Sentencia Contencioso-Administrativo 294/2026 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 154/2025 de 26 de marzo del 2026

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la CUOTA de 20 de diciembre de 2024, por el que se acuerda informar desfavorablemente y desestimar el recurso de la actuación pretendida, expediente NUM000.

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

Con fecha 15-5-2024 se solicitó licencia para construcción de edificación destinada a hospedaje en la parcela con referencia catastral NUM001, con una superficie de 26.974 m2, sita en el DIRECCION000, DIRECCION001, Cabueñes, Gijón (Doc. 2), acompañando proyecto básico redactado por el Arquitecto D. Pablo.

En las fotografías de la vista aérea de la parcela que se insertan en la demanda se observa la existencia de una construcción existente.

Se emite informe favorable por el delineante del Servicio Técnico de Urbanismo, de fecha 5 de enero de 2024, al no constar afecciones sectoriales sobre la parcela objeto de intervención.

Y el 5 de febrero de 2024 el informe técnico municipal en el que se recoge:

"Conforme al artículo 4.4.8 Usos en Suelo de Interés Agro-periurbano, es autorizable la reforma de construcciones existentes para uso de Hospedaje.

El artículo 4.2.51 regula el uso de Hospedaje, indicando para su autorización en edificaciones existentes, tradicionales, la necesidad de autorización previa con esquema de la construcción "a recuperar", análisis de su incidencia en el entorno y justificación de servicios como aparcamiento y depuración de residuos."

En virtud de lo anterior, da traslado a la CUOTA.

Previo informe técnico, por Acuerdo de la CUOTA, en Permanente y en sesión, de fecha 21 de agosto de 2024, se acuerda "informar DESFAVORABLEMENTE Y SE DENIEGA LA AUTORIZACIÓN, para la actuación solicitada".

Disconforme con lo anterior, se interpuso recurso de reposición (Doc. 9), siendo desestimado por el Acuerdo de la CUOTA, en Permanente y en sesión, de fecha 20 de diciembre de 2025, acto que constituye el objeto del presente recurso.

Se alega como fundamentos de derecho, que la pretensión de la recurrente es que se declare la nulidad, anule o revoque la aludida Resolución y, en su virtud, se conceda la autorización para las obras de construcción de edificación destinada a hospedaje.

Se indica que la parcela objeto de la solicitud está clasificada en el PGO de Gijón vigente como Suelo No Urbanizable, con las categorías de Interés Agroperiurbano, Especial Protección y Ámbito de Ordenación Específica del Plan Especial Playa de La Ñora. La construcción se ubica en el SNU IAP.

Las posibilidades de uso y edificatorias que el planeamiento reconoce a tales núcleos, en consonancia con el artículo 4.4.8, son las siguientes:

"Artículo 4.4.8. Usos

2. Autorizables: Podrán tener dicha consideración los siguientes:

b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Ahora bien, sigue la demanda, la Administración demandada considera que la pretensión de autorización de la actuación, consistente en la ejecución de las obras de terminación de una construcción existente y su destino a un uso de hospedaje, no es viable porque "su naturaleza se incardina más correctamente en el supuesto de obra de nueva planta".

Se invoca el concepto de "Obras de nueva planta" dispuesto en el artículo 1.2.37 de dicho Planeamiento, que las reputa como aquellas que "Tienen por objeto la construcción en solares antes libres de edificación".

Se resalta la improcedencia de considerar como tales las aquí pretendidas, que no serían sino las específica y estrictamente "necesarias para terminar la construcción iniciada", pues ya "se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta", todo ello en los propios términos de la Resolución impugnada, que incurre, por ello, en una flagrante contradicción.

Se indica que, según consta en el proyecto (Doc. 1), se han realizado las siguientes obras: excavación, cimentación, estructura de hormigón armado y cubierta. El proyecto contempla "la FINALIZACIÓN DE LAS OBRAS ADAPTÁNDONOS A LA CONSTRUCCIÓN EXISTENTE, SIN MODIFICAR LA SUPERFICIE CONSTRUIDA DE LA MISMA, PERO ADAPTÁNDOLAS A LAS NUEVAS EXIGENCIAS NORMATIVAS Y AL NUEVO USO QUE SE PROPONE, HOSPEDAJE", reseñando la memoria del proyecto.

Se invocan las sentencias de esta Sala de 7 de marzo de 2012, P.O. 974/2010 y de 13 de noviembre de 2020.

Se aduce que nos encontramos con una escueta motivación, más voluntarista que razonada, y que hace descansar todo el peso de la argumentación en un criterio subjetivo, olvidándose de justificar con base objetiva y técnica, una medida gravosa y perjudicial como es limitar las posibilidades de la propiedad.

Se añade que la actuación solicitada ha de tener, necesariamente, el carácter y la naturaleza de "obras de reforma", toda vez que así son, en los términos del artículo 1.2.35.g) del repetido instrumento de ordenación, "aquellas que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio."

Se invoca el art. 197.1.b) del ROTU.

Concluye la recurrente que constituye un "uso autorizable" la "reforma de construcciones existentes" con destino a "hospedaje", cual es, exactamente, este caso, sin que sea jurídicamente admisible el otro motivo aducido por esa Administración autonómica, el de la limitación de este supuesto al de la tipología de "edificaciones existentes" expresadas en el artículo 4.2.51 del Plan, es decir, estrictamente a los "caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales", pues ni el artículo 4.4.8.2 referenciado lo considera ni restringe así, ni, en fin, ello puede deducirse del precepto 2.1.23 del Planeamiento, que, en relación con la "Definición y condiciones de implantación del Uso Hospedaje", alude a muy diversas modalidades edificatorias distintas de aquéllas, aludiendo, así, a "locales", "piso de edificios de viviendas", etc.

Se invocan los constitucionales principios de legalidad, seguridad jurídica, sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagradas por nuestra Norma Suprema.

SEGUNDO.-Por la Administración demandada se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en su escrito de contestación a la demanda, que sobre la parcela que nos ocupa existe una construcción iniciada al amparo de una licencia municipal concedida en el año 1992, de la que se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta. En el año 2018 se declaró la caducidad de la licencia.

Se indica que la solicitud formulada por la actora pretende realizar las obras necesarias para terminar la construcción iniciada y destinarla a pensión de una estrella. La edificación terminada tendría una superficie construida de 240,81 m², y una superficie computable de 234,21 m². La construcción se ubica en el SNU-IAP.

Como pone de manifiesto el informe emitido por la CUOTA el régimen de usos de esta categoría de suelo (art. 4.4.8 de la normativa), considera como autorizable la rehabilitación y reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: hostelería y hospedaje. La regulación del uso de hospedaje (art. 4.2.51 de la normativa) establece que se podrá autorizar su implantación en edificaciones existentes (caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales) en cualquier categoría de suelo no urbanizable, excepto en la categoría de Especial Protección y de Costas. El referido informe señala que la construcción que se pretende reiniciar no se incardina en ninguno de los supuestos descritos en el artículo 4.2.51 (caseríos rurales, casonas o edificación tradicional según la definición del artículo 4.1.20), ni constituye, en sentido estricto, una edificación terminada sobre la que se pudiera autorizar una reforma o rehabilitación de lo preexistente. Dicho informe concluye que la solicitud debe analizarse desde la perspectiva de la posibilidad de implantación como nueva planta, no resultando autorizable el uso de hospedaje en el supuesto de nueva planta.

Habida cuenta de todo lo anterior, la CUOTA acordó informar desfavorablemente y, en consecuencia, denegar la autorización.

Como fundamentos de derecho, se invoca el art. 4.4.8, apartado 2, letra b) del PGO de Gijón en el que se establece que tiene la consideración de uso autorizable la:

"b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Se señala que no hay una construcción existente sino una edificación no terminada, y dicha edificación carece de licencia que le otorgue derechos edificatorios. Además, las actuaciones pretendidas no son de rehabilitación, ni de reforma, sino de terminación de lo inacabado, razón por la cual no cabe la autorización bajo dicho precepto.

Se invoca el apartado 4, letra c) del mismo precepto.

Se añade que la solicitud debe tratarse como una solicitud de actuaciones de nueva construcción, o de nueva planta, no resultando autorizable el uso de hospedaje en el supuesto de nueva construcción.

Se invocan los arts. 4.2.50 y 4.2.51 del PGO de Gijón, indicando que la edificación inacabada que nos ocupa carece de capacidad alguna para alojar a huéspedes y no constituye un caserío rural, ni una casona, ni una edificación tradicional.

Se menciona el art. 1.2.37, letra d), del PGO, en cuanto a la definición de obras de nueva planta. Se señala que dicha definición resulta inaplicable porque no estamos ante un solar (art. 114.4 TROTU), puesto que esta condición se predica de los suelos urbanos, cuando en el presente supuesto estamos ante suelo no urbanizable.

En cuanto a las sentencias invocadas por la actora se señala que plantean cuestiones distintas a las aquí discutidas, reseñando la memoria del proyecto en cuanto a que el mismo tiene por objeto la definición de las obras necesarias para la terminación de una construcción para el uso de pensión de una estrella.

TERCERO.-Por la representación del Ayuntamiento de Gijón se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por la Letrada municipal, con invocación de los arts. 4.4.8.2.b) y 4.2.51 del PGO que la construcción ni está terminada (solo cuenta con estructura de hormigón y cubierta) ni es tradicional. Por tanto no cumple los requisitos para que pueda ser autorizable el uso de hospedaje, en los términos previstos en el art. 4.4.8 en relación con el art. 4.2.51 del vigente PGO de Gijón. Se añade que la licencia a cuyo amparo se comenzaron las obras fue declarada caducada y dicha declaración de caducidad devino firme y consentida, al no haber sido recurrida en tiempo y forma, invocando el art. 321.3 del Decreto 63/2022. Se recuerda que la resolución del Ayuntamiento de fecha 1 de febrero de 2019, confirmada por el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 2 de julio de 2019, resolvió que la solicitud presentada por la interesada en fecha 15 de junio de 2018 para la reanudación de las obras que había sido concedida en el año 1992, fue denegada por cuanto a tenor de la normativa vigente las obras solo podrían reanudarse y finalizar con la tramitación de una nueva licencia.

Se reseña la memoria del proyecto presentado por la recurrente y se insiste en que el Ayuntamiento de Gijón ha denegado la licencia solicitada por la interesada (Resolución de fecha 27 de septiembre de 2024), denegación que ha devenido firme y consentida al no haber sido recurrida en tiempo y forma.

CUARTO.-Se señala por la recurrente que la construcción objeto de litigio se ubica en SNU IAP y que las posibilidades de uso y edificatorias que el planeamiento reconoce a tales núcleos en consonancia con el art. 4.4.8 del PGO son las siguientes:

"Artículo 4.4.8. Usos

2. Autorizables: Podrán tener dicha consideración los siguientes:

b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Se afirma por la actora la improcedencia de considerar como "Obras de Nueva Planta" las aquí pretendidas que serían las estrictamente necesarias para terminar la construcción iniciada, pues ya se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta". Sostiene la recurrente que la actuación solicitada ha de tener necesariamente el carácter y la naturaleza de obras de reforma, según el art. 1.2.35.g) del PGO. El art. 1.2.35 (Obras en los edificios) del PGO establece en su apartado 3.g): "3. Se incluyen dentro del concepto de obras en los edificios los tipos que a continuación se enumeran, que podrán darse individualmente o asociados entre sí: g) Obras de reforma: Son aquellas que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio".

No podemos acoger esta vertiente impugnatoria.

Como se señala por el Principado de Asturias, en relación a la interpretación del art. 4.4.8, apartado 2 letra b) del PGO de Gijón, desde una perspectiva fáctica no hay una construcción existente en su plenitud sino una edificación no terminada y carente de la menor aptitud en materia de habitabilidad y, desde la perspectiva jurídica, dicha edificación carece de licencia que le otorgue derechos edificatorios y de título o cobertura jurídica válida y vigente que ampare dicha edificación inacabada, no constituyendo una construcción válidamente existente en el sentido jurídico del término, hallándose en situación irregular al carecer de licencia que la ampare.

En efecto, consta en el expediente que por resolución de la Alcaldía de 24 de noviembre de 1992 se concedió licencia para la construcción de vivienda unifamiliar en DIRECCION000 (Cabueñes). Asimismo, consta en el expediente la resolución municipal de 21 de abril de 2016, en la que se declara formalmente la caducidad de la licencia de obras concedida a la recurrente por resolución de 24 de noviembre de 1992 para la construcción de vivienda unifamiliar en el DIRECCION000 (Cabueñes).

Hemos de precisar que el efecto que produce la caducidad de una licencia por la inactividad del beneficiario de la misma es la extinción de dicha licencia, con la consiguiente imposibilidad de iniciar o, en su caso, continuar, la actividad edificatoria, produciéndose la extinción de los derechos edificatorios reconocidos en dicha licencia. De este escenario de irregularidad urbanística no puede pretender la actora beneficiarse propugnado la legalidad de unas obras de reforma de una edificación inacabada en la que nunca se ejerció el uso al que iba destinada (vivienda unifamiliar). En este sentido, no puede hablarse de un cambio de uso a que se refiere el art. 4.4.8. del PGO.

El término construcciones, a que se refiere dicho precepto no es algo puramente material, sino que se refiere a construcciones, desde el punto de vista urbanístico, que vienen amparadas por un proyecto técnico con arreglo al cual se ejecutan, lo que se constata en el certificado final de obra, y con un uso determinado, circunstancias éstas de fin de obra y de uso determinado (efectivo) que no concurren en el caso de autos. Y es que, como se señala en el informe técnico de la CUOTA, de 4 de diciembre de 2024, la construcción actualmente existente no constituye un edificio terminado susceptible de acoger los usos para los que fue diseñado en origen (vivienda) ni en consecuencia ser reformado, con mayor o menor alcance, para destinarlo a un uso diferente. A lo que añade que más allá de la estructura portante y la cubierta no existen elementos constructivos susceptibles de ser reformados para acomodarlos a un uso determinado, ni es posible re-habilitar, es decir, devolver las condiciones de habitabilidad a un elemento que nunca tuvo la condición de edificio habitable.

El testigo-perito don Pablo, redactor del proyecto básico de las obras necesarias para la terminación de construcción para pensión de una estrella, en su comparecencia judicial, señaló que las obras ejecutadas son hasta la cubierta. Se ha hecho la excavación, cimentación, la estructura completa y la cubierta que está con la teja. Indicó que en el proyecto se limita a actuar simplemente en el interior de la construcción realizada. No altera la edificación existente. Hace el cerramiento porque no existe y después un cambio de uso para un uso hostelero. Es una redistribución. Su proyecto no implica un incremento de volumetría ni ampliación. Manifestó que son obras de reforma. Afirmó que en ningún momento son obras de nueva planta. No tira la construcción existente y hace una nueva, sino que aprovecha la construcción existente y hace un cambio de uso. El cambio de uso es el único que le permite continuar esa construcción. Señaló que queda por ejecutar el cerramiento y la distribución interior y todas las instalaciones, lo que supone más o menos el 50% de la totalidad del presupuesto de ejecución material. Indicó que esta construcción no es un caserío rural. Es una construcción de nueva planta en su momento que se hizo amparada por una licencia municipal. Señaló que la normativa específica para este tipo de suelo habla de construcciones existentes, no habla ni de construcción tradicional, ni de caserío tradicional. No es una edificación tradicional.

Las manifestaciones del mencionado testigo-perito confirman que nos encontramos ante una edificación no terminada, restando por ejecutar el 50% del presupuesto de ejecución material de la obra. Ciertamente, cuando falta por ejecutar tal porcentaje de la obra las actuaciones no pueden calificarse como de rehabilitación o reforma (en las que lo que se rehabilita o reforma es lo existente) sino de terminación de una nueva construcción que nunca se finalizó. Así, en el apartado relativo al "objeto del proyecto" de la memoria descriptiva se señala que "este proyecto básico tiene por objeto la definición de las obras necesarias para la terminación de una construcción para un uso de pensión de una estrella".

Señalaremos que no pueden calificarse como actuaciones de rehabilitación o reforma lo que, en realidad, constituyen actuaciones de terminación -en un 50%- de una obra en situación de nueva construcción. Por ello, las obras han de reputarse como de nueva construcción pues la nueva construcción en su momento proyectada nunca se culminó para alcanzar la terminación de la obra de nueva construcción en proceso. Esto es, lo que es susceptible de rehabilitación o de reforma es una obra ya terminada, no una obra cuyas actuaciones de nueva construcción restan en un 50%. Esta conclusión se expresa en el informe técnico de la CUOTA de la siguiente manera: "su naturaleza se incardina más correctamente en el supuesto de obra de nueva planta en el sentido de posibilitar la implantación de un nuevo edificio susceptible de albergar un uso residencial o de otra naturaleza en un terreno en el que no existía previamente otra edificación, si bien con la particularidad de que la actuación completa se desarrollaría en un período temporal evidentemente dilatado, puesto que se había iniciado con la licencia de 1992".

Esto es, si la implantación de la cimentación, estructura y cubierta de la edificación se consideran obras de nueva construcción, las actuaciones de terminación de ese edificio participan de esa misma naturaleza, dada la indivisibilidad de dicho edificio, y en este sentido estaríamos ante un uso prohibido, según lo previsto en el art. 4.4.8.4.c) del PGO, que considera como uso prohibido los "usos de hostelería y comercio en edificio de nueva construcción". Así, como hemos visto, las actuaciones pendientes de ejecutar constituyen una parte sustancial de la construcción. No nos encontramos ante obras de mera reforma de una construcción, cuando las necesarias para terminar la construcción (cerramiento, distribución interior y la totalidad de las instalaciones y acabados) no pueden identificarse como de reforma. Tampoco nos encontramos ante intervenciones que modifican, actualizan o sustituyen elementos, acabados e instalaciones para mejorar la estética, comodidad o funcionalidad de un edificio. No estamos ante la transformación parcial o total de un edificio destinado a vivienda porque tal edificio no ha llegado a existir en su completitud. Dado que la construcción no está terminada, se requieren actuaciones de nueva construcción y, por ello, cualquier nueva actuación sería de nueva construcción.

La obra proyectada no encuentra amparo en el art. 4.4.8.2.b) del PGO ni en el art. 197 del ROTU. A estos efectos, no cabe disociar la obra que se proyecta con el uso al que va destinada. Desde que se otorgó la licencia de obras en 1992 la construcción, iniciada pero no finalizada, en los términos ya descritos, no tuvo el uso residencial (de vivienda unifamiliar), ni resultaba habitable (carecía de cerramientos e instalaciones), por lo que no cabe propugnar un cambio de uso, pues la edificación, en la realidad, nunca tuvo, de forma efectiva, ninguno. Añadiremos que, desde el punto de vista jurídico, no puede reformarse, rehabilitarse ni cambiarse el uso de aquello que carece de licencia. Y la falta de finalización de las obras resulta imputable a la recurrente, no pudiendo acogerse las manifestaciones del testigo-perito según las cuales la actora no tuvo conocimiento de la jubilación del arquitecto redactor del proyecto y director de las obras (que habría motivado la paralización de las mismas), pues siendo la licencia de 1992, la recurrente tuvo que percatarse de dicha paralización en algún momento, a la vista de los años transcurridos (la resolución de caducidad de la licencia es de 2016).

No puede prosperar la invocación por la recurrente del art. 1.2.37.d) del PGO ("Obras de nueva planta: Tienen por objeto la construcción en solares antes libres de edificación"). En primer lugar no estamos ante un solar (art. 114.4 del TROTU) puesto que esta condición se predica de los suelos urbanos, cuando en el presente caso nos encontramos ante suelo no urbanizable. En segundo lugar, como ya hemos razonado, siendo el edificio indivisible si las obras de cimentación, estructura y cubierta son de nueva construcción, las actuaciones necesarias para finalizar dicha construcción participan de la misma naturaleza.

El presente caso es diferente al examinado en la sentencia de esta Sala de 7 de marzo de 2012, recurso nº 974/2010, en la que se plantean cuestiones distintas a las aquí discutidas: "Es decir, parece que tanto circunstancias sobrevenidas, como condicionantes contenidos en el proyecto que había dado lugar a la autorización previa primigeniamente otorgada, eran la causa de esa demolición parcial, que no total de esos elementos... De un análisis de todo lo anterior esta Sala debe concluir que la autorización impugnada no es conforme a derecho. En primer lugar, el propio informe emitido por la Administración demandada, reconoce que se ha preservado parte de la primitiva construcción cimentación, muros, etc., y que son razones sobrevenidas las que han motivado la alteración, alteraciones que tendrían como cobertura la previsión del art. 238 del TROTU cuyo apartado 3º prevé que no supondrá disconformidad con la licencia las variaciones que en la ejecución se produjeren en relación con el proyecto inicial que tengan fundamento con razones de conveniencia técnica... En conclusión, considera esta Sala que la obra nueva realizada, tenía amparo en el proyecto que dio lugar a la primera autorización otorgada por la demandada".Esto es, vemos que las circunstancias fácticas que concurren en el supuesto enjuiciado en la referida sentencia son diferentes a las que se plantean en el presente caso.

Por su parte, en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2020, recurso nº 560/2019, se planteaba: "2.1 El meollo litigioso no se centra en la edificabilidad de la parcela ni en las condiciones para ello, salvo en un aspecto concreto: si la cuadra está en estado ruinoso que implique toda reforma deba considerarse obra nueva y por tanto sujeta a los retranqueos del Núcleo Rural (versión de la administración) o si las condiciones de los muros permiten que se considere mera reconstrucción y sin condicionantes ajenos a la misma (versión de la demandante)".Y, con posterioridad, se dice: "El estado de conservación de los muros es bueno. Salvo en zonas puntuales, mantienen perfectamente su verticalidad y estabilidad, y se puede considerar que no han perdido su capacidad portante. Ante una posible intervención de reforma, bastaría con la consolidación y regularización de la coronación de los muros para facilitar el apoyo horizontal de un hipotético forjado, ya sea de madera o de hormigón armado".Hemos de recordar que en el caso de autos, la construcción inacabada objeto de litigio no tiene muros de cierre, no concurriendo los mismos presupuestos fácticos entre ambos casos.

A mayor abundamiento, el art. 4.2.51, apartado 2, del PGO, al regular el hospedaje dispone que: "Se podrá autorizar en los Núcleos Rurales (salvo los afectados por la servidumbre de protección NR-04.01 Les Caseries y algunas del NR-04.02 San Lorenzo) y en las edificaciones existentes (caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales) en cualquier categoría de Suelo No Urbanizable, excepto en la categoría de Especial Protección y de Costas, donde será uso prohibido. El testigo-perito, Sr. Pablo, en su comparecencia judicial, admitió que no estamos ante un caserío rural ni ante una edificación tradicional. Hemos de reiterar que no nos encontramos ante una edificación plenamente existente, al no estar terminada, careciendo en su estado actual de capacidad para ser habitada o para otros usos.

La resolución recurrida no encubre una modificación reglamentaria, sino que realiza una recta aplicación de las normas urbanísticas del PGO que le sirven de fundamento, según lo anteriormente razonado. Por ello, no puede prosperar la invocación del principio de proporcionalidad.

Tampoco puede acogerse la alegación de la actora referida a la infracción de los principios de legalidad, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad, confianza legítima y la existencia de desviación de poder, que se invocan de forma genérica y no particularizada a las circunstancias del caso.

No se infringen en la actuación impugnada el principio de legalidad ni el de seguridad jurídica pues los acuerdos de la CUOTA de 21 de agosto y 20 de diciembre de 2024 se amparan en la aplicación de los preceptos del PGO que impiden la autorización solicitada, explicitando la interpretación de los mismos que conduce al informe desfavorable, lo que ha permitido a la recurrente impugnar dicho informe e interpretación. La fundamentación fáctica y jurídica que se contiene en los acuerdos impugnados excluye la concurrencia de la arbitrariedad invocada por la recurrente. Se alega el principio de confianza legítima pero no se concretan los precedentes administrativos que vincularían la decisión de la Administración, debiendo tenerse en cuenta, en todo caso, que la vinculación de la Administración a sus propios actos no puede nunca prevalecer frente a la aplicación de las normas imperativas. Tampoco cabe apreciar la existencia de desviación de poder, entendida como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, al no constatarse en el caso la concurrencia de una causa ilícita reflejada en una disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio.

Por todo lo expuesto, el recurso ha de ser desestimado.

QUINTO.-En materia de costas no procede su imposición habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA).

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la CUOTA de 20 de diciembre de 2024, por el que se acuerda informar desfavorablemente y desestimar el recurso de la actuación pretendida, expediente NUM000.

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

Con fecha 15-5-2024 se solicitó licencia para construcción de edificación destinada a hospedaje en la parcela con referencia catastral NUM001, con una superficie de 26.974 m2, sita en el DIRECCION000, DIRECCION001, Cabueñes, Gijón (Doc. 2), acompañando proyecto básico redactado por el Arquitecto D. Pablo.

En las fotografías de la vista aérea de la parcela que se insertan en la demanda se observa la existencia de una construcción existente.

Se emite informe favorable por el delineante del Servicio Técnico de Urbanismo, de fecha 5 de enero de 2024, al no constar afecciones sectoriales sobre la parcela objeto de intervención.

Y el 5 de febrero de 2024 el informe técnico municipal en el que se recoge:

"Conforme al artículo 4.4.8 Usos en Suelo de Interés Agro-periurbano, es autorizable la reforma de construcciones existentes para uso de Hospedaje.

El artículo 4.2.51 regula el uso de Hospedaje, indicando para su autorización en edificaciones existentes, tradicionales, la necesidad de autorización previa con esquema de la construcción "a recuperar", análisis de su incidencia en el entorno y justificación de servicios como aparcamiento y depuración de residuos."

En virtud de lo anterior, da traslado a la CUOTA.

Previo informe técnico, por Acuerdo de la CUOTA, en Permanente y en sesión, de fecha 21 de agosto de 2024, se acuerda "informar DESFAVORABLEMENTE Y SE DENIEGA LA AUTORIZACIÓN, para la actuación solicitada".

Disconforme con lo anterior, se interpuso recurso de reposición (Doc. 9), siendo desestimado por el Acuerdo de la CUOTA, en Permanente y en sesión, de fecha 20 de diciembre de 2025, acto que constituye el objeto del presente recurso.

Se alega como fundamentos de derecho, que la pretensión de la recurrente es que se declare la nulidad, anule o revoque la aludida Resolución y, en su virtud, se conceda la autorización para las obras de construcción de edificación destinada a hospedaje.

Se indica que la parcela objeto de la solicitud está clasificada en el PGO de Gijón vigente como Suelo No Urbanizable, con las categorías de Interés Agroperiurbano, Especial Protección y Ámbito de Ordenación Específica del Plan Especial Playa de La Ñora. La construcción se ubica en el SNU IAP.

Las posibilidades de uso y edificatorias que el planeamiento reconoce a tales núcleos, en consonancia con el artículo 4.4.8, son las siguientes:

"Artículo 4.4.8. Usos

2. Autorizables: Podrán tener dicha consideración los siguientes:

b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Ahora bien, sigue la demanda, la Administración demandada considera que la pretensión de autorización de la actuación, consistente en la ejecución de las obras de terminación de una construcción existente y su destino a un uso de hospedaje, no es viable porque "su naturaleza se incardina más correctamente en el supuesto de obra de nueva planta".

Se invoca el concepto de "Obras de nueva planta" dispuesto en el artículo 1.2.37 de dicho Planeamiento, que las reputa como aquellas que "Tienen por objeto la construcción en solares antes libres de edificación".

Se resalta la improcedencia de considerar como tales las aquí pretendidas, que no serían sino las específica y estrictamente "necesarias para terminar la construcción iniciada", pues ya "se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta", todo ello en los propios términos de la Resolución impugnada, que incurre, por ello, en una flagrante contradicción.

Se indica que, según consta en el proyecto (Doc. 1), se han realizado las siguientes obras: excavación, cimentación, estructura de hormigón armado y cubierta. El proyecto contempla "la FINALIZACIÓN DE LAS OBRAS ADAPTÁNDONOS A LA CONSTRUCCIÓN EXISTENTE, SIN MODIFICAR LA SUPERFICIE CONSTRUIDA DE LA MISMA, PERO ADAPTÁNDOLAS A LAS NUEVAS EXIGENCIAS NORMATIVAS Y AL NUEVO USO QUE SE PROPONE, HOSPEDAJE", reseñando la memoria del proyecto.

Se invocan las sentencias de esta Sala de 7 de marzo de 2012, P.O. 974/2010 y de 13 de noviembre de 2020.

Se aduce que nos encontramos con una escueta motivación, más voluntarista que razonada, y que hace descansar todo el peso de la argumentación en un criterio subjetivo, olvidándose de justificar con base objetiva y técnica, una medida gravosa y perjudicial como es limitar las posibilidades de la propiedad.

Se añade que la actuación solicitada ha de tener, necesariamente, el carácter y la naturaleza de "obras de reforma", toda vez que así son, en los términos del artículo 1.2.35.g) del repetido instrumento de ordenación, "aquellas que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio."

Se invoca el art. 197.1.b) del ROTU.

Concluye la recurrente que constituye un "uso autorizable" la "reforma de construcciones existentes" con destino a "hospedaje", cual es, exactamente, este caso, sin que sea jurídicamente admisible el otro motivo aducido por esa Administración autonómica, el de la limitación de este supuesto al de la tipología de "edificaciones existentes" expresadas en el artículo 4.2.51 del Plan, es decir, estrictamente a los "caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales", pues ni el artículo 4.4.8.2 referenciado lo considera ni restringe así, ni, en fin, ello puede deducirse del precepto 2.1.23 del Planeamiento, que, en relación con la "Definición y condiciones de implantación del Uso Hospedaje", alude a muy diversas modalidades edificatorias distintas de aquéllas, aludiendo, así, a "locales", "piso de edificios de viviendas", etc.

Se invocan los constitucionales principios de legalidad, seguridad jurídica, sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagradas por nuestra Norma Suprema.

SEGUNDO.-Por la Administración demandada se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en su escrito de contestación a la demanda, que sobre la parcela que nos ocupa existe una construcción iniciada al amparo de una licencia municipal concedida en el año 1992, de la que se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta. En el año 2018 se declaró la caducidad de la licencia.

Se indica que la solicitud formulada por la actora pretende realizar las obras necesarias para terminar la construcción iniciada y destinarla a pensión de una estrella. La edificación terminada tendría una superficie construida de 240,81 m², y una superficie computable de 234,21 m². La construcción se ubica en el SNU-IAP.

Como pone de manifiesto el informe emitido por la CUOTA el régimen de usos de esta categoría de suelo (art. 4.4.8 de la normativa), considera como autorizable la rehabilitación y reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: hostelería y hospedaje. La regulación del uso de hospedaje (art. 4.2.51 de la normativa) establece que se podrá autorizar su implantación en edificaciones existentes (caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales) en cualquier categoría de suelo no urbanizable, excepto en la categoría de Especial Protección y de Costas. El referido informe señala que la construcción que se pretende reiniciar no se incardina en ninguno de los supuestos descritos en el artículo 4.2.51 (caseríos rurales, casonas o edificación tradicional según la definición del artículo 4.1.20), ni constituye, en sentido estricto, una edificación terminada sobre la que se pudiera autorizar una reforma o rehabilitación de lo preexistente. Dicho informe concluye que la solicitud debe analizarse desde la perspectiva de la posibilidad de implantación como nueva planta, no resultando autorizable el uso de hospedaje en el supuesto de nueva planta.

Habida cuenta de todo lo anterior, la CUOTA acordó informar desfavorablemente y, en consecuencia, denegar la autorización.

Como fundamentos de derecho, se invoca el art. 4.4.8, apartado 2, letra b) del PGO de Gijón en el que se establece que tiene la consideración de uso autorizable la:

"b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Se señala que no hay una construcción existente sino una edificación no terminada, y dicha edificación carece de licencia que le otorgue derechos edificatorios. Además, las actuaciones pretendidas no son de rehabilitación, ni de reforma, sino de terminación de lo inacabado, razón por la cual no cabe la autorización bajo dicho precepto.

Se invoca el apartado 4, letra c) del mismo precepto.

Se añade que la solicitud debe tratarse como una solicitud de actuaciones de nueva construcción, o de nueva planta, no resultando autorizable el uso de hospedaje en el supuesto de nueva construcción.

Se invocan los arts. 4.2.50 y 4.2.51 del PGO de Gijón, indicando que la edificación inacabada que nos ocupa carece de capacidad alguna para alojar a huéspedes y no constituye un caserío rural, ni una casona, ni una edificación tradicional.

Se menciona el art. 1.2.37, letra d), del PGO, en cuanto a la definición de obras de nueva planta. Se señala que dicha definición resulta inaplicable porque no estamos ante un solar (art. 114.4 TROTU), puesto que esta condición se predica de los suelos urbanos, cuando en el presente supuesto estamos ante suelo no urbanizable.

En cuanto a las sentencias invocadas por la actora se señala que plantean cuestiones distintas a las aquí discutidas, reseñando la memoria del proyecto en cuanto a que el mismo tiene por objeto la definición de las obras necesarias para la terminación de una construcción para el uso de pensión de una estrella.

TERCERO.-Por la representación del Ayuntamiento de Gijón se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por la Letrada municipal, con invocación de los arts. 4.4.8.2.b) y 4.2.51 del PGO que la construcción ni está terminada (solo cuenta con estructura de hormigón y cubierta) ni es tradicional. Por tanto no cumple los requisitos para que pueda ser autorizable el uso de hospedaje, en los términos previstos en el art. 4.4.8 en relación con el art. 4.2.51 del vigente PGO de Gijón. Se añade que la licencia a cuyo amparo se comenzaron las obras fue declarada caducada y dicha declaración de caducidad devino firme y consentida, al no haber sido recurrida en tiempo y forma, invocando el art. 321.3 del Decreto 63/2022. Se recuerda que la resolución del Ayuntamiento de fecha 1 de febrero de 2019, confirmada por el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 2 de julio de 2019, resolvió que la solicitud presentada por la interesada en fecha 15 de junio de 2018 para la reanudación de las obras que había sido concedida en el año 1992, fue denegada por cuanto a tenor de la normativa vigente las obras solo podrían reanudarse y finalizar con la tramitación de una nueva licencia.

Se reseña la memoria del proyecto presentado por la recurrente y se insiste en que el Ayuntamiento de Gijón ha denegado la licencia solicitada por la interesada (Resolución de fecha 27 de septiembre de 2024), denegación que ha devenido firme y consentida al no haber sido recurrida en tiempo y forma.

CUARTO.-Se señala por la recurrente que la construcción objeto de litigio se ubica en SNU IAP y que las posibilidades de uso y edificatorias que el planeamiento reconoce a tales núcleos en consonancia con el art. 4.4.8 del PGO son las siguientes:

"Artículo 4.4.8. Usos

2. Autorizables: Podrán tener dicha consideración los siguientes:

b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Se afirma por la actora la improcedencia de considerar como "Obras de Nueva Planta" las aquí pretendidas que serían las estrictamente necesarias para terminar la construcción iniciada, pues ya se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta". Sostiene la recurrente que la actuación solicitada ha de tener necesariamente el carácter y la naturaleza de obras de reforma, según el art. 1.2.35.g) del PGO. El art. 1.2.35 (Obras en los edificios) del PGO establece en su apartado 3.g): "3. Se incluyen dentro del concepto de obras en los edificios los tipos que a continuación se enumeran, que podrán darse individualmente o asociados entre sí: g) Obras de reforma: Son aquellas que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio".

No podemos acoger esta vertiente impugnatoria.

Como se señala por el Principado de Asturias, en relación a la interpretación del art. 4.4.8, apartado 2 letra b) del PGO de Gijón, desde una perspectiva fáctica no hay una construcción existente en su plenitud sino una edificación no terminada y carente de la menor aptitud en materia de habitabilidad y, desde la perspectiva jurídica, dicha edificación carece de licencia que le otorgue derechos edificatorios y de título o cobertura jurídica válida y vigente que ampare dicha edificación inacabada, no constituyendo una construcción válidamente existente en el sentido jurídico del término, hallándose en situación irregular al carecer de licencia que la ampare.

En efecto, consta en el expediente que por resolución de la Alcaldía de 24 de noviembre de 1992 se concedió licencia para la construcción de vivienda unifamiliar en DIRECCION000 (Cabueñes). Asimismo, consta en el expediente la resolución municipal de 21 de abril de 2016, en la que se declara formalmente la caducidad de la licencia de obras concedida a la recurrente por resolución de 24 de noviembre de 1992 para la construcción de vivienda unifamiliar en el DIRECCION000 (Cabueñes).

Hemos de precisar que el efecto que produce la caducidad de una licencia por la inactividad del beneficiario de la misma es la extinción de dicha licencia, con la consiguiente imposibilidad de iniciar o, en su caso, continuar, la actividad edificatoria, produciéndose la extinción de los derechos edificatorios reconocidos en dicha licencia. De este escenario de irregularidad urbanística no puede pretender la actora beneficiarse propugnado la legalidad de unas obras de reforma de una edificación inacabada en la que nunca se ejerció el uso al que iba destinada (vivienda unifamiliar). En este sentido, no puede hablarse de un cambio de uso a que se refiere el art. 4.4.8. del PGO.

El término construcciones, a que se refiere dicho precepto no es algo puramente material, sino que se refiere a construcciones, desde el punto de vista urbanístico, que vienen amparadas por un proyecto técnico con arreglo al cual se ejecutan, lo que se constata en el certificado final de obra, y con un uso determinado, circunstancias éstas de fin de obra y de uso determinado (efectivo) que no concurren en el caso de autos. Y es que, como se señala en el informe técnico de la CUOTA, de 4 de diciembre de 2024, la construcción actualmente existente no constituye un edificio terminado susceptible de acoger los usos para los que fue diseñado en origen (vivienda) ni en consecuencia ser reformado, con mayor o menor alcance, para destinarlo a un uso diferente. A lo que añade que más allá de la estructura portante y la cubierta no existen elementos constructivos susceptibles de ser reformados para acomodarlos a un uso determinado, ni es posible re-habilitar, es decir, devolver las condiciones de habitabilidad a un elemento que nunca tuvo la condición de edificio habitable.

El testigo-perito don Pablo, redactor del proyecto básico de las obras necesarias para la terminación de construcción para pensión de una estrella, en su comparecencia judicial, señaló que las obras ejecutadas son hasta la cubierta. Se ha hecho la excavación, cimentación, la estructura completa y la cubierta que está con la teja. Indicó que en el proyecto se limita a actuar simplemente en el interior de la construcción realizada. No altera la edificación existente. Hace el cerramiento porque no existe y después un cambio de uso para un uso hostelero. Es una redistribución. Su proyecto no implica un incremento de volumetría ni ampliación. Manifestó que son obras de reforma. Afirmó que en ningún momento son obras de nueva planta. No tira la construcción existente y hace una nueva, sino que aprovecha la construcción existente y hace un cambio de uso. El cambio de uso es el único que le permite continuar esa construcción. Señaló que queda por ejecutar el cerramiento y la distribución interior y todas las instalaciones, lo que supone más o menos el 50% de la totalidad del presupuesto de ejecución material. Indicó que esta construcción no es un caserío rural. Es una construcción de nueva planta en su momento que se hizo amparada por una licencia municipal. Señaló que la normativa específica para este tipo de suelo habla de construcciones existentes, no habla ni de construcción tradicional, ni de caserío tradicional. No es una edificación tradicional.

Las manifestaciones del mencionado testigo-perito confirman que nos encontramos ante una edificación no terminada, restando por ejecutar el 50% del presupuesto de ejecución material de la obra. Ciertamente, cuando falta por ejecutar tal porcentaje de la obra las actuaciones no pueden calificarse como de rehabilitación o reforma (en las que lo que se rehabilita o reforma es lo existente) sino de terminación de una nueva construcción que nunca se finalizó. Así, en el apartado relativo al "objeto del proyecto" de la memoria descriptiva se señala que "este proyecto básico tiene por objeto la definición de las obras necesarias para la terminación de una construcción para un uso de pensión de una estrella".

Señalaremos que no pueden calificarse como actuaciones de rehabilitación o reforma lo que, en realidad, constituyen actuaciones de terminación -en un 50%- de una obra en situación de nueva construcción. Por ello, las obras han de reputarse como de nueva construcción pues la nueva construcción en su momento proyectada nunca se culminó para alcanzar la terminación de la obra de nueva construcción en proceso. Esto es, lo que es susceptible de rehabilitación o de reforma es una obra ya terminada, no una obra cuyas actuaciones de nueva construcción restan en un 50%. Esta conclusión se expresa en el informe técnico de la CUOTA de la siguiente manera: "su naturaleza se incardina más correctamente en el supuesto de obra de nueva planta en el sentido de posibilitar la implantación de un nuevo edificio susceptible de albergar un uso residencial o de otra naturaleza en un terreno en el que no existía previamente otra edificación, si bien con la particularidad de que la actuación completa se desarrollaría en un período temporal evidentemente dilatado, puesto que se había iniciado con la licencia de 1992".

Esto es, si la implantación de la cimentación, estructura y cubierta de la edificación se consideran obras de nueva construcción, las actuaciones de terminación de ese edificio participan de esa misma naturaleza, dada la indivisibilidad de dicho edificio, y en este sentido estaríamos ante un uso prohibido, según lo previsto en el art. 4.4.8.4.c) del PGO, que considera como uso prohibido los "usos de hostelería y comercio en edificio de nueva construcción". Así, como hemos visto, las actuaciones pendientes de ejecutar constituyen una parte sustancial de la construcción. No nos encontramos ante obras de mera reforma de una construcción, cuando las necesarias para terminar la construcción (cerramiento, distribución interior y la totalidad de las instalaciones y acabados) no pueden identificarse como de reforma. Tampoco nos encontramos ante intervenciones que modifican, actualizan o sustituyen elementos, acabados e instalaciones para mejorar la estética, comodidad o funcionalidad de un edificio. No estamos ante la transformación parcial o total de un edificio destinado a vivienda porque tal edificio no ha llegado a existir en su completitud. Dado que la construcción no está terminada, se requieren actuaciones de nueva construcción y, por ello, cualquier nueva actuación sería de nueva construcción.

La obra proyectada no encuentra amparo en el art. 4.4.8.2.b) del PGO ni en el art. 197 del ROTU. A estos efectos, no cabe disociar la obra que se proyecta con el uso al que va destinada. Desde que se otorgó la licencia de obras en 1992 la construcción, iniciada pero no finalizada, en los términos ya descritos, no tuvo el uso residencial (de vivienda unifamiliar), ni resultaba habitable (carecía de cerramientos e instalaciones), por lo que no cabe propugnar un cambio de uso, pues la edificación, en la realidad, nunca tuvo, de forma efectiva, ninguno. Añadiremos que, desde el punto de vista jurídico, no puede reformarse, rehabilitarse ni cambiarse el uso de aquello que carece de licencia. Y la falta de finalización de las obras resulta imputable a la recurrente, no pudiendo acogerse las manifestaciones del testigo-perito según las cuales la actora no tuvo conocimiento de la jubilación del arquitecto redactor del proyecto y director de las obras (que habría motivado la paralización de las mismas), pues siendo la licencia de 1992, la recurrente tuvo que percatarse de dicha paralización en algún momento, a la vista de los años transcurridos (la resolución de caducidad de la licencia es de 2016).

No puede prosperar la invocación por la recurrente del art. 1.2.37.d) del PGO ("Obras de nueva planta: Tienen por objeto la construcción en solares antes libres de edificación"). En primer lugar no estamos ante un solar (art. 114.4 del TROTU) puesto que esta condición se predica de los suelos urbanos, cuando en el presente caso nos encontramos ante suelo no urbanizable. En segundo lugar, como ya hemos razonado, siendo el edificio indivisible si las obras de cimentación, estructura y cubierta son de nueva construcción, las actuaciones necesarias para finalizar dicha construcción participan de la misma naturaleza.

El presente caso es diferente al examinado en la sentencia de esta Sala de 7 de marzo de 2012, recurso nº 974/2010, en la que se plantean cuestiones distintas a las aquí discutidas: "Es decir, parece que tanto circunstancias sobrevenidas, como condicionantes contenidos en el proyecto que había dado lugar a la autorización previa primigeniamente otorgada, eran la causa de esa demolición parcial, que no total de esos elementos... De un análisis de todo lo anterior esta Sala debe concluir que la autorización impugnada no es conforme a derecho. En primer lugar, el propio informe emitido por la Administración demandada, reconoce que se ha preservado parte de la primitiva construcción cimentación, muros, etc., y que son razones sobrevenidas las que han motivado la alteración, alteraciones que tendrían como cobertura la previsión del art. 238 del TROTU cuyo apartado 3º prevé que no supondrá disconformidad con la licencia las variaciones que en la ejecución se produjeren en relación con el proyecto inicial que tengan fundamento con razones de conveniencia técnica... En conclusión, considera esta Sala que la obra nueva realizada, tenía amparo en el proyecto que dio lugar a la primera autorización otorgada por la demandada".Esto es, vemos que las circunstancias fácticas que concurren en el supuesto enjuiciado en la referida sentencia son diferentes a las que se plantean en el presente caso.

Por su parte, en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2020, recurso nº 560/2019, se planteaba: "2.1 El meollo litigioso no se centra en la edificabilidad de la parcela ni en las condiciones para ello, salvo en un aspecto concreto: si la cuadra está en estado ruinoso que implique toda reforma deba considerarse obra nueva y por tanto sujeta a los retranqueos del Núcleo Rural (versión de la administración) o si las condiciones de los muros permiten que se considere mera reconstrucción y sin condicionantes ajenos a la misma (versión de la demandante)".Y, con posterioridad, se dice: "El estado de conservación de los muros es bueno. Salvo en zonas puntuales, mantienen perfectamente su verticalidad y estabilidad, y se puede considerar que no han perdido su capacidad portante. Ante una posible intervención de reforma, bastaría con la consolidación y regularización de la coronación de los muros para facilitar el apoyo horizontal de un hipotético forjado, ya sea de madera o de hormigón armado".Hemos de recordar que en el caso de autos, la construcción inacabada objeto de litigio no tiene muros de cierre, no concurriendo los mismos presupuestos fácticos entre ambos casos.

A mayor abundamiento, el art. 4.2.51, apartado 2, del PGO, al regular el hospedaje dispone que: "Se podrá autorizar en los Núcleos Rurales (salvo los afectados por la servidumbre de protección NR-04.01 Les Caseries y algunas del NR-04.02 San Lorenzo) y en las edificaciones existentes (caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales) en cualquier categoría de Suelo No Urbanizable, excepto en la categoría de Especial Protección y de Costas, donde será uso prohibido. El testigo-perito, Sr. Pablo, en su comparecencia judicial, admitió que no estamos ante un caserío rural ni ante una edificación tradicional. Hemos de reiterar que no nos encontramos ante una edificación plenamente existente, al no estar terminada, careciendo en su estado actual de capacidad para ser habitada o para otros usos.

La resolución recurrida no encubre una modificación reglamentaria, sino que realiza una recta aplicación de las normas urbanísticas del PGO que le sirven de fundamento, según lo anteriormente razonado. Por ello, no puede prosperar la invocación del principio de proporcionalidad.

Tampoco puede acogerse la alegación de la actora referida a la infracción de los principios de legalidad, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad, confianza legítima y la existencia de desviación de poder, que se invocan de forma genérica y no particularizada a las circunstancias del caso.

No se infringen en la actuación impugnada el principio de legalidad ni el de seguridad jurídica pues los acuerdos de la CUOTA de 21 de agosto y 20 de diciembre de 2024 se amparan en la aplicación de los preceptos del PGO que impiden la autorización solicitada, explicitando la interpretación de los mismos que conduce al informe desfavorable, lo que ha permitido a la recurrente impugnar dicho informe e interpretación. La fundamentación fáctica y jurídica que se contiene en los acuerdos impugnados excluye la concurrencia de la arbitrariedad invocada por la recurrente. Se alega el principio de confianza legítima pero no se concretan los precedentes administrativos que vincularían la decisión de la Administración, debiendo tenerse en cuenta, en todo caso, que la vinculación de la Administración a sus propios actos no puede nunca prevalecer frente a la aplicación de las normas imperativas. Tampoco cabe apreciar la existencia de desviación de poder, entendida como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, al no constatarse en el caso la concurrencia de una causa ilícita reflejada en una disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio.

Por todo lo expuesto, el recurso ha de ser desestimado.

QUINTO.-En materia de costas no procede su imposición habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA).

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la CUOTA de 20 de diciembre de 2024, por el que se acuerda informar desfavorablemente y desestimar el recurso de la actuación pretendida, expediente NUM000.

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

Con fecha 15-5-2024 se solicitó licencia para construcción de edificación destinada a hospedaje en la parcela con referencia catastral NUM001, con una superficie de 26.974 m2, sita en el DIRECCION000, DIRECCION001, Cabueñes, Gijón (Doc. 2), acompañando proyecto básico redactado por el Arquitecto D. Pablo.

En las fotografías de la vista aérea de la parcela que se insertan en la demanda se observa la existencia de una construcción existente.

Se emite informe favorable por el delineante del Servicio Técnico de Urbanismo, de fecha 5 de enero de 2024, al no constar afecciones sectoriales sobre la parcela objeto de intervención.

Y el 5 de febrero de 2024 el informe técnico municipal en el que se recoge:

"Conforme al artículo 4.4.8 Usos en Suelo de Interés Agro-periurbano, es autorizable la reforma de construcciones existentes para uso de Hospedaje.

El artículo 4.2.51 regula el uso de Hospedaje, indicando para su autorización en edificaciones existentes, tradicionales, la necesidad de autorización previa con esquema de la construcción "a recuperar", análisis de su incidencia en el entorno y justificación de servicios como aparcamiento y depuración de residuos."

En virtud de lo anterior, da traslado a la CUOTA.

Previo informe técnico, por Acuerdo de la CUOTA, en Permanente y en sesión, de fecha 21 de agosto de 2024, se acuerda "informar DESFAVORABLEMENTE Y SE DENIEGA LA AUTORIZACIÓN, para la actuación solicitada".

Disconforme con lo anterior, se interpuso recurso de reposición (Doc. 9), siendo desestimado por el Acuerdo de la CUOTA, en Permanente y en sesión, de fecha 20 de diciembre de 2025, acto que constituye el objeto del presente recurso.

Se alega como fundamentos de derecho, que la pretensión de la recurrente es que se declare la nulidad, anule o revoque la aludida Resolución y, en su virtud, se conceda la autorización para las obras de construcción de edificación destinada a hospedaje.

Se indica que la parcela objeto de la solicitud está clasificada en el PGO de Gijón vigente como Suelo No Urbanizable, con las categorías de Interés Agroperiurbano, Especial Protección y Ámbito de Ordenación Específica del Plan Especial Playa de La Ñora. La construcción se ubica en el SNU IAP.

Las posibilidades de uso y edificatorias que el planeamiento reconoce a tales núcleos, en consonancia con el artículo 4.4.8, son las siguientes:

"Artículo 4.4.8. Usos

2. Autorizables: Podrán tener dicha consideración los siguientes:

b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Ahora bien, sigue la demanda, la Administración demandada considera que la pretensión de autorización de la actuación, consistente en la ejecución de las obras de terminación de una construcción existente y su destino a un uso de hospedaje, no es viable porque "su naturaleza se incardina más correctamente en el supuesto de obra de nueva planta".

Se invoca el concepto de "Obras de nueva planta" dispuesto en el artículo 1.2.37 de dicho Planeamiento, que las reputa como aquellas que "Tienen por objeto la construcción en solares antes libres de edificación".

Se resalta la improcedencia de considerar como tales las aquí pretendidas, que no serían sino las específica y estrictamente "necesarias para terminar la construcción iniciada", pues ya "se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta", todo ello en los propios términos de la Resolución impugnada, que incurre, por ello, en una flagrante contradicción.

Se indica que, según consta en el proyecto (Doc. 1), se han realizado las siguientes obras: excavación, cimentación, estructura de hormigón armado y cubierta. El proyecto contempla "la FINALIZACIÓN DE LAS OBRAS ADAPTÁNDONOS A LA CONSTRUCCIÓN EXISTENTE, SIN MODIFICAR LA SUPERFICIE CONSTRUIDA DE LA MISMA, PERO ADAPTÁNDOLAS A LAS NUEVAS EXIGENCIAS NORMATIVAS Y AL NUEVO USO QUE SE PROPONE, HOSPEDAJE", reseñando la memoria del proyecto.

Se invocan las sentencias de esta Sala de 7 de marzo de 2012, P.O. 974/2010 y de 13 de noviembre de 2020.

Se aduce que nos encontramos con una escueta motivación, más voluntarista que razonada, y que hace descansar todo el peso de la argumentación en un criterio subjetivo, olvidándose de justificar con base objetiva y técnica, una medida gravosa y perjudicial como es limitar las posibilidades de la propiedad.

Se añade que la actuación solicitada ha de tener, necesariamente, el carácter y la naturaleza de "obras de reforma", toda vez que así son, en los términos del artículo 1.2.35.g) del repetido instrumento de ordenación, "aquellas que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio."

Se invoca el art. 197.1.b) del ROTU.

Concluye la recurrente que constituye un "uso autorizable" la "reforma de construcciones existentes" con destino a "hospedaje", cual es, exactamente, este caso, sin que sea jurídicamente admisible el otro motivo aducido por esa Administración autonómica, el de la limitación de este supuesto al de la tipología de "edificaciones existentes" expresadas en el artículo 4.2.51 del Plan, es decir, estrictamente a los "caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales", pues ni el artículo 4.4.8.2 referenciado lo considera ni restringe así, ni, en fin, ello puede deducirse del precepto 2.1.23 del Planeamiento, que, en relación con la "Definición y condiciones de implantación del Uso Hospedaje", alude a muy diversas modalidades edificatorias distintas de aquéllas, aludiendo, así, a "locales", "piso de edificios de viviendas", etc.

Se invocan los constitucionales principios de legalidad, seguridad jurídica, sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagradas por nuestra Norma Suprema.

SEGUNDO.-Por la Administración demandada se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en su escrito de contestación a la demanda, que sobre la parcela que nos ocupa existe una construcción iniciada al amparo de una licencia municipal concedida en el año 1992, de la que se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta. En el año 2018 se declaró la caducidad de la licencia.

Se indica que la solicitud formulada por la actora pretende realizar las obras necesarias para terminar la construcción iniciada y destinarla a pensión de una estrella. La edificación terminada tendría una superficie construida de 240,81 m², y una superficie computable de 234,21 m². La construcción se ubica en el SNU-IAP.

Como pone de manifiesto el informe emitido por la CUOTA el régimen de usos de esta categoría de suelo (art. 4.4.8 de la normativa), considera como autorizable la rehabilitación y reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: hostelería y hospedaje. La regulación del uso de hospedaje (art. 4.2.51 de la normativa) establece que se podrá autorizar su implantación en edificaciones existentes (caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales) en cualquier categoría de suelo no urbanizable, excepto en la categoría de Especial Protección y de Costas. El referido informe señala que la construcción que se pretende reiniciar no se incardina en ninguno de los supuestos descritos en el artículo 4.2.51 (caseríos rurales, casonas o edificación tradicional según la definición del artículo 4.1.20), ni constituye, en sentido estricto, una edificación terminada sobre la que se pudiera autorizar una reforma o rehabilitación de lo preexistente. Dicho informe concluye que la solicitud debe analizarse desde la perspectiva de la posibilidad de implantación como nueva planta, no resultando autorizable el uso de hospedaje en el supuesto de nueva planta.

Habida cuenta de todo lo anterior, la CUOTA acordó informar desfavorablemente y, en consecuencia, denegar la autorización.

Como fundamentos de derecho, se invoca el art. 4.4.8, apartado 2, letra b) del PGO de Gijón en el que se establece que tiene la consideración de uso autorizable la:

"b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Se señala que no hay una construcción existente sino una edificación no terminada, y dicha edificación carece de licencia que le otorgue derechos edificatorios. Además, las actuaciones pretendidas no son de rehabilitación, ni de reforma, sino de terminación de lo inacabado, razón por la cual no cabe la autorización bajo dicho precepto.

Se invoca el apartado 4, letra c) del mismo precepto.

Se añade que la solicitud debe tratarse como una solicitud de actuaciones de nueva construcción, o de nueva planta, no resultando autorizable el uso de hospedaje en el supuesto de nueva construcción.

Se invocan los arts. 4.2.50 y 4.2.51 del PGO de Gijón, indicando que la edificación inacabada que nos ocupa carece de capacidad alguna para alojar a huéspedes y no constituye un caserío rural, ni una casona, ni una edificación tradicional.

Se menciona el art. 1.2.37, letra d), del PGO, en cuanto a la definición de obras de nueva planta. Se señala que dicha definición resulta inaplicable porque no estamos ante un solar (art. 114.4 TROTU), puesto que esta condición se predica de los suelos urbanos, cuando en el presente supuesto estamos ante suelo no urbanizable.

En cuanto a las sentencias invocadas por la actora se señala que plantean cuestiones distintas a las aquí discutidas, reseñando la memoria del proyecto en cuanto a que el mismo tiene por objeto la definición de las obras necesarias para la terminación de una construcción para el uso de pensión de una estrella.

TERCERO.-Por la representación del Ayuntamiento de Gijón se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por la Letrada municipal, con invocación de los arts. 4.4.8.2.b) y 4.2.51 del PGO que la construcción ni está terminada (solo cuenta con estructura de hormigón y cubierta) ni es tradicional. Por tanto no cumple los requisitos para que pueda ser autorizable el uso de hospedaje, en los términos previstos en el art. 4.4.8 en relación con el art. 4.2.51 del vigente PGO de Gijón. Se añade que la licencia a cuyo amparo se comenzaron las obras fue declarada caducada y dicha declaración de caducidad devino firme y consentida, al no haber sido recurrida en tiempo y forma, invocando el art. 321.3 del Decreto 63/2022. Se recuerda que la resolución del Ayuntamiento de fecha 1 de febrero de 2019, confirmada por el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 2 de julio de 2019, resolvió que la solicitud presentada por la interesada en fecha 15 de junio de 2018 para la reanudación de las obras que había sido concedida en el año 1992, fue denegada por cuanto a tenor de la normativa vigente las obras solo podrían reanudarse y finalizar con la tramitación de una nueva licencia.

Se reseña la memoria del proyecto presentado por la recurrente y se insiste en que el Ayuntamiento de Gijón ha denegado la licencia solicitada por la interesada (Resolución de fecha 27 de septiembre de 2024), denegación que ha devenido firme y consentida al no haber sido recurrida en tiempo y forma.

CUARTO.-Se señala por la recurrente que la construcción objeto de litigio se ubica en SNU IAP y que las posibilidades de uso y edificatorias que el planeamiento reconoce a tales núcleos en consonancia con el art. 4.4.8 del PGO son las siguientes:

"Artículo 4.4.8. Usos

2. Autorizables: Podrán tener dicha consideración los siguientes:

b) Rehabilitación, reforma de construcciones existentes con cambio de uso autorizable: Hostelero y hospedaje".

Se afirma por la actora la improcedencia de considerar como "Obras de Nueva Planta" las aquí pretendidas que serían las estrictamente necesarias para terminar la construcción iniciada, pues ya se han ejecutado la cimentación, la estructura y la cubierta". Sostiene la recurrente que la actuación solicitada ha de tener necesariamente el carácter y la naturaleza de obras de reforma, según el art. 1.2.35.g) del PGO. El art. 1.2.35 (Obras en los edificios) del PGO establece en su apartado 3.g): "3. Se incluyen dentro del concepto de obras en los edificios los tipos que a continuación se enumeran, que podrán darse individualmente o asociados entre sí: g) Obras de reforma: Son aquellas que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio".

No podemos acoger esta vertiente impugnatoria.

Como se señala por el Principado de Asturias, en relación a la interpretación del art. 4.4.8, apartado 2 letra b) del PGO de Gijón, desde una perspectiva fáctica no hay una construcción existente en su plenitud sino una edificación no terminada y carente de la menor aptitud en materia de habitabilidad y, desde la perspectiva jurídica, dicha edificación carece de licencia que le otorgue derechos edificatorios y de título o cobertura jurídica válida y vigente que ampare dicha edificación inacabada, no constituyendo una construcción válidamente existente en el sentido jurídico del término, hallándose en situación irregular al carecer de licencia que la ampare.

En efecto, consta en el expediente que por resolución de la Alcaldía de 24 de noviembre de 1992 se concedió licencia para la construcción de vivienda unifamiliar en DIRECCION000 (Cabueñes). Asimismo, consta en el expediente la resolución municipal de 21 de abril de 2016, en la que se declara formalmente la caducidad de la licencia de obras concedida a la recurrente por resolución de 24 de noviembre de 1992 para la construcción de vivienda unifamiliar en el DIRECCION000 (Cabueñes).

Hemos de precisar que el efecto que produce la caducidad de una licencia por la inactividad del beneficiario de la misma es la extinción de dicha licencia, con la consiguiente imposibilidad de iniciar o, en su caso, continuar, la actividad edificatoria, produciéndose la extinción de los derechos edificatorios reconocidos en dicha licencia. De este escenario de irregularidad urbanística no puede pretender la actora beneficiarse propugnado la legalidad de unas obras de reforma de una edificación inacabada en la que nunca se ejerció el uso al que iba destinada (vivienda unifamiliar). En este sentido, no puede hablarse de un cambio de uso a que se refiere el art. 4.4.8. del PGO.

El término construcciones, a que se refiere dicho precepto no es algo puramente material, sino que se refiere a construcciones, desde el punto de vista urbanístico, que vienen amparadas por un proyecto técnico con arreglo al cual se ejecutan, lo que se constata en el certificado final de obra, y con un uso determinado, circunstancias éstas de fin de obra y de uso determinado (efectivo) que no concurren en el caso de autos. Y es que, como se señala en el informe técnico de la CUOTA, de 4 de diciembre de 2024, la construcción actualmente existente no constituye un edificio terminado susceptible de acoger los usos para los que fue diseñado en origen (vivienda) ni en consecuencia ser reformado, con mayor o menor alcance, para destinarlo a un uso diferente. A lo que añade que más allá de la estructura portante y la cubierta no existen elementos constructivos susceptibles de ser reformados para acomodarlos a un uso determinado, ni es posible re-habilitar, es decir, devolver las condiciones de habitabilidad a un elemento que nunca tuvo la condición de edificio habitable.

El testigo-perito don Pablo, redactor del proyecto básico de las obras necesarias para la terminación de construcción para pensión de una estrella, en su comparecencia judicial, señaló que las obras ejecutadas son hasta la cubierta. Se ha hecho la excavación, cimentación, la estructura completa y la cubierta que está con la teja. Indicó que en el proyecto se limita a actuar simplemente en el interior de la construcción realizada. No altera la edificación existente. Hace el cerramiento porque no existe y después un cambio de uso para un uso hostelero. Es una redistribución. Su proyecto no implica un incremento de volumetría ni ampliación. Manifestó que son obras de reforma. Afirmó que en ningún momento son obras de nueva planta. No tira la construcción existente y hace una nueva, sino que aprovecha la construcción existente y hace un cambio de uso. El cambio de uso es el único que le permite continuar esa construcción. Señaló que queda por ejecutar el cerramiento y la distribución interior y todas las instalaciones, lo que supone más o menos el 50% de la totalidad del presupuesto de ejecución material. Indicó que esta construcción no es un caserío rural. Es una construcción de nueva planta en su momento que se hizo amparada por una licencia municipal. Señaló que la normativa específica para este tipo de suelo habla de construcciones existentes, no habla ni de construcción tradicional, ni de caserío tradicional. No es una edificación tradicional.

Las manifestaciones del mencionado testigo-perito confirman que nos encontramos ante una edificación no terminada, restando por ejecutar el 50% del presupuesto de ejecución material de la obra. Ciertamente, cuando falta por ejecutar tal porcentaje de la obra las actuaciones no pueden calificarse como de rehabilitación o reforma (en las que lo que se rehabilita o reforma es lo existente) sino de terminación de una nueva construcción que nunca se finalizó. Así, en el apartado relativo al "objeto del proyecto" de la memoria descriptiva se señala que "este proyecto básico tiene por objeto la definición de las obras necesarias para la terminación de una construcción para un uso de pensión de una estrella".

Señalaremos que no pueden calificarse como actuaciones de rehabilitación o reforma lo que, en realidad, constituyen actuaciones de terminación -en un 50%- de una obra en situación de nueva construcción. Por ello, las obras han de reputarse como de nueva construcción pues la nueva construcción en su momento proyectada nunca se culminó para alcanzar la terminación de la obra de nueva construcción en proceso. Esto es, lo que es susceptible de rehabilitación o de reforma es una obra ya terminada, no una obra cuyas actuaciones de nueva construcción restan en un 50%. Esta conclusión se expresa en el informe técnico de la CUOTA de la siguiente manera: "su naturaleza se incardina más correctamente en el supuesto de obra de nueva planta en el sentido de posibilitar la implantación de un nuevo edificio susceptible de albergar un uso residencial o de otra naturaleza en un terreno en el que no existía previamente otra edificación, si bien con la particularidad de que la actuación completa se desarrollaría en un período temporal evidentemente dilatado, puesto que se había iniciado con la licencia de 1992".

Esto es, si la implantación de la cimentación, estructura y cubierta de la edificación se consideran obras de nueva construcción, las actuaciones de terminación de ese edificio participan de esa misma naturaleza, dada la indivisibilidad de dicho edificio, y en este sentido estaríamos ante un uso prohibido, según lo previsto en el art. 4.4.8.4.c) del PGO, que considera como uso prohibido los "usos de hostelería y comercio en edificio de nueva construcción". Así, como hemos visto, las actuaciones pendientes de ejecutar constituyen una parte sustancial de la construcción. No nos encontramos ante obras de mera reforma de una construcción, cuando las necesarias para terminar la construcción (cerramiento, distribución interior y la totalidad de las instalaciones y acabados) no pueden identificarse como de reforma. Tampoco nos encontramos ante intervenciones que modifican, actualizan o sustituyen elementos, acabados e instalaciones para mejorar la estética, comodidad o funcionalidad de un edificio. No estamos ante la transformación parcial o total de un edificio destinado a vivienda porque tal edificio no ha llegado a existir en su completitud. Dado que la construcción no está terminada, se requieren actuaciones de nueva construcción y, por ello, cualquier nueva actuación sería de nueva construcción.

La obra proyectada no encuentra amparo en el art. 4.4.8.2.b) del PGO ni en el art. 197 del ROTU. A estos efectos, no cabe disociar la obra que se proyecta con el uso al que va destinada. Desde que se otorgó la licencia de obras en 1992 la construcción, iniciada pero no finalizada, en los términos ya descritos, no tuvo el uso residencial (de vivienda unifamiliar), ni resultaba habitable (carecía de cerramientos e instalaciones), por lo que no cabe propugnar un cambio de uso, pues la edificación, en la realidad, nunca tuvo, de forma efectiva, ninguno. Añadiremos que, desde el punto de vista jurídico, no puede reformarse, rehabilitarse ni cambiarse el uso de aquello que carece de licencia. Y la falta de finalización de las obras resulta imputable a la recurrente, no pudiendo acogerse las manifestaciones del testigo-perito según las cuales la actora no tuvo conocimiento de la jubilación del arquitecto redactor del proyecto y director de las obras (que habría motivado la paralización de las mismas), pues siendo la licencia de 1992, la recurrente tuvo que percatarse de dicha paralización en algún momento, a la vista de los años transcurridos (la resolución de caducidad de la licencia es de 2016).

No puede prosperar la invocación por la recurrente del art. 1.2.37.d) del PGO ("Obras de nueva planta: Tienen por objeto la construcción en solares antes libres de edificación"). En primer lugar no estamos ante un solar (art. 114.4 del TROTU) puesto que esta condición se predica de los suelos urbanos, cuando en el presente caso nos encontramos ante suelo no urbanizable. En segundo lugar, como ya hemos razonado, siendo el edificio indivisible si las obras de cimentación, estructura y cubierta son de nueva construcción, las actuaciones necesarias para finalizar dicha construcción participan de la misma naturaleza.

El presente caso es diferente al examinado en la sentencia de esta Sala de 7 de marzo de 2012, recurso nº 974/2010, en la que se plantean cuestiones distintas a las aquí discutidas: "Es decir, parece que tanto circunstancias sobrevenidas, como condicionantes contenidos en el proyecto que había dado lugar a la autorización previa primigeniamente otorgada, eran la causa de esa demolición parcial, que no total de esos elementos... De un análisis de todo lo anterior esta Sala debe concluir que la autorización impugnada no es conforme a derecho. En primer lugar, el propio informe emitido por la Administración demandada, reconoce que se ha preservado parte de la primitiva construcción cimentación, muros, etc., y que son razones sobrevenidas las que han motivado la alteración, alteraciones que tendrían como cobertura la previsión del art. 238 del TROTU cuyo apartado 3º prevé que no supondrá disconformidad con la licencia las variaciones que en la ejecución se produjeren en relación con el proyecto inicial que tengan fundamento con razones de conveniencia técnica... En conclusión, considera esta Sala que la obra nueva realizada, tenía amparo en el proyecto que dio lugar a la primera autorización otorgada por la demandada".Esto es, vemos que las circunstancias fácticas que concurren en el supuesto enjuiciado en la referida sentencia son diferentes a las que se plantean en el presente caso.

Por su parte, en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2020, recurso nº 560/2019, se planteaba: "2.1 El meollo litigioso no se centra en la edificabilidad de la parcela ni en las condiciones para ello, salvo en un aspecto concreto: si la cuadra está en estado ruinoso que implique toda reforma deba considerarse obra nueva y por tanto sujeta a los retranqueos del Núcleo Rural (versión de la administración) o si las condiciones de los muros permiten que se considere mera reconstrucción y sin condicionantes ajenos a la misma (versión de la demandante)".Y, con posterioridad, se dice: "El estado de conservación de los muros es bueno. Salvo en zonas puntuales, mantienen perfectamente su verticalidad y estabilidad, y se puede considerar que no han perdido su capacidad portante. Ante una posible intervención de reforma, bastaría con la consolidación y regularización de la coronación de los muros para facilitar el apoyo horizontal de un hipotético forjado, ya sea de madera o de hormigón armado".Hemos de recordar que en el caso de autos, la construcción inacabada objeto de litigio no tiene muros de cierre, no concurriendo los mismos presupuestos fácticos entre ambos casos.

A mayor abundamiento, el art. 4.2.51, apartado 2, del PGO, al regular el hospedaje dispone que: "Se podrá autorizar en los Núcleos Rurales (salvo los afectados por la servidumbre de protección NR-04.01 Les Caseries y algunas del NR-04.02 San Lorenzo) y en las edificaciones existentes (caseríos rurales, casonas y edificaciones tradicionales) en cualquier categoría de Suelo No Urbanizable, excepto en la categoría de Especial Protección y de Costas, donde será uso prohibido. El testigo-perito, Sr. Pablo, en su comparecencia judicial, admitió que no estamos ante un caserío rural ni ante una edificación tradicional. Hemos de reiterar que no nos encontramos ante una edificación plenamente existente, al no estar terminada, careciendo en su estado actual de capacidad para ser habitada o para otros usos.

La resolución recurrida no encubre una modificación reglamentaria, sino que realiza una recta aplicación de las normas urbanísticas del PGO que le sirven de fundamento, según lo anteriormente razonado. Por ello, no puede prosperar la invocación del principio de proporcionalidad.

Tampoco puede acogerse la alegación de la actora referida a la infracción de los principios de legalidad, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad, confianza legítima y la existencia de desviación de poder, que se invocan de forma genérica y no particularizada a las circunstancias del caso.

No se infringen en la actuación impugnada el principio de legalidad ni el de seguridad jurídica pues los acuerdos de la CUOTA de 21 de agosto y 20 de diciembre de 2024 se amparan en la aplicación de los preceptos del PGO que impiden la autorización solicitada, explicitando la interpretación de los mismos que conduce al informe desfavorable, lo que ha permitido a la recurrente impugnar dicho informe e interpretación. La fundamentación fáctica y jurídica que se contiene en los acuerdos impugnados excluye la concurrencia de la arbitrariedad invocada por la recurrente. Se alega el principio de confianza legítima pero no se concretan los precedentes administrativos que vincularían la decisión de la Administración, debiendo tenerse en cuenta, en todo caso, que la vinculación de la Administración a sus propios actos no puede nunca prevalecer frente a la aplicación de las normas imperativas. Tampoco cabe apreciar la existencia de desviación de poder, entendida como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, al no constatarse en el caso la concurrencia de una causa ilícita reflejada en una disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio.

Por todo lo expuesto, el recurso ha de ser desestimado.

QUINTO.-En materia de costas no procede su imposición habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA).