Sentencia Contencioso-Administrativo 74/2026 Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 425/2025 de 03 de febrero del 2026

PRIMERO.-El Procurador de los Tribunales D. Juan Carlos Avís Rol formula recurso contencioso-administrativo, en representación y defensa de la entidad mercantil EMOTIVA OCIO CENTRO, S.L., contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 9 de marzo de 2020.

La parte actora alega que el 29 de diciembre de 2017 recibió un informe favorable a la consulta previa de viabilidad que había presentado para abrir un salón de juegos en Avenida de Alemania nº 8 de Cáceres. Posteriormente consiguió las correspondientes licencias de obras para el local y presentó el 21 de febrero de 2019 la solicitud de autorización de funcionamiento del salón de juegos, siendo la misma denegada porque ya existían otros salones a menos de 250 metros, conforme prohíbe el Decreto-ley 1/2019 de 5 de febrero. Sostiene que el cambio normativo fue sorpresivo, atentando contra el principio de confianza legítima, en la medida en la que contaba con un informe de viabilidad favorable y se le dieron las licencias de obra pertinentes. Reclama exclusivamente los gastos en los que ha incurrido, que ascienden a 240.583,84 euros IVA incluido, sin haber añadido la pérdida de expectativas económicas.

El Letrado de la Junta de Extremadura, en representación y defensa de la misma, interesa la desestimación del recurso en cuanto que sólo se prevé la indemnización en los supuestos en los que la norma sea declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea, sin que sea el caso. Añade que el informe de viabilidad y las licencias de obras no suponen el reconocimiento de ningún derecho relacionado con la apertura del salón de juegos. Además, desde el citado informe hasta la solicitud de apertura pasÓ más de un año, por lo que se produjo un cambio legislativo esperable al haber otras Comunidades Autónomas que ya lo habían hecho en el mismo sentido. Concluye que no se dan los requisitos necesarios para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial.

SEGUNDO.-Según el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5. [...]".

El artículo 34.1 del mismo texto legal señala: "Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa".

TERCERO.-Antes de analizar en profundidad la reclamación planteada por la demandante, resulta necesario realizar un relato de los hechos acaecidos a efectos de discernir si realmente existiría responsabilidad por parte de la Administración.

Así pues, la recurrente presentó una consulta previa de viabilidad el día 18 de octubre de 2017 en relación con la apertura de un salón recreativo B en Avenida Alemania nº 8 de Cáceres, recibiendo un informe favorable el 29 de diciembre de 2017, dejando constancia de que "el local reúne los requisitos exigidos en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar y de Salones Recreativos y de Juego, pudiendo, por lo tanto, instalarse un salón de juego en citado emplazamiento, previa remisión de toda la documentación necesaria y que se indica en el citado Reglamento y siempre que por otras Administraciones no se ponga ningún impedimento".

El 26 de marzo de 2018 se solicitaron las correspondientes licencias de obra y actividad ante el Ayuntamiento de Cáceres y se obtuvieron las mismas el 23 de agosto de 2018. Tras la realización de las correspondientes obras, el 21 de febrero de 2019 se presentó solicitud de autorización para el funcionamiento del salón de juego, siendo la misma desestimada mediante Resolución de 26 de noviembre de 2019.

Durante el devenir de estos acontecimientos, tuvo lugar la aprobación del Decreto-Ley 1/2019, de medidas urgentes para el fomento del juego responsable en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que entró en vigor el 8 de febrero de 2019 y por el que se modificaron diversos preceptos de la Ley 6/1998, de 18 de junio, del Juego de Extremadura.

En concreto y en relación al asunto que nos atañe, se establece en su artículo 45: "En ningún caso se podrán otorgar autorizaciones para instalar establecimientos específicos de juego a menor distancia de 300 metros de los accesos normales de entrada o salida a centros públicos o privados de educación preescolar y centros públicos o privados que impartan enseñanzas oficiales, tanto universitarias como no universitarias.

2. Tampoco se autorizará cuando en el núcleo urbano exista otro establecimiento de juego ya autorizado a una distancia inferior a 250 metros del que se pretende instalar. Si hubiera varias solicitudes en tramitación será de aplicación lo previsto en el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , a los efectos de aplicar la exigencia anterior.

3. Para la medición de distancias se partirá del eje de la vía pública a la que dé frente cada una de las puertas de acceso al establecimiento de juego, tomando tal eje desde la perpendicular trazada desde el centro de aquellas puertas de acceso, siguiéndose luego el vial más corto que utilicen los peatones y que tenga la consideración legal de dominio público".

Para concluir el relato de hechos, no resulta discutido por ninguna de las partes que, respecto de la ubicación del salón de juegos que se pretendía abrir en Avenida de Alemania nº 8 de Cáceres, existe otro en la calle Hermandad nº 11, a una distancia de 230,26 metros, de 217 metros o de 219,26 metros según distintos sistemas de medición empleados. También existe una sala de bingo en Avenida Portugal nº 5, que se encuentra a una distancia de 213,85 metros o 198,08 metros según el sistema empleado.

CUARTO.-Por otro lado, resulta necesario tener en cuenta lo que ha manifestado el Tribunal Supremo en diversas ocasiones en relación a la responsabilidad patrimonial de la Administración legisladora y la quiebra del principio de confianza legítima.

Así pues, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2011, Rec. 5175/2008, cuyo Fundamento de Derecho Sexto establece: "[...] En esas circunstancias es claro que una editorial como la aquí recurrente que había hecho un esfuerzo editorial para elaborar unos nuevos textos para la implantación en el año académico 2.004-2.005 de determinadas enseñanzas en los tres cursos de la nueva ordenación de la educación infantil, así como en el curso 1º del primer ciclo de la educación primaria y en los cursos 1º y 3º de la educación secundaria obligatoria y en primero de bachillerato, y que había presentado esos textos al conocimiento y aprobación, en algunos casos, a la inspección educativa de la Comunidad Autónoma correspondiente y, en otros, la mayoría, a los órganos competentes de los centros escolares para conocimiento, examen y, en su caso, elección por los mismos, el día 30 de mayo de 2.004 tenía a disposición tanto de los centros escolares, como de las Administraciones educativas y empresas distribuidoras, los libros que consideraba, de acuerdo con el conocimiento que le habrían proporcionado sus departamentos comerciales y de marketing que de conformidad con su cuota de mercado razonablemente iba a vender, ya en el inmediato mes de junio, o, desde ese mes, hasta la fecha del inicio del curso escolar.

Sobre esa confianza legítima en el proceder de la Administración educativa en la que se hallaba la recurrente, incidió la súbita publicación del Real Decreto 1.318/2.004, que invocando las razones que dieron lugar a la publicación de su predecesor, el Real Decreto 827/2.003, atendiendo "no obstante, (a) diversas circunstancias (que) hacen aconsejable, sin menoscabo de la vigencia de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre , que el Gobierno proceda, en el ejercicio de las atribuciones que le encomienda la propia ley, a un reajuste parcial del calendario de aplicación establecido en el referido real decreto".

[...]

Frente a esta actuación de la Administración educativa esgrime el motivo que el Real Decreto 1.318/2.004 quebranta para la recurrente el principio de confianza legítima o de buena fe en la actuación de los Poderes Públicos, puesto que desconoce legítimas expectativas generadas por una norma administrativa anterior sobre la materia, de modo que si la vigencia de un principio de esa naturaleza encuentra un fácil acomodo, lo es en el campo de la responsabilidad patrimonial y frente a la actuación de la Administración, que al adoptar una medida en sí misma legal y que busca el interés público, puede generar perjuicios o producir daños no previstos a un particular, en este caso a una editorial, al acordarse la medida, ignorando unas circunstancias previas creadas por la propia Administración y que deben ser indemnizadas, puesto que el particular, en este caso la empresa, no tiene el deber jurídico de soportarlos al haberse adoptado en beneficio del interés público o del interés general de la comunidad.

En el supuesto presente no ofrece duda a esta Sala consciente como es de que la adopción de estas decisiones vienen condicionadas por los concretos supuestos en los que acontecen, que se quebrantó ese principio de confianza legítima.

En primer término porque la publicación y entrada en vigor de la Ley Orgánica 10/2.002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, ya se refería en su Disposición adicional primera al calendario de aplicación de la Ley, para el que describía un ámbito temporal de cinco años durante el que se procedería a la implantación sucesiva de las enseñanzas en cada etapa, y la propia Ley Orgánica en las sucesivas disposiciones adicionales se ocupaba de las nuevas áreas a implantar, y trataba por extenso, disposición adicional tercera , lo relativo a la autonomía pedagógica de los centros docentes para adoptar los libros de texto, y el cómo se produciría ese proceso y el papel que las Administraciones educativas tendrían en ese debate interno, y también se ocupaba del contenido de los libros a editar, así como su supervisión por los órganos competentes de la Administración, y establecía la Ley Orgánica la prohibición con carácter general de no ser sustituidos los libros de texto durante un periodo mínimo de cuatro años, de modo que sólo excepcionalmente, cuando la programación docente lo requiriera, las Administraciones educativas podrían autorizar la modificación de ese plazo que establecía la Ley.

Ese era, a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica de calidad de la educación, diciembre de 2.002, el horizonte temporal que para desenvolver su tarea editora tenían ante sí la recurrente y el resto de las empresas que estuviesen interesadas en trabajar en el sector de la edición de libros de texto. Ese panorama de futuro, cinco años, y mantenimiento de la validez de los textos durante cuatro años, se reforzó con la entrada en vigor del Real Decreto 827/2.003, el 29 de junio de ese año, por tanto, quince meses antes del comienzo del año académico 2.004-2.005, y para el que la recurrente trabajó realizando los libros de texto a los que hubo de someter al proceso de conocimiento y aprobación descrito anteriormente.

Sin embargo ese escenario cambió por completo y truncó las legítimas expectativas de la recurrente, al aprobarse el Real Decreto 1.318/2.004, de 28 de mayo, vigente el día 30 de ese mes, a cuyas razones para su publicación ya nos hemos referido anteriormente, y que modificó el calendario de la nueva ordenación del sistema educativo y difirió en su artículo único, uno, al año académico 2.006-2.007, la aplicación de las medidas previstas en los artículos que citaba del Real Decreto 827/2.003 y la disposición adicional segunda del mismo. En esa fecha, y por cuanto ya anticipamos, los libros de texto estaban listos para ser puestos en el mercado al amparo de las normas vigentes hasta ese momento.

Esa decisión, aún siendo legítima en sí misma, y amparada en la defensa del interés general del servicio de la educación y dentro de las competencias del nuevo Ejecutivo que había iniciado su función de Gobierno fue inesperada, y como se preveía definitiva y carente de proporcionalidad para la recurrente, que experimentó un daño que le produjo un sacrificio singular que no tenía el deber jurídico de soportar.

Desde luego fue inesperada e imprevisible porque en si mismo el cambio de Gobierno y la mutación de la política educativa de la Nación no era algo que, aún siendo posible ante la celebración de unas Elecciones generales, tuviera que llevar consigo unas consecuencias tan inmediatas como las que produjo. Pero, en todo caso, aún aceptando ese hecho y su legitimidad, no es menos cierto que causó un perjuicio a la recurrente que hizo estéril un esfuerzo planteado y planificado para dar sus frutos basado en una norma con rango de Ley Orgánica y un Real Decreto que fijó su calendario, y que aseguraba un periodo de estabilidad en el sistema educativo para el que trabajó aquélla.

Del modo imprevisto, incluso atropellado, en que se aprobó la medida de diferir para dos cursos académicos posteriores lo que estaba previsto para el curso 2.004-2.005, dadas las circunstancias de tiempo que concurrían en el momento en que se produjo el cambio, 30 de mayo, da razón cumplida lo que seguidamente ponemos de relieve. Ya recogimos los argumentos del preámbulo del nuevo Real Decreto, y que pretendían justificar la demora, pero en ese mismo preámbulo se afirma, en uno de sus párrafos finales, que "en el proceso de elaboración de este real decreto han sido consultadas las comunidades autónomas".

[...]."

Igualmente, encontramos la Sentencia nº 900/2016 de 25 de abril, Rec. 445/2014, que dispone en su Fundamento de Derecho Segundo: "Los términos en los que se formula la presente recurso contencioso administrativo inmediatamente nos recuerdan a lo que venimos declarando en asuntos similares al examinado, en concreto, en las Sentencias de fecha 10 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 40/2014 ), 15 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 62/2014 ), 16 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 8/2013 ) y 1 de marzo de 2016 (recurso contencioso administrativo nº 420/2014 ), entre otras. En concreto, entonces señalamos que "Así las cosas en cuanto al primero de los requisitos, la demandante reputa ese daño como antijurídico pues el cambio normativo que supuso el Real Decreto-ley 1/2012 fue sorpresivo, quebrando el principio de confianza legítima. A tal efecto la demanda integra la existencia de tal confianza legítima en el mantenimiento de esos incentivos -al amparo de los cuales hizo su inversión- exponiendo la evolución normativa que arranca con la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y de tal evolución se deduciría que respecto de las energía en régimen especial es objetivo constante de la política energética el fomento de diversas tecnologías, entre ellas y en lo que ahora interesa, las de cogeneración.

(...) En efecto hasta la promulgación del Real Decreto-ley 1/2012 el estado normativo referido a esta tecnología inequívocamente buscaba fomentar este tipo de tecnologías, lo que se plasma en normas comunitarias y nacionales. En cuanto a las primeras la parte recurrente cita la Directiva 2004/8 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004; la Directiva 2006/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006 , la Resolución del Parlamento Europeo, de 31 de enero de 2008, sobre el Plan de Acción de Eficiencia Energética y la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 . En el ordenamiento interno, aparte del ya citado Real Decreto 661/2007, cita el Real Decreto 616/2007, de 11 de mayo, el también citado Real Decreto-Ley 6/2009 y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

(...) Aparte de estas normas invoca el Plan de Acción 2008-2012 de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España (E4); el Plan de Acción Nacional de Energías Renovables 2011-2020, establece los objetivos de energías renovables para la próxima década y entre las medidas previstas para alcanzarlos prevé «establecer un marco retributivo estable, predecible, flexible, controlable y seguro para los promotores y el sistema eléctrico»; el Plan de Energías Renovables 2011-2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre de 2011, se pronuncia por continuar e intensificar las medidas del anterior Plan de Acción 2008-2012 para desarrollar el potencial de cogeneración de alta eficiencia o el Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020.

(...) Este objetivo de fomento -concretado y evidenciado en aspectos que más abajo se expondrán- está también presente no sólo en el mismo Real Decreto-ley 1/2012, causante de la reclamación litigiosa, sino en la normativa posterior. Así en su debate de convalidación, pese a las medidas que preveía, fue insistente la idea de que no se renunciaba a ese objetivo de fomento, pero que esas medidas venían justificadas por razones de urgencia ante el creciente déficit tarifario cuya reducción era objetivo prioritario, situación agravada por la crisis económica plasmada en la caída del consumo. Y que no se renunciaba a ese objetivo en el Real Decreto-ley 1/2012 lo evidencia por ejemplo, que pese a la supresión de los incentivos, se apoderase al gobierno para establecer regímenes económico específicos ( artículo 3.3) o que pese a la suspensión del procedimiento de pre-asignación no se descartase su restablecimiento (cf . artículo 4.4).

(...) Como se ha dicho, el objetivo de fomentar esas instalaciones de régimen especial se mantiene en las normas posteriores al Real Decreto-ley 1/2012. Así el Real decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, prevé que «las inversiones en estas tecnologías siguen estando protegidas y se ven debidamente fomentadas en España por este nuevo marco normativo» y aparte de modificar el régimen retributivo, prevé medidas transitorias para las instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007. Después la vigente Ley del Sector Eléctrico, en su artículo 14.7 prevé excepcionalmente un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de cogeneración de alta eficiencia y residuos, si hay una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de Directivas u otras normas de Derecho de la Unión Europea o si cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior.

[...]

(...) Como se ha dicho ya, el principio de confianza legítima se invoca en el caso de autos no para juzgar la constitucionalidad del Real Decreto-ley 1/2012 o su compatibilidad con el ordenamiento comunitario, sino para integrar la exigencia de la antijuridicidad del daño cierto, efectivo e individualizado por el que se reclama, es decir, su insoportabilidad en Derecho. A tal efecto es preciso identificar cuál es la base cierta que genera esa confianza, y tal base se advierte no en una sucesión más o menos genérica de mandatos normativos que evidencian una inequívoca voluntad de fomento, sino en un dato cierto: que respecto de las instalaciones de cogeneración esas medidas de fomento se mantendrían en tanto no se alcanzase un objetivo de potencia instalada, pero no en general sino para este tipo de concretas instalaciones.

[...]

(...) La confianza legítima que se reputa infringida consistía, por tanto, en que mientras no se alcanzase el objetivo de potencia instalada asociada a la cogeneración, se mantendría el régimen de incentivos, luego no se advertía obstáculo para hacer inversiones. Esto se deduce, en primer lugar, del régimen retributivo del citado Real Decreto 661/2007 (artículos 24 y 35 ) según el cual el objetivo de potencia se configuraba como el parámetro del mantenimiento del régimen retributivo. Además su artículo 22 preveía que en caso de alcanzarse el 85% del objetivo de potencia previsto para cada tipo de tecnología, se establecería el plazo máximo durante el cual las instalaciones inscritas en el Registro de instalaciones de producción en régimen especial antes de finalizar el plazo mantendrían el derecho al régimen retributivo.

[...]

(...) La consecuencia de todo lo expuesto es que esa afectación al principio de confianza legítima integra el requisito de la antijuridicidad. En efecto, la fijación y mantenimiento de un objetivo de potencia, como presupuesto para la inclusión en el régimen retributivo, la realidad de que a diferencia de otros tecnologías, en el caso de la cogeneración no se había alcanzado son las circunstancias generadoras de esa confianza que llevaron al menos a realizar los gastos exigibles conforme al artículo 4.3 del Real Decreto 6/2009 . Por tanto, la supresión del mismo salvo para los que pudieron a posteriori acogerse a la posibilidad de pre- asignación antes indicada hasta agotar un nuevo y sorpresivo cupo de 120Mw, se produjo sin la existencia de un signo externo que avisase de la proximidad tal medida y que aconsejase, al menos, conducirse con cierta cautela antes de iniciar un proceso si no de inversión, sí de gasto para esa ulterior inversión. Por el contrario el clima normativo era el de continuidad.

[...]".

Por último, en la Sentencia nº 1188/2025 de 25 de septiembre, Rec. 16/2023, el Fundamento de Derecho Sexto proclama: "El demandante sostiene su acción de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y del Legislador estatal en la vulneración del principio de confianza legitima, lo que exige su correcta delimitación.

6.1. Esta Sala ha admitido en numerosas ocasiones, en interpretación de los artículos 139.3. de la Ley 30/1992 y el actual artículo 32.3 de la LRJSP (a la luz de la Constitución y la Jurisprudencia del TC: STC 28/1997 de 13 de febrero y STC 234/2012 ,entre otras), la responsabilidad de la Administración y del Estado Legislador por vulneración del principio de confianza legitima (en su conexión con el principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 y con el principio general de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 106.2 de la Constitución )con relevancia sobre la antijuridicidad del daño.

6.2. Y así se recoge en nuestras sentencias, por citar solo algunas que lo abordan: STS de 17 de febrero de 1998 (Rec. 327/1993 ), 3 de marzo de 1999 (Rec. 6197/1994 ), 18 de mayo de 2000 (Rec. 559/1996 ) y 12 de abril de 2002 (Rec. 218/1998 ), STS n.º 469/2018 de 21 de marzo (Rec. 5006/2016 ), STS n.º 2059/2017 de 25 de mayo (Rec. 442/2015 ), STS n.º 2727/2018 de 12 de julio (Rec. 609/2017 ), STS n.º 3290/2019 de 16 de Octubre (Rec. 248/2018 ), STS n.º 5373/2015 de 10 de diciembre (Rec. 10/2013 ), ...; pero tales sentencias lo abordan en el contexto de una doctrina que establece límites y estrictos requisitos para su acogimiento y, en base a ellos, la apreciación casuística de los hechos determinantes de tal título de imputación.

Así hemos dicho, respecto de la lesión de la confianza legítima como trasunto de la seguridad jurídica y con relevancia sobre la antijuridicidad del daño en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, que para considerar que haya resultado lesionada, debe apreciarse en el caso que los poderes públicos hayan adoptado decisiones que contravengan las creencias, perspectivas y esperanzas fundadas en sus propias decisiones anteriores, para así apreciar si se había generado esa necesaria confianza y certeza basada en la coherencia del comportamiento del Legislador y de la Administración, que desde luego no puede ser defraudada mediante una actuación sorprendente e inesperada respecto del marco administrativo y legislativo previo.

6.3.Pero además esta Sala tiene dicho que, en materia regulatoria, tal principio de confianza legítima y de seguridad jurídica es compatible, sin duda, con los cambios normativos o administrativos justificados, sin que pueda invocarse como freno a estas modificaciones normativas o a la modificación de las decisiones administrativas en atención a las circunstancias técnicas, económicas, sociales, medioambientales etc. de cada momento. Es lógico que, ante cambios significativos y justificados del panorama económico, técnico etc. del sector de que se trate con consecuencias inmediatas para el equilibrio del sistema, se revisen los muy distintos parámetros iniciales determinantes, en magnitudes o en tiempo de disfrute, o del cálculo de la tarifa regulada en su caso, y no puede oponerse a ello meramente el valor de la «seguridad jurídica».

En palabras del Tribunal Constitucional «los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 , y 183/2014, de 6 de noviembre , FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012, de 13 de diciembre , FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE » ( STC 81/2015, de 30 de abril , FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014 , FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución»( STC 270/2015, de 17 de diciembre ).

Igualmente esta Sala en STS de 1 de junio de 2016 (Rec. 472/2014 )ha señalado: «En fin, son muy numerosos los pronunciamientos de esta Sala sobre la inexistencia de un derecho inmodificable, en favor de los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, y a las sentencias ya citadas cabe añadir, entre otras, las SSTS de 13 de septiembre de 2012 (RCA 48/2011 ), 15 de octubre de 2012 (RCA 64/2011 ), 10 de diciembre de 2012 (RCA 138/2011 ), 29 de enero de 2013 (RCA 232/2012 ), 25 de junio de 2013 (RCA 252/2012 ), 1 de julio de 2013(RCA 305/2012 ), 13 de enero de 2014 (RCA 357/2012 ), 3 de abril de 2014 (RCA 444/2014 ), y otras, que efectúan los siguientes razonamientos: " [...] La práctica eliminación del riesgo empresarial que supone acogerse a la tarifa regulada, sin competir en precios con el resto de agentes en el mercado, es de suyo una ventaja sobre los operadores del sector eléctrico sujetos a las vicisitudes de la libre competencia, ventaja cuyo reverso lo constituye precisamente, entre otras, la posibilidad de alteración de las medidas administrativas ante cambios de las circunstancias ulteriores (con el respeto a unos mínimos de rentabilidad que en este momento no es el caso recordar). Los reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia han establecido con claridad que los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima no obstan a que el titular de la potestad reglamentaria, introduzca cambios y modificaciones en el régimen retributivo".»

6.4.Además de lo reseñado como límite, podemos señalar que la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber: 1.- que se base en signos innegables y externos; 2.- que las esperanzas generadas en el administrado sean legítimas; y 3.- que la conducta final de los poderes públicos resulte contradictoria con los actos anteriores, por resultar sorprendente e incoherente".

QUINTO.-En el presente caso, en atención al devenir de los acontecimientos, se entiende que sí se creó en la actora una apariencia de que su pretensión iba a prosperar.

En primer lugar, con el correspondiente informe de viabilidad, que se vio reafirmado por las licencias otorgadas por el Ayuntamiento de Cáceres. Pero es que también se informó favorablemente sobre su solicitud de apertura, siendo el único motivo de denegación la presencia de otras salas de juego a menos de 250 metros. Dicho impedimento fue introducido por la nueva normativa. Por último, procede destacar que la nueva regulación fue acordada por Decreto-ley, por lo que se dispuso de menos tiempo de reacción por parte de la demandante. Igualmente, no se le puede exigir a la misma que previera el cambio legislativo porque en otras Comunidades Autónomas se había hecho, ya que era posible que obtuviera la autorización antes de la reforma o que se estableciera un período de transición, como en Madrid.

Se entiende que es plenamente aplicable toda la jurisprudencia recogida en relación a la quiebra del principio de confianza legítima.

Sin embargo, no se estima procedente el reconocimiento de la totalidad de las facturas reclamadas. A estos efectos, desde la entrada en vigor del Decreto-ley 9/2019, que tuvo lugar el 8 de febrero, la Sala estima que se debió actuar de forma más diligente y realizar la correspondiente consulta, a efectos de no incurrir en más gastos.

Por ello, se excluyen las facturas obrantes en el primer bloque aportado desde el 14 de febrero de 2019, ascendiendo el importe de las mismas, salvo error u omisión, a 53.469,72 euros. Igualmente, se excluye el alquiler del local desde el mes de marzo de 2019, lo que supone un importe de 28.119,44 euros. Finalmente, se descuenta también la cantidad de 2.529,56 euros por luz, agua, basura y telefonía, al entender que los mismos se corresponden más al inicio de la actividad que a gastos necesarios antes de la apertura. Las demás cantidades son aceptadas al no existir oposición alguna por parte de la Administración.

En conclusión, se estima parcialmente la presente demanda, reconociendo en concepto de responsabilidad patrimonial la cantidad de 156.465,12 euros, salvo error u omisión, con los correspondientes intereses legales. Dejar constancia de que en la cantidad se ha incluido el IVA en la medida en la que la recurrente no puede deducirse el mismo.

SEXTO.-Que en materia de costas rige el artículo 139 de la Ley 29/1998 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativaLegislación citadaLJCA art. 139 ,por lo que no procede imponer las costas a ninguna de las partes al ser una estimación parcial.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

PRIMERO.-El Procurador de los Tribunales D. Juan Carlos Avís Rol formula recurso contencioso-administrativo, en representación y defensa de la entidad mercantil EMOTIVA OCIO CENTRO, S.L., contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 9 de marzo de 2020.

La parte actora alega que el 29 de diciembre de 2017 recibió un informe favorable a la consulta previa de viabilidad que había presentado para abrir un salón de juegos en Avenida de Alemania nº 8 de Cáceres. Posteriormente consiguió las correspondientes licencias de obras para el local y presentó el 21 de febrero de 2019 la solicitud de autorización de funcionamiento del salón de juegos, siendo la misma denegada porque ya existían otros salones a menos de 250 metros, conforme prohíbe el Decreto-ley 1/2019 de 5 de febrero. Sostiene que el cambio normativo fue sorpresivo, atentando contra el principio de confianza legítima, en la medida en la que contaba con un informe de viabilidad favorable y se le dieron las licencias de obra pertinentes. Reclama exclusivamente los gastos en los que ha incurrido, que ascienden a 240.583,84 euros IVA incluido, sin haber añadido la pérdida de expectativas económicas.

El Letrado de la Junta de Extremadura, en representación y defensa de la misma, interesa la desestimación del recurso en cuanto que sólo se prevé la indemnización en los supuestos en los que la norma sea declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea, sin que sea el caso. Añade que el informe de viabilidad y las licencias de obras no suponen el reconocimiento de ningún derecho relacionado con la apertura del salón de juegos. Además, desde el citado informe hasta la solicitud de apertura pasÓ más de un año, por lo que se produjo un cambio legislativo esperable al haber otras Comunidades Autónomas que ya lo habían hecho en el mismo sentido. Concluye que no se dan los requisitos necesarios para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial.

SEGUNDO.-Según el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5. [...]".

El artículo 34.1 del mismo texto legal señala: "Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa".

TERCERO.-Antes de analizar en profundidad la reclamación planteada por la demandante, resulta necesario realizar un relato de los hechos acaecidos a efectos de discernir si realmente existiría responsabilidad por parte de la Administración.

Así pues, la recurrente presentó una consulta previa de viabilidad el día 18 de octubre de 2017 en relación con la apertura de un salón recreativo B en Avenida Alemania nº 8 de Cáceres, recibiendo un informe favorable el 29 de diciembre de 2017, dejando constancia de que "el local reúne los requisitos exigidos en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar y de Salones Recreativos y de Juego, pudiendo, por lo tanto, instalarse un salón de juego en citado emplazamiento, previa remisión de toda la documentación necesaria y que se indica en el citado Reglamento y siempre que por otras Administraciones no se ponga ningún impedimento".

El 26 de marzo de 2018 se solicitaron las correspondientes licencias de obra y actividad ante el Ayuntamiento de Cáceres y se obtuvieron las mismas el 23 de agosto de 2018. Tras la realización de las correspondientes obras, el 21 de febrero de 2019 se presentó solicitud de autorización para el funcionamiento del salón de juego, siendo la misma desestimada mediante Resolución de 26 de noviembre de 2019.

Durante el devenir de estos acontecimientos, tuvo lugar la aprobación del Decreto-Ley 1/2019, de medidas urgentes para el fomento del juego responsable en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que entró en vigor el 8 de febrero de 2019 y por el que se modificaron diversos preceptos de la Ley 6/1998, de 18 de junio, del Juego de Extremadura.

En concreto y en relación al asunto que nos atañe, se establece en su artículo 45: "En ningún caso se podrán otorgar autorizaciones para instalar establecimientos específicos de juego a menor distancia de 300 metros de los accesos normales de entrada o salida a centros públicos o privados de educación preescolar y centros públicos o privados que impartan enseñanzas oficiales, tanto universitarias como no universitarias.

2. Tampoco se autorizará cuando en el núcleo urbano exista otro establecimiento de juego ya autorizado a una distancia inferior a 250 metros del que se pretende instalar. Si hubiera varias solicitudes en tramitación será de aplicación lo previsto en el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , a los efectos de aplicar la exigencia anterior.

3. Para la medición de distancias se partirá del eje de la vía pública a la que dé frente cada una de las puertas de acceso al establecimiento de juego, tomando tal eje desde la perpendicular trazada desde el centro de aquellas puertas de acceso, siguiéndose luego el vial más corto que utilicen los peatones y que tenga la consideración legal de dominio público".

Para concluir el relato de hechos, no resulta discutido por ninguna de las partes que, respecto de la ubicación del salón de juegos que se pretendía abrir en Avenida de Alemania nº 8 de Cáceres, existe otro en la calle Hermandad nº 11, a una distancia de 230,26 metros, de 217 metros o de 219,26 metros según distintos sistemas de medición empleados. También existe una sala de bingo en Avenida Portugal nº 5, que se encuentra a una distancia de 213,85 metros o 198,08 metros según el sistema empleado.

CUARTO.-Por otro lado, resulta necesario tener en cuenta lo que ha manifestado el Tribunal Supremo en diversas ocasiones en relación a la responsabilidad patrimonial de la Administración legisladora y la quiebra del principio de confianza legítima.

Así pues, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2011, Rec. 5175/2008, cuyo Fundamento de Derecho Sexto establece: "[...] En esas circunstancias es claro que una editorial como la aquí recurrente que había hecho un esfuerzo editorial para elaborar unos nuevos textos para la implantación en el año académico 2.004-2.005 de determinadas enseñanzas en los tres cursos de la nueva ordenación de la educación infantil, así como en el curso 1º del primer ciclo de la educación primaria y en los cursos 1º y 3º de la educación secundaria obligatoria y en primero de bachillerato, y que había presentado esos textos al conocimiento y aprobación, en algunos casos, a la inspección educativa de la Comunidad Autónoma correspondiente y, en otros, la mayoría, a los órganos competentes de los centros escolares para conocimiento, examen y, en su caso, elección por los mismos, el día 30 de mayo de 2.004 tenía a disposición tanto de los centros escolares, como de las Administraciones educativas y empresas distribuidoras, los libros que consideraba, de acuerdo con el conocimiento que le habrían proporcionado sus departamentos comerciales y de marketing que de conformidad con su cuota de mercado razonablemente iba a vender, ya en el inmediato mes de junio, o, desde ese mes, hasta la fecha del inicio del curso escolar.

Sobre esa confianza legítima en el proceder de la Administración educativa en la que se hallaba la recurrente, incidió la súbita publicación del Real Decreto 1.318/2.004, que invocando las razones que dieron lugar a la publicación de su predecesor, el Real Decreto 827/2.003, atendiendo "no obstante, (a) diversas circunstancias (que) hacen aconsejable, sin menoscabo de la vigencia de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre , que el Gobierno proceda, en el ejercicio de las atribuciones que le encomienda la propia ley, a un reajuste parcial del calendario de aplicación establecido en el referido real decreto".

[...]

Frente a esta actuación de la Administración educativa esgrime el motivo que el Real Decreto 1.318/2.004 quebranta para la recurrente el principio de confianza legítima o de buena fe en la actuación de los Poderes Públicos, puesto que desconoce legítimas expectativas generadas por una norma administrativa anterior sobre la materia, de modo que si la vigencia de un principio de esa naturaleza encuentra un fácil acomodo, lo es en el campo de la responsabilidad patrimonial y frente a la actuación de la Administración, que al adoptar una medida en sí misma legal y que busca el interés público, puede generar perjuicios o producir daños no previstos a un particular, en este caso a una editorial, al acordarse la medida, ignorando unas circunstancias previas creadas por la propia Administración y que deben ser indemnizadas, puesto que el particular, en este caso la empresa, no tiene el deber jurídico de soportarlos al haberse adoptado en beneficio del interés público o del interés general de la comunidad.

En el supuesto presente no ofrece duda a esta Sala consciente como es de que la adopción de estas decisiones vienen condicionadas por los concretos supuestos en los que acontecen, que se quebrantó ese principio de confianza legítima.

En primer término porque la publicación y entrada en vigor de la Ley Orgánica 10/2.002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, ya se refería en su Disposición adicional primera al calendario de aplicación de la Ley, para el que describía un ámbito temporal de cinco años durante el que se procedería a la implantación sucesiva de las enseñanzas en cada etapa, y la propia Ley Orgánica en las sucesivas disposiciones adicionales se ocupaba de las nuevas áreas a implantar, y trataba por extenso, disposición adicional tercera , lo relativo a la autonomía pedagógica de los centros docentes para adoptar los libros de texto, y el cómo se produciría ese proceso y el papel que las Administraciones educativas tendrían en ese debate interno, y también se ocupaba del contenido de los libros a editar, así como su supervisión por los órganos competentes de la Administración, y establecía la Ley Orgánica la prohibición con carácter general de no ser sustituidos los libros de texto durante un periodo mínimo de cuatro años, de modo que sólo excepcionalmente, cuando la programación docente lo requiriera, las Administraciones educativas podrían autorizar la modificación de ese plazo que establecía la Ley.

Ese era, a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica de calidad de la educación, diciembre de 2.002, el horizonte temporal que para desenvolver su tarea editora tenían ante sí la recurrente y el resto de las empresas que estuviesen interesadas en trabajar en el sector de la edición de libros de texto. Ese panorama de futuro, cinco años, y mantenimiento de la validez de los textos durante cuatro años, se reforzó con la entrada en vigor del Real Decreto 827/2.003, el 29 de junio de ese año, por tanto, quince meses antes del comienzo del año académico 2.004-2.005, y para el que la recurrente trabajó realizando los libros de texto a los que hubo de someter al proceso de conocimiento y aprobación descrito anteriormente.

Sin embargo ese escenario cambió por completo y truncó las legítimas expectativas de la recurrente, al aprobarse el Real Decreto 1.318/2.004, de 28 de mayo, vigente el día 30 de ese mes, a cuyas razones para su publicación ya nos hemos referido anteriormente, y que modificó el calendario de la nueva ordenación del sistema educativo y difirió en su artículo único, uno, al año académico 2.006-2.007, la aplicación de las medidas previstas en los artículos que citaba del Real Decreto 827/2.003 y la disposición adicional segunda del mismo. En esa fecha, y por cuanto ya anticipamos, los libros de texto estaban listos para ser puestos en el mercado al amparo de las normas vigentes hasta ese momento.

Esa decisión, aún siendo legítima en sí misma, y amparada en la defensa del interés general del servicio de la educación y dentro de las competencias del nuevo Ejecutivo que había iniciado su función de Gobierno fue inesperada, y como se preveía definitiva y carente de proporcionalidad para la recurrente, que experimentó un daño que le produjo un sacrificio singular que no tenía el deber jurídico de soportar.

Desde luego fue inesperada e imprevisible porque en si mismo el cambio de Gobierno y la mutación de la política educativa de la Nación no era algo que, aún siendo posible ante la celebración de unas Elecciones generales, tuviera que llevar consigo unas consecuencias tan inmediatas como las que produjo. Pero, en todo caso, aún aceptando ese hecho y su legitimidad, no es menos cierto que causó un perjuicio a la recurrente que hizo estéril un esfuerzo planteado y planificado para dar sus frutos basado en una norma con rango de Ley Orgánica y un Real Decreto que fijó su calendario, y que aseguraba un periodo de estabilidad en el sistema educativo para el que trabajó aquélla.

Del modo imprevisto, incluso atropellado, en que se aprobó la medida de diferir para dos cursos académicos posteriores lo que estaba previsto para el curso 2.004-2.005, dadas las circunstancias de tiempo que concurrían en el momento en que se produjo el cambio, 30 de mayo, da razón cumplida lo que seguidamente ponemos de relieve. Ya recogimos los argumentos del preámbulo del nuevo Real Decreto, y que pretendían justificar la demora, pero en ese mismo preámbulo se afirma, en uno de sus párrafos finales, que "en el proceso de elaboración de este real decreto han sido consultadas las comunidades autónomas".

[...]."

Igualmente, encontramos la Sentencia nº 900/2016 de 25 de abril, Rec. 445/2014, que dispone en su Fundamento de Derecho Segundo: "Los términos en los que se formula la presente recurso contencioso administrativo inmediatamente nos recuerdan a lo que venimos declarando en asuntos similares al examinado, en concreto, en las Sentencias de fecha 10 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 40/2014 ), 15 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 62/2014 ), 16 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 8/2013 ) y 1 de marzo de 2016 (recurso contencioso administrativo nº 420/2014 ), entre otras. En concreto, entonces señalamos que "Así las cosas en cuanto al primero de los requisitos, la demandante reputa ese daño como antijurídico pues el cambio normativo que supuso el Real Decreto-ley 1/2012 fue sorpresivo, quebrando el principio de confianza legítima. A tal efecto la demanda integra la existencia de tal confianza legítima en el mantenimiento de esos incentivos -al amparo de los cuales hizo su inversión- exponiendo la evolución normativa que arranca con la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y de tal evolución se deduciría que respecto de las energía en régimen especial es objetivo constante de la política energética el fomento de diversas tecnologías, entre ellas y en lo que ahora interesa, las de cogeneración.

(...) En efecto hasta la promulgación del Real Decreto-ley 1/2012 el estado normativo referido a esta tecnología inequívocamente buscaba fomentar este tipo de tecnologías, lo que se plasma en normas comunitarias y nacionales. En cuanto a las primeras la parte recurrente cita la Directiva 2004/8 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004; la Directiva 2006/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006 , la Resolución del Parlamento Europeo, de 31 de enero de 2008, sobre el Plan de Acción de Eficiencia Energética y la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 . En el ordenamiento interno, aparte del ya citado Real Decreto 661/2007, cita el Real Decreto 616/2007, de 11 de mayo, el también citado Real Decreto-Ley 6/2009 y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

(...) Aparte de estas normas invoca el Plan de Acción 2008-2012 de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España (E4); el Plan de Acción Nacional de Energías Renovables 2011-2020, establece los objetivos de energías renovables para la próxima década y entre las medidas previstas para alcanzarlos prevé «establecer un marco retributivo estable, predecible, flexible, controlable y seguro para los promotores y el sistema eléctrico»; el Plan de Energías Renovables 2011-2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre de 2011, se pronuncia por continuar e intensificar las medidas del anterior Plan de Acción 2008-2012 para desarrollar el potencial de cogeneración de alta eficiencia o el Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020.

(...) Este objetivo de fomento -concretado y evidenciado en aspectos que más abajo se expondrán- está también presente no sólo en el mismo Real Decreto-ley 1/2012, causante de la reclamación litigiosa, sino en la normativa posterior. Así en su debate de convalidación, pese a las medidas que preveía, fue insistente la idea de que no se renunciaba a ese objetivo de fomento, pero que esas medidas venían justificadas por razones de urgencia ante el creciente déficit tarifario cuya reducción era objetivo prioritario, situación agravada por la crisis económica plasmada en la caída del consumo. Y que no se renunciaba a ese objetivo en el Real Decreto-ley 1/2012 lo evidencia por ejemplo, que pese a la supresión de los incentivos, se apoderase al gobierno para establecer regímenes económico específicos ( artículo 3.3) o que pese a la suspensión del procedimiento de pre-asignación no se descartase su restablecimiento (cf . artículo 4.4).

(...) Como se ha dicho, el objetivo de fomentar esas instalaciones de régimen especial se mantiene en las normas posteriores al Real Decreto-ley 1/2012. Así el Real decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, prevé que «las inversiones en estas tecnologías siguen estando protegidas y se ven debidamente fomentadas en España por este nuevo marco normativo» y aparte de modificar el régimen retributivo, prevé medidas transitorias para las instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007. Después la vigente Ley del Sector Eléctrico, en su artículo 14.7 prevé excepcionalmente un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de cogeneración de alta eficiencia y residuos, si hay una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de Directivas u otras normas de Derecho de la Unión Europea o si cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior.

[...]

(...) Como se ha dicho ya, el principio de confianza legítima se invoca en el caso de autos no para juzgar la constitucionalidad del Real Decreto-ley 1/2012 o su compatibilidad con el ordenamiento comunitario, sino para integrar la exigencia de la antijuridicidad del daño cierto, efectivo e individualizado por el que se reclama, es decir, su insoportabilidad en Derecho. A tal efecto es preciso identificar cuál es la base cierta que genera esa confianza, y tal base se advierte no en una sucesión más o menos genérica de mandatos normativos que evidencian una inequívoca voluntad de fomento, sino en un dato cierto: que respecto de las instalaciones de cogeneración esas medidas de fomento se mantendrían en tanto no se alcanzase un objetivo de potencia instalada, pero no en general sino para este tipo de concretas instalaciones.

[...]

(...) La confianza legítima que se reputa infringida consistía, por tanto, en que mientras no se alcanzase el objetivo de potencia instalada asociada a la cogeneración, se mantendría el régimen de incentivos, luego no se advertía obstáculo para hacer inversiones. Esto se deduce, en primer lugar, del régimen retributivo del citado Real Decreto 661/2007 (artículos 24 y 35 ) según el cual el objetivo de potencia se configuraba como el parámetro del mantenimiento del régimen retributivo. Además su artículo 22 preveía que en caso de alcanzarse el 85% del objetivo de potencia previsto para cada tipo de tecnología, se establecería el plazo máximo durante el cual las instalaciones inscritas en el Registro de instalaciones de producción en régimen especial antes de finalizar el plazo mantendrían el derecho al régimen retributivo.

[...]

(...) La consecuencia de todo lo expuesto es que esa afectación al principio de confianza legítima integra el requisito de la antijuridicidad. En efecto, la fijación y mantenimiento de un objetivo de potencia, como presupuesto para la inclusión en el régimen retributivo, la realidad de que a diferencia de otros tecnologías, en el caso de la cogeneración no se había alcanzado son las circunstancias generadoras de esa confianza que llevaron al menos a realizar los gastos exigibles conforme al artículo 4.3 del Real Decreto 6/2009 . Por tanto, la supresión del mismo salvo para los que pudieron a posteriori acogerse a la posibilidad de pre- asignación antes indicada hasta agotar un nuevo y sorpresivo cupo de 120Mw, se produjo sin la existencia de un signo externo que avisase de la proximidad tal medida y que aconsejase, al menos, conducirse con cierta cautela antes de iniciar un proceso si no de inversión, sí de gasto para esa ulterior inversión. Por el contrario el clima normativo era el de continuidad.

[...]".

Por último, en la Sentencia nº 1188/2025 de 25 de septiembre, Rec. 16/2023, el Fundamento de Derecho Sexto proclama: "El demandante sostiene su acción de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y del Legislador estatal en la vulneración del principio de confianza legitima, lo que exige su correcta delimitación.

6.1. Esta Sala ha admitido en numerosas ocasiones, en interpretación de los artículos 139.3. de la Ley 30/1992 y el actual artículo 32.3 de la LRJSP (a la luz de la Constitución y la Jurisprudencia del TC: STC 28/1997 de 13 de febrero y STC 234/2012 ,entre otras), la responsabilidad de la Administración y del Estado Legislador por vulneración del principio de confianza legitima (en su conexión con el principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 y con el principio general de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 106.2 de la Constitución )con relevancia sobre la antijuridicidad del daño.

6.2. Y así se recoge en nuestras sentencias, por citar solo algunas que lo abordan: STS de 17 de febrero de 1998 (Rec. 327/1993 ), 3 de marzo de 1999 (Rec. 6197/1994 ), 18 de mayo de 2000 (Rec. 559/1996 ) y 12 de abril de 2002 (Rec. 218/1998 ), STS n.º 469/2018 de 21 de marzo (Rec. 5006/2016 ), STS n.º 2059/2017 de 25 de mayo (Rec. 442/2015 ), STS n.º 2727/2018 de 12 de julio (Rec. 609/2017 ), STS n.º 3290/2019 de 16 de Octubre (Rec. 248/2018 ), STS n.º 5373/2015 de 10 de diciembre (Rec. 10/2013 ), ...; pero tales sentencias lo abordan en el contexto de una doctrina que establece límites y estrictos requisitos para su acogimiento y, en base a ellos, la apreciación casuística de los hechos determinantes de tal título de imputación.

Así hemos dicho, respecto de la lesión de la confianza legítima como trasunto de la seguridad jurídica y con relevancia sobre la antijuridicidad del daño en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, que para considerar que haya resultado lesionada, debe apreciarse en el caso que los poderes públicos hayan adoptado decisiones que contravengan las creencias, perspectivas y esperanzas fundadas en sus propias decisiones anteriores, para así apreciar si se había generado esa necesaria confianza y certeza basada en la coherencia del comportamiento del Legislador y de la Administración, que desde luego no puede ser defraudada mediante una actuación sorprendente e inesperada respecto del marco administrativo y legislativo previo.

6.3.Pero además esta Sala tiene dicho que, en materia regulatoria, tal principio de confianza legítima y de seguridad jurídica es compatible, sin duda, con los cambios normativos o administrativos justificados, sin que pueda invocarse como freno a estas modificaciones normativas o a la modificación de las decisiones administrativas en atención a las circunstancias técnicas, económicas, sociales, medioambientales etc. de cada momento. Es lógico que, ante cambios significativos y justificados del panorama económico, técnico etc. del sector de que se trate con consecuencias inmediatas para el equilibrio del sistema, se revisen los muy distintos parámetros iniciales determinantes, en magnitudes o en tiempo de disfrute, o del cálculo de la tarifa regulada en su caso, y no puede oponerse a ello meramente el valor de la «seguridad jurídica».

En palabras del Tribunal Constitucional «los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 , y 183/2014, de 6 de noviembre , FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012, de 13 de diciembre , FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE » ( STC 81/2015, de 30 de abril , FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014 , FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución»( STC 270/2015, de 17 de diciembre ).

Igualmente esta Sala en STS de 1 de junio de 2016 (Rec. 472/2014 )ha señalado: «En fin, son muy numerosos los pronunciamientos de esta Sala sobre la inexistencia de un derecho inmodificable, en favor de los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, y a las sentencias ya citadas cabe añadir, entre otras, las SSTS de 13 de septiembre de 2012 (RCA 48/2011 ), 15 de octubre de 2012 (RCA 64/2011 ), 10 de diciembre de 2012 (RCA 138/2011 ), 29 de enero de 2013 (RCA 232/2012 ), 25 de junio de 2013 (RCA 252/2012 ), 1 de julio de 2013(RCA 305/2012 ), 13 de enero de 2014 (RCA 357/2012 ), 3 de abril de 2014 (RCA 444/2014 ), y otras, que efectúan los siguientes razonamientos: " [...] La práctica eliminación del riesgo empresarial que supone acogerse a la tarifa regulada, sin competir en precios con el resto de agentes en el mercado, es de suyo una ventaja sobre los operadores del sector eléctrico sujetos a las vicisitudes de la libre competencia, ventaja cuyo reverso lo constituye precisamente, entre otras, la posibilidad de alteración de las medidas administrativas ante cambios de las circunstancias ulteriores (con el respeto a unos mínimos de rentabilidad que en este momento no es el caso recordar). Los reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia han establecido con claridad que los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima no obstan a que el titular de la potestad reglamentaria, introduzca cambios y modificaciones en el régimen retributivo".»

6.4.Además de lo reseñado como límite, podemos señalar que la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber: 1.- que se base en signos innegables y externos; 2.- que las esperanzas generadas en el administrado sean legítimas; y 3.- que la conducta final de los poderes públicos resulte contradictoria con los actos anteriores, por resultar sorprendente e incoherente".

QUINTO.-En el presente caso, en atención al devenir de los acontecimientos, se entiende que sí se creó en la actora una apariencia de que su pretensión iba a prosperar.

En primer lugar, con el correspondiente informe de viabilidad, que se vio reafirmado por las licencias otorgadas por el Ayuntamiento de Cáceres. Pero es que también se informó favorablemente sobre su solicitud de apertura, siendo el único motivo de denegación la presencia de otras salas de juego a menos de 250 metros. Dicho impedimento fue introducido por la nueva normativa. Por último, procede destacar que la nueva regulación fue acordada por Decreto-ley, por lo que se dispuso de menos tiempo de reacción por parte de la demandante. Igualmente, no se le puede exigir a la misma que previera el cambio legislativo porque en otras Comunidades Autónomas se había hecho, ya que era posible que obtuviera la autorización antes de la reforma o que se estableciera un período de transición, como en Madrid.

Se entiende que es plenamente aplicable toda la jurisprudencia recogida en relación a la quiebra del principio de confianza legítima.

Sin embargo, no se estima procedente el reconocimiento de la totalidad de las facturas reclamadas. A estos efectos, desde la entrada en vigor del Decreto-ley 9/2019, que tuvo lugar el 8 de febrero, la Sala estima que se debió actuar de forma más diligente y realizar la correspondiente consulta, a efectos de no incurrir en más gastos.

Por ello, se excluyen las facturas obrantes en el primer bloque aportado desde el 14 de febrero de 2019, ascendiendo el importe de las mismas, salvo error u omisión, a 53.469,72 euros. Igualmente, se excluye el alquiler del local desde el mes de marzo de 2019, lo que supone un importe de 28.119,44 euros. Finalmente, se descuenta también la cantidad de 2.529,56 euros por luz, agua, basura y telefonía, al entender que los mismos se corresponden más al inicio de la actividad que a gastos necesarios antes de la apertura. Las demás cantidades son aceptadas al no existir oposición alguna por parte de la Administración.

En conclusión, se estima parcialmente la presente demanda, reconociendo en concepto de responsabilidad patrimonial la cantidad de 156.465,12 euros, salvo error u omisión, con los correspondientes intereses legales. Dejar constancia de que en la cantidad se ha incluido el IVA en la medida en la que la recurrente no puede deducirse el mismo.

SEXTO.-Que en materia de costas rige el artículo 139 de la Ley 29/1998 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativaLegislación citadaLJCA art. 139 ,por lo que no procede imponer las costas a ninguna de las partes al ser una estimación parcial.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

PRIMERO.-El Procurador de los Tribunales D. Juan Carlos Avís Rol formula recurso contencioso-administrativo, en representación y defensa de la entidad mercantil EMOTIVA OCIO CENTRO, S.L., contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 9 de marzo de 2020.

La parte actora alega que el 29 de diciembre de 2017 recibió un informe favorable a la consulta previa de viabilidad que había presentado para abrir un salón de juegos en Avenida de Alemania nº 8 de Cáceres. Posteriormente consiguió las correspondientes licencias de obras para el local y presentó el 21 de febrero de 2019 la solicitud de autorización de funcionamiento del salón de juegos, siendo la misma denegada porque ya existían otros salones a menos de 250 metros, conforme prohíbe el Decreto-ley 1/2019 de 5 de febrero. Sostiene que el cambio normativo fue sorpresivo, atentando contra el principio de confianza legítima, en la medida en la que contaba con un informe de viabilidad favorable y se le dieron las licencias de obra pertinentes. Reclama exclusivamente los gastos en los que ha incurrido, que ascienden a 240.583,84 euros IVA incluido, sin haber añadido la pérdida de expectativas económicas.

El Letrado de la Junta de Extremadura, en representación y defensa de la misma, interesa la desestimación del recurso en cuanto que sólo se prevé la indemnización en los supuestos en los que la norma sea declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea, sin que sea el caso. Añade que el informe de viabilidad y las licencias de obras no suponen el reconocimiento de ningún derecho relacionado con la apertura del salón de juegos. Además, desde el citado informe hasta la solicitud de apertura pasÓ más de un año, por lo que se produjo un cambio legislativo esperable al haber otras Comunidades Autónomas que ya lo habían hecho en el mismo sentido. Concluye que no se dan los requisitos necesarios para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial.

SEGUNDO.-Según el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5. [...]".

El artículo 34.1 del mismo texto legal señala: "Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa".

TERCERO.-Antes de analizar en profundidad la reclamación planteada por la demandante, resulta necesario realizar un relato de los hechos acaecidos a efectos de discernir si realmente existiría responsabilidad por parte de la Administración.

Así pues, la recurrente presentó una consulta previa de viabilidad el día 18 de octubre de 2017 en relación con la apertura de un salón recreativo B en Avenida Alemania nº 8 de Cáceres, recibiendo un informe favorable el 29 de diciembre de 2017, dejando constancia de que "el local reúne los requisitos exigidos en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar y de Salones Recreativos y de Juego, pudiendo, por lo tanto, instalarse un salón de juego en citado emplazamiento, previa remisión de toda la documentación necesaria y que se indica en el citado Reglamento y siempre que por otras Administraciones no se ponga ningún impedimento".

El 26 de marzo de 2018 se solicitaron las correspondientes licencias de obra y actividad ante el Ayuntamiento de Cáceres y se obtuvieron las mismas el 23 de agosto de 2018. Tras la realización de las correspondientes obras, el 21 de febrero de 2019 se presentó solicitud de autorización para el funcionamiento del salón de juego, siendo la misma desestimada mediante Resolución de 26 de noviembre de 2019.

Durante el devenir de estos acontecimientos, tuvo lugar la aprobación del Decreto-Ley 1/2019, de medidas urgentes para el fomento del juego responsable en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que entró en vigor el 8 de febrero de 2019 y por el que se modificaron diversos preceptos de la Ley 6/1998, de 18 de junio, del Juego de Extremadura.

En concreto y en relación al asunto que nos atañe, se establece en su artículo 45: "En ningún caso se podrán otorgar autorizaciones para instalar establecimientos específicos de juego a menor distancia de 300 metros de los accesos normales de entrada o salida a centros públicos o privados de educación preescolar y centros públicos o privados que impartan enseñanzas oficiales, tanto universitarias como no universitarias.

2. Tampoco se autorizará cuando en el núcleo urbano exista otro establecimiento de juego ya autorizado a una distancia inferior a 250 metros del que se pretende instalar. Si hubiera varias solicitudes en tramitación será de aplicación lo previsto en el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , a los efectos de aplicar la exigencia anterior.

3. Para la medición de distancias se partirá del eje de la vía pública a la que dé frente cada una de las puertas de acceso al establecimiento de juego, tomando tal eje desde la perpendicular trazada desde el centro de aquellas puertas de acceso, siguiéndose luego el vial más corto que utilicen los peatones y que tenga la consideración legal de dominio público".

Para concluir el relato de hechos, no resulta discutido por ninguna de las partes que, respecto de la ubicación del salón de juegos que se pretendía abrir en Avenida de Alemania nº 8 de Cáceres, existe otro en la calle Hermandad nº 11, a una distancia de 230,26 metros, de 217 metros o de 219,26 metros según distintos sistemas de medición empleados. También existe una sala de bingo en Avenida Portugal nº 5, que se encuentra a una distancia de 213,85 metros o 198,08 metros según el sistema empleado.

CUARTO.-Por otro lado, resulta necesario tener en cuenta lo que ha manifestado el Tribunal Supremo en diversas ocasiones en relación a la responsabilidad patrimonial de la Administración legisladora y la quiebra del principio de confianza legítima.

Así pues, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2011, Rec. 5175/2008, cuyo Fundamento de Derecho Sexto establece: "[...] En esas circunstancias es claro que una editorial como la aquí recurrente que había hecho un esfuerzo editorial para elaborar unos nuevos textos para la implantación en el año académico 2.004-2.005 de determinadas enseñanzas en los tres cursos de la nueva ordenación de la educación infantil, así como en el curso 1º del primer ciclo de la educación primaria y en los cursos 1º y 3º de la educación secundaria obligatoria y en primero de bachillerato, y que había presentado esos textos al conocimiento y aprobación, en algunos casos, a la inspección educativa de la Comunidad Autónoma correspondiente y, en otros, la mayoría, a los órganos competentes de los centros escolares para conocimiento, examen y, en su caso, elección por los mismos, el día 30 de mayo de 2.004 tenía a disposición tanto de los centros escolares, como de las Administraciones educativas y empresas distribuidoras, los libros que consideraba, de acuerdo con el conocimiento que le habrían proporcionado sus departamentos comerciales y de marketing que de conformidad con su cuota de mercado razonablemente iba a vender, ya en el inmediato mes de junio, o, desde ese mes, hasta la fecha del inicio del curso escolar.

Sobre esa confianza legítima en el proceder de la Administración educativa en la que se hallaba la recurrente, incidió la súbita publicación del Real Decreto 1.318/2.004, que invocando las razones que dieron lugar a la publicación de su predecesor, el Real Decreto 827/2.003, atendiendo "no obstante, (a) diversas circunstancias (que) hacen aconsejable, sin menoscabo de la vigencia de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre , que el Gobierno proceda, en el ejercicio de las atribuciones que le encomienda la propia ley, a un reajuste parcial del calendario de aplicación establecido en el referido real decreto".

[...]

Frente a esta actuación de la Administración educativa esgrime el motivo que el Real Decreto 1.318/2.004 quebranta para la recurrente el principio de confianza legítima o de buena fe en la actuación de los Poderes Públicos, puesto que desconoce legítimas expectativas generadas por una norma administrativa anterior sobre la materia, de modo que si la vigencia de un principio de esa naturaleza encuentra un fácil acomodo, lo es en el campo de la responsabilidad patrimonial y frente a la actuación de la Administración, que al adoptar una medida en sí misma legal y que busca el interés público, puede generar perjuicios o producir daños no previstos a un particular, en este caso a una editorial, al acordarse la medida, ignorando unas circunstancias previas creadas por la propia Administración y que deben ser indemnizadas, puesto que el particular, en este caso la empresa, no tiene el deber jurídico de soportarlos al haberse adoptado en beneficio del interés público o del interés general de la comunidad.

En el supuesto presente no ofrece duda a esta Sala consciente como es de que la adopción de estas decisiones vienen condicionadas por los concretos supuestos en los que acontecen, que se quebrantó ese principio de confianza legítima.

En primer término porque la publicación y entrada en vigor de la Ley Orgánica 10/2.002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, ya se refería en su Disposición adicional primera al calendario de aplicación de la Ley, para el que describía un ámbito temporal de cinco años durante el que se procedería a la implantación sucesiva de las enseñanzas en cada etapa, y la propia Ley Orgánica en las sucesivas disposiciones adicionales se ocupaba de las nuevas áreas a implantar, y trataba por extenso, disposición adicional tercera , lo relativo a la autonomía pedagógica de los centros docentes para adoptar los libros de texto, y el cómo se produciría ese proceso y el papel que las Administraciones educativas tendrían en ese debate interno, y también se ocupaba del contenido de los libros a editar, así como su supervisión por los órganos competentes de la Administración, y establecía la Ley Orgánica la prohibición con carácter general de no ser sustituidos los libros de texto durante un periodo mínimo de cuatro años, de modo que sólo excepcionalmente, cuando la programación docente lo requiriera, las Administraciones educativas podrían autorizar la modificación de ese plazo que establecía la Ley.

Ese era, a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica de calidad de la educación, diciembre de 2.002, el horizonte temporal que para desenvolver su tarea editora tenían ante sí la recurrente y el resto de las empresas que estuviesen interesadas en trabajar en el sector de la edición de libros de texto. Ese panorama de futuro, cinco años, y mantenimiento de la validez de los textos durante cuatro años, se reforzó con la entrada en vigor del Real Decreto 827/2.003, el 29 de junio de ese año, por tanto, quince meses antes del comienzo del año académico 2.004-2.005, y para el que la recurrente trabajó realizando los libros de texto a los que hubo de someter al proceso de conocimiento y aprobación descrito anteriormente.

Sin embargo ese escenario cambió por completo y truncó las legítimas expectativas de la recurrente, al aprobarse el Real Decreto 1.318/2.004, de 28 de mayo, vigente el día 30 de ese mes, a cuyas razones para su publicación ya nos hemos referido anteriormente, y que modificó el calendario de la nueva ordenación del sistema educativo y difirió en su artículo único, uno, al año académico 2.006-2.007, la aplicación de las medidas previstas en los artículos que citaba del Real Decreto 827/2.003 y la disposición adicional segunda del mismo. En esa fecha, y por cuanto ya anticipamos, los libros de texto estaban listos para ser puestos en el mercado al amparo de las normas vigentes hasta ese momento.

Esa decisión, aún siendo legítima en sí misma, y amparada en la defensa del interés general del servicio de la educación y dentro de las competencias del nuevo Ejecutivo que había iniciado su función de Gobierno fue inesperada, y como se preveía definitiva y carente de proporcionalidad para la recurrente, que experimentó un daño que le produjo un sacrificio singular que no tenía el deber jurídico de soportar.

Desde luego fue inesperada e imprevisible porque en si mismo el cambio de Gobierno y la mutación de la política educativa de la Nación no era algo que, aún siendo posible ante la celebración de unas Elecciones generales, tuviera que llevar consigo unas consecuencias tan inmediatas como las que produjo. Pero, en todo caso, aún aceptando ese hecho y su legitimidad, no es menos cierto que causó un perjuicio a la recurrente que hizo estéril un esfuerzo planteado y planificado para dar sus frutos basado en una norma con rango de Ley Orgánica y un Real Decreto que fijó su calendario, y que aseguraba un periodo de estabilidad en el sistema educativo para el que trabajó aquélla.

Del modo imprevisto, incluso atropellado, en que se aprobó la medida de diferir para dos cursos académicos posteriores lo que estaba previsto para el curso 2.004-2.005, dadas las circunstancias de tiempo que concurrían en el momento en que se produjo el cambio, 30 de mayo, da razón cumplida lo que seguidamente ponemos de relieve. Ya recogimos los argumentos del preámbulo del nuevo Real Decreto, y que pretendían justificar la demora, pero en ese mismo preámbulo se afirma, en uno de sus párrafos finales, que "en el proceso de elaboración de este real decreto han sido consultadas las comunidades autónomas".

[...]."

Igualmente, encontramos la Sentencia nº 900/2016 de 25 de abril, Rec. 445/2014, que dispone en su Fundamento de Derecho Segundo: "Los términos en los que se formula la presente recurso contencioso administrativo inmediatamente nos recuerdan a lo que venimos declarando en asuntos similares al examinado, en concreto, en las Sentencias de fecha 10 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 40/2014 ), 15 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 62/2014 ), 16 de diciembre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 8/2013 ) y 1 de marzo de 2016 (recurso contencioso administrativo nº 420/2014 ), entre otras. En concreto, entonces señalamos que "Así las cosas en cuanto al primero de los requisitos, la demandante reputa ese daño como antijurídico pues el cambio normativo que supuso el Real Decreto-ley 1/2012 fue sorpresivo, quebrando el principio de confianza legítima. A tal efecto la demanda integra la existencia de tal confianza legítima en el mantenimiento de esos incentivos -al amparo de los cuales hizo su inversión- exponiendo la evolución normativa que arranca con la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y de tal evolución se deduciría que respecto de las energía en régimen especial es objetivo constante de la política energética el fomento de diversas tecnologías, entre ellas y en lo que ahora interesa, las de cogeneración.

(...) En efecto hasta la promulgación del Real Decreto-ley 1/2012 el estado normativo referido a esta tecnología inequívocamente buscaba fomentar este tipo de tecnologías, lo que se plasma en normas comunitarias y nacionales. En cuanto a las primeras la parte recurrente cita la Directiva 2004/8 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004; la Directiva 2006/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006 , la Resolución del Parlamento Europeo, de 31 de enero de 2008, sobre el Plan de Acción de Eficiencia Energética y la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 . En el ordenamiento interno, aparte del ya citado Real Decreto 661/2007, cita el Real Decreto 616/2007, de 11 de mayo, el también citado Real Decreto-Ley 6/2009 y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

(...) Aparte de estas normas invoca el Plan de Acción 2008-2012 de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España (E4); el Plan de Acción Nacional de Energías Renovables 2011-2020, establece los objetivos de energías renovables para la próxima década y entre las medidas previstas para alcanzarlos prevé «establecer un marco retributivo estable, predecible, flexible, controlable y seguro para los promotores y el sistema eléctrico»; el Plan de Energías Renovables 2011-2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre de 2011, se pronuncia por continuar e intensificar las medidas del anterior Plan de Acción 2008-2012 para desarrollar el potencial de cogeneración de alta eficiencia o el Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020.

(...) Este objetivo de fomento -concretado y evidenciado en aspectos que más abajo se expondrán- está también presente no sólo en el mismo Real Decreto-ley 1/2012, causante de la reclamación litigiosa, sino en la normativa posterior. Así en su debate de convalidación, pese a las medidas que preveía, fue insistente la idea de que no se renunciaba a ese objetivo de fomento, pero que esas medidas venían justificadas por razones de urgencia ante el creciente déficit tarifario cuya reducción era objetivo prioritario, situación agravada por la crisis económica plasmada en la caída del consumo. Y que no se renunciaba a ese objetivo en el Real Decreto-ley 1/2012 lo evidencia por ejemplo, que pese a la supresión de los incentivos, se apoderase al gobierno para establecer regímenes económico específicos ( artículo 3.3) o que pese a la suspensión del procedimiento de pre-asignación no se descartase su restablecimiento (cf . artículo 4.4).

(...) Como se ha dicho, el objetivo de fomentar esas instalaciones de régimen especial se mantiene en las normas posteriores al Real Decreto-ley 1/2012. Así el Real decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, prevé que «las inversiones en estas tecnologías siguen estando protegidas y se ven debidamente fomentadas en España por este nuevo marco normativo» y aparte de modificar el régimen retributivo, prevé medidas transitorias para las instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007. Después la vigente Ley del Sector Eléctrico, en su artículo 14.7 prevé excepcionalmente un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de cogeneración de alta eficiencia y residuos, si hay una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de Directivas u otras normas de Derecho de la Unión Europea o si cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior.

[...]

(...) Como se ha dicho ya, el principio de confianza legítima se invoca en el caso de autos no para juzgar la constitucionalidad del Real Decreto-ley 1/2012 o su compatibilidad con el ordenamiento comunitario, sino para integrar la exigencia de la antijuridicidad del daño cierto, efectivo e individualizado por el que se reclama, es decir, su insoportabilidad en Derecho. A tal efecto es preciso identificar cuál es la base cierta que genera esa confianza, y tal base se advierte no en una sucesión más o menos genérica de mandatos normativos que evidencian una inequívoca voluntad de fomento, sino en un dato cierto: que respecto de las instalaciones de cogeneración esas medidas de fomento se mantendrían en tanto no se alcanzase un objetivo de potencia instalada, pero no en general sino para este tipo de concretas instalaciones.

[...]

(...) La confianza legítima que se reputa infringida consistía, por tanto, en que mientras no se alcanzase el objetivo de potencia instalada asociada a la cogeneración, se mantendría el régimen de incentivos, luego no se advertía obstáculo para hacer inversiones. Esto se deduce, en primer lugar, del régimen retributivo del citado Real Decreto 661/2007 (artículos 24 y 35 ) según el cual el objetivo de potencia se configuraba como el parámetro del mantenimiento del régimen retributivo. Además su artículo 22 preveía que en caso de alcanzarse el 85% del objetivo de potencia previsto para cada tipo de tecnología, se establecería el plazo máximo durante el cual las instalaciones inscritas en el Registro de instalaciones de producción en régimen especial antes de finalizar el plazo mantendrían el derecho al régimen retributivo.

[...]

(...) La consecuencia de todo lo expuesto es que esa afectación al principio de confianza legítima integra el requisito de la antijuridicidad. En efecto, la fijación y mantenimiento de un objetivo de potencia, como presupuesto para la inclusión en el régimen retributivo, la realidad de que a diferencia de otros tecnologías, en el caso de la cogeneración no se había alcanzado son las circunstancias generadoras de esa confianza que llevaron al menos a realizar los gastos exigibles conforme al artículo 4.3 del Real Decreto 6/2009 . Por tanto, la supresión del mismo salvo para los que pudieron a posteriori acogerse a la posibilidad de pre- asignación antes indicada hasta agotar un nuevo y sorpresivo cupo de 120Mw, se produjo sin la existencia de un signo externo que avisase de la proximidad tal medida y que aconsejase, al menos, conducirse con cierta cautela antes de iniciar un proceso si no de inversión, sí de gasto para esa ulterior inversión. Por el contrario el clima normativo era el de continuidad.

[...]".

Por último, en la Sentencia nº 1188/2025 de 25 de septiembre, Rec. 16/2023, el Fundamento de Derecho Sexto proclama: "El demandante sostiene su acción de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y del Legislador estatal en la vulneración del principio de confianza legitima, lo que exige su correcta delimitación.

6.1. Esta Sala ha admitido en numerosas ocasiones, en interpretación de los artículos 139.3. de la Ley 30/1992 y el actual artículo 32.3 de la LRJSP (a la luz de la Constitución y la Jurisprudencia del TC: STC 28/1997 de 13 de febrero y STC 234/2012 ,entre otras), la responsabilidad de la Administración y del Estado Legislador por vulneración del principio de confianza legitima (en su conexión con el principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 y con el principio general de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 106.2 de la Constitución )con relevancia sobre la antijuridicidad del daño.

6.2. Y así se recoge en nuestras sentencias, por citar solo algunas que lo abordan: STS de 17 de febrero de 1998 (Rec. 327/1993 ), 3 de marzo de 1999 (Rec. 6197/1994 ), 18 de mayo de 2000 (Rec. 559/1996 ) y 12 de abril de 2002 (Rec. 218/1998 ), STS n.º 469/2018 de 21 de marzo (Rec. 5006/2016 ), STS n.º 2059/2017 de 25 de mayo (Rec. 442/2015 ), STS n.º 2727/2018 de 12 de julio (Rec. 609/2017 ), STS n.º 3290/2019 de 16 de Octubre (Rec. 248/2018 ), STS n.º 5373/2015 de 10 de diciembre (Rec. 10/2013 ), ...; pero tales sentencias lo abordan en el contexto de una doctrina que establece límites y estrictos requisitos para su acogimiento y, en base a ellos, la apreciación casuística de los hechos determinantes de tal título de imputación.

Así hemos dicho, respecto de la lesión de la confianza legítima como trasunto de la seguridad jurídica y con relevancia sobre la antijuridicidad del daño en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, que para considerar que haya resultado lesionada, debe apreciarse en el caso que los poderes públicos hayan adoptado decisiones que contravengan las creencias, perspectivas y esperanzas fundadas en sus propias decisiones anteriores, para así apreciar si se había generado esa necesaria confianza y certeza basada en la coherencia del comportamiento del Legislador y de la Administración, que desde luego no puede ser defraudada mediante una actuación sorprendente e inesperada respecto del marco administrativo y legislativo previo.

6.3.Pero además esta Sala tiene dicho que, en materia regulatoria, tal principio de confianza legítima y de seguridad jurídica es compatible, sin duda, con los cambios normativos o administrativos justificados, sin que pueda invocarse como freno a estas modificaciones normativas o a la modificación de las decisiones administrativas en atención a las circunstancias técnicas, económicas, sociales, medioambientales etc. de cada momento. Es lógico que, ante cambios significativos y justificados del panorama económico, técnico etc. del sector de que se trate con consecuencias inmediatas para el equilibrio del sistema, se revisen los muy distintos parámetros iniciales determinantes, en magnitudes o en tiempo de disfrute, o del cálculo de la tarifa regulada en su caso, y no puede oponerse a ello meramente el valor de la «seguridad jurídica».

En palabras del Tribunal Constitucional «los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 , y 183/2014, de 6 de noviembre , FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012, de 13 de diciembre , FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE » ( STC 81/2015, de 30 de abril , FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014 , FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución»( STC 270/2015, de 17 de diciembre ).

Igualmente esta Sala en STS de 1 de junio de 2016 (Rec. 472/2014 )ha señalado: «En fin, son muy numerosos los pronunciamientos de esta Sala sobre la inexistencia de un derecho inmodificable, en favor de los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, y a las sentencias ya citadas cabe añadir, entre otras, las SSTS de 13 de septiembre de 2012 (RCA 48/2011 ), 15 de octubre de 2012 (RCA 64/2011 ), 10 de diciembre de 2012 (RCA 138/2011 ), 29 de enero de 2013 (RCA 232/2012 ), 25 de junio de 2013 (RCA 252/2012 ), 1 de julio de 2013(RCA 305/2012 ), 13 de enero de 2014 (RCA 357/2012 ), 3 de abril de 2014 (RCA 444/2014 ), y otras, que efectúan los siguientes razonamientos: " [...] La práctica eliminación del riesgo empresarial que supone acogerse a la tarifa regulada, sin competir en precios con el resto de agentes en el mercado, es de suyo una ventaja sobre los operadores del sector eléctrico sujetos a las vicisitudes de la libre competencia, ventaja cuyo reverso lo constituye precisamente, entre otras, la posibilidad de alteración de las medidas administrativas ante cambios de las circunstancias ulteriores (con el respeto a unos mínimos de rentabilidad que en este momento no es el caso recordar). Los reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia han establecido con claridad que los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima no obstan a que el titular de la potestad reglamentaria, introduzca cambios y modificaciones en el régimen retributivo".»

6.4.Además de lo reseñado como límite, podemos señalar que la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber: 1.- que se base en signos innegables y externos; 2.- que las esperanzas generadas en el administrado sean legítimas; y 3.- que la conducta final de los poderes públicos resulte contradictoria con los actos anteriores, por resultar sorprendente e incoherente".

QUINTO.-En el presente caso, en atención al devenir de los acontecimientos, se entiende que sí se creó en la actora una apariencia de que su pretensión iba a prosperar.

En primer lugar, con el correspondiente informe de viabilidad, que se vio reafirmado por las licencias otorgadas por el Ayuntamiento de Cáceres. Pero es que también se informó favorablemente sobre su solicitud de apertura, siendo el único motivo de denegación la presencia de otras salas de juego a menos de 250 metros. Dicho impedimento fue introducido por la nueva normativa. Por último, procede destacar que la nueva regulación fue acordada por Decreto-ley, por lo que se dispuso de menos tiempo de reacción por parte de la demandante. Igualmente, no se le puede exigir a la misma que previera el cambio legislativo porque en otras Comunidades Autónomas se había hecho, ya que era posible que obtuviera la autorización antes de la reforma o que se estableciera un período de transición, como en Madrid.

Se entiende que es plenamente aplicable toda la jurisprudencia recogida en relación a la quiebra del principio de confianza legítima.

Sin embargo, no se estima procedente el reconocimiento de la totalidad de las facturas reclamadas. A estos efectos, desde la entrada en vigor del Decreto-ley 9/2019, que tuvo lugar el 8 de febrero, la Sala estima que se debió actuar de forma más diligente y realizar la correspondiente consulta, a efectos de no incurrir en más gastos.

Por ello, se excluyen las facturas obrantes en el primer bloque aportado desde el 14 de febrero de 2019, ascendiendo el importe de las mismas, salvo error u omisión, a 53.469,72 euros. Igualmente, se excluye el alquiler del local desde el mes de marzo de 2019, lo que supone un importe de 28.119,44 euros. Finalmente, se descuenta también la cantidad de 2.529,56 euros por luz, agua, basura y telefonía, al entender que los mismos se corresponden más al inicio de la actividad que a gastos necesarios antes de la apertura. Las demás cantidades son aceptadas al no existir oposición alguna por parte de la Administración.

En conclusión, se estima parcialmente la presente demanda, reconociendo en concepto de responsabilidad patrimonial la cantidad de 156.465,12 euros, salvo error u omisión, con los correspondientes intereses legales. Dejar constancia de que en la cantidad se ha incluido el IVA en la medida en la que la recurrente no puede deducirse el mismo.

SEXTO.-Que en materia de costas rige el artículo 139 de la Ley 29/1998 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativaLegislación citadaLJCA art. 139 ,por lo que no procede imponer las costas a ninguna de las partes al ser una estimación parcial.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,