrente , y se dispone en el fallo "ESTIMO el recurso interpuesto por Higinio frente a la resolución de Resolución de fecha 4 de febrero de 2020 dictada por la Subdelegación del Gobierno en Almería, por la que se desestimó del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 4 de septiembre de 2019 dictada por el Sr. Jefe de la Oficina de Extranjeros de Almería, por no ser ajustadas a derecho y , en consecuencia, DEJO SIN EFECTO las mismas y CONCEDO a Higinio la expedición de la Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea solicitada en fecha 24 de abril de 2019. Sin costas."

SEGUNDO.-Posición de la apelante

Expone el Abogado del Estado que la sentencia dictada por el Juzgador de instancia es lesiva para los intereses de la Administración al ser contraria al derecho de la UE y considera que el Juzgador ha incurrido en error respecto de la interpretación y aplicación del derecho de la UE.

La crítica a la sentencia debe partir de la valoración del silencio positivo en el ámbito del RD 240/2007, que es la trasposición de la Directiva 2004/38 /CE, en términos de la legislación nacional, obviando e inaplicando el derecho de la UE y el carácter meramente declarativo del derecho a la tarjeta permanente de ciudadano de la UE, extremo que ya ha sido interpretado por el TJUE.

La fundamentación de la sentencia para aplicar el silencio positivo, se hace mediante una remisión directa a los pronunciamientos del Tribunal Supremo en STS 32/2022 de 19 de enero Rec. 3501/20, que a su vez se remite a la previa STS 24/06/2019 Rec.1370/18, por la que el Alto Tribunal resuelve la cuestión en términos de legislación nacional. De este modo la crítica a la sentencia de instancia, se funda en la propia consideración del sielncio como positivo, en supuestos como el que nos ocupa, de solicitudes de tarjeta permanente de familiar de ciudadano de la UE a sujetos que no acreditan los requisitos de una previa residencia legal.

El Tribunal de Justicia de la UE ha dictado, con fecha 27 de junio de 2017, sentencia en el Asunto C-246/17 (Ibrahim Diallo y État Belge). En esa sentencia se expresa el TJUE en relación con los efectos del silencio administrativo, en la tramitación de las tarjetas de residencia de familiares de ciudadanos de la UE

El Tribunal Supremo en sentencia 872/2019 de 24 de junio analizó cuál debiera ser el sentido del silencio en las solicitudes de tarjeta de residencia de familiar de ciudadano comunitario. El objeto en particular era una solicitud de una tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE y la valoración sobre si, transcurrido el plazo para resolver, debe considerarse estimada por silencio positivo .

El Alto Tribunal entiende que en tanto que el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo no regula los efectos de no dictarse resolución en plazo debe tenerse en cuenta lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sin que sea de aplicación el régimen general previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre que cede ante el régimen especial.

El 19 de enero de 2022 este mismo tribunal en sentencia 64/2022 se pronuncia sobre el caso de las solicitudes relativas a residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario deduciendo, en razonamiento análogo al hecho en su anterior sentencia, que de conformidad con la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 1 de enero, a falta de resolución en plazo opera el silencio administrativo positivo.

De lo anterior se deduce que en ambas sentencias el Tribunal Supremo ha interpretado el régimen aplicable al silencio administrativo en clave de legislación nacional.

Estos dos pronunciamientos entienden, aplicando del régimen previsto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, que el sentido del silencio es negativo en el caso de las tarjetas de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE y positivo en el caso de las relativas a la residencia permanente.

No obstante lo anterior es necesario tener en cuenta que el régimen aplicable a los ciudadanos comunitarios está condicionado prioritariamente por la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y sobre este particular existe doctrina clara y unívoca del tribunal de Luxemburgo. En particular, las STJUE Diallo de 27 de junio de 2018 (C-246/17) y Ryanair Designated Activity Company de 18 de junio de 2020, ( C-754/18, EU:C:2020:478), de donde cabe afirmar razonablemente que el artículo 20 de la Directiva 2004/38/CE se opone a que el silencio administrativo equivalga a una decisión de aceptación de una tarjeta de residencia permanente

En conclusión, entendemos que se deberá aplicar silencio administrativo negativo en base a la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea expuesta, y como ya se planteó en el acto de la vista se considera que la situación amerita que la jurisprudencia formada por el Tribunal Supremo, sea valorada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y su conformidad con el derecho de la Unión, por lo que interesa de la Sala el planteamiento de la cuestión prejudicial sobre este extremo al TJUE, de conformidad con lo dispuesto en el art. 267 TFUE, para conseguir una interpretación y aplicación homogénea del derecho de la UE.

TERCERO.-Posición de la parte apelada

El Letrado se opone al recurso de apelación presentado de contrario y expone que el único motivo de impugnación es la falta de aceptación de la Jurisprudencia emanada por el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia de 19 de Enero de 2.022 (Casación 3501/2020), y que es invocada por la Sentencia apelada. La Administración insiste en que la presente sentencia, y las previas del Tribunal Supremo, son contrarias de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de Junio de 2.018 (asunto C-246/17) como fundamentación para considerar que no cabe silencio positivo.

No obstante, la citada Sentencia de 27 de Junio de 2.018 hace referencia a un supuesto sustancialmente diferente. El caso enjuiciado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea versaba sobre la posibilidad de silencio positivo respecto de la solicitud de una tarjeta de residencia inicial como familiar de ciudadano de la Unión, y el que es objeto del presente proceso, y sobre el que versa la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se refiere a la tarjeta de residencia permanente.

La diferencia, resulta sustancial y justifica la inaplicación de la Sentencia comunitaria.

A este respecto, no cabe ignorar que la expedición tarjeta de residencia permanente se prevé de forma casi automática a la finalización de la tarjeta temporal. Así se deduce de la redacción del artículo 10 del Real Decreto 240/07.

La distinción que se plantea entre ambas tarjetas de residencia resulta equiparable a las existentes entre las autorizaciones de residencia temporal y sus renovaciones, en el régimen general de la Ley Orgánica 4/2.000, sobre los derechos de los extranjeros en España y su integración social, de aplicación subsidiaria al régimen comunitario conforme a lo dispuesto en el artículo 1.3 de dicha Ley, en lo que le resulte más favorable al interesado. Dicho régimen general prevé el silencio negativo para las solicitudes iniciales de residencia, pero positivo para las sucesivas prórrogas o renovaciones (Disposición Adicional Primera), por cuanto que para éstas se presume la permanencia del derecho previamente reconocido por la Administración, salvo que concurra una circunstancia legalmente prevista para que ceda ese análisis a priori favorable.

CUARTO.-La sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo y argumenta que corresponde analizar, si en el expediente administrativo incoado tras la solicitud de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea, presentada por el recurrente operó o no el silencio (positivo o negativo) por no dictarse y notificarse resolución expresa en el plazo reglamentariamente establecido. La parte recurrente alega que habiendo presentado la solicitud de autorización de residencia el 24 de abril de 2019, la misma debe considerarse estimada por silencio positivo, al haber sido notificada la resolución desestimatoria el 9 de septiembre de 2019 Por su parte, la Administración demandada entiende que el silencio no se produce al constar un intento anterior de notificación el último día de plazo. El plazo para resolver y notificar la resolución en el procedimiento de referencia es de tres meses,de conformidad a la Disposición Adicional Segunda Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo por remisión a la Disposición Adicional 1ª apart. 2 de la ey Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. La sentencia con base en la reciente sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 32/2022, de 19 de enero de 2022 dictada por la Sección Quinta, recurso de casación nº 3501/20 , estima el recurso por ser el silencio administrativo positivo.

QUINTO.-El apelante opone frente a la sentencia recurrida que en el caso enjuiciado el silencio administrativo no es positivo sino negativo, con base al derecho europeo y las resoluciones del TJUE.

Del expediente administrativo resulta que el recurrente presenta solicitud de autorización de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea, en fecha 24 de abril de 2019. En fecha 9 de septiembre de 2019 se notifica resolución denegatoria de la autorización concedida, esto es, transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud.

La sentencia partiendo de que el plazo de resolución es de tres meses de conformidad con la Disposición Adicional Segunda Real Decreto 240/2007, por remisión a la Disposición Adicional 1º de la LOEX, considera que el silencio administrativo es positivo y para ello parte de la doctrina del Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo en sentencia de 13 de julio de 2022 ( ROJ: STS 2884/2022 - ECLI:ES:TS:2022:2884 ) Recurso: 946/2021, argumenta:

"PRIMERO.- Objeto del recurso:

Como se informaba en el Auto de admisión, la cuestión propuesta ya ha sido contestada en las recientes sentencias de esta Sala y Sección nº 32 y 118/22, de 19 de enero y 2 de febrero (Rc 3501 y 5916/20 ) que fijó como doctrina que la falta de respuesta -en el plazo de tres meses- de una solicitud de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario determina su concesión por silencio positivo, doctrina que hemos de reiterar.

Y, como decíamos en las precitadas sentencias, dos son las cuestiones a tomar en consideración: las fuentes legales aplicables al silencio administrativo en los procedimientos seguidos conforme al RD 240/07, y, 2) la interpretación y alcance de los preceptos que resulten aplicables. El precitado Real Decreto distingue entre estancia inferior a tres meses (art. 6 ); residencia superior a tres meses (art. 7); Residencia superior a tres meses con tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la UE (art. 8), y, residencia de carácter permanente (arts. 10 y 11).

En el plazo de tres meses desde la solicitud se expedirá la tarjeta de residencia permanente a la que tendrán derecho quienes hubieran residido legalmente en España durante un período de 5 años. La solicitud deberá presentarse durante el mes anterior a la caducidad de la tarjeta de residencia o dentro de los tres meses posteriores.

Ningún precepto establece el régimen del silencio en caso de falta de respuesta a tales peticiones, pero su Disposición Adicional Segunda, bajo la rúbrica "Normativa aplicable a los procedimientos", establece: " En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto, se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos".

Así, se establece un orden respecto de la normativa aplicable al prevenir que en primer lugar ha de estarse a lo dispuesto en el Real Decreto; en segundo lugar a la LOEX y su Reglamento, y, en tercer lugar a la normativa general ( Ley 39/15), de ahí que haya de acudirse a la LOEX que regula el sentido del silencio en su Disposición Adicional Primera : "Plazo máximo para resolución de expedientes".

1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida".

Autorización equiparable, en este aspecto, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX. Por ello ha de entenderse que en caso de solicitud de residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a la que se refiere nuestra Sentencia de 24 de junio de 2019 ), la falta de respuesta en plazo determina su concesión por silencio positivo.

SEGUNDO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

Dicho cuando antecede, la respuesta a la cuestión propuesta no puede ser otra que la que anticipamos en el F.D. Primero: la falta de respuesta -en el plazo de tres meses- de una solicitud de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario determina su concesión por silencio positivo."

Así mismo el Tribunal Supremo en sentencia de 19 de enero de 2022 ( ROJ: STS 64/2022 - ECLI:ES:TS:2022:64 ), Recurso: 3501/2020, en la que se apoya la sentencia apelada, tiene por objeto sentido del silencio administrativo en las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la UE o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Aplicabilidad de la D.A.1ª apartado 2 LOEX. , que argumenta:

"SEGUNDO.- La resolución del recurso, en los términos que viene planteado, supone responder, esencialmente, a dos cuestiones: primera, la determinación de las fuentes legales aplicables al silencio administrativo en los procedimientos seguidos conforme al Real Decreto 240/2007; y segunda, la interpretación o alcance de los preceptos que resulten aplicables.

La primera cuestión ya ha sido examinada por esta Sala en la sentencia de 24 de junio de 2019 (rec. 1307/2018 ), citada por ambas partes, en la cual se llega a la consideración de la aplicación, en lo no previsto por el RD 240/2007, de lo establecido en la legislación sectorial de extranjería, Ley Orgánica 4/2000 y su Reglamento y, solo en su defecto, la legislación general en materia de procedimiento administrativo, todo ello en interpretación y de acuerdo con la Disposición Adicional Segunda del propio RD 240/2007 y las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000 .

Así se razona en dicha sentencia que: "Para responder a la cuestión planteada en el auto de admisión es obligado tener en cuenta que el artículo 8 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero , sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, prevé en su apartado 4 que "La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud" y en su disposición adicional segunda que "En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto , se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos".

Puede observarse con la lectura de la indicada disposición adicional segunda que a efectos procedimentales se establece en ella un orden respecto a la normativa aplicable, al prevenir que en primer lugar ha de estarse a la normativa del propio Real Decreto; en su defecto, y en segundo lugar, a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , y a su reglamento; y, en tercer lugar, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Pues bien, siendo de aplicación a las solicitudes de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea el citado artículo 8 del reseñado Real Decreto 240/2007 , en el que ni en dicho precepto ni en otro de su articulado se regulan los efectos de no dictarse resolución en el plazo de los tres meses siguientes a la formulación de la solicitud, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión no puede ser otra, en aplicación de la disposición adicional primera, apartado 1, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social , que el régimen aplicable al silencio administrativo en los expedientes de solicitud de residencia temporal de familiar de ciudadano europeo, es el previsto en el apartado 1 de la indicada disposición adicional en el que se previene que "El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas". Esto es, que trascurridos los tres meses de la solicitud sin notificar de la resolución el silencio opera de forma negativa, pudiendo el interesado recurrir.

Y es que el régimen general que sobre el silencio positivo establece el artículo 43.1 de la Ley 30/92 al prevenir que: "En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario", cede ante el régimen especial."

Pues bien, ninguna alegación de las formuladas por las partes en este proceso vienen a desvirtuar de manera fundada los razonamientos de dicha sentencia, cuyo criterio compartimos y confirmamos por las mismas razones.

Otra cuestión es, como ya hemos indicado, la interpretación o el alcance de la referida Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social , relativa al plazo máximo para la resolución de expedientes, según la cual: "1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida."

Se desprende de dicho precepto, sin ninguna dificultad, que en el apartado primero se regula el régimen general de las solicitudes de autorizaciones formuladas al amparo de dicha normativa, estableciendo el silencio negativo para las mismas, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, salvedad que nos sitúa ante las solicitudes de prórroga de las autorizaciones, y autorizaciones de residencia de larga duración, en cuyo caso se establece la regla del silencio positivo. Con ello se está distinguiendo claramente entre el acceso inicial a las autorizaciones correspondientes y la prórroga o renovación de las mismas, lo que tiene su justificación lógico jurídica en el hecho de que, en esta situación, el interesado ya ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos y ha disfrutado de la pertinente autorización y consiguiente regularización de su situación en España, de manera que la prórroga o renovación es consecuencia de la previa declaración administrativa y sujeta, únicamente, a la solicitud de renovación en las condiciones legalmente establecidas, por lo que no resultaría conforme a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima una denegación presunta, en virtud del silencio administrativo, por el incumplimiento del deber de la Administración de resolver sobre la petición de prórroga o renovación en el plazo establecido al efecto. Más aun teniendo en cuenta que la Administración dispone de las facultades que la normativa le reconoce para adoptar las resoluciones pertinentes sobre el mantenimiento de las autorizaciones concedidas e, incluso, la aplicación de un régimen de infracciones y sanciones.

Este planteamiento justifica la expresa referencia, en este apartado segundo del precepto, a la autorización de residencia de larga duración, ya que la misma responde y tiene como presupuesto el haber disfrutado de residencia temporal durante cinco años, es decir, de un considerable periodo de residencia legal ( art. 32 LOEX ).

Por otra parte, que la justificación de este distinto régimen del silencio administrativo, negativo o positivo, se encuentra en el hecho de que se trate de solicitudes de autorización iniciales o renovadas, resulta del apartado tercero de la propia Disposición Adicional Primera, cuando se refiere expresamente a las modificaciones de la autorizaciones iniciales de residencia y trabajo y las sujeta al régimen de silencio administrativo positivo, a diferencia de la previsión general del apartado primero.

Pues bien, siendo esta la interpretación que se entiende procedente de la Disposición Adicional Primera de la LOEX , sobre el régimen del silencio administrativo en relación con las solicitudes de autorización de residencia, y siendo aplicable a las que se formulan al amparo del RD 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, habrá de tenerse en cuenta, también en este caso de los ciudadanos de la Unión y sus familiares, la distinta previsión según se trate del acceso inicial a la autorización (silencio negativo) o de las renovaciones o autorizaciones que traigan causa de una situación de residencia legal previa (silencio positivo).

Y este el caso de la autorización de residencia de carácter permanente de los ciudadanos de un Estado de la Unión y de los miembros de su familia, a que se refiere el art. 10 del RD 240/2007 , a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, derecho que no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III (sobre estancia y residencia), debiéndose expedir la correspondiente tarjeta de residencia permanente, a petición del interesado, en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud ( art. 11). Situación y autorización equiparable, en estos aspectos, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX . Por ello ha de entenderse que, en este caso de la residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a que se refería la sentencia de 24 de junio de 2019 ), la falta de resolución de la solicitud en plazo determina su concesión por silencio positivo.

Dicha interpretación no supone contradicción con la doctrina del TJUE sentada en la sentencia dictada en el caso I.D. contra el Estado belga, asunto C.246/17 , a que se refiere el Abogado del Estado, pues, según resulta de los propios párrafos que antes se han reproducido, dicha sentencia se está refiriendo al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia y en tal sentido considera contrario al Derecho de la Unión la expedición "de oficio una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión al interesado, si se sobrepasa el plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1 , de la Directiva 2004/38 , sin comprobar previamente si el interesado reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión".

Y por otra parte, queda a salvo el ejercicio por la Administración de las facultades que el ordenamiento jurídico sectorial le atribuye sobre el control de la regularidad y mantenimiento se la situación de residencia legal del interesado.

TERCERO.- Por todo ello y en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada en el auto de admisión, ha de entenderse que: a falta de resolución en plazo de las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo formulada al amparo del Real Decreto 240/2007, opera el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, han de entenderse concedidas".

De conformidad con las sentencias trascritas en parte, en el caso de solicitud de tarjeta permanente de ciudadano de la Unión Europea, el plazo para resolver por la Administración es de tres meses, transcurrido el cual se entiende concedida la autorización por silencio administrativo positivo. La sentencia del Tribunal Supremo resuelve analizando el derecho de la Unión Europea y sentencia del TJUE a que se refiere el Abogado del Estado, y aclara que la interpretación no supone contradicción con la doctrina del TJUE sentada en la sentencia dictada en el caso I.D. contra el Estado belga, asunto C.246/17, pues dicha sentencia se está refiriendo al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia.

La sentencia de esta Sala de 22 de junio de 2023, recaía en el rollo de apelación 509/2021, relativo a solicitud de Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea, en aplicación de lo previsto en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, concluyó con base en la sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 973/2022, de 13 de julio de 2022 (recurso de casación 946/2021; ponente, Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano) que "Pues bien, en acatamiento de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, hemos de estimar el presente recurso de apelación, dado que, habiendo solicitado el recurrente la renovación de la autorización de residencia el 2 de abril de 2019 y habiendo notificado la Administración la resolución el día 26 de agosto de 2019, es claro que ha transcurrido el meritado plazo de tres meses, por lo que hay que entender que el extranjero apelante obtuvo la autorización solicitada por silencio administrativo positivo."

Así mismo, esta Sala y sección en fecha de 16 de febrero de 2023 ( ROJ: STSJ AND 1530/2023 - ECLI:ES:TSJAND:2023:1530), Recurso: 4090/2020 dictó sentencia en relación a la autorización de residencia inicial, no permanente como el caso ahora enjuiciado, en la que argumentó:

"La existencia de silencio positivo en la solicitud realizada por el actor ha de desestimarse, pues el art. 8.4 del R. Decreto 240/2007 de 16 febrero (entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo) nada establece al respecto cuando dispone:

"La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud. La resolución favorable tendrá efectos retroactivos, entendiéndose vigente la situación de residencia desde la fecha acreditada de entrada en España siendo familiar de ciudadano de la Unión."

Ante esta falta de concreción legal del sentido del silencio en esta norma específica de extranjería tenemos que acudir a la Disposición Final Cuarta del RD 240/2007 , que dispone: " 1. La entrada, permanencia y trabajo en España de los familiares de los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, incluidos en el ámbito de aplicación del presente real decreto, se regirán por la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en aquellos casos en que no quede acreditada la concurrencia de los requisitos previstos en el presente real decreto.

2. Las normas de carácter general contenidas en la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, así como las normas reglamentarias vigentes sobre la materia, serán aplicables a los supuestos comprendidos en el ámbito de aplicación del presente real decreto, con carácter supletorio y en la medida en que pudieran ser más favorables y no se opongan a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, así como en el Derecho derivado de los mismos."

Pues bien, acudiendo a la Ley Orgánica 4/2000, también vemos que en su Disposición Adicional primera se prescribe respecto del silencio administrativo lo siguiente:

"1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida."

Como puede verse de la reseñada Disposición Adicional de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEX) a la que se remite el RD 240/2007, se distingue entre la solicitud inicial en la que el silencio es negativo, y la solicitud de prórroga o de algunas modificaciones en las que el silencio es positivo, por lo que al ser la solicitud del apelante una solicitud inicial de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE, el silencio debe ser negativo. En este sentido se pronuncia la sentencia del TSJ de Madrid de 26 de abril de 2018 (recurso 665/2017 ), en relación con una solicitud de tarjeta de residencia familiar UE, que señaló:

"Por tanto, a tenor del apartado 1 del precepto legal transcrito, el silencio administrativo en los expedientes de los que trata será, con carácter general, negativo, salvo en los casos que, detalladamente y de modo enumerativo, recoge en su apartado 2, esto es, para las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, de renovación de la autorización de trabajo y de autorización de residencia de larga duración.

Así las cosas, es evidente que el caso de autos no es subsumible en los supuestos taxativamente enumerados para la aplicación de los efectos positivos del silencio administrativo. En consecuencia, el silencio tiene efectos negativos, lo que conlleva la estimación de las alegaciones del Sr. Abogado del Estado con revocación de la Sentencia de instancia y la consiguiente confirmación de la resolución administrativa inicialmente impugnada".

Así pues, la sentencia distinguía entre la solicitud inicial en la que el silencio es negativo, y la solicitud de prórroga o de algunas modificaciones en las que el silencio es positivo, y concluía que al ser, en dicho supuesto, la solicitud del apelante una solicitud inicial de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE, el silencio debía ser negativo.

En el caso enjuiciado de contrario estamos ante una solicitud de residencia permanente de ciudadano de la Unión Europea, regulada en el artículo del RD 240/07, a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, por lo que la falta de resolución en tres meses determina el silencio administrativo positivo.

En relación al planteamiento de la cuestión prejudicial, el artículo 267 (antiguo artículo 234 TCE) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, dispone sobre el planteamiento de mencionada cuestión prejudicial, lo siguiente:

"El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

a) sobre la interpretación de los Tratados;

b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión;

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad".

La Sala rechaza plantear dicha cuestión ante el TJUE, además de por lo razonado y argumentado en la sentencia apelada con base a la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, por lo dispuesto en el citado art. 267.

Y ello por cuanto que no se aprecia la existencia de contradicción alguna entre la normativa comunitaria y la jurisprudencia del TJUE, por un lado, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo español que se ha pronunciado sobre la cuestión. Como se ha argumentado la sentencia STJUE que se invoca sólo se refiere a la autorización de residencia inicial. Así mismo, de conformidad el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea trascrito, la cuestión prejudicial se plantea para pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo, y en el caso presente esta Sala no la estima necesaria al no apreciar la concurrencia de la contradicción que se alega por el apelante.

En igual sentido, respecto de la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial, se han pronunciado las sentencias, del TSJ de Madrid, de 23 de octubre de 2025, recurso 261/2025, y TSJ de Valencia de 3 de noviembre de 2025, recurso 246/25, entre otras.

De cuanto antecede, el presente recurso de apelación va a ser desestimado, pues la sentencia objeto del mismo resulta ajustada a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en la interpretación que efectúa de la normativa de aplicación.

SEXTO.-Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de apelación. En cuanto a las costas de esta instancia, en aplicación del art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , no procede su imposición dado a la vista de las resoluciones no unívocas, y de la complejidad de la cuestión planteada, que ha dado lugar a diversos pronunciamientos del Tribunal Supremo, se aprecian serias dudas de derecho que justifican la no imposición de las costas procesales.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación