Es Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
PRIMERO. - De la sentencia apelada y de los motivos de la apelación y de la oposición a la apelación.
Se combate en este grado de apelación la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden Foral 14E/2024, de 24 de enero, de la Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución 4.312/2023, de 18 de diciembre, del Director General de Función Pública por la que se publica la lista de admitidos para el curso de formación para la provisión, mediante concurso de ascenso de categoría, de 44 plazas del empleo de Agente Primero de la Policía Foral de Navarra.
Los demandantes, concursantes por el turno de promoción abierta, entienden que la Administración ha modificado la normativa aplicable a los ascensos de categoría y que no es de aplicación al caso la doctrina sentada por esta Sala sobre el artículo 33 de la Ley 8/2.007, de 23 de marzo, de Policías de Navarra; que se ha prescindido en este caso total y absolutamente del procedimiento legalmenteestablecido, que la Administración ha interpretado y/o aplicado incorrectamente la Disposición Adicional Décima de la Ley Foral 23/2.018, de 19 de diciembre que, además, podría ser inconstitucional y, por último que se ha vulnerado la Base 8ª de la convocatoria.
La sentencia descarta la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional 10ª de la Ley Foral 23/2.018, siendo la "ratio decidendi"de la sentencia que:
La cuestión, en esencia, es la oposición por parte de los recurrentes a que los aspirantes que concurrieron por el turno de promoción interna y aprobaron el proceso selectivo sin plaza, pudieran optar a las vacantes del turno de promoción abierta en estricta concurrencia con los aspirantes de dicho turno, remitiéndose a la Sentencia de esta Sala ( Roj: STSJ NA 771/2019 - ECLI:ES:TSJNA:2019:771), Nº de Recurso: 256/2019; Nº de Resolución: 309/2019, de 20/11/2019, donde considerábamos ajustado a derecho que los aspirantes que concurrieron por el turno de promoción interna y aprobaron el proceso selectivo sin obtener plaza, pudieran optar a las vacantes de promoción abierta en estricta concurrencia con los aspirantes de dicho turno.
Seguidamente se remite a las bases de la convocatoria, a lo dispuesto en el artículo 15.4 del Decreto Foral Legislativo 251/1.993, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aplicable por así permitirlo la base 2ª, y la Disposición Adicional 10ª de la Lay Foral 23/2.018, por la modificación introducida por la Ley Foral 35/2.022, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2.023.
De dicha aplicabilidad se desprende la desestimación de la cuestión previa legada por la actora. Entiende el Juez "a quo"que la modificación de la base no puede ser calificada como modificación sustancial, siendo compatible la base 8ª con lo dispuesto en la Ley Foral 23/2.018 con la modificación antedicha.
En cuanto a la interpretación de la repetida D.A. 10ª, de la misma y del conjunto de las bases aplicables al concurso, no se puede concluir que estemos ante el caso de que dicha interpretación sea contraria a las previsiones o principios generales. Todo ello, conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo.
Los recurrentes interponen recurso de apelación con base en los siguientes motivos:
1.- Inaplicación al caso de la doctrina judicial sobre el art. 33 de la Ley 8/2007, de 23 de marzo, de Policías de Navarra, sentada en sentencia de esta Sala núm. 309/2019, dictada en el recurso de apelación 256/2019 por cuanto concurren diferencias entre el resuelto entonces y el que ahora nos ocupa. En este caso, la convocatoria no reguló el derecho de los aprobados sin plaza en el turno de promoción interna a optar en estricta concurrencia también a las vacantes del turno abierto, al contrario de lo resuelto en la antedicha sentencia; la convocatoria que nos ocupa se aprobó en el contexto de inaplicación a la Policía Foral del Decreto Foral 251/1.993 y, hasta la entrada en vigor de la modificación legislativa de diciembre de 2.022, que lo permitiría, se habían ido dictando, en el proceso selectivo, actos que implican reconocimiento de derechos subjetivos de los concurrentes y que se han visto vulnerados.
2.- Nulidad de pleno derecho por haberse dictado actos prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido: modificación sustancial de las bases de la convocatoria sin seguir el procedimiento legalmente establecido. La sentencia apelada reconoce la existencia de la modificación de las bases de la convocatoria, pero niega su carácter sustancial pues confunde, en el sentir de la apelante, la causa de la modificación, que viene determinada por la Ley, con los efectos que dicha modificación genera, que son relevantes y sustanciales. Entiende que la aplicación de la D.A. 10ª debió haberse aplicado siguiendo el procedimiento de revisión de oficio, cosa que no se hizo. Invoca en su favor doctrina de esta Sala (Sentencia nº 195/2.017, dictada en el rollo de apelación 529/2.016). Por otra parte, la referencia al Decreto Foral Legislativo 251/1.993 es una cláusula para colmar posibles lagunas, que no es el caso y que, además, en su artículo 2.1.a) excluye de su ámbito de aplicación los miembros de la Policía Foral.
3.- Incorrecta aplicación y/o interpretación de la Disposición Adicional Décima de la Ley Foral 23/2018, de 19 de diciembre, puesto que la misma dispone que la aplicación del D.F. Legislativo 251/1.993 procederá "siempre que dicha aplicación no sea contraria a sus previsiones o principios generales",de manera que, al encontrarse el concurso en una fase tan avanzada como la publicación de la lista definitiva de admitidos y de los resultados definitivos de la prueba teórico-práctica, la aplicación tal y como fue realizada por la Administración y confirmada por el Juez "a quo"produciría, sostiene la apelante, "una vulneración de la propia Ley Foral 23/2018 y de los principios generales que rigen el acceso y la promoción en la función pública".Entiende, por otra parte, que la referencia de la D.A. relativa a "tramitación que no haya finalizado"no puede aplicarse o interpretarse en el sentido que se desprende de las resoluciones recurridas, puesto que en el caso de autos, ya se conocía que el número de aspirantes del turno de promoción interna aprobados era muy superior al de las plazas ofertadas, por lo que esa aplicación es contraria a los principios publicidad, mérito, capacidad e igualdad, siendo así contraria a lo dispuesto en los artículos 9.3 y 23.2 de la vigente Constitución Española.
4.- Vulneración de la base 8ª de la convocatoria, puesto que su apartado 2 no faculta la concurrencia de los aprobados sin plaza del turno interno con los del turno abierto.
Se opone el Gobierno de Navarra con base en las siguientes alegaciones
a) habiendo resultado más aspirantes aprobados que número de plazas ofertadas en el turno de promoción interna y eligiendo éstos en primer lugar, resultó que dicho exceso pasó a concurrir en igualdad de condiciones y por estricto orden de puntuación con los aspirantes del turno de promoción abierta, conforme a lo previsto en el Decreto Foral Legislativo 251/1.993.
b) en cuanto a la modificación legislativa llevada a cabo por Ley Foral 23/2.018, se remite a la Orden Foral impugnada en la instancia y alega que el principio de legalidad obliga a las Administraciones a actuar con sometimiento pleno a la Ley y al derecho y, en este caso, en el momento de entrar en vigor la repetida modificación el procedimiento selectivo no había concluido, por lo que era de plena aplicación pero, aunque no lo fuera, sería de aplicación al procedimiento el Decreto Foral 251/1.993, concretamente el artículo 15.4, ex base 2ª de la convocatoria.
c) confunde la apelante dos cuestiones que, por el contrario, son claramente distintas; la propia existencia de turnos separados (promoción interna y promoción abierta) y el caso de autos; que en el primero de ellos resulten aprobados más aspirantes que plazas convocadas.
d) no se ha dado en el caso de autos modificación de las bases de la convocatoria que, por otra parte, fueron consentidas por la apelante.
También se opuso al recurso de apelación el codemandado D. Horacio con base en los siguientes motivos;
I.- No se ha prescindido total y absolutamente el procedimiento establecido, por cuanto la Ley Foral 35/2.022 modificó la Disposición Adicional Décima de la Ley 23/2.018, de Policías de Navarra, que entró en vigor durante la tramitación del proceso de selección que ahora nos ocupa, por lo que la aplicación del Decreto Foral Legislativo 251/1.993 es procedente y, por tanto, cabe que, en el caso de resultar aprobados más aspirantes del turno de promoción interno que plazas ofertadas, éstos escojan plaza junto con los aspirantes aprobados del turno de promoción abierta.
II.- Tampoco se han modificado las bases de la convocatoria, especialmente la base 8.2, que establece un orden de elección de vacantes que da prioridad a los aprobados en el turno de promoción interna. No se desprende de las bases que, al haber dos turnos diferenciados, los aspirantes también deban elegir sin concurrencia de turnos.
III.- Considera de plena aplicación al caso la doctrina sentada por esta Sala al interpretar el artículo 33 de la Ley Foral 8/2.007, de 23 de marzo, de Policías de Navarra, donde se concluía que los aprobados sin plaza en el turno restringido se acumulaban al turno libre para su estricta concurrencia con los aspirantes de dicho turno, de acuerdo con la puntuación final obtenida no obstante las diferencias de casos por ser la misma la "ratio decidendi".En cuanto a la alegación relativa a la creencia de los apelantes de que no habría concurrencia de turnos, no pasa de ser una expectativa sin sustento legal, visto lo dicho hasta ahora.
IV.- Señala que la Disposición Adicional 10ª de la Ley Foral 23/2.018 ha sido correctamente interpretada por la sentencia, puesto que ha de ponerse en relación con la Disposición Final, segundo párrafo que hace referencia a que la tramitación del procedimiento selectivo no hubiera terminado, como es el caso, puesto que, en el momento de su entrada en vigor, el 31 de diciembre de 2.022, únicamente se había realizado la primera prueba de la convocatoria. Por supuesto, descarta que concurran vicios de inconstitucionalidad.
V.- Finalmente, insiste en que se ha procedido correctamente en la interpretación de la base octava de la convocatoria.
SEGUNDO. -De la normativa de aplicación y la interpretación de la base 8ª de la convocatoria.
En el presente asunto se interesó, tanto en la vía administrativa, como en la instancia, que se declarase la nulidad o anulabilidad de las resoluciones impugnadas y se retrotrajeran las actuaciones, realizándose una nueva convocatoria al acto de elección de vacantes para que se realizase de conformidad a lo regulado por la convocatoria.
Hemos de partir que los codemandantes son aspirantes del turno de promoción abierta (miembros de las policías de Navarra, salvo la Policía Foral, Administración convocante) que quedaron fuera del procedimiento por cuanto únicamente seis aspirantes del turno de promoción abierta fueron incluidos en la resolución del Secretario del Tribunal Calificador en cuya virtud se publicaban los resultados de elección de vacantes.
Traemos, en primer lugar, la Resolución 1039/2022, de 25 de abril, de la directora general de Función Pública, por la que se aprueba la convocatoria para la provisión, mediante promoción interna, por el procedimiento de concurso de ascenso de categoría, de cuarenta y cuatro plazas del empleo de agente primero o agente primera de la Policía Foral de Navarra al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
La base 1.2 dispone; "1.2. Las cuarenta y cuatro plazas vacantes se distribuirán en los siguientes turnos:
a) 28 plazas en el turno de promoción interna para miembros del Cuerpo de la Policía Foral de Navarra (turno de promoción interna).
b) 14 plazas en el turno de promoción abierta para integrantes de todas las Policías de Navarra (turno de promoción abierta).
c) 2 plazas en el turno de reserva para mujeres víctimas de violencia de género.
1.3. Las plazas del turno de promoción abiertaque no se cubran, se acumularána las del turno de promoción interna.
Las plazas del turno de promoción internaque no se cubran, por no haber obtenido las personas aspirantes de dicho turno la puntuación mínima exigida para la superación de las pruebas selectivas, serán declaradas desiertas, no acumulándoseal turno de promoción abierta."
La base 2.- Normativa aplicable, establece "El presente procedimiento selectivo se llevará a cabo con sujeción a lo dispuesto sobre la materia enla Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra; en el Decreto Foral 718/2003, de 29 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Personal de los Cuerpos de Policía de Navarra; en el Decreto Foral 57/2002, de 25 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Provisión de puestos de trabajo del Cuerpo de la Policía Foral de Navarra; en el Decreto Foral Legislativo 251/1993,de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra; en el Decreto Foral 215/1985, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo en las Administraciones Públicas de Navarra; en el Decreto Foral 30/2005, de 25 de marzo, por el que se delimitan las atribuciones en materia de personal de los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos y demás normas de aplicación y en las presentes bases."
La base 8.- Elección de plazas, dispone lo siguiente; "8.1. Finalizadas las pruebas y la valoración de los méritos, el Tribunal publicará, en la página web de internet del Gobierno de Navarra la relación de personas aspirantesque han superado la primera fase del concurso, por cada uno de los turnos de promoción,interno, abierto y violencia de género, por orden de puntuación alcanzada, de mayor a menor, y se tendrá en cuenta la distinta valoración del euskera como mérito en la provisión de las vacantes en función de su zona de adscripción.
En el caso de empate, el mismo se resolverá a favor de la persona aspirante que cuente con mayor antigüedad reconocida en la prestación de servicios a las Administraciones Públicas, de continuar el empate, a favor de la persona aspirante de mayor edad.
8.2. El acto de elección de vacantes se realizará con carácter previo al inicio del curso de formación.
En primer lugar, elegirán las vacantes las personas aspirantes del turno de promoción interna para integrantes de la Policía Foral de Navarra; y en segundo lugar, las personas aspirantes del turno de promoción abierto.
Las personas aspirantes que superen la prueba selectiva por el turno reservado para mujeres víctimas de violencia de género optarán a la elección de vacantes en concurrencia con el resto de aspirantes del turno de promoción interna o abierta, según proceda, por orden de puntuación.". Vemos pues, que únicamente para las personas aspirantes por el turno de mujeres víctimas de violencia de género, se separa en el acto de elección los turnos de acceso.
Al folio 48 del E.A., dentro del acto de elección de plazas consta lo siguiente; "Según lo dispuesto en la base 8.2 de la convocatoria en primer lugar,elegirán las vacantes las personas aspirantes del turno de promoción interna para integrantes de la Policía Foral de Navarra; y, en segundo lugar,las personas aspirantes del turno de promoción abierto."
Se sigue diciendo; "En aplicación de lo dispuesto en el apartado 4, párrafo segundo, del artículo 15del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (aplicable al presente procedimiento según la Disposición Adicional Décima de la Ley Foral 23/2018 , de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra, modificada por Ley Foral 35/2022, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2023), si en el turno de promoción (promoción interna) resultan más aspirantes aprobados que el número de vacantes, los aprobados sin plaza de este turno optarán a las vacantes de turno libre (promoción abierta) en estricta concurrencia con los aspirantes de dicho turno, de acuerdo con la puntuación final obtenida."
En cuanto a la normativa específica de aplicación, la Disposición Adicional 10ª, de la Ley 23/2.018 añadida, como ya sabemos por la Ley Foral 35/2022, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2023, dispone; "En lo no previsto en la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra, será de aplicación al personal perteneciente a las Policías de Navarra lo establecido en las normas generales reguladoras del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, siempre que dicha aplicación no sea contraria a sus previsiones o principios generales.". En cuanto a su entrada en vigor, establece "Lo previsto en esta disposición final será de aplicación a los procesos selectivos de personal, tanto de ingreso como de promoción interna, siempre que su tramitación no haya finalizado en el momento de entrada en vigor de esta Ley Foral."Dicho momento fue el 30 de diciembre de 2.022.
El artículo 38 de la misma, relativo al acceso al empleo de Agente Primero o Agente Primera dispone "1. El acceso al empleo de Agente Primero o Agente Primera se efectuará, sobre las plazas vacantes convocadas, mediante promoción interna desde el empleo de Agente por el procedimiento de concurso de ascenso de categoría.
Los procedimientos de concurso de ascenso de categoría deberán incluir, al menos, la realización con carácter eliminatorio de una prueba teórico-práctica sobre el contenido y funciones del empleo al que se aspira. Asimismo, podrán incluir la realización de pruebas psicotécnicas no eliminatorias destinadas a medir la adecuación de los aspirantes al perfil profesiográfico del puesto.
Para participar en dicho concurso se exigirá una antigüedad mínima de tres años en el empleo de Agente.
2. En las convocatorias a que se refiere el apartado anterior se establecerá un turno de promoción interna para integrantes de la misma Policía y un turno con el resto de las plazas vacantes abierto a integrantes de todas las Policías de Navarra que cumplan los requisitos establecidos.
A efectos de la aplicación de este apartado, de cada tres vacantes que se produzcan, se reservarán la primera y la tercera al turno de promoción interna y la segunda al turno abierto.
Las plazas que no se cubran en dicho turno abierto se acumularán al turno de promoción interna."
Por otra parte, respecto a la legislación de función pública y para lo que aquí importa, el Decreto Foral Legislativo 251/1.993, el artículo 15, relativo a la promoción de nivel, dispone en su párrafo 4 "Las vacantes del turno restringido que queden desiertas por no haber obtenido los aspirantes la puntuación mínima exigida para la superación de las pruebas selectivas, se acumularán a las del turno libre.
De la misma forma, si en el turno de promoción resultan más aspirantes aprobados que el número de vacantes, los aprobados sin plaza de este turno optarán a las vacantes de turno libre en estricta concurrencia con los aspirantes de dicho turno, de acuerdo con la puntuación final obtenida.
Los funcionarios que superen las pruebas selectivas por el turno de promoción, tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir las vacantes sobre los aspirantes que no procedan de este turno."
TERCERO. -De la doctrina de la Sala en la materia.
Ambas partes han invocado y la sentencia apelada ha recogido la Sentencia de esta Sala de 20/11/2019 ( Roj: STSJ NA 771/2019 - ECLI:ES: TSJNA: 2019:771) Nº de Recurso: 256/2019; Nº de Resolución: 309/2019 donde, con cita de otra anterior, en su fundamento de derecho tercero, dijimos; "TERCERO. - De la sentencia dictada por esta Sala en el Recurso Contencioso Administrativo 129/2005 y su alcance. -
En aquella sentencia de la Sala se resolvía también sobre la impugnación de una base de convocatoria para plazas de Subinspector de la Policía Local de Pamplona, redactada en términos similares, en realidad idénticos a la parte discutida de la base que hoy nos ocupa, y se aplicaba normativa similar como se va a ver, y , también el controvertido art 15.4 Decreto Foral Legislativo 251/1993 , de 30 de agosto por el que se aprueba el Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Publicas de Navarra.
En la citada sentencia se dijo, en lo que al presente caso interesa, lo siguiente:
"PRIMERO.-Se discute en el presente estado del procedimiento abreviado que nos ocupa si es ajustada a derecho la base 1.2de la convocatoria para la provisión, mediante concurso-oposición, de ocho plazas de subinspector de la Policía Municipal de Pamplona; la referida base reza así : "Si en el turno de promoción interno resultaran más aspirantes aprobados que el número de vacantes, los aprobados sin plaza de este turno optarán a las vacantes del turno de promoción abierto en estricta concurrencia con los aspirantes de dicho turno, de acuerdo con la puntuación final obtenida.
Las vacantes que no se cubran en el turno de promoción interna se declararán desiertas, previa acumulación, en su caso, de las que no se hubieran cubierto en el turno abierto".
El recurrente, tras la sentencia desestimatoria del Juzgado en este puntual aspecto, aboga por la anulación de esa base de la convocatoria por contravenir la normativa foral aplicable "en un triple aspecto: en primer lugar, cuando se establece la estricta concurrencia de los aspirantes aprobados sin plaza en el turno de promoción interna para optar a las vacantes de promoción abierta; en segundo lugar, al determinar que las plazas del turno de promoción abierta que queden desiertas se acumularán a las del turno de promoción interna, cuando a la inversa, esto es, las de promoción interna que queden sin cubrir no se acumulan al turno de promoción abierta y, por último, en cuanto viene a invertir el orden de celebración de ambos turnos". Por lo demás, el recurso alega sustancialmente el art 35.4 del DFL 213/02 (Texto refundido de la Ley Foral de Cuerpos de Policía de Navarra ) y hace una retórica -y paradójica en algún aspecto- apelación al principio constitucional de igualdad del art 14 de la Constitución Española (CE ).
La Sala, ante el tenor del presente recurso, no puede sino avalar la correcta resolución adoptada por la Magistrada-Juez, como pasamos a explicar.
SEGUNDO.- En lo que concierne a la primera faceta de la apelación que nos ocupa, centrada en el primer apartado de la litigiosa base, el recurso considera que vulnera, como se dijo, el art 35.4 del DFL 213/02; este precepto dice lo siguiente: "En las convocatorias para cubrir las vacantes aludidas en los dos apartados anteriores se establecerá un turno de promoción interna para miembros del propio Cuerpo de Policía, y un turno con el resto de las plazas convocadas en abierto a miembros de todos los Cuerpos de Policía de Navarra que cumplan los requisitos establecidos. Las plazas que no se cubran en dicho turno abierto se acumularán al turno de promoción interna". El recurso que estudiamos sostiene que cuando el legislador habla aquí de un turno "abierto a miembros de todos los Cuerpos de Policía de Navarra"se refiere a todos los Cuerpos excepto al convocante, esto es, aquí la Policía Municipal de Pamplona; por lo tanto, añade, a ese turno de promoción abierta no pueden concurrir los policías municipales de Pamplona, pues el legislador lo ha reservado a todos los Cuerpos excepto al que convoca la provisión de plazas. Por lo tanto, la base, en cuanto posibilita acudir a ese turno abierto a los aprobados sin plaza del turno interno -policías municipales de Pamplona- está vulnerando el indicado art 35.4.
De un lado, no deja de sorprender que quien defiende tan restrictiva lectura de la expresión "todos" -todos menos el Cuerpo convocante- invoque con énfasis, a la vez, el art 14 de la Carta Magna . Pues bien, nos tememos que no podemos mejorar el razonamiento que se ha desplegado en la sentencia de instancia, y a esa argumentación nos remitimos íntegramente porque consideramos que interpreta a la perfección las normas en conflicto y el acto impugnado. En definitiva, baste aquí con insistir en que la referida base, en el apartado que ahora nos ocupa, no hace sino reproducir cuanto señala el art 15.4.2 del DFL 251/93 (Texto refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra) y, en consecuencia, por "todos los Cuerpos de Policía de Navarra" debemos entender justamente todos esos Cuerpos, incluido el convocante del concurso-oposición. Por lo demás, no apreciamos en esta interpretación ninguna arbitrariedad, en el sentido que explica la jurisprudencia constitucional que se nos ha invocado en el recurso.
..... De otro lado, esta visión no vulnera el invocado principio de igualdadtal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional, que por cierto suele vincular el art 14 CE al art 23.2 CE ; así, la sentencia del Tribunal Constitucional de 4.10.01 , entreotras muchas, recuerda que nos encontramos ante "un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas..., lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados". Pues bien, pensamos que este canon constitucional no ha sido vulnerado por las bases convocadas abierto a miembros de todos los Cuerpos de Policía de Navarra que enjuiciada, pues no cabe tildar de arbitraria, irracional o injustificada la diferencia que acabamos de examinar.
...... En suma, el presente recurso de apelación debe ser desestimado."
Y, transcrita la sentencia, algo importante a recordar es que, la evolución normativa en la materia que nos ocupa ha permanecido prácticamente incólume, es decir, inalterada tal y como sostiene la Administración demandada. Así, si comparamos las normas aplicables el primer proceso (rollo 129/2005) y el actual, tenemos que entonces regía el Decreto Foral Legislativo 213/2002 cuyo art 35.4 decía lo que dijo esta Sala en aquella sentencia. El art 33.2 de la LF 8/2007 en la redacción vigente en el momento de la convocatoria nos ocupa disponía: "En las convocatorias a que se refiere el apartado anterior se establecerá un turno de promoción interna para miembros del propio Cuerpo de Policía, y un turno con el resto de las plazas vacantes abierto a miembros de todos los cuerpos de policía de Navarra que cumplan los 2. En las convocatorias a que se refiere el apartado anterior se establecerá un turno de promoción requisitos establecidos. Las plazas que no se cubran en dicho turno abierto se acumularán al turno de promoción interna. A efectos de la aplicación de este apartado, de cada tres vacantes que se produzcan, se reservará la primera y la tercera al turno de promoción interna y la segunda al turno abierto.
Las plazas que no se cubran en dicho turno abierto se acumularán al turno de promoción interna. A efectos de la aplicación de este apartado, de cada tres vacantes que se produzcan, se reservarán la primera y la tercera al turno de promoción interna y la segunda al turno abierto, teniendo en cuenta en todo caso las plazas cubiertas en la última convocatoria celebrada, siguiendo en las sucesivas el orden correlativo que corresponda."
Por lo demás, el art 33 tras las modificaciones operadas por la Ley Foral 15/2015 mantiene la redacción original prevista en al LF 8/2007, limitándose a añadir lo siguiente:" Las plazas que no se cubran en dicho turno abierto se acumularán al turno de promoción interna. A efectos de la aplicación de este apartado, de cada tres vacantes que se produzcan, se reservarán la primera y la tercera al turno de promoción interna y la segunda al turno abierto, teniendo en cuenta en todo caso las plazas cubiertas en la última convocatoria celebrada, siguiendo en las sucesivas el orden correlativo que corresponda."
No se aprecian entonces diferencias ni en el tenor de la normativa ni en el supuesto examinado por aquella sentencia, salvada la circunstancia de que en aquel caso la convocatoria se refería a plazas de subinspector de Policía Local, pero ello no tiene el alcance que pretende la parte recurrente como vamos a explicar.
CUATRO.- De la aplicación al caso del art 15.4 del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra. -
En primer lugar se ha de decir que del tenor de la previsión contenida en el art 33 de la Ley Foral de los Cuerpos de Policía de Navarra para acceder al empleo de Cabo, hay que acudir a un procedimiento de concurso de ascenso de categoría, en cualquier Cuerpo de Policía, también para la Policía Foral, aunque tengan normativa propia, y se abre tal concurso, es decir, pueden concurrir todos los Cuerpos Policiales; se establece un doble turno el de promoción interna y el libre, este, abierto, a todos los Cuerpos de Policía de Navarra, sin excluir a los miembros del Cuerpo de Policía convocante, en este caso, Policía Foral. Es decir, el propio art 33 no excluye del turno libre a los Policías Forales, lo cual, viene digamos, integrado y completado, para el supuesto de que haya más aprobados que plazas en el turno de promoción interna con lo dispuesto en el art 15.4, previsión de aplicación a todos los funcionarios de las Administraciones Publicas de Navarra, y por remisión expresa de la Disposición Adicional 4ª de la LF 8/2007 a los miembros de los Cuerpos de Policía de Navarra ( a todos );pues bien; parece olvidar el recurrente que el Decreto Foral Legislativo 251/1993 es de aplicación supletoria al personal de los Cuerpos de Policía de Navarra, tal y como dispone la Disposición Adicional 4ª de la LF 8/2007 de Policías de Navarra, por lo que también es aplicable a la convocatoria controvertida,como se refleja en su base 2 sobre "Normativa aplicable". A ello no obsta lo dispuesto en el art 2 del Estatuto, pues ha de integrarse con el resto del ordenamiento jurídico foral, y no debiéndose olvidar que la convocatoria en cuestión, excede del ámbito de la Policía Foral propiamente dichopues al tener como objeto el acceso a Cabo, y , tener su fundamento en el art 33 Ley Foral de Policías de Navarra , está abierta a todos los Cuerpos Policiales de Navarra, como tantas veces se ha dicho, por tanto, no es de recibo la pretendida exclusión del art 2 del Estatuto .
De lo expuesto se colige entonces, aun a riesgo de ser reiterativos que ambas leyes, la vigente para la convocatoria examinada por esta Sala en el año 2005 y la vigente ahora, que son aplicables a todos los cuerpos de Policía de Navarra, establecen también la aplicación supletoria al personal de los Cuerpos de Policía de Navarra de las normas del Estatuto;así art 62 del DF 213/2002, y hoy, Disposición Adicional 4ª de la LF 8/2007, con lo que no es de recibo el planteamiento de la parte apelante al no existir diferencia entre los supuestos comparados y al afirmar que entonces la Sala aplicó de forma directa no supletoria el art 15.4 del DFL 251/1993 por ser una convocatoria aprobada por una Administración Local, frente a la convocatoria que hoy nos ocupa que lo es par a la provisión de plazas de Policía Foral. No acaba de entenderse este planteamiento; lo relevante no es si la Sala entonces aplicó directamente el art. 15.4 al caso(en realidad se aplica de modo integrador y sistemático la normativa toda ella, aplicable porque la norma, digamos especial, ni antes ni ahora contenía la previsión discutida, esa previsión siempre ha estado en el art 15.4), sino que es de aplicación supletoriacomo la propia parte demandante después reconoce, aunque, finalmente se defiende que no se puede aplicar tampoco supletoriamente porque ya hay una regulación específica para la tramitación del procedimiento de ascenso a cabo, en art 33 LF 8/2007. Pero es que, la base lo que hace es recoger una previsión no contenida en el art 33, pero si en el art 15.4 del DFL 251/1993, de aplicación, ya directa, ya supletoria también a esta convocatoria.En definitiva el planteamiento de la actora resulta estéril y que vendría a defender la aplicación parcial (art 33, si) de la Ley Foral de Policías de Navarra, al no tener en cuenta la Disposición Adicional 4ª.
QUINTO. -De la conformidad a derecho de la base 1.3 impugnada. -
De lo expuesto a su vez se infiere que la parte de la base 1.3 impugnada no infringe el art 33 de la Ley Foral pues en la misma se han establecido dos turnos, que es lo que exige la norma siendo que, en el primero de ellos, el de promoción interna, se ha incluido a todos los miembros de Policía Foral participantes, por ser este el cuerpo convocante. Y, en el caso de que en el turno de promoción interna resultaran más aprobados que el número de plazas vacantes, los Policías Forales pueda optar a las vacantes del turno de promoción abierta en cuanto son miembros de uno de los cuerpos de Policía de Navarra; esta interpretación viene precisamente avalada por la sentencia de la Sala referenciada más arriba, en el sentido de considerar que el ordenamiento jurídico quiere potenciar la promoción interna ascensos, carrera profesional de los que ya son funcionarios de la Administración convocante, y así se infiere del propio art 33pues se hace prevalecer la cobertura de plazas en el turno de promoción interna frente al turno de promoción libre de modo que las plazas que no se cubran en el turno abierto se acumularán al turno de promoción interna ( se entiende para próximas convocatorias) y se reservan más plazas al turno de promoción interna de las plazas vacantes que se produzcan por lo que la acepción "todos" del art 33 de la Ley Foral de Policía se entiende que incluye a los aspirantes de la Administración convocante que aprobaron el examen y no han obtenido plaza , de modo que , como se decía en aquella sentencia "si se impide presentares al aprobado sin plaza en el turno interno con superior puntuación en las pruebas del examen que la de los aspirantes del turno abierto, se les discriminaría y lesionaria el principio general de mérito y capacidad en el acceso a la función Pública, y por lo tanto , el derecho fundamental a la igualdad en el acceso a la función pública" de ahí que la leyes hayan de ser interpretadas de la forma más favorable para la efectividad de los citados derechos fundamentales.
Este razonamiento debe ser aplicado al caso que nos ocupa dado no solo que la normativa es similar sino que la redacción de las bases impugnadas en uno y otro caso, es casi idéntica y a ello no obsta que el cuerpo convocante sea el de Policía Foral pues al proceso selectivo de que se trata pueden concurrir miembros de cualquier cuerpo policial; así en la convocatoria, examinada en aquella sentencia para la provisión de plazas de Subinspector de Policía Municipal de Pamplona, la base 1.2 decía: "Si en el turno de promoción interno resultaran más aspirantes aprobados que el número de vacantes, los aprobados sin plaza de este turno optarán a las vacantes del turno de promoción abierto en estricta concurrencia con los aspirantes de dicho turno, de acuerdo con la puntuación final obtenida.
Las vacantes que no se cubran en el turno de promoción interna se declararán desiertas, previa acumulación, en su caso, de las que no se hubieran cubierto en el turno abierto".
Y en la convocatoria objeto de la presente litis la base 1.3 establece como hemos visto "1.3. Las plazas del turno de promoción abierta que no se cubran, se acumularán a las del turno de promoción interna.
Las plazas del turno de promoción interna que no se cubran, por no haber obtenido los aspirantes de dicho turno la puntuación mínima exigida para la superación de las pruebas selectivas, serán declaradas desiertas, no acumulándose al turno de promoción abierta.
Si en el turno de promoción interna resultaran más aspirantes aprobados que el número de plazas, los aprobados sin plaza de este turno optarán a las vacantes del 2 turno de promoción abierta en concurrencia con los aspirantes de dicho turno, de acuerdo con la puntuación final obtenida"
Decir sobre la alegada contradicción interna entre las bases 1.2 y 1.3 de la convocatoria, decir que no se aprecia tal contradicción, y se que viene a hacer supuesto de la cuestión,pues, como se ha explicado, la distribución de las 14 plazas convocadas entre los dos turnos, el de promoción interna para los miembros del Cuerpo policial convocante, y el turno libre, abierto a miembros de todos los Cuerpos de Policía, es compatible con el hecho de que se contemple que, en el caso de que en el turno de promoción interna resulten más aspirantes aprobados que el número de plazas previsto, los aprobados sin plaza de este turno opten a las vacantes del turno de promoción abierta en concurrencia con los aspirantes de dicho turno.
Por último no se aprecia vulneración de los principios de mérito y capacidad en la fase de promoción profesional, pues, como se infiere de lo expuesto más arriba y de lo declarado por esta misma Sala en aquella sentencia, la base 1.3 vendría precisamente a aplicar al proceso selectivo los principios de mérito y capacidad pues de aceptarse la tesis del demandante una persona proveniente del turno abierto o libre y que ha obtenido una nota inferior tendría preferencia a la hora de acceder a una vacante objeto de provisión respecto a otra persona que reúna la condición de funcionario y que ha obtenido una nota superior por el hecho de participar en el turno interno, y estar cubiertas las plaza en dicho turno."
Concluye la sentencia desestimando el recurso de apelación y confirmando la sentencia de primera instancia.
CUARTO. -Aplicación de la anterior normativa y doctrina al caso.
De lo expuesto hasta aquí podemos ir concluyendo que, si bien la base 8.2 no es todo lo clara que sería deseable, sí recoge el orden de elección; en primer lugar, las personas aspirantes del turno de promoción interna y en segundo, las del turno abierto. Esta base, como faculta la base 2ª y como también lo hace la Disposición Adicional 10ª, se ha de interpretar conjuntamente con el artículo 15.4 del Decreto Foral Legislativo 251/1.993, que permite, expresamente, que, en caso de que haya más aprobados pertenecientes al turno de promoción interna que plazas ofertadas, concurran con los aspirantes del turno de promoción abierta. La Disposición Adicional 10ª, al contrario de lo alegado por la apelante, sí es de aplicación al caso, porque el proceso selectivo no había terminado. No es contraria a sus previsiones o principios generales puesto que sí se garantizan los principios de igualdad, mérito y capacidad, ya que accederán las personas aspirantes que mayor puntuación hayan obtenido y, si bien se da preferencia a los miembros de la Policía Foral, esto está amparado por lo dispuesto en el antes transcrito artículo 38 de la Ley 23/2.018 y por la doctrina de esta Sala que interpretaba el similar artículo 33 de la anterior Ley Foral 7/2.008, de Policías de Navarra. La alegación relativa a la existencia de dos turnos distintos de elección y a lo avanzado del proceso selectivo, no va más allá de una expectativa, que no goza de amparo legal. Por último, de lo expuesto se desprende que ninguna duda de constitucionalidad existe en la Disposición Adicional 10ª de la repetida Ley Foral 35/2.022.
Todo lo expuesto conduce a la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo y a la confirmación de la sentencia de instancia.
QUINTO.- Costas Procesales.
Conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta alzada por la desestimación íntegra del recurso de apelación, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.
En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
