Sentencia Contencioso-Administrativo 3645/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1172/2022 de 29 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso de apelación frente la sentencia número 95/2022, de fecha 25 de abril de 2022 en la que desestimó la demanda interpuesta por el Letrado don Francisco Rodríguez Izquierdo, en representación de la entidad PORTICO 12, SL, contra la desestimación del Ayuntamiento de Pulianas ante la reclamación de cantidad de la recurrente en concepto de indemnización por enriquecimiento injusto por importe total de 77.689,56 euros, más intereses moratorios y costas.

SEGUNDO.-En el recurso de apelaciónse pone de manifiesto, lo que sigue:

Le fue adjudicado un contrato administrativo por el Ayuntamiento de Pulianas el 1-11-2016 y por plazo de 2 meses, para la prestación de los servicios de limpieza de los colegios públicos, edificios e instalaciones municipales, por precio de 7.500 euros mensuales para el corto período que fue licitado.

Al finalizar el contrato, el Ayuntamiento no había tramitado el concurso público para la adjudicación del servicio, contando ya con informe económico de la Diputación fechado en 28-09-2016.

Ante esa situación y ante la inactividad del Ayuntamiento, por éste, a través de su alcalde interesó que la recurrente continuase prestando el servicio público,al considerarlo esencial, con la promesa verbal de que los servicios se abonarían conforme a la oferta pública que se realiza y conforme al informe de valoración emitido por la Diputación que había solicitado el Ayuntamiento.

Por esta razón se continuó prestando el servicio, pues los precios de esos dos meses no cubrían los costos, habiéndose valorado el informe de la Diputación tales servicios en 161.405,95 euros anuales, lo que era conocido por el Ayuntamiento, si bien la recurrente accedió y ante la promesa del alcalde a continuar prestando el servicio desde el 1-01-2017 hasta enero de 2019 (25 meses), fecha en que se lleva a cabo la adjudicación. Durante este período facturado por 7.500 euros y en la confianza de queel Ayuntamiento daría cobertura a las diferencias hasta completar la cantidad por la que le fue adjudicado el servicio, esto es, por importe de 113.145,57 euros, 9.428,79 euros mensuales.

El procedimiento administrativo para la adjudicación del Servicio de Limpiezas, iniciado en 2015, la providencia acordando su inicio fue en enero de 2017, cuando al contrato de 2 meses había vencido, y la resolución para sacar a concurso los servicios de limpieza propone como importe de licitación 161.405,98 euros, más IVA.

La recurrente en su día ofertó para el contrato de 2 meses, 7.500 euros,pero no puede entenderse, como lo ha entendido el juzgador de instancia, que la oferta fuera para la continuación de la prestación del servicio hasta su adjudicación, dado que se trataba de una situación de urgencia,como reconocen los informes municipales.

Al proceso de licitación compareció la recurrente, ofertando 113.145,57 euros y le fue adjudicado el contrato, si bien, tras un recurso, las actuaciones fueron retrotraidas, resultando finalmente adjudicataria del servicio en enero de 2019 por el importe ofertado.

Durante esos dos años el Ayuntamiento ha obtenido un enriquecimiento injusto,pues a sabiendas de que el precio real de adjudicación fue 9.428,80 euros, ha estado pagando 6.198 euros, dejando de ingresar la actora 3.230,45 euros.

Descontada una cantidad por partidas no realizadas, el importe neto que debía recibir son 2.568,25 euros, que por los 25 meses asciende a 64.206,25 euros, mas IVA, lo que supopne 77.689,56 euros.

La sentencia desestima la demanda basándose en que se trata de dos contratos y no puede abonarse el antiguo conforme a la nueva adjudicación, y que la recurrente continuó prestando el servicio sin formular objeción. La sentencia incurre en error pues no se trata de distintas las prestaciones entre ambos contratos, cuando las prestaciones son las mismas.

No ha valorado la juzgadora la documental, en concreto el informe jurídico emitido por el Letrado D. José Pinar, donde se recoge que de la documentación aportada y del expediente de contratación se desprende que el precio satisfecho por el Ayuntamiento es deficitario e inferior al coste del servicio prestado.Cabe añadir la certificación emitida por el Ayuntamiento en la que recoge las partidas presupuestarias para el servicio de limpieza, de 195.301,20 euros para los ejercicios 2017 y 2018, y recoge que los créditos comprometidos de esa partida se cifra en 136.906,14 euros, importe de la adjudicación del contrato, lo que supone que se libró la partida presupuestaria por el precio real de los servicios.

En definitiva se ha producido un enriquecimiento injusto.

TERCERO.- El Letrado del Ayuntamiento de Pulianas se opone al recurso de apelaciónalegando, en síntesis:

Inadmisión del recurso de apelación, dado que la cuantía reclamada deriva de la prestación de servicio de edificios municipales derivado de la prestación mensual, 25 mensualidades, a razón de 2.568,25 euros.

Combate el recurrente el pronunciamiento de la sentencia que considera que no puede la recurrente igualar a efectos de precios la prestación de servicios que vino realizando durante el período 1-1-2017 a 1-1-2019, a los precios que se determinaron en el nuevo proceso de licitación, indicando que los contratos y la prestación es la misma, salvo una mejora ofertada, y considerando la recurrente que la sentencia no ha valorado la retención de créditos o partida presupuestaria de los ejercicios 2017-2018 por importe superior a la prestación y demás documentación obrante en el expediente.

Los motivos son reproducción de los de la demanda, aunque introduce elementos de crítica en la sentencia, y denunciándose ahora la incorrecta valoración de la prueba por el Tribunal a quo, cuando debe prevalecer la valoración de la prueba realizada por el magistrado de instancia.

Sin perjuicio de lo anterior, la recurrente no ha probado los hechos constitutivos de su pretensión, no pudiendo pretender cobrar el mismo precio por prestaciones distintas, como se dice en la sentencia.

Se insiste en el recurso que el contrato es el mismo, sin crítica a la afirmación de la sentencia sobre que las condiciones de la nueva contratación son distintas, distinto gasto, distintas mejoras, distintas horas trabajadas, etc.

No puede pretenderse cobrar lo mismo que la oferta presentada en el nuevo proceso de licitación, descontando las mejoras, por cuanto, como se sostiene en la sentencia.

La sentencia analiza la prueba y entiende que la recurrente no justifica el precio del servicio que solicita, poniendo de manifiesto la diferencia de las prestaciones que antes realizaba y las que realiza tras la nueva adjudicación del contrato, siendo prestaciones distintas.

Cierto que la recurrente fue contratada para suplir la falta de contratista que desarrollara un servicio público y esencial, ofertando menos que otras empresas, aunque ofertas próximas y precios de mercado, y continuó prestando el servicio y al precio ofertado hasta la nueva licitación, sin que el que antes haya prestado un servicio y tras un proceso de selección preste otro, ello implique que deba ser retribuido al mismo precio, al ser prestaciones distintas.

CUARTO.-Debe comenzarse con la alegada inadmisión del recurso de apelación, dado que la cuantía reclamada deriva de la prestación de servicio de edificios municipales derivado de la prestación mensual, 25 mensualidades, a razón de 2.568,25 euros.

Como tiene declarado el Tribunal Supremo, en sentencia de 19 de mayo de 2025, dictada en recurso 1801/2011, debe, asimismo, ponerse de relieve que en los supuestos en que el recurso contencioso-administrativo tenga por objeto la pretensión de pago por la prestación de servicios no amparados en un contrato administrativo, que se fundamente en el enriquecimiento injusto, esta Sala, en la sentencia núm. 1107/2024, 24 de junio de 2024 (RC 6833/2021 ),ha fijado la doctrina de que, en estos supuestos, no puede aplicarse la jurisprudencia relativa a la necesaria consideración aislada de cada trabajo o factura que una concesionaria haya prestado a una Administración Pública, cuando concurre una clara unidad de causa y homogeneidad de contenido material de los servicios prestados y sobre los que las partes divergen sobre si tales trabajos, al margen de su relación contractual, fueron realizados a petición o con la conformidad de la Administración o si están o no pendientes de remuneración; criterio que resulta plenamente aplicable al presente litigio, en que la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ourense estimó en parte el recurso contencioso-administrativo con base en la apreciación de que procedía el pago reclamado «a fin de evitar un enriquecimiento injusto de la Administración».

En el presente caso, si bien no se discute que el contrato administrativo se celebró, aunque fuera de la normativa de aplicación, la reclamación se ampara en un enriquecimiento injusto derivado del pago de un precio que, según la parte actora, no se corresponde con el trabajo realizado, por lo que ha de considerarse de aplicación la anterior doctrina y, por tanto, debe rechazarse la inadmisión del recurso.

QUINTO.- La cuestión litigiosa es determinar sidespués que le fue adjudicado un contrato administrativo a la entidad recurrente por el Ayuntamiento de Pulianas el 1-11-2016 y por plazo de 2 meses, para la prestación de los servicios de limpieza de los colegios públicos, edificios e instalaciones municipales, por precio de 7.500 euros mensuales, y como quiera que hasta que por concurso se adjudicara nuevo contrato, la referida entidad, aceptó continuar con el servicio tras petición del alcalde, por dicho precio, que resultó, a tenor del referido concurso, inferior al coste de servicio, tal circunstancia (el percibir el precio de 7.500 euros, deficitario para el servicio prestado), ha supuesto un enriquecimiento injusto y debe ser abonado en la forma reclamada, esto es, la diferencia entre lo que finalmente fue el el precio real de adjudicación 9.428,80 euros, y la cantidad que seguía percibiendo de 7.500 euros mensuales.

La sentencia razona, en síntesis, que la nueva adjudicación a la entidad recurrente, tras el correspondiente proceso de licitación, lo fue en condiciones diferentes, siendo un contrato distinto, por lo que no se puede pretender cobrar el precio de la nueva adjudicación. Se expone que en el primer contrato, en el que existían razones de urgencia, la recurrente Pórtico 12 SL ofertó 7.500 euros mensuales, precio que se barajaba en ese momento, y para un contrato de corta duración mientras se llevaba a cabo el proceso para la nueva adjudicación del servicio, que no tenía las mismas prestaciones o cometidos que el que vino ejecutando el recurrente en esos dos meses, así como que continuó prestando el servicio sin formular ninguna reclamación, cuando podía haber cesado si consideraba que no había contrato.

La sentencia reitera que el informe de la Diputación que establece como precio de la licitación 161.405,95 euros, viene referido a un nuevo proceso de licitación, siendo distintas las condiciones y termina afirmando que no pueden tener acogida las pretensiones de la recurrente por cuanto supondría ir contra sus propios actos pues ha venido prestando el servicio sin plantear reclamación hasta el nuevo proceso de licitación en el que estaba participando.

SEXTO.-Es un hecho cierto que finalizado un contrato cuyo objeto era la prestación de un servicio público, por la entidad que había sido adjudicataria del mismo y hoy recurrente, aceptó continuar con la prestación del servicio contratado, lógicamente con la aquiescencia del Ayuntamiento, que más que probablemente le pidió que siguiera prestando el servicio por considerarlo esencial.

Debe entenderse que esa disposición de seguir prestando el servicio hasta la adjudicación del nuevo contrato, en beneficio del interés público y a fin de no perjudicar al Ayuntamiento, no fue plasmada en documento alguno, ignorándose las condiciones del mismo, por más que en la demanda se afirme que existió la promesa verbal (debe entenderse que del Alcalde del municipio) de que los servicios se abonarían conforme a la oferta pública que se realiza y conforme al informe de valoración emitido por la Diputación que había solicitado el Ayuntamiento.

Ciertamente el servicio se prestó, sin que pueda afirmarse sin género de dudas, las condiciones de dicha continuidad en la prestación del servicio, en especial el precio del mismo.

Para la entidad recurrente tuvo que soportar un sobrecoste en la confianza que una vez resultara adjudicatario del servicio se compensara ese precio que resultaba deficitario.

La reclamación de la compensación de ese sobrecoste lo fundamenta la entidad actora en la doctrina del enriquecimiento injusto, así como en la vulneración del principio de confianza legítima en la Administración Pública.

Sobre la institución del enriquecimiento injusto o sin causa cabe recordar lo que sobre ella ha afirmado la jurisprudencia, a propósito de que la entidad local hubiera visto reducidas sus obligaciones pecuniarias, con el correlativo empobrecimiento de la empresa que prestó el servicio público de limpieza, y en este caso, no porque el servicio se prestó con la aquiescencia de ambas partes, sino porque se prestó por un precio que supondría un sobrecoste para la empresa que lo prestó.

Debe, por tanto, resolverse, si es ajustado a derecho que la empresa llevara a cabo la prestación del servicio por unos ingresos que no cubrían los costes del servicio, lo que se sustentaba en un informe jurídico del propio Ayuntamiento que establecía que el precio es deficitario y debe ser satisfecha con arreglo a un precio superior para mantener el equilibrio económico de la prestación, con la particularidad, en este caso, de que la empresa, durante un período de dos meses aceptó prestar ese servicio por dicho precio deficitario.

SÉPTIMO. -Dado que la actora fundamenta su acción en la institución del enriquecimiento injusto o sin causa, así como en los principios de buena fe y confianza legítima, en cuanto al primero debemos recordar que en el Derecho Administrativo se admite en determinados supuestos dicha figura como un principio general del derecho o supraconcepto que posee una cierta identidad que le permite manifestarse con autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho Administrativo, si bien con arreglo a los requisitos establecidos por la Jurisprudencia civil, acogidos por los Tribunales del orden contencioso- administrativo para aplicarlos a los supuestos en que la Administración o un particular, eventual o supuestamente empobrecido, exige la restitución del enriquecimiento injusto o sin causa de un administrado o de una Administración. Citamos, por todas, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección 4ª, de 28 de noviembre de 2017 [...]

No está de más recordar que el examen del invocado principio de la interdicción del enriquecimiento injusto, siguiendo la doctrina establecida por la Sentencia de 11 de julio de 2005 (recurso de casación nº 5557/2000 ), pasa por hacer una referencia jurisprudencial, pues "La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo, al menos, desde los años sesenta viene también admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo, especialmente proyectados, por su naturaleza revisora de la actuación administrativa, a las Administraciones públicas. En cualquier caso, ya en dos conocidas sentencias de 22 de enero y 10 de noviembre de 1975 , se produce su reconocimiento sobre la base de la concurrencia de ciertos supuestos o requisitos. (...) El análisis de la referida jurisprudencia de esta Sala (Cfr. SSTS, Sala 3ª, de 30 de abril y de 12 de septiembre de 2001 , 15 de abril de 2003 y 6 de octubre de 2003 , ad exemplum, admitiendo la figura en Derecho administrativo y acogiendo los requisitos elaborados por la Sala 1ª de este Alto Tribunal) denota una consideración del enriquecimiento injusto como principio general o como supraconcepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que no se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho administrativo. Pero, en cualquier caso, son los requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, acogidos expresamente por esta Sala, los que rigen y se aplican a los supuestos en que la Administración o un particular, eventual o supuestamente empobrecido, exige la restitución del enriquecimiento injusto o sin causa de un administrado o de una Administración, en este caso, de una entidad local. (...) Por consiguiente, ha de reconocerse que el enriquecimiento injusto, como principio general y como específica acción, forma parte, por obra de la jurisprudencia, del ordenamiento jurídico y, en concreto, del ordenamiento jurídico administrativo.

Desde la citada sentencia de referencia de 28 de enero de 1956 , según la doctrina de la Sala primera y de esta misma Sala, pueden considerarse como requisitos para la procedencia de la acción de enriquecimiento injusto o sin causa los siguientes:

a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento , de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas. Si bien puede decirse que, desde la perspectiva de un "concepto de Derecho estricto" que impera en nuestra jurisprudencia al aplicar la figura del enriquecimiento injusto, o se considera que la ausencia de causa equivale a falta de justo título para conservar en el patrimonio el incremento o valor ingresado, o se atiende a concreciones de la acción a través de la correspondiente conditio (conditio indebiti, la conditio causa data causa non secuta y la conditio ob causam finitam)."

Así se ha admitido tal doctrina en el ámbito de los contratos de obras en modificaciones ordenadas por el Director Técnico del Proyecto con el consentimiento tácito o expreso de la administración afectada ( Sentencias 20 de diciembre de 1983 , 2 de abril de 1986 , 11 de mayo de 1995 , 8 de abril de 1998 ) o modificaciones ordenadas por el Director no contempladas en el Proyecto pero, en general, ajustadas a las circunstancias previstas en su desarrollo ( Sentencias de 12 de febrero de 1979 , 12 de marzo de 1991 , 4 de marzo de 1997 ), u obras efectivamente realizadas por el contratista y que fueron efectivamente ejecutadas con pleno conocimiento y consentimiento del Equipo Técnico Municipal sin objeción alguna ( Sentencia de 22 de noviembre de 2004, recurso de casación 4574/2001 ).

Incluye también una prórroga de un contrato no pactada aunque si prestada de buena fe por la contratista siguiendo ordenes de la administración ( Sentencia de 13 de julio de 1984 ) así como un pago a un subcontratista a consecuencia de una subcontrata con consentimiento tácito de la administración en que hubo incumplimiento contractual por ambas partes contratantes.

Y también el exceso de obra realizado y que estuvo motivado por una iniciativa de la propia Administración sin que esta hubiere cuestionado su importe ( Sentencia de 11 de julio de 2003, recurso de casación 9003/1997 ).

En el presente caso, no se pone en duda que Pórtico 12 SL prestó los servicios por el período comprendido entre desde el 1-01-2017 hasta enero de 2019 (25 meses), como tampoco que el Ayuntamiento de Pulianas los abonó, pero por el precio pactado en el contrato extinguido, lo que esta Sala no comparte, pues no hubo contrato, encargo o prórroga, que se hubiera decidido, sino una aceptación por la vía de lo hechos de la prestación de un servicio que antes sí tenia amparo legal.

Esta situación comportaba el nacimiento de obligaciones para quienes incurrieron en ella, y debe partirse de la institución del enriquecimiento injusto o sin causa, debiéndose partir de que con la continuación de la prestación del servicio puede afirmarse que la entidad local vio reducidas sus obligaciones pecuniarias, con el corrrelativo empobrecimiento de la empresa que prestó el servicio de limpieza, que no obedeció a su propia iniciativa, ni a su voluntad maliciosa.

La cuestión es si es ajustado a derecho reconocer a la empresa el derecho a percibir la cantidad reclamada por los ingresos facturados que no llegaron a cubrir los costes del servicio, lo que ésta sustentó en un informe jurídico emitido por el propio Ayuntamiento, del que se desprende que el precio satisfecho por el Ayuntamiento es deficitario, al margen de que el la licitación para la adjudicación del servicio de limpiezas el importe de licitación propuesto y que indicaba el costo real del servicio, superara ampliamente el precio que se venía abonando por el servicio que se estaba prestando hasta la nueva adjudicación.

En definitiva, concurren los presupuestos para la aplicación de la institución del enriquecimiento injusto y en aplicación de lo expuesto procede estimar el recurso de apelación, revocando la sentencia de instancia y se estima la demanda declarando el derecho de Pórtico 12 SL a percibir la cantidad de 64.206,25 euros, más el IVA, 13.483,31 euros, en total 77.689,56 euros, más intereses desde la fecha de la reclamación en 2021.

OCTAVO.-Al estimarse el recurso de apelación, no procede la condena en las costas ocasionadas en esta alzada, conforme al art. 139 LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución española, la Sala dicta el siguiente