Sentencia Contencioso-Administrativo 1043/2024 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 105/2024 de 28 de noviembre del 2024

PRIMERO.-ACTUACIÓN IMPUGNADA Y POSICIONES DE LAS PARTES.

Es objeto del presente recurso Contencioso-administrativo, interpuesto por la Procuradora doña Concepción González Escolar, en nombre y representación de doña Noemi, la Resolución de la Secretaria General Técnica, por delegación de la Directora General de la Costa y el Mar, del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de fecha 7 de diciembre de 2023, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 16 de septiembre de 2021 de la Demarcación de Costas en Asturias del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, relativa al expediente sancionador NUM000, incoado contra la actora por la ejecución de obras en dominio público marítimo terrestre, sin previa autorización administrativa, en el término municipal de Villaviciosa (Asturias).

Como antecedentes fácticos, proceden destacar, siguiendo la Resolución sancionadora:

1º Con fechas 01 y 21 de diciembre de 2020, el Agente Medioambiental de zona de la Demarcación de Costas en Asturias emite sendos partes de denuncia contra doña Noemi, por la presunta infracción consistente en la realización de obras dentro del Dominio Público Marítimo Terrestre, sin autorización.

Según estas denuncias, las obras consistían en la construcción de un anexo a una casa móvil existente en una parcela cerrada, de dimensiones aproximadas 6,00 metros de largo, 3,00 metros de ancho y 2,5 de altura, mediante estructura metálica y paneles tipo sándwich.

También se había sustituido el tejado de otro anexo a la casa móvil con el mismo material, y se había construido una acera en el entorno de la casa, de unas dimensiones aproximadas de 10 metros de largo por 1 metro de ancho.

2º El 16 de marzo de 2021 se realiza por los técnicos de la Demarcación de Costas en Asturias informe de valoración de las obras realizadas por la interesada, concluyendo que tenían un coste de 7.095,29 euros.

3º El 12 de abril de 2021, la Demarcación de Costas en Asturias incoa expediente sancionador, en el que se exponían los hechos imputados, concediéndole un plazo de quince (15) días para aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimara convenientes.

4º Con fecha 07 de junio de 2021, el interesado formuló escrito de alegaciones, manifestando que disponía de una concesión, y aduciendo desproporción en las medidas impuestas, así como su disconformidad con la valoración de las obras.

5º El 2 de julio de 2021 se dictó Propuesta de Resolución por parte de la Demarcación de Costas en Asturias. Esta Propuesta de resolución fue notificada el 13 de julio de 2021. El 4 de agosto de 2021, la interesada formuló alegaciones a la Propuesta de Resolución.

6º El 16 de septiembre de 2021 fue dictada Resolución por el Jefe de la Demarcación de Costas en Asturias, por la que se impone a la recurrente una sanción de multa de 3.547,64 euros por infracción GRAVE prevista en el artículo 90.2 c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; así como el deber de restituir a su cargo las cosas a su estado anterior, en el plazo de tres meses, significándole, de acuerdo con lo establecido en la Ley 39/2015 que, en caso de incumplimiento se acordaría la ejecución forzosa a través de los medios legalmente previstos, y, en concreto, mediante multa coercitiva de 700 euros por períodos mensuales.

7º Frente a esta Resolución interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por la Resolución aquí impugnada.

La recurrente aduce como motivos de su pretensión:

1º Defectuosa tipificación de la conducta. En este punto invoca la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Costas, que ampararía las obras ejecutadas.

2º Se opone a la demolición de las obras ejecutadas, en cuanto, en todo caso, resultaría una medida desproporcionada. Llega a afirmar que "El trabajo empleado y el dinero invertido no pueden caer "en saco roto" por una nimiedad, por apenas un metro de obra en discusión, máxime al haberse advertido a esta parte la apertura inminente de expediente sancionador en su contra".

3º Invoca el principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, y el de confianza legítima.

El Abogado del Estado se opone al escrito de demanda, y las pretensiones que contiene, y remitiéndose a la Resolución impugnada recuerda que la actora fue denunciada por la realización de obras sin autorización dentro del dominio público marítimo terrestre, en la ensenada de Misiego, t.m. de Villaviciosa, de forma que resultan de perfecta aplicación los artículos 90.2 y 95 de la Ley de Costas, por lo que ha de rechazarse vulneración del principio de proporcionalidad.

Por otro lado, como refiere la Resolución, el hecho de que se encuentre en tramitación un expediente de concesión, de referencia NUM001, no otorga a la interesada el derecho que argumenta erróneamente que le ha sido reconocido, puesto que no ha sido dictada resolución al respecto. Y, "A mayor abundamiento, el expediente en tramitación que versa sobre una concesión de las previstas en la disposición transitoria primera de la Ley de Costas y concordantes de su reglamento de desarrollo, podría ampararle a mantener la ocupación de dominio público marítimo- terrestre existente hasta que se resuelva el mismo, pero en ningún caso a ejecutar ningún tipo de obra adicional".

SEGUNDO.- SOBRE LOS HECHOS SANCIONADOS Y SU ACREDITACIÓN.

Aun cuando la actora no niega la realidad de los hechos por los que se incoa el procedimiento sancionador, encontrándonos en este ámbito, y negada la infracción, no podemos obviar que resultan de aplicación los principios del derecho penal, aun cuando con ciertos matices, tal y como viene reconociendo la doctrina del Tribunal Constitucional.

Así, el Tribunal Constitucional, desde la STC 18/1981, de 8 de junio ,ha declarado la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del artículo 25.1 de la Constitución ,considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación -con ciertos matices- al Derecho administrativo sancionador al ser ambos manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado y ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el artículo 24.2 de nuestra Constitución , y ello no solo mediante su aplicación literal sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto ( SSTC 59/2014, de 5 de mayo ;y 54/2015, de 16 de marzo ,entre otras).

Entre estos principios se encuentra el de la presunción de inocencia, respecto del cual, el Alto Tribunal afirma que tal derecho rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador, debiendo ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas, pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado por el artículo 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, este derecho comporta que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio ( SSTC 76/1990, de 26 de abril o 40/2008, de 10 de marzo ).

Ahora bien, también es doctrina del TC la que reconoce a las actas de inspección, boletines de denuncia y atestados de los agentes de la autoridad constituyen medios probatorios válidos y que los hechos constatados en ellas están legalmente revestidos de una presunción iuris tantum de veracidad que, naturalmente, admite prueba en contrario ( SSTC 76/1990, de 26 de abril , 15 junio 2011 y 15 septiembre 2013 , entre otras), como se encarga de especificar el artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en la actualidad el art. 77.5 de la LPACAP: "5. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario".

En el caso que nos ocupa, concurren dos denuncias del Agente Medioambiental de zona de la Demarcación de Costas en Asturias, que, como se deriva del art. 101 de la Ley de Costas, el art. 72 y 209 del Reglamento General de Costas, y actualmente del art. 3 de la Ley 4/2024, de 8 de noviembre, tienen la condición de Agente de la autoridad.

De esta forma, dada la claridad de las denuncias, a las que se acompaña reportaje fotográfico, y que no es combatida dicha realidad por la recurrente, debe darse por acreditado el hecho que sustenta la incoación del procedimiento.

TERCERO.- SOBRE EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD.

Pues bien, como afirma la reciente STS de 17 de febrero de 2022 (Recurso 2314/2021): "El mandato de tipificación ( art. 25 CE ) tiene dos vertientes dado que no sólo la infracción, sino también la sanción ha de estar debidamente prevista en la norma que ha de tener rango de Ley. Una vez realizada la tipificación de las infracciones, las normas han de atribuirlas unas sanciones determinadas, estableciendo una correlación entre unas y otras".

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 25/02, dice: "hemos afirmado que la exigencia material absoluta de predeterminación normativa afecta no sólo a la tipificación de las infracciones, sino también a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas , de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas ( STC 219/1989, de 21 de diciembre , FJ 4; 61/1990, de 29 de marzo , FJ 3). Con base en este canon, hemos reprobado explícitamente en otros pronunciamientos la técnica utilizada por la Disposición adicional segunda de la Ley 15/1980 , que modificó el art. 93 de la Ley 25/1964 , dado que en ella no se establece graduación alguna de las sanciones en función de las infracciones, sino un límite máximo de aquéllas en función del órgano que las impone, dejando a éste un amplísimo margen de apreciación en la fijación del importe de la multa que puede imponer al infractor, a quien no se garantiza mínimamente la seguridad jurídica. Esta técnica legislativa en sí misma infringe directamente el art. 25.1 CE al encomendar por entero a la discrecionalidad judicial o administrativa el establecimiento de la correspondencia necesaria entre los ilícitos y las sanciones ( STC 207/1990, de 17 de diciembre , FJ 2), y por ello su aplicación en el presente caso vulneró el derecho a la legalidad sancionadora de la demandante".

Igualmente, el Tribunal Supremo, en sentencia de su Sección Tercera de 8 de enero de 1998 (Apelación 24/90 )recuerda que el Tribunal Constitucional, interpretando el artículo 25.1 de la Constitución ,ha afirmado reiteradamente que el principio de legalidad en materia sancionadora que en él se consagra comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; es decir, la necesidad de preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) qué conductas son las constitutivas de infracción y cuáles las sanciones a ellas aplicables. La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de tales preceptos, al entenderse que el término "legislación vigente" contenido en aquel artículo 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora.

Y, con cita en la STC 219/1989, de 21 de diciembre ,que afirmó: "Esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho".

En el caso que nos ocupa, la Administración sanciona a la recurrente al amparo del art. 90.2.c) de la Ley de Costas, que define como infracción grave: "c) La ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre, así como el aumento de superficie, volumen o altura construidos sobre los autorizados".

Pues bien, la actora se pretende eximir de responsabilidad a través de la aplicación de la Disposición Transitoria Cuarta 2ª de la misma Ley, cuando regula "2. En las obras e instalaciones legalizadas conforme a lo previsto en el apartado anterior, así como en las construidas o que puedan construirse al amparo de licencia municipal y, cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarias a lo establecido en la misma, se aplicarán las siguientes reglas:

a) Si ocupan terrenos de dominio público marítimo-terrestre, serán demolidas al extinguirse la concesión.

Mientras la concesión esté vigente, sus titulares podrán realizar obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes.

b) Si se emplazan en la zona de servidumbre de tránsito, los titulares de las construcciones e instalaciones podrán realizar las obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquellas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. Tales obras no podrán ser autorizadas por el órgano urbanístico competente, sin que con carácter previo, la Administración del Estado emita un informe favorable en el que conste que la servidumbre de tránsito queda garantizada. Este informe deberá emitirse en el plazo de dos meses desde su solicitud, si en dicho plazo no se emitiera se entenderá que tiene carácter favorable.

c) En el resto de la zona de servidumbre de protección y en los términos en que la misma se aplica a las diferentes clases de suelo conforme a lo establecido en la disposición transitoria tercera, podrán realizarse obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquellas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. En caso de demolición total o parcial, las nuevas construcciones deberán ajustarse íntegramente a las disposiciones de esta Ley.".

Sin embargo, cabe hacer varias precisiones importantes:

1º La obra preexistente se encuentra dentro del Dominio Público Marítimo Terrestre, según los informes de denuncia, en concreto en la ensenada de Misiego, Término Municipal de Villaviciosa (Asturias), dentro de los límites del Dominio Público Marítimo Terrestre, conforme al expediente de deslinde NUM002, aprobado por Orden Ministerial de 17 de mayo de 2018, por lo que no resulta de aplicación el apartado c) que se alega, sino el apartado a).

2º La obras previas no se encontraban autorizadas. Así lo afirma la Resolución combatida: "De acuerdo con los datos proporcionados por la Demarcación de Costas en Asturias, se encuentra en tramitación un expediente de concesión a instancias de la ahora recurrente en esta ubicación, con referencia NUM001, sin que conste en el expediente resolución dictada al respecto". En definitiva, no consta que la construcción preexistente a la obras denunciadas esté amparada por autorización alguna, hecho este que debe ser acreditado por quien lo alega.

3º Las obras denunciadas se corresponden a una ampliación de las existentes, consistentes en la construcción de un anexo a una casa móvil en una parcela cerrada, de dimensiones aproximadas 6,00 metros de largo, 3,00 metros de ancho y 2,5 de altura, mediante estructura metálica y paneles tipo sándwich. También se había sustituido el tejado de otro anexo a la casa móvil con el mismo material, y se había construido una acera en el entorno de la casa, de unas dimensiones aproximadas de 10 metros de largo por 1 metro de ancho. Es decir, se trata de una obra nueva, y de unas dimensiones lo suficientemente considerables, máxime cuando se ha ejecutado hasta una acera de 10 metros.

Por ende, como quiera que lo que se sancione, en este caso, es la ejecución de obras e instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre sin título habilitante para ello, y dadas las características de las misma es perfectamente encuadrable en el art. 90.2.c) de la Ley de Costas.

Por otro lado, en cuanto a la sanción impuesta, el art. 97 se establece: "1. Para las infracciones graves, la sanción será:... c) En los supuestos de los apartados c), g) y j) del artículo 90.2, multa del 50% del valor de las obras e instalaciones cuando estén en dominio público o en la zona de servidumbre de tránsito o de acceso al mar, y del 25% en el resto de la zona de servidumbre de protección, con un mínimo de 300 euros".

Aquí se ha respetado la norma, partiendo de la valoración de las obras realizada en informe de los Técnicos de la Administración, informe que no ha sido desvirtuado a través de la necesaria actividad probatoria que contraviniera lo acertado de esa valoración. De esta forma, existe una perfecta proporcionalidad de la multa impuesta, que resulta acorde a su determinación legal.

CUARTO.- SOBRE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, INTERDICCIÓN Y CONFIANZA LEGÍTIMA.

La actora, combate especialmente, el apartado de la Resolución que le impone el deber de restitución, conforme a lo establecido en el art. 95 de la Ley de Costas, cuando dispone: "1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente",y lo hace invocando el principio de proporcionalidad, por la menor entidad de la obra ejecutada.

Sin embargo, no puede acogerse este argumento, ni la aplicación de tal principio en el presente supuesto. La obligación de restituir es inherente a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre sin título habilitante para ello, e independiente a la sanción pecuniaria, viene impuesta, como vemos, por una norma legal. La Sala no puede, en aplicación de dicho principio, exonerar a la recurrente de la obligación de reponer, por cuanto que supondría tanto como legalizar de facto esas obras, cuando se constata que ni siquiera las preexistentes estaban amparadas por autorización alguna, y las ejecutadas ex novo lo son sobre un terreno que no permite el uso pretendido, y que carecen, igualmente, de autorización. En definitiva, se trata de una obligación que deriva, en sí misma, del acto de alteración o modificación del estado de cosas querido por el ordenamiento, que cabe así imponer a quien lo ha realizado, tal y como afirma, entre otras la STS 30 de diciembre de 2015 (recurso 1284/2014) que afirma: "Por otro lado, como señala la sentencia de instancia, la reposición de las cosas a su primitivo estado no tiene la misma naturaleza sancionadora. En este sentido es reiterado el criterio de esta Sala -por todas, sentencias de 24 de junio de 2002 -recurso de casación núm. 3875/1996 - y de 21 de febrero de 2000 que allí se cita- que "la obligación de reponer las cosas a su primitivo estado no tiene carácter sancionador en sentido estricto, pues no se trata de un efecto o consecuencia jurídica que el ordenamiento conciba, sólo, como retributivo de la infracción, a modo de pena ligada a ésta: al contrario, es una obligación que deriva, en sí misma, del acto de alteración o modificación del estado de cosas querido por el ordenamiento, que cabe así imponer a quien lo ha realizado, con independencia de que su conducta reúna o no la totalidad de las circunstancias, objetivas y subjetivas, que son necesarias para su calificación como infracción administrativa y para su sanción como tal (...)".

La alusión al principio que prohíbe la interdicción de la Administración y al de confianza legítima, carece absolutamente de sustento, ni jurídico, ni fáctico, no pasando de ser un mero "canto de sirena" que no se soporta por un mínimo razonamiento. Difícilmente puede la Administración sancionadora haber incurrido en arbitrariedad cuando se limita a su obligación de responder a una conducta que infringe frontalmente la normativa de protección de Costas, mediante la incoación de un procedimiento sancionador, perfectamente regulado, aplicando un tipo y sanción previsto en norma de rango legal aplicable temporalmente. E impone un deber de restitución también determinado en la propia Ley de Costas aplicable.

Tampoco alcanza la Sala a adivinar en que se soporta la confianza legítima que dice sustentar la actora. Puesto que ni existe habilitación ni autorización para la obra existente, ni mucho menos para la ejecutada posteriormente, ni concurre actuación administrativa de la que pudiera derivar una suerte de aquiescencia a la realización de dichas obras.

QUINTO.- COSTAS.

Desestimado el recurso, procede imponer las costas a la recurrente, por aplicación del art. 139 de la LJCA, si bien con el límite de 500 €.