Sentencia Contencioso-Administrativo 415/2025 Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 158/2025 de 26 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Es objeto de apelación, la sentencia 97/2025 de 26 de mayo del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Mérida, que estimando la demanda presentada por Angelica contra resolución de la Dirección General de la Función Pública de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de 22 de marzo de 2024 desestima el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la Resolución que deja sin efectos la comisión de servicios que emitió esa Administración con fecha 9 de marzo, en el puesto con código NUM000, denominado Jefe de Unidad de Infraestructuras y Fondos, adscrito a la Dirección General de Turismo de la Consejería de Cultura, Jóvenes y Deportes en la localidad de Mérida, reconociendo el derecho de la actora a reincorporarse al citado puesto de trabajo, denominado Unidad de Infraestructuras y Fondos de la citada Dirección General de Turismo, con todos los efectos inherentes a este pronunciamiento, como sería el reconocimiento de la situación jurídica individualizada concretada en las diferencias retributivas entre el puesto en el que fue cesada y el que pasó a ocupar y con imposición a la Administración demandada de las costas.

Se recoge en la referida sentencia el íterde la referida plaza: que el 16 de febrero de 2023, la Administración procedió a convocar un procedimiento para la ocupación, en comisión de servicios, de la referida plaza, que fue creada como instrumento de gestión pública, por Orden de 9 de enero de 2023, por la que se modificó la relación de puestos de trabajo del personal funcionario de la citada Consejería, relativa a la creación de unidades administrativas provisionales, y previéndose su amortización automática, una vez concluido el proyecto financiable con fondos europeos, llevándose a cabo un proceso de selección para la ocupación, como se ha dicho, en comisión de servicios del citado puesto, al que concurrió la actora y resultó adjudicataria en la mencionada comisión de servicios y nombrada en Resolución de 9 de marzo de 2023.

El 29 de diciembre de 2023, la Directora General de la Función Pública dejó sin efecto el Acuerdo de la comisión de servicios, fundando su resolución en que las actuaciones ejecutar con cargo al Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia diferían, sustancialmente, de las inicialmente previstas, por lo que la gestión de los mismos exigía un cambio en las características y experiencia inicialmente requeridas para su desempeño.

Se destaca en la referida sentencia, que la comisión de servicios no es un derecho del funcionario como tal sino un mecanismo de autoorganización de la Administración, en orden a la cobertura de un puesto que precisa serlo por urgente e inaplazable necesidad, considerándose en la resolución de 2 de marzo de 2023 y previa al nombramiento en comisión de servicios de la actora, que la demandante es la candidata con el perfil más adecuado, dado que cumple los requisitos exigidos en el anuncio de la convocatoria y tiene los méritos y experiencia para la ocupación provisional del puesto, señalándose en el Acuerdo de la Comisión de Servicios de 9 de marzo de 2023, que el periodo de duración no podría exceder del plazo establecido para la gestión y ejecución del proyecto financiable con cargo al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, si bien en el citado Informe de 28 de diciembre de 2023 se señala que si bien inicialmente el perfil de la citada funcionaria, arquitecta técnica, era el idóneo para el desarrollo de las funciones propias del referido puesto, a la vista de la previsión de las actuaciones y experiencia necesaria para la ejecución de los fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia adjudicados a la Dirección General de Turismo y los trámites y actuaciones definitivas a ejecutar con cargo a los mencionados fondos (expedientes de modificación de créditos, convenios y subvenciones) difieren sustancialmente de las inicialmente previstas y, por tanto, la gestión de los mismos requiere un cambio en las características y experiencia inicialmente previstas para el desempeño del puesto singularizado de Jefe de Unidad de Infraestructuras y Fondos, necesitándose un perfil profesional y experiencia de gestión, que no coincide con el del actual ocupante del servicio técnico y proponiendo, por tanto, la revocación de la comisión de servicios de la recurrente.

Entiende la sentencia de Instancia que existe un déficit en la motivación de las causas de la revocación, ya que la convocatoria a la que se presentó la actora y resultó electa no establecía requisito o méritos adicionales, constando que era un puesto de gestión y no técnico pero, además, se alude a que el perfil profesional de la actora no coincide con el necesitado sin precisarse las razones o los motivos concretos del porqué, no constando que haya mediado modificación posterior de la relación de puestos de trabajo, ni que se haya convocado el puesto a libre designación por los procesos oportunos y destacando que la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su sentencia 1316/21 ha establecido que la concesión de una comisión de servicios mediante un proceso de selección, al que concurren los funcionarios que reúnen los requisitos y desean obtenerla ha de considerarse un acto con efectos favorables para quien la obtiene, no siendo necesario que se siga un procedimiento de revisión de oficio para dejarla sin efecto pero que, en cualquier caso, necesita una audiencia previa y no puede adoptarse de plano y sin oír al interesado, incluso cuando se trate de un requisito referido a la indebida cumplimentación de los requisitos iniciales de la convocatoria.

SEGUNDO. -La Administración apela la sentencia señalando que la resolución impugnada se encuentran adecuadamente motivada, exponiendo los motivos por los que se deja sin efecto la comisión de servicios mediante el Acuerdo de fecha 9 de marzo de 2023 e incidiendo en la necesidad en que la figura jurídica de la comisión de servicios se justifica, exclusivamente, por razones técnicas, que exijan la colaboración de personas con especiales condiciones profesionales y que se podrá revocar en cualquier momento, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 28.1 del Decreto 43/96, por el que se regula el Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional, en la redacción actualmente vigente, comisiones de servicio que pueden llegar a ser incluso obligatorias para el funcionario, al encontrarse vinculada a las necesidades del servicio e igualmente puede procederse discrecionalmente al cese de las mismas, destacando que entre los elementos reglados del ejercicio de esta de esta facultad discrecional se exige la existencia de unas razones técnicas que precisan la colaboración de personas con especiales condiciones profesionales, señalando que las actuaciones se ejecutan con cargo a los referidos fondos, cuya ejecución y tramitación difieren sustancialmente de las inicialmente previstas y por lo tanto requieren un cambio en el puesto singularizado de Jefe de Unidad de infraestructuras y fondos, ya que la demandante tiene la especialidad de Arquitectura Técnica y se necesita un perfil profesional diferente, no precisando la motivación una exhaustiva y pormenorizada explicación de todos los elementos que existen sobre la base de las nuevas necesidades, señalando diversas STSJ y de la Audiencia Nacional, que señalan que la comisión de servicios conlleva un amplio margen de discrecionalidad de la Administración y, en caso de no contar con requisitos de aptitud puede ser revocada y la falta de audiencia imputada no puede considerarse una absoluta falta de procedimiento, no encontrándonos ante un procedimiento sancionador, tal y como establece la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2008, que tal falta de audiencia solo provoca la anulabilidad cuando se produce una indefensión real y efectiva, debiendo valorarse las circunstancias en cada caso.

Se opone al recurso la demandante, señalando que en la convocatoria de la plaza no se exigían requisitos o méritos adicionales y su objeto era la gestión y ejecución de los citados fondos, diciéndose en la resolución impugnada ahora, que el perfil profesional de la demandante no coincide con el que se exige pero no explicita las razones concretas, no habiéndose llevado una nueva comisión de servicios, que se hubiese convocado el puesto para libre designación ni se dio audiencia previa antes de revocar la comisión de servicios, destacando la sentencia del Tribunal Supremo 1316/21 de 5 de noviembre, que señala que la comisión de servicio constituye un efecto favorable para quien la obtiene y que la que nos ocupa fue creada para la gestión y ejecución de los fondos europeos provenientes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, de donde deduce que no se sabe cuáles son las actuaciones a ejecutar, que no pueda desempeñar la demandante y destaca que en la demanda se hicieron constar una serie de documentos y razonamientos en los que se ha pretendido adentrar , sin respuesta posible, para concretar las abstractas modificaciones a las que se apela por parte de la Administración.

Cita la sentencia de esta Sala 384/24 en la cuestión que nos ocupa, señalando una falta de adecuada de motivación, sin que se pueda llegar a conocer las razones por las que el 9 de marzo de 2023 tenía un perfil adecuado para la gestión y ejecución de fondos europeos provenientes del Plan de Recuperación, Transformación y Resilencia y dejó de tenerlos en diciembre, considerando que de la propia argumentación de la apelación se pone de manifiesto lo que se ha expuesto.

TERCERO. -Dos cuestiones debemos abordar en principio, referidas a la admisibilidad de la apelación, como cuestión de orden público, abordable de oficio y otra referida a la postura que ha mantenido la Sala en cuestiones análogas a la que nos ocupa, que constan en nuestra sentencia 384/24 de 11 de junio, rollo de apelación 109/24, en donde dijimos:

SEGUNDO.-El reconocimiento de un derecho a un funcionario público constituye un proceso de cuantía indeterminada, de modo que contra la sentencia de instancia cabe recurso de apelación.

Entre otras muchas, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13/12/2023 (Roj: STS 5413/2023, ECLI:ES:TS:2023:5413, Nº de Recurso: 7699/2021, Nº de Resolución: 1665/2023) ha declarado que cuando la pretensión verse sobre el reconocimiento de un derecho funcionarial, el pleito se tendrá como de cuantía indeterminada al margen de la cuantificación de los derechos.

La sentencia mencionada recoge lo siguiente:

"1. El presente recurso de casación es idéntico al resuelto por nuestra sentencia 1187/2023, de 27 de septiembre (recurso de casación 8234/2021), por lo que a la misma nos remitimos por razones de seguridad jurídica, sin que haya razones para apartarnos de ese precedente.

2. En dicha sentencia partíamos de que el artículo 42.2 de la LJCA -a los efectos del artículo 81.1.a) de la misma ley -, prevé tres supuestos específicos de pleitos que son de cuantía indeterminada. El primero, si se impugnan indirectamente disposiciones generales, incluidos los planes urbanísticos; el segundo supuesto es el que ahora interesa: en general, son de cuantía indeterminada los pleitos en materia de funcionarios públicos, pero no cuando "versen" sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica; y, en fin, el tercer supuesto es de aquellos pleitos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración.

2. Respecto de los pleitos en materia funcionarial, esta Sala y Sección tiene dicho que si la pretensión económica cuantificable está subordinada a una cuestión previa de naturaleza indeterminada, la cuantía del recurso ha de ser considerada indeterminada (cfr. sentencia 1634/2020, de 30 de noviembre, recurso de casación 7960/2018). En estos casos se litiga por el reconocimiento de un derecho y su cuantía es cuestión vinculada a la pretensión principal.

3. Ahora la cuestión de interés casacional afecta a quien es funcionario y antes perfeccionó trienios como contratado laboral, y se plantea si la cuantía de esos trienios es la que percibía como contratado laboral o la que le corresponde ya como funcionario. Se pleita, por tanto, por el reconocimiento del derecho a percibirlos en la cuantía en que se perfeccionaron, aunque dentro de la relación de empleo público se haya pasado de la relación laboral a la funcionarial, lo que lleva, ante todo y como cuestión sustantiva litigiosa, a la interpretación de la normativa sobre reconocimiento de servicios previos. Y se litiga por un derecho cuyo reconocimiento desplegará sus efectos mientras dure la relación funcionarial del demandante en la instancia.

4. El pleito sería, por tanto, de cuantía determinada o determinable a efectos de apelación si lo litigioso se ciñese al cálculo de esos trienios (periodos, cuantificación, actualización y devengo de intereses); ahora bien, si se litiga por el presupuesto, esto es, por el reconocimiento del derecho a percibirlos en la cuantía consolidada como contratado laboral, la pretensión económica -la cuantía de lo reclamado y su cálculo- va supeditada al reconocimiento previo de un derecho, luego habrá que concluir que estamos ante un pleito de cuantía indeterminada a efectos de apelación. En definitiva, tal criterio es el que está ya presente en el tercer supuesto que prevé el artículo 42.2".

Sabido lo anterior, en este supuesto, estamos ante un proceso de cuantía indeterminada al reclamarse la anulación de la revocación de una comisión de servicios concedida por el plazo de un año; aunque la pretensión del actor tenga también un contenido económico, se pleitea por el reconocimiento del derecho consistente en declarar la ilegalidad de la revocación de la comisión de servicios

TERCERO.-La parte demandante fue nombrado Jefe de Servicio de Parque Móvil, puesto de trabajo con número de control NUM001, mediante Resolución de fecha 30-6-2023. El plazo para la comisión de servicios era de un año.

La Administración acuerda la revocación de la comisión de servicios del actor mediante Resolución de fecha 30-8-2023, que se apoya en un Informe-propuesta de fecha 29-8-2023.

Es suficiente la lectura del Informe-propuesta de fecha 29-8-2023 para comprobar que existe una absoluta falta de justificación para revocar la comisión de servicios. No se exteriorizan verdaderas razones que motiven la revocación de la comisión de servicios concedida a un funcionario de carrera, lo expuesto en el Informe-propuesta tiene un contenido estereotipado que valdría para cualquier supuesto y carece de lógica acordar la revocación de una comisión de servicios para a continuación proceder a convocar el día 31-8-2023 un nuevo procedimiento para cubrir el puesto de trabajo mediante la concesión de una nueva comisión de servicios. La justificación en la búsqueda de un nuevo perfil profesional para el puesto de trabajo de Jefe de Servicio de Parque Móvil es inmotivada, pues las características del puesto de trabajo no se han modificado y tampoco existe una fundamentación que acredite que el funcionario que fue nombrado en junio de 2023 por el plazo de un año ha dejado de tener el perfil profesional requerido para el puesto de trabajo a finales de agosto de 2023.

Tampoco existe motivación alguna en el acto administrativo impugnado sobre la desaparición de las razones de necesidad y urgencia que motivaron la comisión de servicios, motivación, por otro lado, que resultaría incompatible, como decimos, con que el puesto de trabajo vuelva a ser cubierto mediante una comisión de servicios.

Lo mismo cabe decir del Informe de fecha 30-1-2024, donde la modificación de las competencias de la Consejería y del centro directivo al que está adscrito el puesto de trabajo no conlleva la modificación de las características del puesto de trabajo de Jefe de Servicio de Parque Móvil, puesto de trabajo con número de control NUM001, sobre el que no consta que se hayan introducido modificaciones en la RPT.

A ello se suma que debería haberse dado audiencia al interesado antes de revocar la comisión de servicios.

Lo anterior conduce a la desestimación íntegra del recurso de apelación.

CUARTO.-De lo hasta ahora expuesto se deduce que las partes son conformes en que la comisión de servicios es una situación del funcionario que debe obedecer a unas determinadas necesidades de la Administración, que en el presente caso aparecen justificadas por el nombramiento de la recurrente, la cuestión que se presenta como litigiosa se refiere a la motivación que, como se sabe, es una exigencia de la adecuada defensa y del debido control de la Administración y en el presente caso la sentencia de Instancia reprocha a la Administración la inexistencia de razones concretas justificados de su actuación y como dijimos en la sentencia que acabamos de citar en el fundamento anterior, es necesario la mención específica de las causas por las que se acuerda la revocación, que no pueden ser estereotipadas sino que deben ser las específicas del supuesto y que en el caso no constan ni en la resolución administrativa ni se llegan a conocer incluso en la actualidad, aparte de que como se dice, el cambio de perfil para la gestión de los fondos que, precisamente, fue para lo que fue nombrada la demandante y no aparece tampoco que se haya modificado la naturaleza ni los fondos que debe gestionar y ejecutar la recurrente, todo lo cual nos conduce a la desestimación del recurso de apelación presentado y a la confirmación de la sentencia apelada.

QUINTO.-En aplicación del artículo 139.2 LJCA que establece el principio del vencimiento en la imposición de las costas procesales en la segunda instancia, procede imponer las costas procesales causadas en fase de apelación a la parte apelante al no existir circunstancias para la no imposición. No estamos ante un supuesto que genere serias dudas de hecho o de derecho para no imponer las costas procesales a la parte apelante, teniendo que respetarse la regla general que establece el artículo 139.2 LJCA.

El artículo 139.4 LJCA dispone lo siguiente:

"En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.

En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

Es doctrina jurisprudencial reiterada del Tribunal Supremo, que no necesita de cita expresa, que para valorar los honorarios debe atenderse al trabajo profesional desarrollado. La evaluación del trabajo profesional de los Abogados ha de guardar concordancia con los servicios realmente prestados con adaptación a la naturaleza del procedimiento, teniendo en cuenta para su reconocimiento no un módulo cuantitativo fijo que opere automáticamente.

Para la determinación de los honorarios profesionales han de tenerse en cuenta los diversos factores concurrentes en cada caso, tales como el trabajo profesional realizado, la mayor o menor complejidad del asunto, el tiempo utilizado o las consecuencias en el orden real y práctico, destacando como circunstancias de mayor relevancia, pero no únicas, la cuantía del asunto y los resultados obtenidos en mérito de los servicios profesionales prestados.

En este asunto, teniendo en cuenta el objeto del recurso de apelación, el resultado favorable a las pretensiones de la parte actora, la existencia de una sentencia que clarifica las cuestiones suscitadas dentro del proceso, dando una respuesta detallada para estimar la pretensión de la parte actora, la evidente improcedencia del recurso de apelación y a fin de evitar incidentes en fase de tasación de costas, se limitan las costas por todos los conceptos al importe máximo de 1.000 euros, IVA incluido, a favor de la parte demandante.

El límite fijado en la primera instancia no vincula al límite fijado en el recurso de apelación.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,