Sentencia Contencioso-Administrativo 133/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1257/2022 de 03 de febrero del 2025

PRIMERO.- Actos recurridos.

Constituye el objeto de este recurso contencioso-administrativo los actos que hemos recogido en el encabezamiento de esta sentencia.

El acto que da inicio a la sucesión posterior del resto de actos y resoluciones indicadas es el Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Castilla y León de 5 de mayo de 2022 que modifica la Relación de Puestos de Trabajo. Dicha modificación, en lo que ahora importa, consistió en crear un puesto nuevo, sin código, denominado "Vicesecretaría General" del Grupo A, nivel 30, dependiente del Secretario General-Letrado Mayor, para su cobertura entre los Letrados de las Cortes y por el procedimiento de libre designación.

A partir de dicho acto, con fecha 19 de mayo de 2022 la Mesa de las Cortes de Castilla y León nombra a Dª Amanda como Vicesecretaria General "para asuntos administrativos, desempeñando bajo la dirección del Secretario General, la coordinación de los servicios correspondientes a las unidades de contratación, obras, mantenimiento y servicios que sean necesarios para la realización de las funciones de gestión administrativa y las que el Secretario General le encomiende".

Los actores interpusieron recurso frente a los Acuerdos de 5 y 19 de mayo citados, que no fueron resueltos por la Mesa, quien acordó estudiarlos con más detenimiento. Al mismo tiempo y por Acuerdo de 7 de julio de 2022 la Mesa de las Cortes de Castilla y León adscribió provisionalmente a Dª Amanda al puesto de Vicesecretaria General con efectos de 19 de mayo.

En fecha 15 de noviembre de 2022 la Mesa de las Cortes de Castilla y León acuerda convocar procedimiento de libre designación para cubrir el puesto creado de la Vicesecretaría General, dictándose al día siguiente, 16, la correspondiente resolución para su ejecución.

Los actores interpusieron recurso frente a dichas resoluciones de 15 y 16 de noviembre que fue desestimado por Acuerdo de 28 de diciembre de 2022.

También en esa fecha de fecha 28 de diciembre de 2022, la Mesa de las Cortes de Castilla y León nombra a Dª Amanda Vicesecretaria General al amparo de la Norma 7 de las Normas que regulan el régimen de provisión de los puestos de trabajo reservados al personal de plantilla en la Relación de Puestos de Trabajo de las Cortes de Castilla y León.

Igualmente, los actores interpusieron recurso frente al Acuerdo de 7 de julio de 2022 (de adscripción provisional) y frente al Acuerdo de 28 de diciembre de 2022 (de nombramiento al amparo de la Norma 7ª), que fue desestimado por la Resolución de 16 de febrero.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

A.- La parte actora pretende en este recurso la anulación de los actos recurridos en los términos que resultan del suplico de su demanda.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, respecto del Acuerdo de 5 de mayo de 2022 sostienen que de conformidad con la Disposición final tercera del Reglamento de las Cortes de Castilla y León, el Estatuto del Personal de las Cortes de Castilla y León es el instrumento que establece las dependencias y servicios de la administración parlamentaria, así como su organización y funcionamiento, correspondiéndole definir la estructura orgánica y las competencias o funciones de los puestos.

A partir de esa premisa y con base en el artículo 37.5 de dicho Estatuto considera que la creación de cualquier puesto que suponga la alteración de la estructura orgánica de las Cortes requiere la modificación previa o simultanea del Estatuto de Personal, lo que no se ha hecho con la creación del puesto de Vicesecretaria General. Refuerza su argumento con lo que se ha hecho con el nuevo puesto creado de Jefatura de la Sección de Comunicación Institucional, que ha supuesto la modificación del artículo 8.4 del Estatuto, aprobada en el mismo Acuerdo de 5 de mayo de 2022, y con lo que se hizo el 29 de noviembre de 2019 al crear el puesto de Viceintervención.

La parte actora también alega que existe una contradicción entre la definición de las funciones del puesto de Vicesecretaria General en la Relación de Puestos de Trabajo y las que se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2022 de nombramiento, destacando, uno, que no tiene sentido que la modificación de dicha Relación se remita a los artículos 31, 10 y 11 del Estatuto, porque si se crea un nuevo puesto es para que tenga unas funciones distintas de las propias de los Letrados de la Cámara y, dos, que el Acuerdo de nombramiento no es el instrumento adecuado para especificar las funciones del puesto.

Además, la parte actora critica que el puesto de Vicesecretaria General se adscriba al Secretario General de la Cámara y no a la Presidencia, como es la regla general para los puestos de Letrados de las Cortes.

Destaca igualmente que el sistema de provisión es el de libre designación, sin ninguna regulación adicional, omitiendo aspectos como quien es el competente para hacer la propuesta o para resolver, sin que tampoco el Estatuto de Personal, ni las normas de provisión digan nada al no preverse dicho puesto. Complementa este argumento destacando que en el Acuerdo de 28 de diciembre por el que se nombra a Dª Amanda Vicesecretaria General se hace referencia a la Norma 7ª de las Normas que regulan el régimen de provisión de los puestos de trabajo reservados al personal de plantilla en la Relación de Puestos de Trabajo de las Cortes de Castilla y León.

Alega también que falta un elemento esencial porque el Acuerdo de 5 de mayo de 2022 no recoge el complemento específico que le corresponde, ni existe en el expediente una valoración económica de dicho puesto, a diferencia de lo que sucede con la creación del puesto de Jefatura de la Sección de Comunicación Institucional, lo que tiene trascendencia desde el punto de vista de la información trasmitida a la Junta de Personal y a la Mesa de la Cámara.

En segundo lugar, respecto del Acuerdo de 19 de mayo de 2022 reitera buena parte de los argumentos empleados con relación al anterior Acuerdo de 5 de mayo, añadiendo ahora la infracción de los artículos 103 y 23.2 de la Constitución española porque no hubo convocatoria pública para cubrir el puesto de Vicesecretaria

En tercer lugar y partiendo de que los Acuerdos de 5 y 19 de mayo de 2022 han estado suspendidos desde el 14 de julio de 2022 hasta el 13 de diciembre de 2022, como consecuencia de las medidas cautelares interesadas en vía administrativa al amparo del artículo 117 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que entienden de aplicación supletoria, considera que no podían dictarse actos que tuviesen como base dicho Acuerdo, citando al efecto el Acuerdo de 15 de noviembre de 2022 por el que se convoca la cobertura del puesto de trabajo de la Vicesecretaria General por el procedimiento de libre designación y la Resolución de 16 de noviembre de 2022 por la que se anuncia la convocatoria. Además, en la medida en que la Mesa procedió a la ejecución de tales actos cuando se había solicitado ante esta Sala la suspensión cautelar de dicho Acuerdo de 5 de mayo se lesionó su derecho a la tutela judicial efectiva.

En cuarto lugar, alegan que el Acuerdo de 7 de julio no constituye la resolución del recurso interpuesto contra los Acuerdos de 5 y 19 de mayo de 2022, ni constituye una subsanación o convalidación de la actuación anterior y, por otro lado, aquel Acuerdo infringe la Normas que regulan el régimen de provisión de los puestos de trabajo reservados al personal de plantilla en la Relación de Puestos de Trabajo de las Cortes de Castilla y León (Norma 12ª), además de basarse en un acto nulo como es el anterior Acuerdo de 5 de mayo y lesionar el derecho que garantiza el artículo 23.2 de la Constitución española.

En quinto lugar, consideran que como el Acuerdo de 5 de mayo de 2022 es nulo de pleno derecho, esta nulidad comporta la anulación de todos los actos posteriores, incluidos los Acuerdos de 15 y 16 de noviembre de 2022 y el Acuerdo de 28 de diciembre.

B.- La Mesa de las Cortes de Castilla y León se ha opuesto a la demanda alegando los siguientes motivos.

En primer lugar, respecto del Acuerdo de 5 de mayo de 2022 afirma que debe diferenciarse el Estatuto de Personal, que es una norma jurídica, de la Relación de Puestos de Trabajo, que no lo es, distinción que resulta del artículo 2 del propio Estatuto de Personal, destacando que la Vicesecretaria General no constituye una dependencia o servicio de las Cortes de Castilla y León sino que se trata de un puesto de trabajo no estructural que forma parte de la dependencia de la Secretaria General, remitiéndose al artículo 4 del Estatuto.

Añade que la Relación de Puestos de Trabajo es el instrumento que crea los puestos por lo que no es necesaria la previa o simultánea modificación del Estatuto.

Por otro lado, rechaza el resto de los motivos impugnatorios del Acuerdo de 5 de mayo, argumentado que quien va a ocupar el puesto creado es un Letrado de la Cámara, por lo que es lógico que sus funciones sean las propias de los letrados y de ahí la remisión a los artículos 10,11 y 31 del Estatuto de Personal, además de que sus funciones se concretaron posteriormente en el Acuerdo de 19 de mayo.

Recuerda también que la persona que ocupa el puesto Vicesecretaria mantiene su independencia profesional cuando actúa como letrada, que las Normas de provisión contemplan el sistema de libre designación como medio de provisión de puestos y que la creación del puesto supuso la modificación de los complementos retributivos, lo que ha sido aprobado por la Mesa de las Cortes.

En segundo lugar, niega que resulte de aplicación el artículo 117.3 de la Ley 39/2015 por la autonomía parlamentaria de la que gozan las Cortes de Castilla y León ( Disposición adicional quinta de dicha Ley), precisando que no existe propiamente un incidente de suspensión sino un recurso interpuesto en materia de personal por los interesados que al no resolverse de manera expresa debe entenderse desestimado por silencio de conformidad con el artículo 69 del Estatuto de Personal de las Cortes de Castilla y León.

TERCERO.- Acuerdo de 5 de mayo de 2022 de la Mesa de las Cortes de Castilla y León por el que se modifica la relación de puestos de trabajo.

La primera cuestión que debe resolverse -y que en gran medida condiciona todo el debate posterior- es si el acto inicial, esto es, el Acuerdo de 5 de mayo de 2022, constituye una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de las Cortes de Castilla y León o, por el contrario, como sostienen los actores, la creación de una Vicesecretaria General, que es en esencia el contenido de dicho acto, implica una modificación de las "dependencias y Servicios" y, en consecuencia, debe procederse a modificar el Estatuto del Personal.

Nótese que la nulidad de este primer acuerdo, como sostiene la parte actora, comportaría la invalidez de los demás actos que traen causa del mismo.

Con carácter previo al análisis de esta cuestión, debe destacarse que las Cortes de Castilla y León gozan de autonomía para establecer su propia organización y funcionamiento interno, disponiendo de los recursos personales y materiales necesarios para el ejercicio de sus competencias.

A este respecto, el artículo 23.4 del Estatuto de Autonomía dice: "4. Las Cortes establecen su propio Reglamento, cuya aprobación y reforma requerirán la mayoría absoluta en una votación final sobre su totalidad. Asimismo, aprueban el Estatuto del Personal de las Cortes de Castilla y León y establecen autónomamente sus presupuestos".

De conformidad con dicha previsión normativa, las Cortes han aprobado su Estatuto de Personal, publicado en el BOCyL de 21 de septiembre de 2001 y de conformidad con el mismo la Mesa aprobó en fecha 3 de noviembre de 2006 su Relación de Puestos de Trabajo y las Normas que regulan el régimen de provisión de los puestos de trabajo reservados al personal de plantilla en la Relación de Puestos de Trabajo de las Cortes de Castilla y León.

El artículo 2 del Estatuto de Personal de las Cortes de Castilla y León diferencia lo que son "las dependencias y Servicios de las Cortes"(apartado 1) de los que son "las plantillas del personal y las normas que regulan el régimen de estas plantillas, de conformidad con las dependencias y servicios creados."

Por su parte, el articulo 4 enumera la "dependencias y Servicios" de las Cortes de Castilla y León y dice que son: el Gabinete de Presidencia, la Secretaría General, los Servicios Jurídicos, el Servicio de Gestión Parlamentaria, el Servicio de Gestión Administrativa, el Servicio de Documentación, Biblioteca y Archivo, Intervención, Contabilidad, Tesorería y Caja y, finalmente, el Servicio de Informática.

Los artículos siguientes se encargan de establecer la estructura de cada una de esas "dependencias y Servicios", así como sus funciones, interesando ahora el artículo 8 que dice: "1. A propuesta de la Presidencia, la Mesa nombrará de entre los Letrados un Secretario General-Letrado Mayor que, bajo la directa dependencia del Presidente de las Cortes, dirigirá los Servicios Administrativos con excepción de los órganos al servicio de la Presidencia.

2. La Secretaría General contará con una Sección administrativa encargada de prestarle el apoyo técnico-administrativo directo necesario para el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3. De la Sección de Apoyo a la Secretaría General dependerá un Negociado de la Secretaría General, encargado de las tareas administrativas correspondientes al departamento.

4. Asimismo, contará la Secretaría General con una Sección encargada de prestar el apoyo técnico-administrativo en cuanto a protocolo, comunicación institucional, contenidos en soportes de tecnologías y de comunicaciones y oficina de información (...)".

Pues bien, a la vista del contenido del Acto de 5 de mayo de 2022 concluimos que lo que hace es modificar la estructura de la Secretaría General, ya que a partir del mismo esta Secretaria cuenta no solo con las Secciones y Negociado que recoge el articulo 8 transcrito, sino, además, con una Vicesecretaría.

Otra cosa es que esa Vicesecretaria cuente con su puesto de trabajo, por lo que tienen razón los actores cuando afirman que corresponde al Estatuto del Personal definir la estructura orgánica de las distintas dependencias administrativas de la Cámara y es esa estructura orgánica la que determina los puestos de trabajo o categoría de puestos que integran los diferentes servicios, así como las funciones o competencias de tales puestos.

Y de ahí precisamente que el artículo 37.5 del Estatuto del Personal diga "La aprobación de modificaciones en la estructura orgánica exigirá, simultáneamente, la de la correspondiente relación de puestos de trabajo".

La consideración de la Vicesecretaria como "órgano" de la Secretaría General o, si se prefiere, como elemento nuevo de su estructura orgánica no desaparece por la circunstancia de que el Acuerdo de 5 de mayo de 2022 diga que se crea un puesto de trabajo de carácter no estructural, porque las cosas son lo que son y no cómo se las denomine.

Por lo tanto, en la medida en que se ha seguido el procedimiento previsto para la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo en lugar del procedimiento para modificación del Estatuto de Personal, que corresponde a las Cortes, el Acuerdo de 5 de mayo de 2022 incurre en un supuesto de nulidad de pleno derecho en aplicación del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que comporta igualmente la nulidad de los demás actos recurridos.

CUARTO.- Sobre la autonomía parlamentaria.

Lo razonado en el Fundamento anterior haría innecesario el examen del resto de los motivos impugnatorios que se contienen en la demanda.

Ahora bien, habida cuenta de que se hace una invocación del principio de autonomía parlamentaria consideramos de interés hacer las siguientes consideraciones.

Es verdad que las Cortes de Castilla y León, como ya hemos adelantado, gozan de autonomía para dotarse de su propia organización y funcionamiento interno y, en consecuencia, para adoptar en este sentido las decisiones que estimen pertinentes.

Este principio de autonomía parlamentaria debe ejercerse, como no puede ser de otra manera, de conformidad con el marco legal vigente y muy especialmente de conformidad con la Constitución, como norma suprema del ordenamiento jurídico, y de conformidad con éste en tanto en cuanto sea de aplicación.

Cabe recordar en este punto la Disposición Adicional Quinta de la Ley 39/2015, de 1 de octubre que dice: "La actuación administrativa de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, se regirá por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley".

Desde este punto de vista, tanto si se considera la Vicesecretaria como un puesto de trabajo como si no, es lo cierto que es necesario conocer las razones de su creación, así como su contenido y su evaluación económica, ya que en ausencia de ello, la decisión que las Cortes toman en el ejercicio de esa autonomía resulta arbitraria, lo que resulta contrario al artículo 9.3 de la Constitución española.

En el expediente administrativo faltan informes que expliquen la necesidad de creación de la Vicesecretaria y qué contenido va a tener, indicándose exclusivamente en la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo que las funciones de "ese puesto" son las previstas en los artículos 31, 10 y 11 del Estatuto del Personal. Dichos artículos enumeran las funciones de los letrados, por lo que, como afirma la parte actora, se desconoce la utilidad o necesidad de esa Vicesecretaria, si las funciones a realizar por la persona designada son las mismas que las del resto de los letrados.

Esta ausencia de contenido no queda en modo alguno subsanada con la indicación de las funciones en el Acuerdo de nombramiento de Dª Amanda de 19 de mayo de 2022, ya que ese no es el lugar idóneo para ello. Obviamente, el iter lógico es primero la creación de la Vicesecretaria con un contenido determinado a través del procedimiento legalmente previsto y después proceder al nombramiento de quien haya sido seleccionado, acto que debe limitarse a esto, pero que no completa, ni subsana la deficiencias padecidas en la creación de la Vicesecretaria.

Este proceder, por otro lado, incide también y resulta contrario al artículo 62 del Estatuto del Personal, que se refiere a la participación del personal de las Cortes de Castilla y León en la determinación de sus condiciones generales de trabajo y la negociación colectiva, como aplicación en el ámbito autonómico del derecho que garantiza el artículo 37 de la Constitución española.

Pero es que, además, el Acuerdo de 19 de mayo de 2022 por el que se nombra a la Sra. Amanda Vicesecretaria General resulta contrario a los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución española. El primero de ellos garantiza el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, y el segundo. garantiza el acceso a la función pública de conformidad con los principios de mérito y capacidad.

Estas previsiones constitucionales se reproducen en La Norma 1ª de las Normas que regulan el régimen de provisión de los puestos de trabajo reservados al personal de plantilla en la Relación de Puestos de Trabajo de las Cortes de Castilla y León, que dice "La provisión de los puestos de trabajo entre funcionarios de las Cortes de Castilla y León se inspirará en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, mediante la correspondiente convocatoria que establecerá los requisitos exigidos para el acceso a la plaza convocada, de conformidad con lo previsto en la Relación de Puestos de Trabajo".

También la Norma 2ª garantiza el derecho de participar en las convocatorias al decir "En las convocatorias públicas para la provisión de puestos de trabajo podrán participar los funcionarios de las Cortes de Castilla y León pertenecientes al Cuerpo y Escala al que se encuentren adscritos que reúnan las condiciones generales exigidas y los requisitos determinados en la convocatoria, cualquiera que sea su situación administrativa, con la excepción de los suspensos en firme mientras dure la suspensión."

La infracción se produce porque ni hubo convocatoria, ni se dio publicidad para que los interesados que reuniesen los requisitos exigidos pudieran participar en el proceso de nombramiento, que es el caso de los actores.

QUINTO.- Sobre la subsanación y convalidación.

La infracción a la que acabamos de referirnos no queda subsanada por el Acuerdo de 7 de julio de 2022 de la Mesa de las Cortes de Castilla y León por el que se adscribe provisionalmente a Dª Amanda al puesto de Vicesecretaria General con efectos de 19 de mayo, ni podemos entender que se ha producido una convalidación, ya que nada se dice al respecto, ni se cumplen las exigencias del artículo 52 de la Ley 39/2015.

Por otro lado, ese Acuerdo de 7 de julio resulta contrario a derecho no solo, por lo ya razonado en el sentido de que se dicta para cubrir un puesto cuando lo que se ha hecho ha sido modificar la estructura orgánica de la Secretaría General, sino porque, incluso, con abstracción de ello se ha incumplido la Norma 12ª que se refiere a la adscripción provisional.

Dicha Norma 12ª dice: "Cuando un puesto de trabajo quede vacante, el Secretario General - Letrado Mayor podrá, en caso de necesidad, proceder a cubrirlo provisionalmente con otro funcionario del mismo Cuerpo o del Cuerpo inmediatamente inferior, oída la Junta de Personal".

Ahora bien, "el puesto de Vicesecretaria General" no estaba vacante porque había sido nombrada para el mismo la Sra. Amanda y dicho nombramiento no había sido dejado sin efecto y, por lo mismo, tampoco había necesidad de cubrirlo. A todo ello debe añadirse que la competencia para la adscripción no la tiene la Mesa, sino el Secretario-Letrado Mayor, y es necesario oír a la Junta de Personal, lo que no se hizo, ya que simplemente se le comunicó a posteriori la adscripción.

Como hemos anticipado y resulta de las argumentaciones hasta aquí empleadas, es evidente la nulidad en la que incurren tanto la convocatoria para cubrir el denominado puesto de Vicesecretaria General, que es el contenido de la Resolución de 15 de noviembre de 2022, como el Acuerdo de 28 de noviembre de 2022 por el que se nombra para ese puesto a la Sra. Amanda, en la medida en que se cubre un puesto que ha sido creado con la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo cuando era preciso una modificación del Estatuto del Personal.

Finalmente, no cabe oponer lo que se haya podido hacer en otras ocasiones o situaciones en la medida en que tanto el precedente administrativo como la vinculación de la Administración a sus propios actos, que tampoco concurre, solo opera dentro de la legalidad.

Todo ello comporta la integra estimación del recurso interpuesto.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse el recurso y no poder apreciar dudas de hecho o de derecho procede imponer las costas a la parte demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y a la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 2000 euros, a satisfacer por mitad por ambas partes demandadas.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo