PRIMERO.-Objeto del pleito; pretensiones y argumentos de las partes.
I/Se impugna ante este órgano jurisdiccional el acto presunto por el que se desestima la reclamación -presentada por la hoy recurrente- con fecha de 25 de octubre de 2019, que interesaba la transformación de la relación temporal mantenida en una relación fija idéntica o equiparable a la de los funcionarios de carrera.
La sentencia desestima la demanda apreciando falta de legitimación pasiva, al entender que "...durante los años en que se prolongó su contratación administrativa, y que a juicio de la recurrente constituyen un abuso en la contratación temporal, la misma no ha sido personal de Gobierno de Navarra, ya que, ex artículo 236.2 de la Ley Foral 6/1990 , de la Administración local de Navarra, los puestos ocupados por los secretarios y/o interventores tienen la consideración de plazas pertenecientes a la plantilla orgánica de las entidades locales respectivas."
II/Pretende la recurrente que la Sala dicte "previa la tramitación oportuna, estimando nuestra apelación, revoque y deje sin efecto la sentencia del Juzgado, en el sentido de que, estimando la demanda, anule y deje sin efecto la resolución impugnada, por ser contraria a Derecho al apreciar indebidamente la falta de legitimación pasiva, y pase a entrar en el fondo y estime las pretensiones deducidas en la demanda, de forma que anule y deje sin efecto el acto impugnado, por ser contrario a Derecho, en concreto, por ser contraria a la Directiva 1999/70/C ?, del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP, sobre el trabajo de duración determinada, y, como pretensión de plena jurisdicción, estime la demanda y declare el derecho de mi mandante a la plena y completa aplicación de la Directiva 1999/70/CE y de su Acuerdo marco, lo que sin carácter limitativo, conllevara necesariamente y así se solicita se declare el derecho de mi mandante y se condene a la Administración empleadora a que:
1) Declare a mi mandante en situación de abuso incompatible con la Directiva 1999/70 ;
2) al nombramiento del personal temporal aquí recurrente, como funcionario de carrera al servicio de la Administración demandada con destino en el puesto de trabajo al que está adscrito o, de no ser posible, en otro de análogas condiciones, y en todo caso, en el mismo cuerpo, escala, especialidad o categoría en que está adscrita y titular en propiedad de la plaza que e se le adjudique;
3) o subsidiariamente, en caso de imposibilidad de nombrarla funcionaria de carrera, se proceda por la Administración demandada, a su nombramiento como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración empleadora en el cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano al que está adscrito, bajo los principios de permanencia e inmovilidad y con la misma estabilidad en el empleo que aquellos, con todos los derechos y obligaciones inherentes, en régimen de igualdad con los funcionarios de carrera comparables, con derecho permanecer en el servicio u órgano y en el puesto de trabajo al que está actualmente destinado o, de no ser posible, en otro de análogas condiciones;
4) y en todo caso, o alternativamente, que se proceda por la Administración demandada a reconocer a este personal el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña o, de no ser posible, en otro de análogas condiciones,, como titular y propietario del mismo, aplicándole las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos,
y todo ello, como sanción al abuso en la relación temporal sucesiva y para eliminar las consecuencias de la infracción de la precitada y con imposición de costas a la Administración demandada."
La apelación desarrolla un motivo único, consistente en la indebida apreciación de la falta de legitimación pasiva por la sentencia de instancia.
En primer lugar, con cita de diversa jurisprudencia, señala que no es lícito apreciar dicha falta de legitimación pasiva como causa de inadmisibilidad en un caso de acto administrativo ficticio, de desestimación presunta.
En segundo lugar, se basa en los artículos 245 y 246 ter de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, para sostener que "en el particular régimen de los funcionarios con habilitación foral, es la Comunidad Foral, y no las entidades locales, quien ostenta la competencia para convocar los oportunos procesos selectivos a los efectos de obtener la habilitación, así como para nombrar a los aspirantes que lo superan; tal y como explica la Sentencia del TSJ Navarra (Contencioso), sec. 1ª, de 1 de diciembre de 2015, nº 356/2015, rec. 541/2013 ".
Considera que más allá del vínculo de empleo con la Agrupación de los Ayuntamientos de Ezcaroz, Jaurrieta y Oroz, lo relevante es, además de lo anterior, que la Comunidad Foral es la competente para:
"i.autorizar y canalizar el ingreso de todo empleado público temporal con habilitación foral en la Función Pública Navarra (art. 146.3 ter citado);
ii. Para nombrar a los aspirantes que superan dichos procesos como funcionarios de carrera;
iii. Así como para conformar listas de empleo temporal, y para brindar a tales empleados temporales que sirven plazas en régimen de contratados administrativos la posibilidad de poner fin a su precaria situación de empleo, mediante la convocatoria de nuevos procesos que les permitan consolidar su precaria situación de empleo."
Invoca el ATS de 3 de febrero de 2022, recaído en la cuestión de competencia 53/2021, que apunta, en una cuestión similar, al órgano jurisdiccional que fiscalice al administrativo competente para el ingreso del personal funcionario.
Realiza una referencia a la STJUE de 13 de junio de 2024 en cuanto a qué se entiende por abuso (párrafo 63: "...el abuso en la utilización de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada en el sector público se produce cuando la Administración Pública en cuestión no cumple los plazos que el Derecho interno establece para proveer la plaza ocupada por el empleado público temporal de que se trate, por cuanto, en semejante situación, esos sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada cubren necesidades de esa Administración que no son provisionales, sino permanentes y estables").También señala la STSJ Navarra, sec. 1ª, de 20 de octubre 2022, nº 274/2022, recurso 291/2022, sobre el concepto de abuso.
Y finaliza observando la nulidad -sic-de la sentencia, ya que la demandada no solamente es la competente para el nombramiento, sino "el sujeto principal de imputación del fraude y del abuso" proscritos por el Derecho de la Unión.
III/Se opone la Comunidad Foral de Navarra.
Su escrito de oposición reproduce el contenido de la contestación oral en la vista. Tras una negación de la condición de personal de la Comunidad Foral a la actora, y de la pertenencia de dichas plazas de secretaría e intervención a la Comunidad Foral (las atribuye a cada entidad local), realiza una mención a la fecha de nombramiento de la actora (2016) por el presidente de la Agrupación, cita el 236.2 de la Ley Foral 6/1990, y razona lo siguiente:
"La Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, reguló el acceso a la condición de Secretario e Interventor mediante la obtención de la habilitación conferida por la Administración de la Comunidad Foral con la superación de las pruebas selectivas requeridas y la adquisición del carácter de funcionario con la toma de posesión, pero dejó en suspenso, en el artículo 46.3 en relación con la Disposición Transitoria Tercera, el régimen de acceso a la condición de Secretario y la provisión por concurso de las Secretarías e Intervenciones vacantes «hasta la definitiva reestructuración... derivada de la constitución de las agrupaciones forzosas» disponiendo que las vacantes que entre tanto se produjeran se cubrirían «mediante contratación temporal de personal con titulación propia del cargo».
La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dictó las Sentencias 419 , 453 , 464 y 471/2009 , por las que se declaran nulas y sin eficacia alguna las Ordenes Forales, 63, 64 y 65, de 13 de abril de 2005, del Consejero de Administración Local del Gobierno de Navarra, por las que se aprobaban las convocatorias para la obtención de las habilitaciones para acceder a la condición de Secretario y de Interventor de las entidades locales de Navarra.
La nulidad de las referidas convocatorias conllevó necesariamente la nulidad de las habilitaciones otorgadas a quienes habían superado las distintas fases de que constaba el procedimiento selectivo para el acceso a las plazas de Secretaría e Intervención.
Actualmente, y en aplicación, tanto de la Ley Foral 4/2019, de reforma de la Administración Local de Navarra, como de la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra, se han convocado los procesos selectivos regulados en los artículos 3 a 8 de dicha Ley Foral para la cobertura de puestos de Secretaría e Intervención de las Entidades Locales de Navarra.
Los procesos selectivos de ingreso incluyen tanto puestos a estabilizar por méritos o por concurso oposición, como una convocatoria por el turno libre, según las previsiones de la Ley Foral 6/1990, para aquéllas plazas vacantes que no reúnen los requisitos para su estabilización por los procesos excepcionales contemplados en la Ley 20/2021.
De todo lo hasta aquí expuesto se infiere que desde la aprobación en el año 1990 de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra hasta la Ley Foral 4/2019, la cobertura de las plazas de Secretaria e Intervención ha estado vinculada (salvo alguna excepción que ya se ha señalado) a la aprobación de leyes forales que regularan las Agrupaciones o el Mapa Local, pero tras la aprobación de la Ley Foral 16/2022, se ha llevado a cabo por la Dirección General de Administración Local y Despoblación del Departamento de Cohesión Territorial, el concurso de traslados de puestos de Secretaría e Intervención entre funcionarios que tienen habilitación foral y se están realizando los procedimientos selectivos para la cobertura de las plazas vacantes de secretaria e Intervención cuyas convocatorias fueron aprobadas mediante la Resolución 679/2022 y la Resolución 680/2022, de 30 de diciembre de 2022, publicadas en el BON, nº 262, de 30 de diciembre de 2022.
(...)
*BON 45-15 abril de 2005-ORDEN FORAL 63/2005, de 13 de abril, del Consejero de Administración Local, por la que se aprueba la convocatoria para la obtención del Título de Habilitado para el acceso a la condición de Secretario de las Entidades Locales de Navarra, conforme a las previsiones contenidas en la Ley Foral 11/2004, de 29 de octubre.
* BON 93- 17 mayo de 2012- ORDEN FORAL 196/2012, de 11 de mayo, del Consejero de Presidencia, Administraciones Públicas e Interior, por la que se aprueba la convocatoria para la obtención de la habilitación, conferida por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y el acceso al puesto de Secretaría de las Entidades Locales de Navarra, mediante el sistema de concurso-oposición.
* BON 262- 30 diciembre de 2022- R 679/2022. Méritos estabilización puestos de Secretaría e Intervención EELL.
* BON 262- 30 diciembre de 2022- R 680/2022.- Concurso Oposición procedimientos de estabilización y libre de puestos de Secretaría e Intervención EELL."
SEGUNDO.-Normativa.
En primer lugar, debe transcribirse el artículo 236.2 de la Ley Foral 6/1990:
"Corresponde al departamento del Gobierno de Navarra competente en materia de administración local la selección y nombramiento del personal que haya de ejercer funciones públicas necesarias de secretaría y/o intervención reservadas a personal con habilitación foral.
Los puestos ocupados por el citado personal tendrán la consideración de plazas pertenecientes a la plantilla orgánica de la comarca, en los supuestos contemplados en el artículo 361.1 e) de la presente ley foral, o de las entidades locales respectivas, si se trata de puestos propios específicos regulados en los artículos 243.2 y 244.2.
A dichos efectos, las comarcas incluirán en sus plantillas orgánicas los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación foral que resulten necesarios para garantizar el cumplimiento de las funciones públicas necesarias en las entidades locales de su término."
Hasta la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de reforma de la Administración Local de Navarra, la redacción era la siguiente:
"2. Corresponde al Departamento del Gobierno de Navarra competente en materia de administración local la selección y nombramiento del personal que haya de ocupar los puestos de Secretaría e Intervención, sin que, por ello, dichos puestos dejen de tener la consideración de plazas pertenecientes a las respectivas plantillas de cada una de las entidades locales."
En segundo lugar, es interesante la transcripción de las cláusulas 5 y 6 del Acuerdo Marco anejo a la Directiva 1999/70/CE:
"Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva (cláusula 5)
1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.
2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando resulte sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:
a) se considerarán "sucesivos";
b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido.
Información y oportunidades de empleo (cláusula 6)
1. Los empresarios informarán a los trabajadores con contrato de duración determinada de los puestos vacantes en la empresa o el centro de trabajo, para garantizarles que tengan las mismas oportunidades de acceder a puestos permanentes que los demás trabajadores. Esta información podrá facilitarse mediante un anuncio público en un lugar adecuado de la empresa o centro de trabajo.
2. En la medida de lo posible, los empresarios deberán facilitar el acceso de los trabajadores con contrato de duración determinada a las oportunidades de formación adecuadas para mejorar su cualificación profesional, el desarrollo de su carrera laboral y su movilidad profesional."
TERCERO.-Jurisprudencia.
I/En primer lugar, es digna de mención la STJUE de 13 de junio de 2024, que responde así a las cuestiones prejudiciales suscitadas:
"En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:
II/En segundo lugar, procede traer a colación la STS 177/2025, de 19 de febrero, en el recurso de casación 1602/2024 (FJ 5º):
"3. El abuso se produce, por tanto, cuando la sucesión de nombramientos temporales, en sus distintas modalidades, no responde a sus previsiones legales. Esto puede ocurrir cuando se acude a la temporalidad, no para cubrir necesidades coyunturales, sino permanentes o estructurales y que deberían llevar a crear plazas vacantes para desempeñarlas con funcionarios de la carrera; también cuando se concatenan nombramientos en una plaza existente y vacante, que debería estar cubierta por un funcionario de carrera, y que el interino desempeña indefinidamente o fuera de los plazos legalmente previstos para su provisión por funcionarios de carrera.
4. Cabe entender así que hay una temporalidad regular, admisible y, como tal, legalmente prevista, de forma que no cabe hablar de temporalidad abusiva o fraudulenta por el mero cómputo de años de una relación de servicios temporal si es que el interino es llamado puntualmente para servir una vacante en tanto se cubre mediante funcionarios de carrera, bien sea de nuevo ingreso, o bien mediante concurso de traslado entre quienes ya lo son. En estos casos de temporalidad regular y no abusiva, el desempeño del puesto será regular al ser por el tiempo que media entre que se produce la vacante y se otorga en propiedad a un funcionario de carrera, en los plazos legales.
5. También cabe esa temporalidad regular cuando, para plazas que tienen titular, el funcionario interino es nombrado para llamamientos por la causa del artículo 10.1.b) del EBEP -baja del titular, comisiones de servicio, permisos o licencias, etc.- o para ejecución de programas de carácter temporal artículo 10.1.c) del EBEP .Y cabe, en fin, cuando es para tareas de refuerzo [ artículo 10.1.d) del EBEP ],que serán tales si son realmente temporales o coyunturales, pero si el refuerzo se torna indefinido, se estará de hecho ante una plaza que debe considerarse vacante estructural, como tal preverse en las plantillas, luego ofertarse su cobertura de forma regular a funcionarios de carrera.
6. A partir de estas reglas generales la Sala ha declarado que apreciar el abuso lleva a un juicio casuístico (cfr. sentencia 78/2023, 24 de enero, casación 3960/2021 ). Tal casuismo se plantea, ya sea en la aplicación de la normativa general sobre la función pública, básica o autonómica, o ya sea atendiendo a cada sector o ámbito de la actividad administrativa (cfr. párrafos 67 a 71 de la sentencia TJUE de 26 de noviembre de 2014,ya citada), lo que confirma la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco al referirse a las "necesidades de los distintos sectores"; y a su vez, sea en un ámbito u otro, al casuismo de cada sector hay que añadir las circunstancias de cada nombramiento (cfr. sentencias 1401/2021, de 30 de noviembre y 1449 , 1450 y 1451/2021, todas de 10 de diciembre, casaciones 6302 , 6674 6676 y 7459/2018 ,respectivamente)."
III/Sobre funcionarios docentes no universitarios, la STS 1121/2025, de 11 de septiembre (recurso 4046/2022) rechaza que pueda constatarse el abuso por el mero transcurso del tiempo -en el mismo sentido que la 1111/2025, de 9 de septiembre, o la 141/2025, de 11 de febrero, entre otras-:
"QUINTO. - La aplicación de la doctrina casacional al caso. La estimación del recurso de casación.
La aplicación de la doctrina casacional al caso lleva a la estimación del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida.
Debe subrayarse la coincidencia del contenido de la sentencia que se impugna con la sentencia recurrida en los precedentes que hemos citado de las Sentencias de 30 de mayo de 2024 y 11 de febrero de 2025 , por lo que la mera referencia a los años de prestación de servicios como funcionario interino no resulta bastante para inferir de modo automático la situación de abuso que declara la sentencia impugnada. Esa declaración debe inferirse de una serie de circunstancias concretas y específicas que, por lo que hace al caso, exigía examinar el sistema de lista de interinos aplicable, según la expresada Orden ECD/697/2017, de 24 de julio, analizar el tipo de sucesión de los diversos nombramientos, y valorar si la prestación de servicios se hizo en uno o en varios centros. Además, debía justificarse el tipo de vacante que se estaba cubriendo, si las funciones docentes fueron o no idénticas, y, en fin, si se produjo la presentación a los procesos selectivos convocados al respecto."
IV/Finalmente, recuérdese el contenido de las SSTS 196 y 197/2025, de 25 de febrero (recursos 7099/2022 y 4436/2024); según la primera,
"CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.
No nos parece que el auto de admisión nos haya sometido a través de las preguntas que nos hace extremos ajenos al debate entablado en la instancia ni que el escrito de interposición esté suscitando una cuestión nueva al reprochar a la sentencia de la Sala de Málaga haber confirmado una actuación abusiva. En realidad, aunque la sentencia no se refiera a ello expresamente, desde el momento en que razona desde la cláusula quinta del Acuerdo Marco anejo a la Directiva 1999/70/CE y cita sentencias que se refieren al abuso en los nombramientos temporales es evidente que tiene presente a este último.
Dicho esto, debemos indicar que el recurrente no discute la legalidad de un cese pues, según resulta de la demanda, el Sr. Raimundo seguía enseñando Francés y, desde esa posición, mantiene que por los servicios que ha prestado a lo largo del tiempo se le ha de reconocer el derecho a ser nombrado funcionario de carrera o funcionario fijo indefinido o, subsidiariamente, a ser indemnizado, todo ello en razón de tenerse por víctima del señalado abuso.
Circunscrita en estos términos la controversia, debemos desestimar el recurso de casación del Sr. Raimundo pues la sentencia que impugna no ha incurrido en las infracciones que le reprocha su escrito de interposición.
En primer lugar, no ha explicado el recurrente las características de los puestos que ha desempeñado ni las razones a las que se debieron sus distintos nombramientos en diferentes centros de enseñanza, ni de qué manera expiraron las relaciones de servicio a que dieron lugar. Tampoco sabemos las condiciones del nombramiento del que disfrutaba al recurrir.
En estas condiciones no podemos pronunciarnos sobre si ha padecido o no abuso en los nombramientos que ha recibido, extremo, en todo caso, no apreciado por la Sala de Málaga, a quien correspondía el examen de los hechos relevantes.
De otro lado, de ningún modo cabe reconocer el derecho a ser nombrado funcionario de carrera ni empleado público fijo y tampoco el de ser indemnizado. Sobre pretensiones de esta naturaleza nos hemos pronunciado en esta misma fecha en el recurso de casación n.º 4336/2024, desestimado con las razones que, a continuación reproducimos.
«Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018 ); n.º 1451/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 7459/2018 ); n.º 1450/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6676/2018 ); n.º 1449/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6674/2018 ); y sucesivas].
Del mismo modo, hemos reconocido el derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta que se amortice [ sentencias n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785/2017 ) y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017 ); y sucesivas]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que, como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho.
Y, sobre la indemnización de los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de nombramientos temporales abusivos, de un lado, hemos recordado que nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema cocontinental. Y, de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018 ) y posteriores, antes citadas]. Naturalmente, la cuantía de la indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el legislador.
Desde estas premisas, y a la vista de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución , así como de los preceptos que, en consonancia con ellos, dedican el Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, y demás disposiciones generales sobre el empleo público, a regular la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, se impone sin ningún género de dudas la desestimación del recurso de casación porque la sentencia de la Sala de Albacete, lejos de incurrir en infracción alguna, es plenamente conforme al ordenamiento jurídico.
Lo es porque nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024.
Por tanto, se da el supuesto por ella admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. Sandra. Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula quinta del Acuerdo Marco, sino que puede serlo pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional.
E importa destacar que, en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad.
En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem,sino contra Constitutionem.Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea»."
La segunda de estas sentencias de 25 de febrero de 2025 ( STS nº197/2025, recurso 4436/2024), que comparte algunos de los razonamientos, descarta en primer lugar la procedencia de interponer una cuestión prejudicial ante el TJUE, al reputar su sentencia de 13 de junio de 2024 en relación con el límite de la interpretación contra legemdel Derecho interno "de claridad cristalina, tan evidente en su sentido que ninguna duda puede suscitar".En segundo lugar, responde así a las cuestiones casacionales suscitadas:
"(i) la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales;
(ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos;
(iii) el afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice;
(iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador."
CUARTO.-Extremos relevantes de autos.
En el anejo 3 de la documental de la demanda, que es la porción probatoria que versa sobre las circunstancias de contratación de la recurrente, además de su vida laboral (páginas 1 a 4), consta una certificación del Ayuntamiento de Barañáin del tenor siguiente:
"CERTIFICO:
Que de conformidad con los datos aportados por el Área de Recursos Humanos de este M. I. Ayuntamiento, resulta que
Doña. Raquel- D.N.I. número - NUM000- ha mantenido con esta entidad local los siguientes contratos de duración determinada, con la categoría de Oficial Administrativo - NIVEL C- y ejerciendo las funciones propias del puesto:
Tipo contrato Jornada Fecha inicio Fecha fin
Eventual circunstancias producción 100 % 15/06/2009 30/06/2009
Eventual circunstancias producción 100 % 01/07/2009 26/08/2009
Eventual circunstancias producción 100 % 27/08/2009 05/09/2009
Relevo 100 % 07/12/2009 26/08/2014
Y para que así conste y surta los efectos oportunos, expido el presente certificado a petición del interesado con el Visto Bueno de la Alcaldesa-Presidenta y el sello del Ayuntamiento, en Barañáin a 13 de mayo de 2024".
Como es de ver, el período es ajeno al pleito presente, pues se alega el nombramiento en la agrupación correspondiente desde 2016. En ese sentido, la siguiente página recoge certificación de la propia actora, como secretaria de la referida agrupación:
"DOÑA Raquel, SECRETARIA DE LA AGRUPACIÓN DE AYUNTAMIENTOS DE EZCÁROZ, JAURRIETA Y ORONZ.
C E R T I F I C O:
Que Dª Raquel, con D.N.I. nº: NUM000, ha prestado servicios en la Agrupación de Ayuntamientos de Ezcároz, Jaurrieta y Oronz con la categoría de SECRETARIA - INTERVENTORA - NIVEL A, ejerciendo las funciones propias del puesto durante el siguiente periodo:
Tipo de contrato Jornada Fecha Inicio Fecha actual
Régimen administrativo 100% 06/06/2016 22/05/2024
Y para que así conste y surta los efectos oportunos, se expide el presente certificado con el VºBº del Sr Presidente de la Agrupación de Ayuntamientos de Ezcároz, Jaurrieta y Oronz, Don Ignacio."
Los siguientes documentos consisten en las nóminas, en el nombramiento de 2016 para cubrir el puesto "de forma temporal y en régimen administrativo", y en el reconocimiento del complemento de grado realizado en 2019 a la actora, con carácter retroactivo y una suma de 4.288'60 euros.
QUINTO.-Juicio de la Sala: legitimación pasiva.
Sobre la falta de legitimación pasiva, asiste razón a la actora y apelante al invocar el ATS de 3 de febrero de 2022; reproducimos a continuación el pasaje determinante, en el FJ 2º in fine:
"Es cierto que las anteriores normas se refieren a los nombramientos de aquéllos que hayan superado los procesos selectivos convocados al efecto, supuesto diferente al aquí contemplado; pero, ante la falta de una regulación específica sobre la competencia para nombrar funcionarios de carrera con base en la pretensión del recurrente de aplicación plena del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, la conclusión es atribuir la competencia, a efectos de determinar el órgano judicial competente para conocer del presente recurso, al órgano que ostenta la competencia atendidas las normas generales sobre ingreso del personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia."
Si bien la sentencia de instancia se apoya en el artículo 236.2 de la Ley Foral 6/1990, arriba transcrito, es precisamente dicho artículo, y la atribución competencial incontrovertida del nombramiento cuando se trata de Secretaría e Intervención, la que lleva a la Sala a reputar la legitimación pasiva de la demandada: ninguna parte ha puesto en duda su competencia para el nombramiento de la actora.
El hecho, entonces, de la concreta consideración de la plaza como perteneciente a la plantilla orgánica municipal deviene secundario y formal. El abuso, caso de producirse, habría de ser ligado a la conducta de la demandada, por no proceder al nombramiento reclamado; de igual modo, la pretensión que se reclama, de nombramiento como funcionaria o equivalente, es imposible de satisfacer por el ente local, visto el artículo.
Lo anterior determina la estimación en este punto de la apelación.
SEXTO.-Juicio de la Sala: demanda y silencio positivo.
I/La apelación se centra, exclusivamente, en la competencia de Navarra para el nombramiento y en el error de la sentencia apelada en este punto. No realiza alegaciones sobre el resto de sus pedimentos, que habrán de entenderse remitidos a la demanda.
Dicha demanda es un escrito notablemente largo (96 páginas), repetitivo y no actualizado; se presentó al poco del dictado de la STJUE de 22 de febrero de 2024 (sobre la que incorpora un apartado previo de referencia, antes de los hechos). Carece, así, de cualquier referencia sobre la posterior STJUE de 13 de junio de 2024 -la apelación, sin embargo, sí incluye dos líneas sobre la misma y su párrafo 65, con la contestación a la 5ª prejudicial, sin más alegación-.
En la parte fáctica, se incluye lo siguiente:
"Dª. Dª. Raquel, con D.N.I. N.º NUM000, viene desempeñando las funciones de Secretaria - Interventora adscrita a la Agrupación de Ayuntamientos de los municipios de Ezcároz, Jaurrieta y Oronz del Gobierno de Navarra desde el 6 de junio de 2016.
Inicialmente, mi representada se convirtió en empleada pública de los precitados Consistorios tras la aprobación de un proceso de concurso - oposición para la cobertura de la plaza que ocupa actualmente. En fecha de 6 de junio de 2016, tras suscribir un contrato de carácter administrativo con la Agrupación de Ayuntamientos de Escároz, Jaurrieta y Oronz, mi representada fue nombrada Secretaria - Interventora de los mismos.
Desde el inicio de su relación laboral, mi representada viene desempeñando exactamente las mismas funciones de carácter estructural en dicho servicio, en la misma categoría de técnico especialista, en el mismo puesto de trabajo y en el mismo centro de trabajo, por tanto, durante los últimos 7 años y 11 meses continuados.
Por lo tanto, mi poderdante tiene acreditado mérito y capacidad e idoneidad para el desempeño de las funciones públicas encomendadas, no solo a través de los años de servicios continuados prestados en la Agrupación de Ayuntamientos de Escároz, Jaurrieta y Oronz, del Gobierno de Navarra, sino también porque ingresó en el mismo, a través de la superación de un proceso de concurso oposición para la cobertura de la plaza que ocupa actualmente, de tal suerte que su ingreso se efectúa con plena sujeción a los requisitos constitucionales de igualdad, publicidad y libre concurrencia.
En estos casi 8 años de servicios continuados en el servicio, la actora realiza funciones ordinarias y estructurales propias del personal con contratos administrativo fijo, pues el trabajo se reparte igualitariamente entre los trabajadores y los temporales interinos de servicio o personal con contrato administrativo, en función de su horario y jornada de trabajo, sin que el recurrente realice tareas extraordinarias, excepcionales o coyunturales, sino que asume la misma responsabilidad y funciones que los de laborales y personal con contrato administrativo fijos comparables, cubriendo el déficit estructural de técnicos
Así lo evidencia el número de años que mi representada lleva prestando servicios, así como el nivel de temporalidad existente en el centro de destino de mi mandante, que alcanza el 50%, porcentaje muy superior al 8% máximo admitido por la UE, pues nos encontramos con que el número de empleados públicos temporales es de 1 y el número de empleados públicos fijos es también de 1 lo que evidencia que los empleados temporales de este Servicio, no realizan sustituciones, ni prestan servicios excepcionales, coyunturales, transitorios o esporádicos, y que tampoco atienden a necesidades de carácter urgente, excepcional, temporal o esporádico, sino que cubren el déficit estructural de personal fijo en el servicio, que es justamente lo que prohíbe la Directiva 199/70/CE.
Se acompaña como Anejo nº 3, cuanto se refiere al expediente profesional/funcionarial de mi poderdante."
No hay más referencias al caso concreto en la demanda, salvo la repetición mínima del número de años de servicio (páginas 7, 8, 21, 27, 29, 30, 34 y 65), la alusión a la falta de convocatorias en 20 años y a la tasa de temporalidad del 50% por la existencia de una trabajadora fija (páginas 8 y 29), o la negativa de que concurra un solo nombramiento o contrato (32), para después dar por hecho (34) que el abuso es patente por los 7 años como interina atendiendo necesidades permanentes y estables; en la página 56 se menciona que la sentencia ha reconocido el abuso, lo cual es incompatible con el caso presente.
En la demanda se habla de la "reciente" Ley 20/2021, objeto de buena parte de la crítica de la demanda, y se insiste en la SSTJUE de 19 de marzo de 2020 y de 3 de junio de 2021, y en el auto de 30 de septiembre de 2020. Se divide, básicamente, en los siguientes apartados, después de cuatro líneas sobre los requisitos jurídico-procesales:
1.- Estimación de la demanda por haberse producido el silencio positivo, y
2.- Nulidad de la resolución impugnada en cuanto vulnera las cláusulas 4 y 5 del Acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70/CE, sobre trabajo temporal, al no sancionar el abuso producido en la relación temporal sucesiva mantenida con mis mandantes (sic).
En este último epígrafe se desarrolla, con profusión pero sin aplicación al caso concreto, la reclamación del suplico, como único medio de sancionar el abuso pretendidamente cometido.
II/Pues bien: el primero de los motivos debe rechazarse, con reenvío a la STSJ de Navarra 92/2023, de 31 de marzo (recurso 79/2023):
"SEGUNDO.-De la doctrina de esta Sala sobre el objeto procesal debatido en línea con la Jurisprudencia del TJUE y de la Sala 3º del Tribunal Supremo Español.
Debe desestimarse íntegramente el recurso de apelación con íntegra confirmación de la Sentencia de instancia por las siguientes razones:
1.- Esta Sala en numerosas Sentencias (STJNavarra de fecha 23-2-2022 Ap 426/2021;30-12-2021 Ap 203/2021; 6-2-2022 Ap501/2021, 18-2-2022 Ap 524/2021, 27-2-2023 Ap 495/2022.....) ha resuelto el tema de fondo que aquí se debate (si bien con otro demandante pero con la misma representación procesal) y con idénticos motivos jurídicos y el mismo fundamento fáctico (más allá de singularidades personales del hoy demandante que no empecen a la solución aquí alcanzada).
Por ello atendiendo a razones de seguridad jurídica y para mantener los principios de unidad de doctrina procede estar a lo allí declarado, en doctrina que es de plena aplicación al caso, mutatis mutandi y en lo aquí aplicable, y que ahora reproducimos:
" TERCERO.- Sobre el alegado silencio administrativo positivo.
Debe desestimarse el motivo por las siguientes razones:
2.1 - El Juzgado de Instancia da cumplida respuesta a este alegato al señalar, en razonamiento que compartimos plenamente:
"...Antes de entrar al fondo del presente pleito hay que resolver la alegación realizada por el recurrente de estimación por silencio positivo. Sobre el silencio positivo en reclamaciones como la que aquí presenta la parte recurrente, y como bien resuelve la Resolución del TAN que es objeto del presente pleito, hay que tener en cuenta que el artículo 24 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas exceptúa del silencio positivo los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o terceros facultades relativas entre otros al servicio público. Y en el presente caso de la estimación del recurso y solicitud administrativa previa presentada al recurrente se le transferirían facultades del servicio público, como es la adquisición de la condición de servidor público en calidad de funcionario de carrera con plaza en propiedad. Y es más en el mismo sentido respondía el artículo 2 del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto , de la adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal (no derogado por la LPACAP) y que prevé efecto desestimatorio del silencio administrativo para las solicitudes formuladas en los procedimientos de ingreso, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional, a excepción de los señalados en los epígrafes anteriores. Y ninguno de referencia con el actual pleito. Todo lo anterior hace que no se puede estimar la reclamación presentada y el recurso contencioso interpuesto por silencio administrativo.
(...)".
SÉPTIMO.-Juicio de la Sala: abuso y consecuencias.
I/De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la apreciación del abuso exige un examen circunstancial y casuístico, incompatible con la automática consideración de su existencia por el transcurso del tiempo.
Si bien la Administración no ha rebatido expresamente su concurrencia, ha apuntado a las circunstancias expresadas en el FJ 1º -impedimentos legales y judiciales- como motivo de la falta de convocatoria de plazas: se ignora, por otro lado, la explicación de la actora al respecto, pues a pesar de haber recibido la misma objeción en la vista de la primera instancia, nada rebate o argumenta en la apelación sobre el particular.
Es exigible un esfuerzo argumental y probatorio ajustado a las circunstancias del caso. Dicho esfuerzo no concurre aquí, y aunque el período de tiempo transcurrido -no controvertido- supera los tres años de la disposición adicional 4ª del Decreto Foral 68/2009, nada se ha razonado sobre si en el caso particular de los puestos de secretaría e intervención, con la disposición legal transitoria que dejaba en suspenso las convocatorias, y con la anulación judicial de las realizadas, existían motivos para descartar el abuso.
Desde luego, ninguna prueba hay sobre su concurrencia en sentido subjetivo; sí en la vertiente objetiva, de la superación del plazo exigible en relación con las circunstancias. Este extremo ha sido reconocido tácitamente o no rebatido por la Administración, frente a la alegación de la actora de la cobertura continuada -y con un nombramiento, recogido en el FJ 4º-, de necesidades permanentes o estables durante un plazo de 7 años, en la demanda, y ya de 8 años en el momento de la vista; véase, en este punto, también la STSJ de Navarra 92/2023, de 31 de marzo (recurso 79/2023), en los fundamentos 6º y 7º.
II/En lo tocante a las consecuencias del abuso objetivo, sin embargo, no puede tener éxito el planteamiento de la actora.
Más allá de su eventual utilidad a efectos de una reclamación de responsabilidad patrimonial, dicho abuso no puede llevar ni al nombramiento de la recurrente como funcionaria, ni a su nombramiento como equiparable o sujeción a las mismas causas de cese. Nos remitimos en este punto a las arriba citadas SSTS 196 y 197/2025, de 25 de febrero (recursos 7099/2022 y 4436/2024); de igual modo, de nuevo a la STSJ de Navarra 92/2023, de 31 de marzo (recurso 79/2023), FJ 8º.
El nombramiento o reconocimiento de derechos que se pretende tropieza con obstáculo no ya legal, sino constitucional. Y teniendo en cuenta la STJUE de 3 de junio de 2024, el TS extrae la consecuencia -que de todos modos llevaba tiempo siendo deducible si se recuerda la confirmación, por el TJUE, de que la cláusula 5 del Acuerdo Marco carecía de efecto directo-, aquí desfavorable para la actora y apelante.
Ni es posible el nombramiento como funcionaria, así, ni tampoco la sujeción pretendida, pues implica ésta en realidad un reconocimiento de factosimilar al nombramiento proscrito, que choca por ello con el mismo impedimento. Son las pretensiones subsidiarias 3 y 4, del "nombramiento como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración empleadora en el cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano al que está adscrito" y la que reclama "el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña o, de no ser posible, en otro de análogas condiciones,, como titular y propietario del mismo, aplicándole las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios."
Todo lo anterior determina la estimación parcial de la apelación, con la revocación de la sentencia apelada, y la estimación parcial de la demanda, en el sentido de reconocer la situación de abuso objetivo (no dependiente de la actuación culpable de la Administración) de la actora, desestimando el resto de pretensiones.
OCTAVO.-Costas.
Por lo que respecta a las costas, el artículo 139.2 establece que
"En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".
En consonancia con lo expuesto, no procede la imposición de las costas de esta segunda instancia; tampoco las de la primera, de acuerdo con el apartado 1 del mismo artículo.
En nombre de Su Majestad El Rey, la Sala acuerda el siguiente
