Sentencia Contencioso-Administrativo 411/2026 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 158/2025 de 28 de abril del 2026

PRIMERO.-El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la Resolución de la Consejería de Medio Rural y Política Agraria del Principado de Asturias, dictada el día 11 de diciembre de 2024 y publicada en el BOPA el día 23 de diciembre del mismo año, por la que se concede autorización administrativa, por un periodo de diez años, "a DIRECCION000 C. B. para cultivo marino de pre-engorde de almeja fina (Ruditapes decussatus)y almeja japonesa (Ruditapes philippinarum)en la ría de Villaviciosa", en dos parcelas diferentes, una de 1.820 m², y otra de 600 m², identificando los vértices de las mismas. Dicha resolución impone la obligación por parte del concesionario de cumplir las condiciones impuestas en los diversos informes y autorizaciones emitidos durante la tramitación del expediente, así como el pliego de condiciones de autorización aceptado por el solicitante.

El demandante solicita que con estimación de la demanda se anule la resolución recurrida por ser contraria a derecho. Fundamenta tal pretensión alegando, en necesaria síntesis, que el Principado de Asturias está financiando programas de control y lucha contra la almeja japónica porque la proliferación de tal especie, que es alóctona, compromete la biodiversidad de la zona, la conservación de sus recursos biológicos y la preservación de otras especies amenazadas como la almeja fina o la almeja babosa. Por lo tanto, una interpretación integrada y lógica del Instrumento de Gestión debería haber concluido con la denegación de la autorización solicitada, por más que nos encontremos con una especie cuyo cultivo sea, en principio, autorizable.

En segundo lugar se alega que la presencia masiva de bacteria E-coli en las aguas de la Ría de Villaviciosa es un hecho incontrovertido y sobradamente conocido por la Administración recurrida, quien, ignorando el riesgo que ello comporta, ha decidido otorgar la autorización solicitada con vulneración de lo dispuesto en el art. 3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que recoge el principio de salud en todas las políticas.

Se alega, finalmente, que la Resolución recurrida vulnera otro de los objetivos recogidos en el art. 1.4 del Instrumento de Gestión Integrado, que pretende facilitar el uso y disfrute de los recursos naturales de la Ría, dando preeminencia o prioridad para ello a los habitantes del entorno y a sus actividades tradicionales.

En el escrito de conclusiones y a la vista de la prueba pericial judicial y las declaraciones testificales llevadas a cabo el 28 de enero de 2026, el Ayuntamiento insiste en que la autorización no debiera concederse si el proyecto no conjura el riesgo que pudiese generar para la salud humana o la biodiversidad de la Ría, por resultar comprometidos valores jurídicos merecedores de mayor protección que el derecho a la explotación de los promotores del expediente. Para ello invoca en lo sustancial la existencia de riesgos para la salud pública por contaminación microbiológica (E. coli) en relación con la ausencia de concreción del destino final de engorde y de medidas genéricas de control y vigilancia y riesgos para la biodiversidad.

SEGUNDO.-El Letrado del Servicio Jurídico del Principado se opone a la pretensión instada de contrario señalando que la resolución recurrida se dictó previo cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 23/1984, de 25 de junio, de cultivos marinos y Ley autonómica 2/93 de 29 de octubre, de pesca marítima en aguas interiores y aprovechamiento de recurso marinos.

Niega que el cultivo autorizado suponga peligro para el hábitat y la biodiversidad remitiéndose al contenido del expediente administrativo donde obra informe del Servicio de Espacios Protegidos del Principado de Asturias. Añade que la almeja japonesa no se encuentra incluida en el Catálogo español de especies exóticas invasoras, regulado por el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto pues se trata de una especie alóctona pero no una especie invasora. Niega que el cultivo autorizado suponga en absoluto riesgo para la salud pública, puesto que en ningún caso el producto cultivado va a ser destinado al consumo. El cultivo se trata de un preengorde de semilla desde 8-10 mm hasta 20-24 mm, que no alcanza talla comercial, y con una prohibición expresa de su comercialización; la semilla tendrá que ser trasladada a otra zona donde alcanzaría la talla para su venta al consumo. En definitiva, que la Resolución de 11 de diciembre de 2024 de la Consejería de Medio Rural y Política Agraria, por la que se declara la autorización administrativa impugnada ha sido acordada conforme a derecho tras su oportuna y extensa tramitación, en donde la propia Administración del Principado de Asturias ha ponderado los distintos intereses dignos de protección jurídica presentes en el expediente, imponiendo a la empresa promotora el necesario cumplimiento del pliego de condiciones de autorización que fue aceptado por el solicitante, incluyéndose las medidas preventivas y correctoras, así como en el programa de vigilancia y seguimiento, sin que por parte del Ayuntamiento hayan sido rebatidos los sucesivos informes que han servido de base a la Resolución recurrida, en especial el informe de Evaluación Ambiental y del Centro de Experimentación Pesquera, de los que se desprende que no hay riesgo para la salud pública porque el producto cultivado no va a ser destinado al consumo y tampoco existe riesgo para el hábitat ni la biodiversidad por cuanto el desarrollo de la actividad no produce afecciones significativas sobre los hábitats y taxones de interés comunitario en la Red Natura de la Ría de Villaviciosa.

Añade en conclusiones que la interpretación de la demandante confunde la zonificación sanitaria con las medidas de gestión, por cuanto el cierre cautelar adoptado mediante la Resolución de 15 de junio de 2012, de la Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos, por la que se dispone el cierre cautelar total de la zona de producción de moluscos bivalvos AST1/02, y se prohíbe la actividad extractiva dentro del Plan de Explotación de Moluscos Bivalvos de la ría de Villaviciosa, afecta solo a la actividad extractiva destinada a consumo y no a actividades de preengorde. Además y partiendo del hecho que la superficie autorizada es muy reducida (2.420 m2) y proporcionalmente insignificante (inferior al 0,0242%) respecto a las más de mil hectáreas que abarca la Reserva Natural Parcial de la Ría de Villaviciosa, no puede considerarse la existencia de una afección relevante para la biodiversidad, según todos los informes especializados, y que la parte actora no ha destruido en sus conclusiones ni en la prueba pericial.

TERCERO.-Consta en el expediente administrativo que la Resolución recurrida, surgida a raíz de la solicitud realizada por DIRECCION000 C. B. el 21 de junio de 2022, está precedida de una amplia y detallada tramitación, con información pública, sucesivos informes elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración: del Servicio de Espacios Protegidos de la Dirección General de Medio Natural y Planificación Rural, del Servicio de Patrimonio Cultural, de Puertos del Estado, del Ministerio de Defensa, de la Capitanía Marítima de Gijón, del Servicio de Promoción, Desarrollo y Sostenibilidad Turística, de la Sección de Evaluación Ambiental del Servicio de Evaluaciones y Autorizaciones Ambientales e informe, en este caso desfavorable, del Ayuntamiento de Villaviciosa. Es decir, la tramitación del expediente responde escrupulosamente con lo establecido en el art. 3 de la Ley 23/1984, de 25 de junio, de cultivos marinos y Ley autonómica 2/93 de 29 de octubre, de pesca marítima en aguas interiores y aprovechamiento de recurso marinos.

Por lo tanto y descartando la presencia de ningún vicio formal en la tramitación del expediente, lo que procede resolver es si la autorización concedida ha de ser declarada contraria a derecho por incurrir en alguno de los motivos expresados por el Ayuntamiento demandante, es decir:

- la existencia de riesgos para la salud pública por contaminación microbiológica (E. coli).

- la existencia de riesgos para la biodiversidad por la propagación de una especie alóctona.

CUARTO.-En el examen de las cuestiones sometidas a enjuiciamiento hemos de partir, como hecho no discutido y cuya realidad aparece igualmente reflejada en el expediente, que la Ría de Villaviciosa está declarada como zona de producción de moluscos bivalvos. La Resolución de 29 de abril de 2009, de la Consejería de Medio Rural y Pesca, por la que se declaran y clasifican las zonas de producción de moluscos bivalvos y otros invertebrados marinos en aguas competencia del Principado de Asturias (BOPA 25-5-2009) considera como especies a que afecta la declaración y susceptibles de ser comercializadas en vivo la almeja fina, la babosa y también la almeja japonesa. De hecho, se incluyen todas las siguientes especies:

?Ostra (Ostrea edulis).

?Ostra japonesa (Cassostrea gigas).

?Almeja fina (Ruditapes decussatus).

?Almeja babosa (Venerupis pullastra).

?Almeja japonesa (Ruditapes philippinarum).

?Berberecho (Cerastoderma edule).

?Muergo (Solen marginatus).

?Navaja (Ensis spp).

?Mejillón (Mytilus spp).

Esta zona de producción se clasifica en la categoría de Zona "Tipo B" dentro de las categorías (A, B y C) a que se refiere el Reglamento (CE) 853/2004, de 29 de abril, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal. Conforme a lo establecido en la sección VII de su Anexo III los productos destinados al mercado y al consumo humano directo, procedentes de Zona "B", han de someterse previamente a tratamiento en un centro de depuración o en una zona de reinstalación. Si bien los requisitos que se establecen en el precitado Reglamento (CE) 853/2004 se refieren a "los moluscos bivalvos vivos" (punto 1. Sección VII), su Anexo I punto 2 contiene las siguientes definiciones de interés respecto de los mismos:

"2.5. "Zona de producción": las zonas marítimas, de lagunas o de estuarios donde se encuentren bancos naturales o zonas de cultivo de moluscos bivalvos y donde se recolecten moluscos bivalvos vivos.

2.6. "Zona de reinstalación": las zonas marítimas, de lagunas o de estuarios claramente delimitadas y señalizadas por boyas, postes o cualquier otro material fijo, exclusivamente destinadas a la depuración natural de moluscos bivalvos vivos.

2.7. "Centro de expedición": todo establecimiento terrestre o flotante en el que se reciben, acondicionan, lavan, limpian, calibran, envasan y embalan moluscos bivalvos vivos aptos para el consumo humano.

2.8. "Centro de depuración": el establecimiento que dispone de tanques alimentados con agua de mar limpia en los que se mantienen los moluscos bivalvos vivos durante el tiempo necesario para reducir la contaminación con objeto de hacerlos aptos para el consumo humano.

2.9. "Reinstalación": el traslado de moluscos bivalvos vivos a zonas marítimas, de lagunas o de estuarios durante el tiempo necesario para reducir las sustancias contaminantes con objeto de hacerlos aptos para el consumo humano. Esta operación no incluye la operación específica de traslado de moluscos bivalvos a zonas más apropiadas para su posterior crecimiento o engorde".

En cuanto a los requisitos para las zonas de producción, la sección VII del anexo III, Capítulo II establece, respecto a los recolectores, que "sólo podrán recoger moluscos bivalvos vivos en zonas de producción... pertenecientes a la clase A, B o C.".Respecto a los operadores de empresa alimentaria "sólo podrán poner en el mercado moluscos bivalvos vivos recolectados en las zonas de producción de la clase A para el consumo humano si cumplen las condiciones establecidas en el capítulo V";si se recolectan en las zonas de producción de la clase B sólo podrán poner en el mercado moluscos bivalvos vivos "para el consumo humano si han sido sometidos a tratamiento en un centro de depuración o después de su reinstalación."En su punto 6 señala "Los operadores de empresa alimentaria no estarán autorizados a producir o recolectar moluscos bivalvos vivos procedentes de zonas que no han sido clasificadas por la autoridad competente o que no son aptas por razones de sanidad.".

Conforme señala el fundamento cuarto de la resolución recurrida, por Resolución del 15 de junio de 2012 de la Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos, se estableció el cierre cautelar total de la zona de producción de moluscos bivalvos AST1/02 prohibiendo desde entonces la actividad extractiva por presencia de bacteria coliforme (E-coli) por encima de los parámetros autorizados por la normativa europea en zona de producción "B". El cierre cautelar se mantiene a día de la fecha al seguir presente la bacteria E-coli en las aguas de la Ría de Villaviciosa.

Por otro lado, el Decreto 164/2014, de 29 de diciembre, declara la Zona Especial de Conservación Ría de Villaviciosa (ES1200006) y aprueba el I Instrumento de Gestión Integrado de diversos espacios protegidos en la Ría de Villaviciosa (art. 1). Su artículo 2 establece como finalidad la de conservar "la biodiversidad y el desarrollo sostenible del territorio, según los objetivos de las distintas figuras de protección de espacios naturales que confluyen en su territorio.". A tal efecto, se expresa en el Anexo que "...en el ámbito territorial se superponen actualmente cuatro figuras de protección de los espacios naturales: Reserva Natural Parcial, ZEPA, ZEC y Humedal Ramsar, lo que supone una superficie total de 1.251,54 ha. Cada una de esas figuras requiere de la aprobación y aplicación de un Plan de Gestión con el objetivo común de garantizar la conservación de los hábitat, las especies de fauna y flora, los procesos ecológicos y, en general, la biodiversidad."

En el apartado 1.3 del mismo Anexo se señalan los concretos objetivos del IGI:

"- Conservar y preservar los recursos biológicos, geológicos fundamentales, los ciclos de los nutrientes, así como favorecer la invernada y estancia de la avifauna migratoria en el ámbito del mismo y garantizar la adecuada calidad del agua de la ría y la conservación y mejora de los valores paisajísticos e histórico-culturales existentes en el entorno de la misma.

- Contribuir a la conservación de las especies amenazadas de flora y fauna existentes en el ámbito del mismo (tanto las incluidas en los anexos de las Directivas Aves y Hábitat como merecedoras de especial protección, como las incluidas en los Catálogos Nacional y Regional de especies amenazadas), el mantenimiento de los hábitat naturales y de las especies silvestres de interés comunitario y a la preservación de los ecosistemas amenazados, con especial atención a los sistemas dunares y las comunidades halófilas del estuario.

- Promover en el ámbito del mismo el desarrollo de programas de investigación científica y aplicada, con especial atención al inventario completo y la cartografía actualizada de los recursos geológicos y biológicos y al análisis de su estado actual.

- Facilitar la utilización pública en el uso y disfrute de los recursos naturales de este espacio, con especial atención a los habitantes de su entorno y sus actividades tradicionales, y en la medida en que se permita el cumplimiento de los anteriores objetivos.

Finalmente y a los efectos de la presente litis hay que señalar que en punto 3.3.3.2 del Anexo 3.3.3 se señalan como "usos autorizables" los siguientes:

Los proyectos de refuerzo de poblaciones de invertebrados marinos desarrollados para garantizar el mantenimiento de sus bancos, así como la implantación de cultivos de moluscos marinos tienen la consideración de uso autorizable siempre que se desarrollen de acuerdo con la legislación vigente y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

a) El cultivo se realizará con las especies almeja fina (Ruditapes decussatus), ostra plana (Ostrea edulis), almeja japonesa (Ruditapes phillippinarum) y ostra gigas (Crassostrea gigas).

b) Las actuaciones y los medios de cultivo a emplear cuenten con el previo informe favorable de la Dirección de la Reserva.

c) Previamente a la introducción de semilla se establecerán mecanismos de control de su origen y procedencia, así como de su situación sanitaria.

d) Se evitará la instalación de estructuras o medios que provoquen efectos ecológicos negativos.

f) Toda la información obtenida en los estudios señalados en los apartados anteriores deberá ser puesta en conocimiento de la Consejería competente en materia de espacios naturales protegidos.

g) La utilización de productos tóxicos para la eliminación de algas y especies competidoras o predadoras de los moluscos en cultivo es un uso prohibido.

La captura de especies de cebo vivo destinadas a la comercialización tiene la consideración de uso autorizable por la Consejería competente en materia de pesca marítima, que será quien asigne las especies, cantidad, lugar y período para la extracción.

QUINTO.-Una vez sentado lo anterior no cabe estimar que la actividad autorizada resulte contraria a los objetivos del Instrumento de Gestión Integrado de la Ría de Villaviciosa ( art. 1) ni implique la existencia de riesgos para la biodiversidad de la zona en que el cultivo se autoriza. Ello es así por cuanto se trata de un cultivo expresamente declarado como "uso autorizable" en el Decreto 164/2014, de 29 de diciembre. De hecho, la almeja japonesa (Ruditapes philippinarum) figura entre las especies a las que afecta la declaración de la Zona de Producción de la ría de Villaviciosa por la Resolución de 29 de abril de 2009, sin que conste que ninguna de las sucesivas redacciones del Plan de Explotación de Moluscos Bivalvos en la ría de Villaviciosa prohíba su recolección y comercialización. Además y como se reconoce en el informe pericial judicial, la almeja japonesa no está incluida en el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras, regulado por el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto. Se trata de una especie exótica o alóctona, lo que se define en el artículo 2 del Real Decreto 630/2013 como "especies y subespecies, incluyendo sus partes, gametos, semillas, huevos o propágulos que pudieran sobrevivir o reproducirse, introducidos fuera de su área de distribución natural y de su área potencial de dispersión, que no hubiera podido ocupar sin la introducción directa o indirecta, o sin el cuidado del hombre."

Además, en este concreto punto, el informe pericial judicial del biológo don Isaac no resulta contundente pues si bien se refiere a estudios que avalan la opinión de los mariscadores respecto a que la almeja japonesa, por su mayor fortaleza, puede llegar a desplazar las especies autóctonas, concluye que "a día de hoy" no se puede confirmar un riesgo seguro por cuanto la convivencia de ambas especies lleva menos de un siglo en nuestras costas. Confirma con ello el fundamento de la resolución recurrida cuando señala:

"...el Centro de Experimentación Pesquera, dependiente de la Dirección General de Pesca Marítima, y que es el órgano científico que ha hecho seguimiento desde su inicio de los planes de explotación de la ría de Villaviciosa, informa en virtud de los muestreos realizados, que la almeja japonesa se encuentra presente en el estuario de Villaviciosa al menos desde los primeros años de la década de 2000, sin que haya desplazado a la población de almeja fina, puesto que a día de hoy su población ni siquiera alcanza el 10% del total de almejas presentes en la ría."

Por lo demás y aparte del denunciado "riesgo de propagación de la almeja japónica", no acreditado en los autos y que aparece desmentido por la propia inclusión de esta especie como cultivable en las aguas de la Ría de Villaviciosa, tampoco cabe admitir la interferencia de este cultivo con otros usos tradicionales. El informe del perito judicial también es meridianamente claro al respecto al señalar que no se puede considerar que haya una interferencia directa derivada del proyecto sobre usos tradicionales como la pesca y el marisqueo "dado que las dos especies ya se encuentran en la ría".

SEXTO.-En relación a la existencia de riesgos para la salud pública la solución se antoja diferente por las razones que pasamos a exponer.

En este punto se enfrenta, por un lado, el informe del Centro de Experimentación Pesquera (folios nº 249 a 253) en el que, al abordar la cuestión relativa a la salud pública, se viene a indicar que como el cultivo autorizado no es de almeja sino de semilla hasta alcanzar la talla autorizada, no le afecta ni la situación de contaminación de la ría ni su falta de clasificación como zona "B" al adquirir, dice, la clasificación de la zona donde posteriormente se implanta. En concreto señala lo siguiente:

"5.- Cuestiones relativas a la salud pública

El tipo de cultivo es el preengorde de semilla de talla T4-T5 (8-10 mm) hasta talla T10 (20-24 mm) en el propio sustrato de la ría. La semilla, una vez alcance el tamaño previsto, se trasladaría a otra zona de producción donde completaría el cultivo hasta alcanzar la talla de venta para consumo.

La producción del cultivo para el que se solicita autorización en ningún caso puede ser destinada al consumo humano directo. Al crecer en otra zona adquirirá la clasificación sanitaria de la misma, tal y como prevé la normativa vigente. Esta también asegura la trazabilidad del movimiento de los animales entre su zona de preeengorde y su destino.

Así pues, el proyecto no resulta afectado por la situación de la ría de Villaviciosa, actualmente cerrada al marisqueo por criterios de contaminación microbiológica, no química, por lo que su condición de salubridad se recuperaría después de haber superado su etapa de engorde en la zona de producción de destino."

En base a dicho informe, la resolución recurrida, en su fundamento cuarto, considera que el cierre cautelar de la ría por su contaminación no afecta al cultivo autorizado ya que <<... Este cierre cautelar referido a la actividad extractiva es pues vinculado a los bivalvos destinados para consumo directo, no siendo este el caso de los bivalvos objeto de esta autorización, pues se trata de una actividad de preengorde de semilla que pasaría de talla T4-T5 (8-10 milímetros) hasta talla T10 (20-24 milímetros) en el propio sustrato de la ría y luego sería enviada para su posterior desarrollo a tamaño comercial a otra zona de producción, en la que adquirirá la condición de apta para el consumo en función de la categorización de esa zona de producción de destino. A tal efecto, la producción de este cultivo tiene la prohibición expresa de comercialización directa para consumo, y a mayor abundamiento, un límite máximo de tamaño de semilla de 25 milímetros, muy inferior a la talla comercial de consumo.>>

A tales consideraciones se opone la prueba pericial judicial del biólogo don Isaac quien, además de ser contundente respecto a la existencia de este riesgo sobre la salud pública debido a la presencia e intensidad de la bacteria E-coli en la Ría, indica que la pérdida de la clasificación "B" de la zona supone que no se puede cultivar ni recolectar en ella, por aplicación de lo establecido en el Reglamento CE 853/2004. Considera que el cultivo también es producción a los efectos de esta normativa y en su informe detalla lo siguiente:

"El traslado de estas Almejas a una zona de reinstalación (Zona A) sin ningún tratamiento previo, no elimina la contaminación por E.coli, y otras que pudiera tener, trasladaría con ellas la contaminación, siendo un riesgo notorio para la zona de destino. La única forma de eliminación segura, es su paso por un centro de depuración con los controles analíticos de agua de entrada y depuración de la de salida, y cuando se compruebe la falta de contaminación en las almejas, podría ya realizarse su traslado para engorde (si fuera viable su implantación). Para ello, la autorización administrativa concedida (Resolución de I I de diciembre de 2024), debería recoger expresamente las potenciales "otras zonas de producción", o al menos informar cuales son estas zonas habilitadas en la propia CCAA, o si hay alguna zona de reinstalación (Zona A). O al menos el promotor, para cerrar su ciclo de actividad debería de disponer un contrato o indicar el destino de las mismas, y el sistema previsto para la eliminación de la contaminación que arrastran' mediante un el tratamiento en un centro de depuración, que creemos no existe en la CCAA de Asturias. Sin este requisito, se está trasladando la contaminación a otros puntos de la costa cantábrica, o atlántica, en su caso."

En definitiva y frente a la posición de la administración de que el cierre cautelar total afecta solo a la actividad extractiva destinada al consumo y no a actividades de preengorde, el perito judicial discrepa al señalar que "si hay un riesgo para la salud pública derivado del marisqueo, también hay un riesgo de salud pública derivado de la producción de almejas aunque estas no estén comercializadas para el consumo humano" sino para trasladar a otra zona, máxime cuando la misma no está identificada en el proyecto.

Pues bien, no parece discutible que el cierre cautelar total de la Ría, por contaminación bacteriana impide considerar que la zona a que se refiere mantenga la categoría "B" exigida por el Reglamento (CE) 853/2004 respecto a las zonas de producción. Asimismo que esta suspensión le priva -en tanto se mantenga este cierre cautelar- de tal categorización y por ende de las garantías que respecto a dichas zonas establece la referida normativa al imponer los distintos requisitos a recolectores y operadores. Por eso el informe pericial señala que "Sin recuperar esta buena condición, al menos recuperar el tipo de Zona B, no se puede permitir el marisqueo ni el cultivo de almeja".

Teniendo en cuenta la jurisprudencia del TS sobre la naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración obrantes en el expediente administrativo, sentada en la STS del 17 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:597), considera esta Sala que ha de estarse al informe pericial judicial en cuanto a que el proyecto autorizado no conjura en absoluto el riesgo para la salud pública que la administración está obligada a garantizar. Su contenido es claro y contundente a este respecto y desvirtúa los informes emitidos por los técnicos de la Administración en el expediente administrativo.

SÉPTIMO.-Además, en este ámbito es preciso aplicar el principio de precaución que ha sido definido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por ejemplo en su sentencia de 4 de octubre de 2024, Biohemp Concept SRL, C-793/22, ECLI:EU:C:2024:837, conforme a la cual: "cuando subsisten incertidumbres sobre la existencia o la importancia de riesgos para la salud de las personas, los Estados miembros deben tener la posibilidad de adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad de tales riesgos. En particular, los Estados miembros deben poder adoptar cualquier medida que pueda reducir, en la medida de lo posible, un riesgo para la salud" (apartado 56).

En este sentido la Sentencia nº 97/2024, de 13 de mayo de 2024, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ Castilla-León ECLI:ES:TSJCL:2024:2066 alude a la importancia del principio de precaución e, invocando la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2012, señala:

"Los principios de cautela y de acción preventiva que el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea menciona en su artículo 174 (señalando que en ellos, junto a otros, ha de basarse la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente y que tal política ha de contribuir a alcanzar, también, el objetivo de la protección de la salud de las personas), permiten inferir una regla de derecho que impone a la Administración el deber de no autorizar, o de no autorizar sin la previa adopción de las debidas medidas de salvaguarda, aquellas actuaciones sobre las que exista un temor fundado de su probabilidad de ser causa de daños graves a la calidad del medio ambiente o a la salud de las personas; y ello, por tanto, aun cuando ese temor, que ha de ser fundado y lo ha de ser de la probabilidad de daños graves, no descanse en el soporte de una prueba plena, indubitada o inequívoca. En este orden de ideas, ha de comprenderse que los avances científicos sobre el grado de tolerancia de los contaminantes atmosféricos, o sobre su real o potencial afección a la salud, legitiman a los poderes públicos para que, sin obligación de esperar a las reformas normativas, adopten ya las medidas de cautela y prevención que puedan ser proporcionadas al riesgo que aquellos avances, de modo fundado, pongan de relieve.

En este sentido, aplicando tal principio, en la STS de 5 de julio de 2011, RC 3796/2007 , hemos declarado que "La protección del medio ambiente puede hacerse desde un Derecho reactivo, que haga frente a los daños que ya se han producido ("quien contamina paga"), pasando por un Derecho que haga frente a riesgos conocidos antes de que se produzcan ("prevención"), hasta un Derecho que prevea y evite amenazas de daños desconocidos o inciertos ("precaución"). El principio de precaución, derivado del principio de previsión del Derecho alemán ---("Vorsorgeprinzip")--- ha sido incorporado por diversos instrumentos internacionales sobre el medio ambiente (desde la Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo de 1992) y por el Derecho primario de la Unión Europea ( Artículo 130.2 R del Tratado de la Unión Europea , modificado por el Tratado de Lisboa ) y la citada Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo (EDL 1992/15348), (sobre la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna salvajes) así como por la jurisprudencia de la Unión (desde las iniciales Sentencias del TJCE "Reino Unido/Comisión y National Farmers' Union," de 5 de mayo de 1998). Se recoge hoy en la Ley 42/2.007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (EDL 2007/212254)."

Es decir, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se concluye que ha de pasarse de un derecho reactivo (reprimir y actuar ante los daños producidos) a un derecho preventivo (actuar ante la eventualidad de unos daños futuros pero previsibles). A ello ha de añadirse que concesiones como la que constituye el objeto de esta litis constituyen una manifestación de una potestad discrecional de la Administración, es decir, no reglada. De esta forma, el hecho de que una actividad sea autorizable no obliga a autorizarla sino que cabe su denegación cuando, como aquí acontece, se trata de proteger la salud pública y los intereses generales.

Por todo lo anterior, se ha de estimar el presente recurso y concluir que con una situación de hecho incuestionable como es la alta contaminación bacteriana de la Ría de Villaviciosa, que ha supuesto la prohibición administrativa vigente del cultivo marino y del marisqueo desde hace más de veinte años, un elemental principio de precaución ha de impedir la autorización concedida. Procede en suma estimar el recurso y declarar, por las razones expuestas, contraria a derecho la resolución recurrida.

OCTAVO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139 LRJCA no se estima procedente hacer expresa imposición de costas dada la existencia de discrepancias justificadas desde el plano fáctico y jurídico.

PRIMERO.-El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la Resolución de la Consejería de Medio Rural y Política Agraria del Principado de Asturias, dictada el día 11 de diciembre de 2024 y publicada en el BOPA el día 23 de diciembre del mismo año, por la que se concede autorización administrativa, por un periodo de diez años, "a DIRECCION000 C. B. para cultivo marino de pre-engorde de almeja fina (Ruditapes decussatus)y almeja japonesa (Ruditapes philippinarum)en la ría de Villaviciosa", en dos parcelas diferentes, una de 1.820 m², y otra de 600 m², identificando los vértices de las mismas. Dicha resolución impone la obligación por parte del concesionario de cumplir las condiciones impuestas en los diversos informes y autorizaciones emitidos durante la tramitación del expediente, así como el pliego de condiciones de autorización aceptado por el solicitante.

El demandante solicita que con estimación de la demanda se anule la resolución recurrida por ser contraria a derecho. Fundamenta tal pretensión alegando, en necesaria síntesis, que el Principado de Asturias está financiando programas de control y lucha contra la almeja japónica porque la proliferación de tal especie, que es alóctona, compromete la biodiversidad de la zona, la conservación de sus recursos biológicos y la preservación de otras especies amenazadas como la almeja fina o la almeja babosa. Por lo tanto, una interpretación integrada y lógica del Instrumento de Gestión debería haber concluido con la denegación de la autorización solicitada, por más que nos encontremos con una especie cuyo cultivo sea, en principio, autorizable.

En segundo lugar se alega que la presencia masiva de bacteria E-coli en las aguas de la Ría de Villaviciosa es un hecho incontrovertido y sobradamente conocido por la Administración recurrida, quien, ignorando el riesgo que ello comporta, ha decidido otorgar la autorización solicitada con vulneración de lo dispuesto en el art. 3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que recoge el principio de salud en todas las políticas.

Se alega, finalmente, que la Resolución recurrida vulnera otro de los objetivos recogidos en el art. 1.4 del Instrumento de Gestión Integrado, que pretende facilitar el uso y disfrute de los recursos naturales de la Ría, dando preeminencia o prioridad para ello a los habitantes del entorno y a sus actividades tradicionales.

En el escrito de conclusiones y a la vista de la prueba pericial judicial y las declaraciones testificales llevadas a cabo el 28 de enero de 2026, el Ayuntamiento insiste en que la autorización no debiera concederse si el proyecto no conjura el riesgo que pudiese generar para la salud humana o la biodiversidad de la Ría, por resultar comprometidos valores jurídicos merecedores de mayor protección que el derecho a la explotación de los promotores del expediente. Para ello invoca en lo sustancial la existencia de riesgos para la salud pública por contaminación microbiológica (E. coli) en relación con la ausencia de concreción del destino final de engorde y de medidas genéricas de control y vigilancia y riesgos para la biodiversidad.

SEGUNDO.-El Letrado del Servicio Jurídico del Principado se opone a la pretensión instada de contrario señalando que la resolución recurrida se dictó previo cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 23/1984, de 25 de junio, de cultivos marinos y Ley autonómica 2/93 de 29 de octubre, de pesca marítima en aguas interiores y aprovechamiento de recurso marinos.

Niega que el cultivo autorizado suponga peligro para el hábitat y la biodiversidad remitiéndose al contenido del expediente administrativo donde obra informe del Servicio de Espacios Protegidos del Principado de Asturias. Añade que la almeja japonesa no se encuentra incluida en el Catálogo español de especies exóticas invasoras, regulado por el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto pues se trata de una especie alóctona pero no una especie invasora. Niega que el cultivo autorizado suponga en absoluto riesgo para la salud pública, puesto que en ningún caso el producto cultivado va a ser destinado al consumo. El cultivo se trata de un preengorde de semilla desde 8-10 mm hasta 20-24 mm, que no alcanza talla comercial, y con una prohibición expresa de su comercialización; la semilla tendrá que ser trasladada a otra zona donde alcanzaría la talla para su venta al consumo. En definitiva, que la Resolución de 11 de diciembre de 2024 de la Consejería de Medio Rural y Política Agraria, por la que se declara la autorización administrativa impugnada ha sido acordada conforme a derecho tras su oportuna y extensa tramitación, en donde la propia Administración del Principado de Asturias ha ponderado los distintos intereses dignos de protección jurídica presentes en el expediente, imponiendo a la empresa promotora el necesario cumplimiento del pliego de condiciones de autorización que fue aceptado por el solicitante, incluyéndose las medidas preventivas y correctoras, así como en el programa de vigilancia y seguimiento, sin que por parte del Ayuntamiento hayan sido rebatidos los sucesivos informes que han servido de base a la Resolución recurrida, en especial el informe de Evaluación Ambiental y del Centro de Experimentación Pesquera, de los que se desprende que no hay riesgo para la salud pública porque el producto cultivado no va a ser destinado al consumo y tampoco existe riesgo para el hábitat ni la biodiversidad por cuanto el desarrollo de la actividad no produce afecciones significativas sobre los hábitats y taxones de interés comunitario en la Red Natura de la Ría de Villaviciosa.

Añade en conclusiones que la interpretación de la demandante confunde la zonificación sanitaria con las medidas de gestión, por cuanto el cierre cautelar adoptado mediante la Resolución de 15 de junio de 2012, de la Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos, por la que se dispone el cierre cautelar total de la zona de producción de moluscos bivalvos AST1/02, y se prohíbe la actividad extractiva dentro del Plan de Explotación de Moluscos Bivalvos de la ría de Villaviciosa, afecta solo a la actividad extractiva destinada a consumo y no a actividades de preengorde. Además y partiendo del hecho que la superficie autorizada es muy reducida (2.420 m2) y proporcionalmente insignificante (inferior al 0,0242%) respecto a las más de mil hectáreas que abarca la Reserva Natural Parcial de la Ría de Villaviciosa, no puede considerarse la existencia de una afección relevante para la biodiversidad, según todos los informes especializados, y que la parte actora no ha destruido en sus conclusiones ni en la prueba pericial.

TERCERO.-Consta en el expediente administrativo que la Resolución recurrida, surgida a raíz de la solicitud realizada por DIRECCION000 C. B. el 21 de junio de 2022, está precedida de una amplia y detallada tramitación, con información pública, sucesivos informes elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración: del Servicio de Espacios Protegidos de la Dirección General de Medio Natural y Planificación Rural, del Servicio de Patrimonio Cultural, de Puertos del Estado, del Ministerio de Defensa, de la Capitanía Marítima de Gijón, del Servicio de Promoción, Desarrollo y Sostenibilidad Turística, de la Sección de Evaluación Ambiental del Servicio de Evaluaciones y Autorizaciones Ambientales e informe, en este caso desfavorable, del Ayuntamiento de Villaviciosa. Es decir, la tramitación del expediente responde escrupulosamente con lo establecido en el art. 3 de la Ley 23/1984, de 25 de junio, de cultivos marinos y Ley autonómica 2/93 de 29 de octubre, de pesca marítima en aguas interiores y aprovechamiento de recurso marinos.

Por lo tanto y descartando la presencia de ningún vicio formal en la tramitación del expediente, lo que procede resolver es si la autorización concedida ha de ser declarada contraria a derecho por incurrir en alguno de los motivos expresados por el Ayuntamiento demandante, es decir:

- la existencia de riesgos para la salud pública por contaminación microbiológica (E. coli).

- la existencia de riesgos para la biodiversidad por la propagación de una especie alóctona.

CUARTO.-En el examen de las cuestiones sometidas a enjuiciamiento hemos de partir, como hecho no discutido y cuya realidad aparece igualmente reflejada en el expediente, que la Ría de Villaviciosa está declarada como zona de producción de moluscos bivalvos. La Resolución de 29 de abril de 2009, de la Consejería de Medio Rural y Pesca, por la que se declaran y clasifican las zonas de producción de moluscos bivalvos y otros invertebrados marinos en aguas competencia del Principado de Asturias (BOPA 25-5-2009) considera como especies a que afecta la declaración y susceptibles de ser comercializadas en vivo la almeja fina, la babosa y también la almeja japonesa. De hecho, se incluyen todas las siguientes especies:

?Ostra (Ostrea edulis).

?Ostra japonesa (Cassostrea gigas).

?Almeja fina (Ruditapes decussatus).

?Almeja babosa (Venerupis pullastra).

?Almeja japonesa (Ruditapes philippinarum).

?Berberecho (Cerastoderma edule).

?Muergo (Solen marginatus).

?Navaja (Ensis spp).

?Mejillón (Mytilus spp).

Esta zona de producción se clasifica en la categoría de Zona "Tipo B" dentro de las categorías (A, B y C) a que se refiere el Reglamento (CE) 853/2004, de 29 de abril, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal. Conforme a lo establecido en la sección VII de su Anexo III los productos destinados al mercado y al consumo humano directo, procedentes de Zona "B", han de someterse previamente a tratamiento en un centro de depuración o en una zona de reinstalación. Si bien los requisitos que se establecen en el precitado Reglamento (CE) 853/2004 se refieren a "los moluscos bivalvos vivos" (punto 1. Sección VII), su Anexo I punto 2 contiene las siguientes definiciones de interés respecto de los mismos:

"2.5. "Zona de producción": las zonas marítimas, de lagunas o de estuarios donde se encuentren bancos naturales o zonas de cultivo de moluscos bivalvos y donde se recolecten moluscos bivalvos vivos.

2.6. "Zona de reinstalación": las zonas marítimas, de lagunas o de estuarios claramente delimitadas y señalizadas por boyas, postes o cualquier otro material fijo, exclusivamente destinadas a la depuración natural de moluscos bivalvos vivos.

2.7. "Centro de expedición": todo establecimiento terrestre o flotante en el que se reciben, acondicionan, lavan, limpian, calibran, envasan y embalan moluscos bivalvos vivos aptos para el consumo humano.

2.8. "Centro de depuración": el establecimiento que dispone de tanques alimentados con agua de mar limpia en los que se mantienen los moluscos bivalvos vivos durante el tiempo necesario para reducir la contaminación con objeto de hacerlos aptos para el consumo humano.

2.9. "Reinstalación": el traslado de moluscos bivalvos vivos a zonas marítimas, de lagunas o de estuarios durante el tiempo necesario para reducir las sustancias contaminantes con objeto de hacerlos aptos para el consumo humano. Esta operación no incluye la operación específica de traslado de moluscos bivalvos a zonas más apropiadas para su posterior crecimiento o engorde".

En cuanto a los requisitos para las zonas de producción, la sección VII del anexo III, Capítulo II establece, respecto a los recolectores, que "sólo podrán recoger moluscos bivalvos vivos en zonas de producción... pertenecientes a la clase A, B o C.".Respecto a los operadores de empresa alimentaria "sólo podrán poner en el mercado moluscos bivalvos vivos recolectados en las zonas de producción de la clase A para el consumo humano si cumplen las condiciones establecidas en el capítulo V";si se recolectan en las zonas de producción de la clase B sólo podrán poner en el mercado moluscos bivalvos vivos "para el consumo humano si han sido sometidos a tratamiento en un centro de depuración o después de su reinstalación."En su punto 6 señala "Los operadores de empresa alimentaria no estarán autorizados a producir o recolectar moluscos bivalvos vivos procedentes de zonas que no han sido clasificadas por la autoridad competente o que no son aptas por razones de sanidad.".

Conforme señala el fundamento cuarto de la resolución recurrida, por Resolución del 15 de junio de 2012 de la Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos, se estableció el cierre cautelar total de la zona de producción de moluscos bivalvos AST1/02 prohibiendo desde entonces la actividad extractiva por presencia de bacteria coliforme (E-coli) por encima de los parámetros autorizados por la normativa europea en zona de producción "B". El cierre cautelar se mantiene a día de la fecha al seguir presente la bacteria E-coli en las aguas de la Ría de Villaviciosa.

Por otro lado, el Decreto 164/2014, de 29 de diciembre, declara la Zona Especial de Conservación Ría de Villaviciosa (ES1200006) y aprueba el I Instrumento de Gestión Integrado de diversos espacios protegidos en la Ría de Villaviciosa (art. 1). Su artículo 2 establece como finalidad la de conservar "la biodiversidad y el desarrollo sostenible del territorio, según los objetivos de las distintas figuras de protección de espacios naturales que confluyen en su territorio.". A tal efecto, se expresa en el Anexo que "...en el ámbito territorial se superponen actualmente cuatro figuras de protección de los espacios naturales: Reserva Natural Parcial, ZEPA, ZEC y Humedal Ramsar, lo que supone una superficie total de 1.251,54 ha. Cada una de esas figuras requiere de la aprobación y aplicación de un Plan de Gestión con el objetivo común de garantizar la conservación de los hábitat, las especies de fauna y flora, los procesos ecológicos y, en general, la biodiversidad."

En el apartado 1.3 del mismo Anexo se señalan los concretos objetivos del IGI:

"- Conservar y preservar los recursos biológicos, geológicos fundamentales, los ciclos de los nutrientes, así como favorecer la invernada y estancia de la avifauna migratoria en el ámbito del mismo y garantizar la adecuada calidad del agua de la ría y la conservación y mejora de los valores paisajísticos e histórico-culturales existentes en el entorno de la misma.

- Contribuir a la conservación de las especies amenazadas de flora y fauna existentes en el ámbito del mismo (tanto las incluidas en los anexos de las Directivas Aves y Hábitat como merecedoras de especial protección, como las incluidas en los Catálogos Nacional y Regional de especies amenazadas), el mantenimiento de los hábitat naturales y de las especies silvestres de interés comunitario y a la preservación de los ecosistemas amenazados, con especial atención a los sistemas dunares y las comunidades halófilas del estuario.

- Promover en el ámbito del mismo el desarrollo de programas de investigación científica y aplicada, con especial atención al inventario completo y la cartografía actualizada de los recursos geológicos y biológicos y al análisis de su estado actual.

- Facilitar la utilización pública en el uso y disfrute de los recursos naturales de este espacio, con especial atención a los habitantes de su entorno y sus actividades tradicionales, y en la medida en que se permita el cumplimiento de los anteriores objetivos.

Finalmente y a los efectos de la presente litis hay que señalar que en punto 3.3.3.2 del Anexo 3.3.3 se señalan como "usos autorizables" los siguientes:

Los proyectos de refuerzo de poblaciones de invertebrados marinos desarrollados para garantizar el mantenimiento de sus bancos, así como la implantación de cultivos de moluscos marinos tienen la consideración de uso autorizable siempre que se desarrollen de acuerdo con la legislación vigente y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

a) El cultivo se realizará con las especies almeja fina (Ruditapes decussatus), ostra plana (Ostrea edulis), almeja japonesa (Ruditapes phillippinarum) y ostra gigas (Crassostrea gigas).

b) Las actuaciones y los medios de cultivo a emplear cuenten con el previo informe favorable de la Dirección de la Reserva.

c) Previamente a la introducción de semilla se establecerán mecanismos de control de su origen y procedencia, así como de su situación sanitaria.

d) Se evitará la instalación de estructuras o medios que provoquen efectos ecológicos negativos.

f) Toda la información obtenida en los estudios señalados en los apartados anteriores deberá ser puesta en conocimiento de la Consejería competente en materia de espacios naturales protegidos.

g) La utilización de productos tóxicos para la eliminación de algas y especies competidoras o predadoras de los moluscos en cultivo es un uso prohibido.

La captura de especies de cebo vivo destinadas a la comercialización tiene la consideración de uso autorizable por la Consejería competente en materia de pesca marítima, que será quien asigne las especies, cantidad, lugar y período para la extracción.

QUINTO.-Una vez sentado lo anterior no cabe estimar que la actividad autorizada resulte contraria a los objetivos del Instrumento de Gestión Integrado de la Ría de Villaviciosa ( art. 1) ni implique la existencia de riesgos para la biodiversidad de la zona en que el cultivo se autoriza. Ello es así por cuanto se trata de un cultivo expresamente declarado como "uso autorizable" en el Decreto 164/2014, de 29 de diciembre. De hecho, la almeja japonesa (Ruditapes philippinarum) figura entre las especies a las que afecta la declaración de la Zona de Producción de la ría de Villaviciosa por la Resolución de 29 de abril de 2009, sin que conste que ninguna de las sucesivas redacciones del Plan de Explotación de Moluscos Bivalvos en la ría de Villaviciosa prohíba su recolección y comercialización. Además y como se reconoce en el informe pericial judicial, la almeja japonesa no está incluida en el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras, regulado por el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto. Se trata de una especie exótica o alóctona, lo que se define en el artículo 2 del Real Decreto 630/2013 como "especies y subespecies, incluyendo sus partes, gametos, semillas, huevos o propágulos que pudieran sobrevivir o reproducirse, introducidos fuera de su área de distribución natural y de su área potencial de dispersión, que no hubiera podido ocupar sin la introducción directa o indirecta, o sin el cuidado del hombre."

Además, en este concreto punto, el informe pericial judicial del biológo don Isaac no resulta contundente pues si bien se refiere a estudios que avalan la opinión de los mariscadores respecto a que la almeja japonesa, por su mayor fortaleza, puede llegar a desplazar las especies autóctonas, concluye que "a día de hoy" no se puede confirmar un riesgo seguro por cuanto la convivencia de ambas especies lleva menos de un siglo en nuestras costas. Confirma con ello el fundamento de la resolución recurrida cuando señala:

"...el Centro de Experimentación Pesquera, dependiente de la Dirección General de Pesca Marítima, y que es el órgano científico que ha hecho seguimiento desde su inicio de los planes de explotación de la ría de Villaviciosa, informa en virtud de los muestreos realizados, que la almeja japonesa se encuentra presente en el estuario de Villaviciosa al menos desde los primeros años de la década de 2000, sin que haya desplazado a la población de almeja fina, puesto que a día de hoy su población ni siquiera alcanza el 10% del total de almejas presentes en la ría."

Por lo demás y aparte del denunciado "riesgo de propagación de la almeja japónica", no acreditado en los autos y que aparece desmentido por la propia inclusión de esta especie como cultivable en las aguas de la Ría de Villaviciosa, tampoco cabe admitir la interferencia de este cultivo con otros usos tradicionales. El informe del perito judicial también es meridianamente claro al respecto al señalar que no se puede considerar que haya una interferencia directa derivada del proyecto sobre usos tradicionales como la pesca y el marisqueo "dado que las dos especies ya se encuentran en la ría".

SEXTO.-En relación a la existencia de riesgos para la salud pública la solución se antoja diferente por las razones que pasamos a exponer.

En este punto se enfrenta, por un lado, el informe del Centro de Experimentación Pesquera (folios nº 249 a 253) en el que, al abordar la cuestión relativa a la salud pública, se viene a indicar que como el cultivo autorizado no es de almeja sino de semilla hasta alcanzar la talla autorizada, no le afecta ni la situación de contaminación de la ría ni su falta de clasificación como zona "B" al adquirir, dice, la clasificación de la zona donde posteriormente se implanta. En concreto señala lo siguiente:

"5.- Cuestiones relativas a la salud pública

El tipo de cultivo es el preengorde de semilla de talla T4-T5 (8-10 mm) hasta talla T10 (20-24 mm) en el propio sustrato de la ría. La semilla, una vez alcance el tamaño previsto, se trasladaría a otra zona de producción donde completaría el cultivo hasta alcanzar la talla de venta para consumo.

La producción del cultivo para el que se solicita autorización en ningún caso puede ser destinada al consumo humano directo. Al crecer en otra zona adquirirá la clasificación sanitaria de la misma, tal y como prevé la normativa vigente. Esta también asegura la trazabilidad del movimiento de los animales entre su zona de preeengorde y su destino.

Así pues, el proyecto no resulta afectado por la situación de la ría de Villaviciosa, actualmente cerrada al marisqueo por criterios de contaminación microbiológica, no química, por lo que su condición de salubridad se recuperaría después de haber superado su etapa de engorde en la zona de producción de destino."

En base a dicho informe, la resolución recurrida, en su fundamento cuarto, considera que el cierre cautelar de la ría por su contaminación no afecta al cultivo autorizado ya que <<... Este cierre cautelar referido a la actividad extractiva es pues vinculado a los bivalvos destinados para consumo directo, no siendo este el caso de los bivalvos objeto de esta autorización, pues se trata de una actividad de preengorde de semilla que pasaría de talla T4-T5 (8-10 milímetros) hasta talla T10 (20-24 milímetros) en el propio sustrato de la ría y luego sería enviada para su posterior desarrollo a tamaño comercial a otra zona de producción, en la que adquirirá la condición de apta para el consumo en función de la categorización de esa zona de producción de destino. A tal efecto, la producción de este cultivo tiene la prohibición expresa de comercialización directa para consumo, y a mayor abundamiento, un límite máximo de tamaño de semilla de 25 milímetros, muy inferior a la talla comercial de consumo.>>

A tales consideraciones se opone la prueba pericial judicial del biólogo don Isaac quien, además de ser contundente respecto a la existencia de este riesgo sobre la salud pública debido a la presencia e intensidad de la bacteria E-coli en la Ría, indica que la pérdida de la clasificación "B" de la zona supone que no se puede cultivar ni recolectar en ella, por aplicación de lo establecido en el Reglamento CE 853/2004. Considera que el cultivo también es producción a los efectos de esta normativa y en su informe detalla lo siguiente:

"El traslado de estas Almejas a una zona de reinstalación (Zona A) sin ningún tratamiento previo, no elimina la contaminación por E.coli, y otras que pudiera tener, trasladaría con ellas la contaminación, siendo un riesgo notorio para la zona de destino. La única forma de eliminación segura, es su paso por un centro de depuración con los controles analíticos de agua de entrada y depuración de la de salida, y cuando se compruebe la falta de contaminación en las almejas, podría ya realizarse su traslado para engorde (si fuera viable su implantación). Para ello, la autorización administrativa concedida (Resolución de I I de diciembre de 2024), debería recoger expresamente las potenciales "otras zonas de producción", o al menos informar cuales son estas zonas habilitadas en la propia CCAA, o si hay alguna zona de reinstalación (Zona A). O al menos el promotor, para cerrar su ciclo de actividad debería de disponer un contrato o indicar el destino de las mismas, y el sistema previsto para la eliminación de la contaminación que arrastran' mediante un el tratamiento en un centro de depuración, que creemos no existe en la CCAA de Asturias. Sin este requisito, se está trasladando la contaminación a otros puntos de la costa cantábrica, o atlántica, en su caso."

En definitiva y frente a la posición de la administración de que el cierre cautelar total afecta solo a la actividad extractiva destinada al consumo y no a actividades de preengorde, el perito judicial discrepa al señalar que "si hay un riesgo para la salud pública derivado del marisqueo, también hay un riesgo de salud pública derivado de la producción de almejas aunque estas no estén comercializadas para el consumo humano" sino para trasladar a otra zona, máxime cuando la misma no está identificada en el proyecto.

Pues bien, no parece discutible que el cierre cautelar total de la Ría, por contaminación bacteriana impide considerar que la zona a que se refiere mantenga la categoría "B" exigida por el Reglamento (CE) 853/2004 respecto a las zonas de producción. Asimismo que esta suspensión le priva -en tanto se mantenga este cierre cautelar- de tal categorización y por ende de las garantías que respecto a dichas zonas establece la referida normativa al imponer los distintos requisitos a recolectores y operadores. Por eso el informe pericial señala que "Sin recuperar esta buena condición, al menos recuperar el tipo de Zona B, no se puede permitir el marisqueo ni el cultivo de almeja".

Teniendo en cuenta la jurisprudencia del TS sobre la naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración obrantes en el expediente administrativo, sentada en la STS del 17 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:597), considera esta Sala que ha de estarse al informe pericial judicial en cuanto a que el proyecto autorizado no conjura en absoluto el riesgo para la salud pública que la administración está obligada a garantizar. Su contenido es claro y contundente a este respecto y desvirtúa los informes emitidos por los técnicos de la Administración en el expediente administrativo.

SÉPTIMO.-Además, en este ámbito es preciso aplicar el principio de precaución que ha sido definido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por ejemplo en su sentencia de 4 de octubre de 2024, Biohemp Concept SRL, C-793/22, ECLI:EU:C:2024:837, conforme a la cual: "cuando subsisten incertidumbres sobre la existencia o la importancia de riesgos para la salud de las personas, los Estados miembros deben tener la posibilidad de adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad de tales riesgos. En particular, los Estados miembros deben poder adoptar cualquier medida que pueda reducir, en la medida de lo posible, un riesgo para la salud" (apartado 56).

En este sentido la Sentencia nº 97/2024, de 13 de mayo de 2024, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ Castilla-León ECLI:ES:TSJCL:2024:2066 alude a la importancia del principio de precaución e, invocando la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2012, señala:

"Los principios de cautela y de acción preventiva que el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea menciona en su artículo 174 (señalando que en ellos, junto a otros, ha de basarse la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente y que tal política ha de contribuir a alcanzar, también, el objetivo de la protección de la salud de las personas), permiten inferir una regla de derecho que impone a la Administración el deber de no autorizar, o de no autorizar sin la previa adopción de las debidas medidas de salvaguarda, aquellas actuaciones sobre las que exista un temor fundado de su probabilidad de ser causa de daños graves a la calidad del medio ambiente o a la salud de las personas; y ello, por tanto, aun cuando ese temor, que ha de ser fundado y lo ha de ser de la probabilidad de daños graves, no descanse en el soporte de una prueba plena, indubitada o inequívoca. En este orden de ideas, ha de comprenderse que los avances científicos sobre el grado de tolerancia de los contaminantes atmosféricos, o sobre su real o potencial afección a la salud, legitiman a los poderes públicos para que, sin obligación de esperar a las reformas normativas, adopten ya las medidas de cautela y prevención que puedan ser proporcionadas al riesgo que aquellos avances, de modo fundado, pongan de relieve.

En este sentido, aplicando tal principio, en la STS de 5 de julio de 2011, RC 3796/2007 , hemos declarado que "La protección del medio ambiente puede hacerse desde un Derecho reactivo, que haga frente a los daños que ya se han producido ("quien contamina paga"), pasando por un Derecho que haga frente a riesgos conocidos antes de que se produzcan ("prevención"), hasta un Derecho que prevea y evite amenazas de daños desconocidos o inciertos ("precaución"). El principio de precaución, derivado del principio de previsión del Derecho alemán ---("Vorsorgeprinzip")--- ha sido incorporado por diversos instrumentos internacionales sobre el medio ambiente (desde la Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo de 1992) y por el Derecho primario de la Unión Europea ( Artículo 130.2 R del Tratado de la Unión Europea , modificado por el Tratado de Lisboa ) y la citada Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo (EDL 1992/15348), (sobre la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna salvajes) así como por la jurisprudencia de la Unión (desde las iniciales Sentencias del TJCE "Reino Unido/Comisión y National Farmers' Union," de 5 de mayo de 1998). Se recoge hoy en la Ley 42/2.007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (EDL 2007/212254)."

Es decir, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se concluye que ha de pasarse de un derecho reactivo (reprimir y actuar ante los daños producidos) a un derecho preventivo (actuar ante la eventualidad de unos daños futuros pero previsibles). A ello ha de añadirse que concesiones como la que constituye el objeto de esta litis constituyen una manifestación de una potestad discrecional de la Administración, es decir, no reglada. De esta forma, el hecho de que una actividad sea autorizable no obliga a autorizarla sino que cabe su denegación cuando, como aquí acontece, se trata de proteger la salud pública y los intereses generales.

Por todo lo anterior, se ha de estimar el presente recurso y concluir que con una situación de hecho incuestionable como es la alta contaminación bacteriana de la Ría de Villaviciosa, que ha supuesto la prohibición administrativa vigente del cultivo marino y del marisqueo desde hace más de veinte años, un elemental principio de precaución ha de impedir la autorización concedida. Procede en suma estimar el recurso y declarar, por las razones expuestas, contraria a derecho la resolución recurrida.

OCTAVO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139 LRJCA no se estima procedente hacer expresa imposición de costas dada la existencia de discrepancias justificadas desde el plano fáctico y jurídico.

PRIMERO.-El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la Resolución de la Consejería de Medio Rural y Política Agraria del Principado de Asturias, dictada el día 11 de diciembre de 2024 y publicada en el BOPA el día 23 de diciembre del mismo año, por la que se concede autorización administrativa, por un periodo de diez años, "a DIRECCION000 C. B. para cultivo marino de pre-engorde de almeja fina (Ruditapes decussatus)y almeja japonesa (Ruditapes philippinarum)en la ría de Villaviciosa", en dos parcelas diferentes, una de 1.820 m², y otra de 600 m², identificando los vértices de las mismas. Dicha resolución impone la obligación por parte del concesionario de cumplir las condiciones impuestas en los diversos informes y autorizaciones emitidos durante la tramitación del expediente, así como el pliego de condiciones de autorización aceptado por el solicitante.

El demandante solicita que con estimación de la demanda se anule la resolución recurrida por ser contraria a derecho. Fundamenta tal pretensión alegando, en necesaria síntesis, que el Principado de Asturias está financiando programas de control y lucha contra la almeja japónica porque la proliferación de tal especie, que es alóctona, compromete la biodiversidad de la zona, la conservación de sus recursos biológicos y la preservación de otras especies amenazadas como la almeja fina o la almeja babosa. Por lo tanto, una interpretación integrada y lógica del Instrumento de Gestión debería haber concluido con la denegación de la autorización solicitada, por más que nos encontremos con una especie cuyo cultivo sea, en principio, autorizable.

En segundo lugar se alega que la presencia masiva de bacteria E-coli en las aguas de la Ría de Villaviciosa es un hecho incontrovertido y sobradamente conocido por la Administración recurrida, quien, ignorando el riesgo que ello comporta, ha decidido otorgar la autorización solicitada con vulneración de lo dispuesto en el art. 3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que recoge el principio de salud en todas las políticas.

Se alega, finalmente, que la Resolución recurrida vulnera otro de los objetivos recogidos en el art. 1.4 del Instrumento de Gestión Integrado, que pretende facilitar el uso y disfrute de los recursos naturales de la Ría, dando preeminencia o prioridad para ello a los habitantes del entorno y a sus actividades tradicionales.

En el escrito de conclusiones y a la vista de la prueba pericial judicial y las declaraciones testificales llevadas a cabo el 28 de enero de 2026, el Ayuntamiento insiste en que la autorización no debiera concederse si el proyecto no conjura el riesgo que pudiese generar para la salud humana o la biodiversidad de la Ría, por resultar comprometidos valores jurídicos merecedores de mayor protección que el derecho a la explotación de los promotores del expediente. Para ello invoca en lo sustancial la existencia de riesgos para la salud pública por contaminación microbiológica (E. coli) en relación con la ausencia de concreción del destino final de engorde y de medidas genéricas de control y vigilancia y riesgos para la biodiversidad.

SEGUNDO.-El Letrado del Servicio Jurídico del Principado se opone a la pretensión instada de contrario señalando que la resolución recurrida se dictó previo cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 23/1984, de 25 de junio, de cultivos marinos y Ley autonómica 2/93 de 29 de octubre, de pesca marítima en aguas interiores y aprovechamiento de recurso marinos.

Niega que el cultivo autorizado suponga peligro para el hábitat y la biodiversidad remitiéndose al contenido del expediente administrativo donde obra informe del Servicio de Espacios Protegidos del Principado de Asturias. Añade que la almeja japonesa no se encuentra incluida en el Catálogo español de especies exóticas invasoras, regulado por el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto pues se trata de una especie alóctona pero no una especie invasora. Niega que el cultivo autorizado suponga en absoluto riesgo para la salud pública, puesto que en ningún caso el producto cultivado va a ser destinado al consumo. El cultivo se trata de un preengorde de semilla desde 8-10 mm hasta 20-24 mm, que no alcanza talla comercial, y con una prohibición expresa de su comercialización; la semilla tendrá que ser trasladada a otra zona donde alcanzaría la talla para su venta al consumo. En definitiva, que la Resolución de 11 de diciembre de 2024 de la Consejería de Medio Rural y Política Agraria, por la que se declara la autorización administrativa impugnada ha sido acordada conforme a derecho tras su oportuna y extensa tramitación, en donde la propia Administración del Principado de Asturias ha ponderado los distintos intereses dignos de protección jurídica presentes en el expediente, imponiendo a la empresa promotora el necesario cumplimiento del pliego de condiciones de autorización que fue aceptado por el solicitante, incluyéndose las medidas preventivas y correctoras, así como en el programa de vigilancia y seguimiento, sin que por parte del Ayuntamiento hayan sido rebatidos los sucesivos informes que han servido de base a la Resolución recurrida, en especial el informe de Evaluación Ambiental y del Centro de Experimentación Pesquera, de los que se desprende que no hay riesgo para la salud pública porque el producto cultivado no va a ser destinado al consumo y tampoco existe riesgo para el hábitat ni la biodiversidad por cuanto el desarrollo de la actividad no produce afecciones significativas sobre los hábitats y taxones de interés comunitario en la Red Natura de la Ría de Villaviciosa.

Añade en conclusiones que la interpretación de la demandante confunde la zonificación sanitaria con las medidas de gestión, por cuanto el cierre cautelar adoptado mediante la Resolución de 15 de junio de 2012, de la Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos, por la que se dispone el cierre cautelar total de la zona de producción de moluscos bivalvos AST1/02, y se prohíbe la actividad extractiva dentro del Plan de Explotación de Moluscos Bivalvos de la ría de Villaviciosa, afecta solo a la actividad extractiva destinada a consumo y no a actividades de preengorde. Además y partiendo del hecho que la superficie autorizada es muy reducida (2.420 m2) y proporcionalmente insignificante (inferior al 0,0242%) respecto a las más de mil hectáreas que abarca la Reserva Natural Parcial de la Ría de Villaviciosa, no puede considerarse la existencia de una afección relevante para la biodiversidad, según todos los informes especializados, y que la parte actora no ha destruido en sus conclusiones ni en la prueba pericial.

TERCERO.-Consta en el expediente administrativo que la Resolución recurrida, surgida a raíz de la solicitud realizada por DIRECCION000 C. B. el 21 de junio de 2022, está precedida de una amplia y detallada tramitación, con información pública, sucesivos informes elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración: del Servicio de Espacios Protegidos de la Dirección General de Medio Natural y Planificación Rural, del Servicio de Patrimonio Cultural, de Puertos del Estado, del Ministerio de Defensa, de la Capitanía Marítima de Gijón, del Servicio de Promoción, Desarrollo y Sostenibilidad Turística, de la Sección de Evaluación Ambiental del Servicio de Evaluaciones y Autorizaciones Ambientales e informe, en este caso desfavorable, del Ayuntamiento de Villaviciosa. Es decir, la tramitación del expediente responde escrupulosamente con lo establecido en el art. 3 de la Ley 23/1984, de 25 de junio, de cultivos marinos y Ley autonómica 2/93 de 29 de octubre, de pesca marítima en aguas interiores y aprovechamiento de recurso marinos.

Por lo tanto y descartando la presencia de ningún vicio formal en la tramitación del expediente, lo que procede resolver es si la autorización concedida ha de ser declarada contraria a derecho por incurrir en alguno de los motivos expresados por el Ayuntamiento demandante, es decir:

- la existencia de riesgos para la salud pública por contaminación microbiológica (E. coli).

- la existencia de riesgos para la biodiversidad por la propagación de una especie alóctona.

CUARTO.-En el examen de las cuestiones sometidas a enjuiciamiento hemos de partir, como hecho no discutido y cuya realidad aparece igualmente reflejada en el expediente, que la Ría de Villaviciosa está declarada como zona de producción de moluscos bivalvos. La Resolución de 29 de abril de 2009, de la Consejería de Medio Rural y Pesca, por la que se declaran y clasifican las zonas de producción de moluscos bivalvos y otros invertebrados marinos en aguas competencia del Principado de Asturias (BOPA 25-5-2009) considera como especies a que afecta la declaración y susceptibles de ser comercializadas en vivo la almeja fina, la babosa y también la almeja japonesa. De hecho, se incluyen todas las siguientes especies:

?Ostra (Ostrea edulis).

?Ostra japonesa (Cassostrea gigas).

?Almeja fina (Ruditapes decussatus).

?Almeja babosa (Venerupis pullastra).

?Almeja japonesa (Ruditapes philippinarum).

?Berberecho (Cerastoderma edule).

?Muergo (Solen marginatus).

?Navaja (Ensis spp).

?Mejillón (Mytilus spp).

Esta zona de producción se clasifica en la categoría de Zona "Tipo B" dentro de las categorías (A, B y C) a que se refiere el Reglamento (CE) 853/2004, de 29 de abril, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal. Conforme a lo establecido en la sección VII de su Anexo III los productos destinados al mercado y al consumo humano directo, procedentes de Zona "B", han de someterse previamente a tratamiento en un centro de depuración o en una zona de reinstalación. Si bien los requisitos que se establecen en el precitado Reglamento (CE) 853/2004 se refieren a "los moluscos bivalvos vivos" (punto 1. Sección VII), su Anexo I punto 2 contiene las siguientes definiciones de interés respecto de los mismos:

"2.5. "Zona de producción": las zonas marítimas, de lagunas o de estuarios donde se encuentren bancos naturales o zonas de cultivo de moluscos bivalvos y donde se recolecten moluscos bivalvos vivos.

2.6. "Zona de reinstalación": las zonas marítimas, de lagunas o de estuarios claramente delimitadas y señalizadas por boyas, postes o cualquier otro material fijo, exclusivamente destinadas a la depuración natural de moluscos bivalvos vivos.

2.7. "Centro de expedición": todo establecimiento terrestre o flotante en el que se reciben, acondicionan, lavan, limpian, calibran, envasan y embalan moluscos bivalvos vivos aptos para el consumo humano.

2.8. "Centro de depuración": el establecimiento que dispone de tanques alimentados con agua de mar limpia en los que se mantienen los moluscos bivalvos vivos durante el tiempo necesario para reducir la contaminación con objeto de hacerlos aptos para el consumo humano.

2.9. "Reinstalación": el traslado de moluscos bivalvos vivos a zonas marítimas, de lagunas o de estuarios durante el tiempo necesario para reducir las sustancias contaminantes con objeto de hacerlos aptos para el consumo humano. Esta operación no incluye la operación específica de traslado de moluscos bivalvos a zonas más apropiadas para su posterior crecimiento o engorde".

En cuanto a los requisitos para las zonas de producción, la sección VII del anexo III, Capítulo II establece, respecto a los recolectores, que "sólo podrán recoger moluscos bivalvos vivos en zonas de producción... pertenecientes a la clase A, B o C.".Respecto a los operadores de empresa alimentaria "sólo podrán poner en el mercado moluscos bivalvos vivos recolectados en las zonas de producción de la clase A para el consumo humano si cumplen las condiciones establecidas en el capítulo V";si se recolectan en las zonas de producción de la clase B sólo podrán poner en el mercado moluscos bivalvos vivos "para el consumo humano si han sido sometidos a tratamiento en un centro de depuración o después de su reinstalación."En su punto 6 señala "Los operadores de empresa alimentaria no estarán autorizados a producir o recolectar moluscos bivalvos vivos procedentes de zonas que no han sido clasificadas por la autoridad competente o que no son aptas por razones de sanidad.".

Conforme señala el fundamento cuarto de la resolución recurrida, por Resolución del 15 de junio de 2012 de la Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos, se estableció el cierre cautelar total de la zona de producción de moluscos bivalvos AST1/02 prohibiendo desde entonces la actividad extractiva por presencia de bacteria coliforme (E-coli) por encima de los parámetros autorizados por la normativa europea en zona de producción "B". El cierre cautelar se mantiene a día de la fecha al seguir presente la bacteria E-coli en las aguas de la Ría de Villaviciosa.

Por otro lado, el Decreto 164/2014, de 29 de diciembre, declara la Zona Especial de Conservación Ría de Villaviciosa (ES1200006) y aprueba el I Instrumento de Gestión Integrado de diversos espacios protegidos en la Ría de Villaviciosa (art. 1). Su artículo 2 establece como finalidad la de conservar "la biodiversidad y el desarrollo sostenible del territorio, según los objetivos de las distintas figuras de protección de espacios naturales que confluyen en su territorio.". A tal efecto, se expresa en el Anexo que "...en el ámbito territorial se superponen actualmente cuatro figuras de protección de los espacios naturales: Reserva Natural Parcial, ZEPA, ZEC y Humedal Ramsar, lo que supone una superficie total de 1.251,54 ha. Cada una de esas figuras requiere de la aprobación y aplicación de un Plan de Gestión con el objetivo común de garantizar la conservación de los hábitat, las especies de fauna y flora, los procesos ecológicos y, en general, la biodiversidad."

En el apartado 1.3 del mismo Anexo se señalan los concretos objetivos del IGI:

"- Conservar y preservar los recursos biológicos, geológicos fundamentales, los ciclos de los nutrientes, así como favorecer la invernada y estancia de la avifauna migratoria en el ámbito del mismo y garantizar la adecuada calidad del agua de la ría y la conservación y mejora de los valores paisajísticos e histórico-culturales existentes en el entorno de la misma.

- Contribuir a la conservación de las especies amenazadas de flora y fauna existentes en el ámbito del mismo (tanto las incluidas en los anexos de las Directivas Aves y Hábitat como merecedoras de especial protección, como las incluidas en los Catálogos Nacional y Regional de especies amenazadas), el mantenimiento de los hábitat naturales y de las especies silvestres de interés comunitario y a la preservación de los ecosistemas amenazados, con especial atención a los sistemas dunares y las comunidades halófilas del estuario.

- Promover en el ámbito del mismo el desarrollo de programas de investigación científica y aplicada, con especial atención al inventario completo y la cartografía actualizada de los recursos geológicos y biológicos y al análisis de su estado actual.

- Facilitar la utilización pública en el uso y disfrute de los recursos naturales de este espacio, con especial atención a los habitantes de su entorno y sus actividades tradicionales, y en la medida en que se permita el cumplimiento de los anteriores objetivos.

Finalmente y a los efectos de la presente litis hay que señalar que en punto 3.3.3.2 del Anexo 3.3.3 se señalan como "usos autorizables" los siguientes:

Los proyectos de refuerzo de poblaciones de invertebrados marinos desarrollados para garantizar el mantenimiento de sus bancos, así como la implantación de cultivos de moluscos marinos tienen la consideración de uso autorizable siempre que se desarrollen de acuerdo con la legislación vigente y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

a) El cultivo se realizará con las especies almeja fina (Ruditapes decussatus), ostra plana (Ostrea edulis), almeja japonesa (Ruditapes phillippinarum) y ostra gigas (Crassostrea gigas).

b) Las actuaciones y los medios de cultivo a emplear cuenten con el previo informe favorable de la Dirección de la Reserva.

c) Previamente a la introducción de semilla se establecerán mecanismos de control de su origen y procedencia, así como de su situación sanitaria.

d) Se evitará la instalación de estructuras o medios que provoquen efectos ecológicos negativos.

f) Toda la información obtenida en los estudios señalados en los apartados anteriores deberá ser puesta en conocimiento de la Consejería competente en materia de espacios naturales protegidos.

g) La utilización de productos tóxicos para la eliminación de algas y especies competidoras o predadoras de los moluscos en cultivo es un uso prohibido.

La captura de especies de cebo vivo destinadas a la comercialización tiene la consideración de uso autorizable por la Consejería competente en materia de pesca marítima, que será quien asigne las especies, cantidad, lugar y período para la extracción.

QUINTO.-Una vez sentado lo anterior no cabe estimar que la actividad autorizada resulte contraria a los objetivos del Instrumento de Gestión Integrado de la Ría de Villaviciosa ( art. 1) ni implique la existencia de riesgos para la biodiversidad de la zona en que el cultivo se autoriza. Ello es así por cuanto se trata de un cultivo expresamente declarado como "uso autorizable" en el Decreto 164/2014, de 29 de diciembre. De hecho, la almeja japonesa (Ruditapes philippinarum) figura entre las especies a las que afecta la declaración de la Zona de Producción de la ría de Villaviciosa por la Resolución de 29 de abril de 2009, sin que conste que ninguna de las sucesivas redacciones del Plan de Explotación de Moluscos Bivalvos en la ría de Villaviciosa prohíba su recolección y comercialización. Además y como se reconoce en el informe pericial judicial, la almeja japonesa no está incluida en el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras, regulado por el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto. Se trata de una especie exótica o alóctona, lo que se define en el artículo 2 del Real Decreto 630/2013 como "especies y subespecies, incluyendo sus partes, gametos, semillas, huevos o propágulos que pudieran sobrevivir o reproducirse, introducidos fuera de su área de distribución natural y de su área potencial de dispersión, que no hubiera podido ocupar sin la introducción directa o indirecta, o sin el cuidado del hombre."

Además, en este concreto punto, el informe pericial judicial del biológo don Isaac no resulta contundente pues si bien se refiere a estudios que avalan la opinión de los mariscadores respecto a que la almeja japonesa, por su mayor fortaleza, puede llegar a desplazar las especies autóctonas, concluye que "a día de hoy" no se puede confirmar un riesgo seguro por cuanto la convivencia de ambas especies lleva menos de un siglo en nuestras costas. Confirma con ello el fundamento de la resolución recurrida cuando señala:

"...el Centro de Experimentación Pesquera, dependiente de la Dirección General de Pesca Marítima, y que es el órgano científico que ha hecho seguimiento desde su inicio de los planes de explotación de la ría de Villaviciosa, informa en virtud de los muestreos realizados, que la almeja japonesa se encuentra presente en el estuario de Villaviciosa al menos desde los primeros años de la década de 2000, sin que haya desplazado a la población de almeja fina, puesto que a día de hoy su población ni siquiera alcanza el 10% del total de almejas presentes en la ría."

Por lo demás y aparte del denunciado "riesgo de propagación de la almeja japónica", no acreditado en los autos y que aparece desmentido por la propia inclusión de esta especie como cultivable en las aguas de la Ría de Villaviciosa, tampoco cabe admitir la interferencia de este cultivo con otros usos tradicionales. El informe del perito judicial también es meridianamente claro al respecto al señalar que no se puede considerar que haya una interferencia directa derivada del proyecto sobre usos tradicionales como la pesca y el marisqueo "dado que las dos especies ya se encuentran en la ría".

SEXTO.-En relación a la existencia de riesgos para la salud pública la solución se antoja diferente por las razones que pasamos a exponer.

En este punto se enfrenta, por un lado, el informe del Centro de Experimentación Pesquera (folios nº 249 a 253) en el que, al abordar la cuestión relativa a la salud pública, se viene a indicar que como el cultivo autorizado no es de almeja sino de semilla hasta alcanzar la talla autorizada, no le afecta ni la situación de contaminación de la ría ni su falta de clasificación como zona "B" al adquirir, dice, la clasificación de la zona donde posteriormente se implanta. En concreto señala lo siguiente:

"5.- Cuestiones relativas a la salud pública

El tipo de cultivo es el preengorde de semilla de talla T4-T5 (8-10 mm) hasta talla T10 (20-24 mm) en el propio sustrato de la ría. La semilla, una vez alcance el tamaño previsto, se trasladaría a otra zona de producción donde completaría el cultivo hasta alcanzar la talla de venta para consumo.

La producción del cultivo para el que se solicita autorización en ningún caso puede ser destinada al consumo humano directo. Al crecer en otra zona adquirirá la clasificación sanitaria de la misma, tal y como prevé la normativa vigente. Esta también asegura la trazabilidad del movimiento de los animales entre su zona de preeengorde y su destino.

Así pues, el proyecto no resulta afectado por la situación de la ría de Villaviciosa, actualmente cerrada al marisqueo por criterios de contaminación microbiológica, no química, por lo que su condición de salubridad se recuperaría después de haber superado su etapa de engorde en la zona de producción de destino."

En base a dicho informe, la resolución recurrida, en su fundamento cuarto, considera que el cierre cautelar de la ría por su contaminación no afecta al cultivo autorizado ya que <<... Este cierre cautelar referido a la actividad extractiva es pues vinculado a los bivalvos destinados para consumo directo, no siendo este el caso de los bivalvos objeto de esta autorización, pues se trata de una actividad de preengorde de semilla que pasaría de talla T4-T5 (8-10 milímetros) hasta talla T10 (20-24 milímetros) en el propio sustrato de la ría y luego sería enviada para su posterior desarrollo a tamaño comercial a otra zona de producción, en la que adquirirá la condición de apta para el consumo en función de la categorización de esa zona de producción de destino. A tal efecto, la producción de este cultivo tiene la prohibición expresa de comercialización directa para consumo, y a mayor abundamiento, un límite máximo de tamaño de semilla de 25 milímetros, muy inferior a la talla comercial de consumo.>>

A tales consideraciones se opone la prueba pericial judicial del biólogo don Isaac quien, además de ser contundente respecto a la existencia de este riesgo sobre la salud pública debido a la presencia e intensidad de la bacteria E-coli en la Ría, indica que la pérdida de la clasificación "B" de la zona supone que no se puede cultivar ni recolectar en ella, por aplicación de lo establecido en el Reglamento CE 853/2004. Considera que el cultivo también es producción a los efectos de esta normativa y en su informe detalla lo siguiente:

"El traslado de estas Almejas a una zona de reinstalación (Zona A) sin ningún tratamiento previo, no elimina la contaminación por E.coli, y otras que pudiera tener, trasladaría con ellas la contaminación, siendo un riesgo notorio para la zona de destino. La única forma de eliminación segura, es su paso por un centro de depuración con los controles analíticos de agua de entrada y depuración de la de salida, y cuando se compruebe la falta de contaminación en las almejas, podría ya realizarse su traslado para engorde (si fuera viable su implantación). Para ello, la autorización administrativa concedida (Resolución de I I de diciembre de 2024), debería recoger expresamente las potenciales "otras zonas de producción", o al menos informar cuales son estas zonas habilitadas en la propia CCAA, o si hay alguna zona de reinstalación (Zona A). O al menos el promotor, para cerrar su ciclo de actividad debería de disponer un contrato o indicar el destino de las mismas, y el sistema previsto para la eliminación de la contaminación que arrastran' mediante un el tratamiento en un centro de depuración, que creemos no existe en la CCAA de Asturias. Sin este requisito, se está trasladando la contaminación a otros puntos de la costa cantábrica, o atlántica, en su caso."

En definitiva y frente a la posición de la administración de que el cierre cautelar total afecta solo a la actividad extractiva destinada al consumo y no a actividades de preengorde, el perito judicial discrepa al señalar que "si hay un riesgo para la salud pública derivado del marisqueo, también hay un riesgo de salud pública derivado de la producción de almejas aunque estas no estén comercializadas para el consumo humano" sino para trasladar a otra zona, máxime cuando la misma no está identificada en el proyecto.

Pues bien, no parece discutible que el cierre cautelar total de la Ría, por contaminación bacteriana impide considerar que la zona a que se refiere mantenga la categoría "B" exigida por el Reglamento (CE) 853/2004 respecto a las zonas de producción. Asimismo que esta suspensión le priva -en tanto se mantenga este cierre cautelar- de tal categorización y por ende de las garantías que respecto a dichas zonas establece la referida normativa al imponer los distintos requisitos a recolectores y operadores. Por eso el informe pericial señala que "Sin recuperar esta buena condición, al menos recuperar el tipo de Zona B, no se puede permitir el marisqueo ni el cultivo de almeja".

Teniendo en cuenta la jurisprudencia del TS sobre la naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración obrantes en el expediente administrativo, sentada en la STS del 17 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:597), considera esta Sala que ha de estarse al informe pericial judicial en cuanto a que el proyecto autorizado no conjura en absoluto el riesgo para la salud pública que la administración está obligada a garantizar. Su contenido es claro y contundente a este respecto y desvirtúa los informes emitidos por los técnicos de la Administración en el expediente administrativo.

SÉPTIMO.-Además, en este ámbito es preciso aplicar el principio de precaución que ha sido definido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por ejemplo en su sentencia de 4 de octubre de 2024, Biohemp Concept SRL, C-793/22, ECLI:EU:C:2024:837, conforme a la cual: "cuando subsisten incertidumbres sobre la existencia o la importancia de riesgos para la salud de las personas, los Estados miembros deben tener la posibilidad de adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad de tales riesgos. En particular, los Estados miembros deben poder adoptar cualquier medida que pueda reducir, en la medida de lo posible, un riesgo para la salud" (apartado 56).

En este sentido la Sentencia nº 97/2024, de 13 de mayo de 2024, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ Castilla-León ECLI:ES:TSJCL:2024:2066 alude a la importancia del principio de precaución e, invocando la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2012, señala:

"Los principios de cautela y de acción preventiva que el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea menciona en su artículo 174 (señalando que en ellos, junto a otros, ha de basarse la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente y que tal política ha de contribuir a alcanzar, también, el objetivo de la protección de la salud de las personas), permiten inferir una regla de derecho que impone a la Administración el deber de no autorizar, o de no autorizar sin la previa adopción de las debidas medidas de salvaguarda, aquellas actuaciones sobre las que exista un temor fundado de su probabilidad de ser causa de daños graves a la calidad del medio ambiente o a la salud de las personas; y ello, por tanto, aun cuando ese temor, que ha de ser fundado y lo ha de ser de la probabilidad de daños graves, no descanse en el soporte de una prueba plena, indubitada o inequívoca. En este orden de ideas, ha de comprenderse que los avances científicos sobre el grado de tolerancia de los contaminantes atmosféricos, o sobre su real o potencial afección a la salud, legitiman a los poderes públicos para que, sin obligación de esperar a las reformas normativas, adopten ya las medidas de cautela y prevención que puedan ser proporcionadas al riesgo que aquellos avances, de modo fundado, pongan de relieve.

En este sentido, aplicando tal principio, en la STS de 5 de julio de 2011, RC 3796/2007 , hemos declarado que "La protección del medio ambiente puede hacerse desde un Derecho reactivo, que haga frente a los daños que ya se han producido ("quien contamina paga"), pasando por un Derecho que haga frente a riesgos conocidos antes de que se produzcan ("prevención"), hasta un Derecho que prevea y evite amenazas de daños desconocidos o inciertos ("precaución"). El principio de precaución, derivado del principio de previsión del Derecho alemán ---("Vorsorgeprinzip")--- ha sido incorporado por diversos instrumentos internacionales sobre el medio ambiente (desde la Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo de 1992) y por el Derecho primario de la Unión Europea ( Artículo 130.2 R del Tratado de la Unión Europea , modificado por el Tratado de Lisboa ) y la citada Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo (EDL 1992/15348), (sobre la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna salvajes) así como por la jurisprudencia de la Unión (desde las iniciales Sentencias del TJCE "Reino Unido/Comisión y National Farmers' Union," de 5 de mayo de 1998). Se recoge hoy en la Ley 42/2.007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (EDL 2007/212254)."

Es decir, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se concluye que ha de pasarse de un derecho reactivo (reprimir y actuar ante los daños producidos) a un derecho preventivo (actuar ante la eventualidad de unos daños futuros pero previsibles). A ello ha de añadirse que concesiones como la que constituye el objeto de esta litis constituyen una manifestación de una potestad discrecional de la Administración, es decir, no reglada. De esta forma, el hecho de que una actividad sea autorizable no obliga a autorizarla sino que cabe su denegación cuando, como aquí acontece, se trata de proteger la salud pública y los intereses generales.

Por todo lo anterior, se ha de estimar el presente recurso y concluir que con una situación de hecho incuestionable como es la alta contaminación bacteriana de la Ría de Villaviciosa, que ha supuesto la prohibición administrativa vigente del cultivo marino y del marisqueo desde hace más de veinte años, un elemental principio de precaución ha de impedir la autorización concedida. Procede en suma estimar el recurso y declarar, por las razones expuestas, contraria a derecho la resolución recurrida.

OCTAVO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139 LRJCA no se estima procedente hacer expresa imposición de costas dada la existencia de discrepancias justificadas desde el plano fáctico y jurídico.