Sentencia Contencioso-Administrativo 298/2025 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 384/2023 de 27 de marzo del 2025

PRIMERO.-Por la representación procesal de la mercantil Estudio A.T., S.L se interpone recurso jurisdiccional frente al Acuerdo de la CUOTA de 28 de diciembre de 2022 (BOPA 7 de marzo de 2023) de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación de Carreño, expte. NUM000.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda, rector de este procedimiento, la recurrente comienza señalando que es propietaria en pleno dominio de los siguientes inmuebles:

- Solar situado entre la DIRECCION000 y la ensenada de Perán, DIRECCION001, Carreño, parcela catastral NUM001 del Polígono NUM002 de Carreño

- Solar situado entre la DIRECCION000 y la ensenada de Perán, DIRECCION001, Carreño, parcela catastral NUM003 del DIRECCION002

- Casa descrita en el escrito de demanda que englobaba cuatro portales identificados con los números NUM004, NUM005, NUM006 y NUM007 y que se corresponde con la parcela catastral NUM008.

Señala que todos estos solares, más los colindantes que cita, siempre han formado parte del entramado urbano del DIRECCION003 y reúnen todos los requisitos establecidos en la normativa de aplicación para ser calificados como suelo urbano.

Pues bien, se remite la demandante a previas Sentencias de esta Sala, en concreto, a la dictada en el PO 1314-200 dictada el 28 de noviembre de 2008; a la dictada el 12 de mayo de 2014 y finalmente a la de 16 de junio de 2014. Todas ellas, según refiere, arroparían su conclusión de considerar como suelo urbano, en su caso con la clasificación de consolidado, las parcelas que reclama. Señala, igualmente, que los documentos del TR del PGO Carreño no cumplen ni las prescripciones de las citadas sentencias ni las prescripciones del PESC, además de existir importantes contradicciones entre los distintos documentos que integran el instrumento planeador.

Respecto a los solares que se numeran con los ordinales NUM009 y NUM010, señala una contradicción pues en la Memoria Justificativa aparecen como Espacio Libre Público mientras que en el Plano de Ordenación General aparecen calificados como edificación según alineaciones. Al no estar definidos en los planos de ordenación como espacios libres públicos, y no acreditarse su carácter público, considera que en ningún caso pueden calificarse como Espacios Libres Públicos.

En relación a los solares nº NUM011, NUM012, NUM013 y NUM014. Señala que están correctamente delimitados en los planos del TR dentro del SU y fuera del POLA, pero no tienen asignada calificación pues la trama aparece en blanco. Señala que no reúnen las condiciones para ser calificados como Espacio Libre Público (en adelante, ELP) reuniendo las condiciones exigidas por el TROTU para ser consideradas SUC.

Finalmente, en relación con las parcelas núms. NUM001 y NUM003, argumenta que quedan incompresiblemente fuera de la delimitación del SU, estando una parte fuera del Plan de Ordenación de la Costa y la otra parte dentro de ella, careciendo de clasificación y calificación urbanística. Determina ello, que el PGO no se ajusta a las prescripciones del P.E.S.C, debiendo prevalecer las determinaciones de este último.

Termina suplicando de la Sala un pronunciamiento que declare la nulidad de la ordenación del suelo urbano consolidado de Perlora en dicho Texto Refundido, por lo que afecta a las descritas fincas de mi representada, declarando que los solares descritos en el Hecho Primero de esta demanda forman parte del suelo urbano consolidado de Perlora, debiendo modificarse la cartografía del PGOU determinando su inclusión en el ámbito de dicho suelo urbano consolidado; y fijando las determinaciones de carácter específico relativa a su ordenación detallada en los términos legalmente previstos para el suelo urbano consolidado...

TERCERO.-La Letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias se opone a la demanda en los términos que constan en su escrito de contestación y que sintetizamos del siguiente modo: Respecto de los solares NUM011, NUM012, NUM014, NUM009 y NUM010 señala que no existe contradicción entre el PGO y los planes territoriales sectoriales, pues el TR del PGO sólo clasifica como suelo urbano la parte sur de las parcelas, no la totalidad. Además dicha clasificación no prejuzga la calificación. En relación a las parcelas NUM015, NUM016, NUM017 y NUM018 es precisamente la ausencia de trama la que determina la calificación como ELP.

Por la defensa técnica del Ayuntamiento de Carreño comienza negando la propiedad de la recurrente de la práctica totalidad de la parcela NUM003 y parte de la NUM001, pues son bienes de dominio público como consecuencia del deslinde aprobado por OM de 23.12.2002. Señala seguidamente que el demandante ni es ni ha sido propietaria de la llamada Casa García Busto ni de la parcela en que se asienta, refiriendo que únicamente los causantes fueron concesionarios en virtud del OM de 15.10.1938, concesión que fue caducada por otra OM de 13.11.2013, demoliéndose las construcciones existentes. También serían bienes de dominio público las restantes. La primera conclusión a extraer que todos esos bienes al ser de dp no pueden ser simultáneamente propiedad de la recurrente. Señala en relación a las sentencias citadas que el recurrente indujo a confusión con las mismas en sus alegaciones en el PESC, alegando que el TR del PGO se ajusta plenamente a las sentencias de esta Sala. Termina señalando que las parcelas NUM009 y NUM010 no son calificadas de ELP sino como edificación según alineaciones. Y los solares NUM011, NUM012, NUM013 y NUM014 no son de titularidad privada sino que tienen naturaleza demanial por lo que su calificación como ELP es correcta.

CUARTO.-Expuesto lo que antecede en que hemos dejando constancia resumida de las posiciones de las partes, debemos principiar señalando como criterios y pautas generales que, como señala la STS de 20 de abril de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:2284 , RC 1735/ 2007): "La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento. Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamiento incluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del " ius variandi" no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover la decisión del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE".

Igualmente, la STS 1561/2017, de 17 de octubre (ECLI:ES:TS:2017:3653, RC 3447/2015): (...) "Para resolver la cuestión planteada en estos términos se ha de tener presente que la Administración dispone de un amplio margen de discrecionalidad en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanística. Así se entiende que es la Administración con competencia en materia de ordenación urbanística la que asume monopolísticamente la tarea de observar el progreso de las necesidades de la ciudad y ofrecerles soluciones que considere más acordes para la mejor satisfacción en último término de los intereses generales de la comunidad. Como consecuencia de lo anterior se deduce la proscripción generalmente considerada de alteración del planeamiento en base a pronunciamientos judiciales, que solo deben valorar con arreglo a su función revisora, la conformidad a derecho del planeamiento, y en su caso anularlo sin sustituirlo por prescripciones propias, usurpando la genuina función de la Administración planeadora, lo que determina que no sean atendibles en sede jurisdiccional pretensiones que persigan la mutación del planeamiento mediante la sustitución de sus determinaciones.

Como toda potestad de ejercicio discrecional por la Administración, ésta se sujeta a las prescripciones de los artículos 9.3) y 103.1 de la CE, en la medida que el primero proscribe la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos, con sometimiento a la Ley y al Derecho, y el segundo impone a las Administraciones que sirvan con objetividad los intereses generales. En concordancia con estos mandatos constitucionales de genérica aplicación a la actividad de las Administraciones, se deduce que el ejercicio del ius variandiurbanístico debe estar presidido por el respeto a los principios de congruencia, racionalidad y proporcionalidad, y en concreto debe evitar la indeseada discordancia entre la solución elegida y la realidad a la que se aplica, como advirtió en su día la STS de 28 de marzo de 1990.

Así, la potestad de planeamiento es una potestad discrecional de la Administración, que como indica el Tribunal Supremo debe observarse dentro de los principios del art. 103 de la Constitución; de tal suerte que el éxito de una impugnación de la potestad de planeamiento, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, con desviación de poder o falta de motivación en la toma de sus decisiones. En igual sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1991 destaca el carácter ampliamente discrecional del planeamiento, independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados. Es cierto que el genio expansivo del Estado de Derecho, ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. La misma sentencia haciendo una referencia concreta a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 1977 subraya la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan, art. 12.3 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento y advierte que la Memoria integra ante todo la motivación del plan, es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento".

QUINTO.-Pues bien, a continuación aludiremos a los pronunciamientos de esta Sala que, en buena medida, soportan la pretensión anulatoria de la recurrente. La Sentencia de 28 de noviembre de 2008 dio respuesta al recurso interpuesto por la Asociación de Vecinos de Perlora frente al recurso interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra la Resolución de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras del Principado de Asturias de fecha 15-9-2005 que aprobó definitivamente el Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA) y dio respuesta a las alegaciones efectuadas por la mencionada asociación. En su FJ Quinto señala: También se pretende por la parte recurrente que se modifique la cartografía del POLA en lo que afecta a los Solares NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM009 y NUM010 del Suelo de Perán, y tal pretensión deberá de ser también estimada y ello porque frente a las poco fundadas razones que la CUOTA ofrece en la resolución para justificar tal delimitación han de imponerse los criterios establecidos en los Capítulos 7.3 y 7.3.1 de la Memoria del POLA al prevenirse el respeto a la delimitación de los núcleos rurales definidos en el planeamiento municipal, y ello máxime cuando no se ha acreditado por la CUOTA en debida forma la existencia de barreras naturales a otras circunstancias que aconsejasen la exclusión de las referidas parcelas del ámbito del Suelo Urbano de Perán, lo que se traslada al fallo que señala debiendo de modificarse la cartografía del POLA en lo referente a los solares NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM009 y NUM010 del DIRECCION003 a los efectos de quedar los mismos incluidos en el ámbito del suelo urbano de Perán

La siguiente Sentencia citada por las partes es la de 12 de mayo de 2014 que resuelva el recurso interpuesto por nuestra recurrente frente al Acuerdo, de fecha 14 de diciembre de 2011, de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias (CUOTA), mediante el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Carreño (PGOUC), así como su catálogo urbanístico. En su FJ Cuarto señala esta Sentencia que La conclusión a la que hemos llegado tiene la primera consecuencia desestimatoria respecto a la pretensión actora sobre los solares, y en concreto, el suyo, que no está edificado, ya que encontrándose en el Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT), es de aplicación la Ley 22/1988, de Costas, entonces en vigor, y en virtud de la discrecionalidad administrativa a la hora de plantear que tienen los entes locales.

La siguiente consecuencia es, en cuanto a la finca edificada, pues, en efecto, el PGOUC ha clasificado el terreno como S.U, con lo que, en principio está cumpliendo lo que dispuso la Sentencia de esta Sala respecto a dichos solares, sin embargo la parte actora plantea la cuestión referente a la calificación como SUDPMT, y en esta cuestión esta Sala ha de aceptar el motivo impugnatorio, ya que de lo contrario incluso se incurriría en incongruencia, pues si partimos de que la Sentencia recaída en el P.O. 1314/2006 , ordenó rectificar la cartografía del POLA para que las tan repetidas fincas NUM011, NUM012, NUM013, NUM009 y NUM010 fueran excluidas del DPMT, el hecho de que no se haya modificado dicha cartografía no puede implicar que el Ayuntamiento demandado califique los referidos solares o fincas como situadas en DPMT, pues es cosa juzgada que no pueden estar incluidas en él, sino fuera del mismo.

Y en el FJ Quinto Pero sentado lo anterior, la Sala no puede estimar, sin embargo, la pretensión de la parte recurrente para que lleguen a la conclusión de que se ordene a la Administración para que la califique de SUC, primero, por la jurisprudencia que se cita por la defensa de la Administración del Principado de Asturias respecto a los límites que los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo tienen a la hora de anular disposiciones generales, como son los Planes Generales de Ordenación Urbana, salvo falta de alternativa, es decir, que nos hemos de limitar a anular, o no, dicho PGOUC sin que podamos inmiscuirnos sobre qué calificación ha de regularse, ello de una lado, y de otro, que no existe prueba suficiente respecto a que dichos solares (referentes a la finca edificada) sean tributarios de los requisitos que para tal calificación sea la debida, así, que esté situado en la malla urbana, con entramado de calles, y con todos los servicios, pues para tal acreditación hubiera sido preciso una prueba pericial llevada a cabo por un perito insaculado en estas actuaciones que por su equidistancia de las partes se le presume de absoluta objetividad, dado que la finca históricamente estuvo clasificada como SNU.

Finalmente, la Sentencia de 16 de junio de 2014, da respuesta al recurso presentado por la Asociación de Vecinos Rio Espasa frente a la misma resolución que el anterior, remitiéndose a la sentencia anterior para estimar parcialmente el recurso.

En relación a la propiedad también es relevante traer a colación la Sentencia de la AP de Asturias, Sección Sexta pte Sr. Alberto, en respuesta a recurso de apelación interpuesto, entre otros por nuestra recurrente, que desestimó la demanda interpuesta frente al Ministerio para declarar la propiedad al amparo de los artículos 348 y 1959 del Código Civil , mediante la cual se pretendía que se declarara el dominio de los actores sobre los edificios señalados con los números de población NUM019 a NUM020 de DIRECCION004, Perlora, bien por traer causa de don Lorenzo, que fue el titular original de una concesión administrativa para desecación de la marisma dada por orden ministerial de 4 de abril de 1903, bien, subsidiariamente, por haberlos poseído en concepto de dueños, pública, pacífica e ininterrumpidamente por tiempo muy superior al de la prescripción adquisitiva extraordinaria, para lo cual argumentan que los edificios en cuestión habían sido levantados en su mayor parte sobre terrenos sobrantes de la expropiación para la construcción de la DIRECCION005 que une Gijón con Luanco, y solo en una proporción mínima, que cifró en el 12,24%,sobre la zona marítimo terrestre, con el añadido de que esa mínima parte tampoco sería recuperable para el demanio público por la transformación que la obra había provocado en ese espacio natural, de manera que habría sido desafectada tácitamente y desde entonces se habría consumado la prescripción. Dice referida sentencia que Pues bien, la zona estuvo pacíficamente incluida en la demarcación del dominio público marítimo terrestre establecida en el deslinde de 1921, y persistió como tal hasta su revisión de 2002, de manera que la primera protesta de dominio manifestada por los aquí recurrentes frente a la Administración se produce a raíz del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de 23 de mayo de 2005 que aprobó el Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA).

Sentado lo que antecede es obvio que los recurrentes tampoco habrían completado el plazo legal a que el artículo 1.959 del código civil supedita la adquisición del dominio sobre bienes inmuebles por prescripción extraordinaria, lo que resta cualquier virtualidad a la discusión sostenida en el pleito sobre la ubicación parcial del edificio fuera de la zona marítimo terrestre, como con denuedo se sostiene en el recurso y examinaremos a continuación a los solos efectos de agotar el deber de respuesta por más que, reiteramos, se trata de extremo irrelevante.Para concluir que Unas y otras circunstancias introducen de plano una duda más que razonable sobre la fiabilidad de sus conclusiones y por todo ello, reiterando que los demandantes habrían sido poseedores a título de precario cuando menos hasta que se alzaron contra el acuerdo de aprobación del POLA, descartamos también que los edificios hubieran sido levantados fuera de la zona marítimo terrestre y por tanto fueran susceptibles de usucapión contra la voluntad del dueño.

SEXTO.-En trance ya de resolver el supuesto que nos ocupa, el recurso no prospera. Señalaremos para comenzar que el deslinde de costas practicado por OM de 23.12.2002 consta firme, lo que como veremos tiene importancia en la resolución de la cuestión que resolvemos. Lo primero que la Sala ha de advertir en referencia a las parcelas NUM001 y NUM003, vacantes de edificación, es que estamos ante una cuestión en la que hemos de remitirnos a la Sentencia de 12 de mayo de 2014, en la que respecto a ellas se dijo que La conclusión a la que hemos llegado tiene la primera consecuencia desestimatoria respecto a la pretensión actora sobre los solares, y en concreto, el suyo, que no está edificado, ya que encontrándose en el Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT), es de aplicación la Ley 22/1988, de Costas, entonces en vigor, y en virtud de la discrecionalidad administrativa a la hora de plantear que tienen los entes locales.Es evidente que estamos ante una cuestión definitivamente zanjada con fuerza de cosa juzgada, en un asunto en el que la ahora recurrente ya planteó idéntica cuestión a la que la Sala dio respuesta, determinando la inclusión en el DPMT, por lo que hemos de rechazar el recurso en relación a estas dos parcelas.

Y en relación a las parcelas NUM009 y NUM010, si bien es cierto que existe una pequeña discrepancia entre la Memoria y los planos hemos de concluir por así reconocerlo el propio Ayuntamiento demandado, que estamos ante Suelo Urbano Consolidado según alineación por lo que es improcedente la súplica de la demanda para que se califique con SUC lo que ya tiene ese carácter.

SÉPTIMO.-Entramos, entonces, en lo que se erige como el verdadero nudo gordiano de la Litis, la cuestión relativa a la pretensión ejercitada con respecto a las parcelas NUM011, NUM012, NUM013 y NUM014. Para dar respuesta a los motivos esgrimidos por la recurrente, hemos de partir necesariamente de varias consideraciones. En primer término, que existe un deslinde de la zona marítimo terrestre que se efectúa por OM de 23 de diciembre de 2003 cuya firmeza no ha sido desvirtuada y que incluye los citados inmuebles en el dominio público, aspecto sobre el que no controvierte la recurrente al margen de emplear el poco convincente argumento en conclusiones de que los deslindes puede modificarse lo que, siendo cierto, no desvirtúa lo anterior porque las cosas son lo que son y no lo que en hipótesis o modificación puedan llegar a ser. El planificador debe operar de acuerdo a la realidad existente en el momento en que ejercita la potestad de planeamiento. En segundo lugar, que ahondado en lo anterior, es relevante la Sentencia anteriormente aludida de la AP de Asturias, pues al desestimar la propiedad de la recurrente sobre los inmuebles litigiosos, están declarando la demanialidad de los mismos a contrariu sensu(recordemos que el demandado en aquel pleito era el Ministerio de Transición Ecológica), lo que echa por tierra el argumento de la recurrente de la titularidad privada de los inmuebles. Esa titularidad privada, si bien no es objeto de debate directo en la presente Litis, se constituye como un priussobre el que asienta su pretensión el recurrente pues señala este elemento privado como elemento de comparación para señalar que están en idénticas condiciones que las parcelas NUM009 y NUM010, lo que como vemos no es cierto, pues difiere la titularidad. Además de señalar el propio recurrente que siendo titularidad privada no cabía calificarlo como ELP, lo que como vemos parte de una premisa mayor equivocada. Y siendo por tanto de titularidad pública demanial lo cierto es que el planeador podía incluirlas como Espacio Libre Público. Señalaremos a continuación que no puede tener acogida la referencia a que si el PGO lo calificaba como Espacio Libre tenía que aparecer sombreado en color verde, y ello porque como señala la Letrada del Principado es precisamente la ausencia de trama lo que justifica que aparezca sin sombrear lo que además es plenamente conforme con lo dispuesto en el artículo 4.160 del PGO referido a ello cuando señala que este uso es representado en éstos planos sin ningún tipo de sombreado.

Finalmente diremos que ninguna contradicción observamos entre lo que acabamos de declarar y lo expuesto en las precedentes sentencias de esta Sala, en la medida en que se cumple con las mismas al señalar que dichas parcelas son suelo urbano, sin que exista una exigencia derivada de las mismas de considerar que estemos ante SUC y sin que tampoco exista divergencia con los instrumentos de ordenación señalados, a salvo lo dispuesto en relación a los solares NUM001 y NUM003, respecto a los cuales como ya hemos dicho, hemos de estar a lo señalado en la sentencia de 12 de mayo de 2014 que los declara dentro de la zona marítimo terrestre.

Diremos como corolario de todo lo anterior, que la STS de 8 de junio de 2012 (rec. 2686/2009): «Como esta Sala ha declarado en la STS de 11 de febrero de 2009, RC 8391/2004, "(...) no existe vinculación alguna en el momento del deslinde por la previa actuación o intervención estatal en el planeamiento urbanístico". La previa clasificación del suelo e incluso la intervención estatal en dicha actuación a través de los informes previstos en el artículo 117, no puede vincular la posterior actuación estatal en materia de deslinde, ya que la naturaleza demanial de los terrenos es absolutamente distinta y diferente del ejercicio de la potestad de planeamiento concretada en la clasificación y calificación urbanística de los mismos terrenos, no pudiendo, el ejercicio y actuación de esta potestad administrativa alterar la naturaleza demanial de unos concretos terrenos ya que tal carácter no es fruto del ejercicio de una potestad discrecional ---como la de planeamiento--- sino, más bien, el resultado irremisible de la declaración de tal carácter demanial por concurrir las características físicas contempladas en el artículo 3º de la LC , de conformidad con lo previsto en el artículo 132 de la Constitución Española. Dicho de otra forma, que la demanialidad resulta absolutamente inmune a las previas determinaciones del planeamiento urbanístico, las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de pertenencias demaniales, tal y como se desprende del citado artículo 132 de la Constitución Española, así como 7 , 8 , 9 , 11 y 13.1 de la LC ". También en este sentido, las posteriores SSTS de 1de marzo de 2011, RC 386/2007; 20 de noviembre de 2009, RC 4963/2005.

Cumple de acuerdo a lo razonado, dictar un pronunciamiento desestimatorio del recurso.

OCTAVO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de Jurisdicción, al apreciarse dudas motivadas por la sucesión de sentencias, no ha lugar a imponer costas.