Sentencia Contencioso-Administrativo 43/2025 Tribunal Superior de Justicia de La Rioja . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 262/2023 de 30 de enero del 2025

PRIMERO.Es objeto de impugnación en el presente procedimiento la resolución num. 200/2023, de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Mundo Rural y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja, de fecha 22 de octubre de 2023, por la que, desestimando las alegaciones efectuadas por la recurrente en trámite de audiencia en los expedientes de reintegro de ayudas, resuelve la obligación de la recurrente de "reintegrar la cantidad de 175.143,04 euros y la anulación a I..San Cristóbal, la autorización y compromiso pendientes de abono para los préstamos bonificados de ambos expedientes por importe de 46.026,62 euros.

La parte demandante solicita que se dicte sentencia estimando íntegramente este recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, declare nula la resolución recurrida. Subsidiariamente, solicita la aplicación del art. 18.4.f) de la Orden 2/2016 y art. 37 y 17 de la Ley General de Subvenciones.

SEGUNDO.Es conveniente recordar, con carácter previo, los siguientes antecedentes facticos:

La Resolución 1260/2020, de 22 de diciembre, de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Mundo Rural, Territorio y Población por la que se realiza la convocatoria publica 2021, de las ayudas a las inversiones en explotaciones agrarias.

El 6 de febrero de 2020, I. G. San Cristóbal SL presenta un expediente de inversiones en las explotaciones agrarias para la mejora de la granja, con una inversión solicitada de 415.875,41 euros. El 31 de julio de 2020 se emite resolución por la que se le conceden las ayudas de 81.208,63 euros para la inversión solicitada, y un préstamo bonificado por un importe de 292.351,08 euros, de 8 años, con 2 de carencia, en el que se bonificaban los intereses por un importe total de 34.795,98 euros. El 20 de diciembre de 2021 se resuelve la certificación y el abono de la solicitud.

El 28 de enero de 2021 presenta un nueva solicitud de ayuda para la inversión en las explotaciones agrarias con una segunda fase de mejora de la granja por un importe solicitado de 304.836,35 euros. El 18 de agosto de 2021 se resuelve la aprobación de la mencionada inversión , siendo la ayuda propuesta de 76.209,09 euros en subvención en capital y un préstamo bonificado por un importe de 274.352,72 euros, en el que se bonifican intereses por un importe total en los 8 años, de 28.955,96 euros. El 28 de septiembre de 2022 se resuelve la certificación y el abono de dicha solicitud y se le certifica como inversión justificada la cuantía inicialmente solicitada. Se propone el abono de 76.209,09 euros de subvención en capital y un préstamo bonificado de 274.352,72 euros.

Genaro, titular de la explotación, junto con su hermano, Jose Ángel, es agricultor profesional, por lo que la mercantil figuraba en el Registro de Explotación ganadera con el carácter de Prioritaria.

La mercantil dedica las subvenciones y los préstamos bonificados a la finalidad para la que habían sido concedidas (modernización y mejora de la explotación para el incremento de la productividad y competitividad).

El 30 de diciembre de 2022, ante la enfermedad mortal de don Genaro, la mercantil recurrente vende todo su accionariado a granja los Alecos SLU y Navarpienso SL., quienes mantienen la misma actividad. En el mes de marzo de 2023 fallece don Genaro.

El 24 de mayo de 2023 el representante de la mercantil recurrente informa a la Administración el cambio de titularidad de la mercantil.

Careciendo los actuales titulares del carácter de Explotación Prioritaria, se dicta resolución revocando la inscripción en el Catálogo de Explotación Agraria Prioritaria, causando baja la explotación con efectos de 30 de diciembre de 2022.

El 16 de junio de 2023 se emite resolución de inicio de procedimiento de reintegro de expedientes de ayuda.

La Resolución dictada el 24 de octubre de 2023 por el Director general de Desarrollo Rural resuelve que I G San Cristóbal SL debe reintegrar la cantidad de 175.143,04 euros y se procede a la anulación de la Autorización y Compromiso de gasto de los compromisos pendientes de abono para los prestamos bonificados de ambos expedientes por un importe de 46.026,62 euros.

TERCERO.-El recurrente sostiene su pretensión en el cumplimiento en los fines y destino para los que los fondos públicos fueron concedidos. La actividad sigue manteniéndose y solo se modifica el cambio de titularidad del accionariado por causa de fuerza mayor. Se lleva a cabo la venta del accionariado dado el crítico estado de salud de uno de los titulares, quien meses después de la compraventa, fallece.

El recurrente solicita la aplicación del art. 18.5 de la Orden 2/2016 y el art. 2.2.a) del Reglamento 1306/2013.

Subsidiariamente solicita la aplicación del art. 18.4.f) de la Orden 2/2016 y el art. 37 y 17 de la Ley General de Subvenciones, en aplicación del principio de proporcionalidad.

La Administración demandada afirma que la subvención se concedió a una sociedad limitada, solicitante y beneficiaria, que acredito ser explotación agraria prioritaria. Vendida la sociedad limitada, los actuales titulares de la sociedad beneficiaria, no mantienen el requisito de explotación prioritaria. Dado que no se ejerce la actividad en las mismas condiciones que concurrían en la concesión, y se trata de un requisito esencial, procede el mantenimiento de la resolución objeto de recurso.

CUARTO.-la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como "toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales.

En esta línea, el Tribunal Supremo en STS de 25 de mayo de 2021 (Rec. Cas. 7295/2018) razonaba lo siguiente:

"Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RC núm. 158/2000 ), 11 de mayo de 2017 ( 1824/2015 ) respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Cabe reiterar lo declarado en la sentencia de 7 de abril de 2003 , acerca de que "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica".

Dijimos también en las Sentencias reseñadas "que la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo".

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonaba al respecto que

"... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...», estamos ante una figura análoga a la donación modal porque «...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.»"

QUINTO.-El art. 18.1 de la Orden 2/2016, de 1 de marzo, de aplicación al presente análisis, dispone: "1. El incumplimiento de los compromisos y de los requisitos exigidos para la concesión de las ayudas reguladas en esta Orden dará lugar al inicio del procedimiento de reintegro de las cantidades percibidas. En lo relativo a la cuantía a reintegrar y su procedimiento, se estará a lo dispuesto en el Capítulo II del Título VIII de la Ley 11/2013, de 21 de octubre, de Hacienda Pública de La Rioja y en el Título II del Decreto 14/2006. También se procederá, en su caso, a la desvinculación al préstamo de las condiciones especiales derivadas de los convenios de colaboración con las entidades financieras."

El art. 37.1.f) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones establece las causas de reintegro. "1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:... f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención."

Tal y como afirma la Administración actuante, entre los compromisos adquiridos por la solicitante, ahora recurrente, era preciso mantener la inversión objeto de ayuda en el plazo de cinco años desde el momento de pago de la subvención en capital, así como la actividad agraria y la explotación, en unas condiciones iguales o semejantes a las que motivaron su concesión.

No es cuestión controvertida que a partir del 30 de diciembre de 2022, la titular de las ayudas no cumple la condición de Explotación Agraria Prioritaria.

Las ayudas se convocaron para Explotaciones Agrarias Prioritarias, por tanto, se trataba de un requisito básico para el acceso a las ayudas concedidas y abonadas, que concurre en la solicitante en el momento de la solicitud y de la concesión pero que, sin embargo, no se mantiene durante el plazo de cinco años.

Cierto que el requisito se cumplió en el momento de la solicitud y la concesión pero no durante el plazo quinquenal al que se obligó la propia solicitante.

No nos encontramos con una mera formalidad sino con un requisito de cumplimiento que debe tenerse en cuenta a fin de ver reducida la subvención recibida.

No podemos olvidar respecto a la segunda ayuda concedida, que es el 28 de septiembre de 2022 cuando se resuelve la certificación y el abono de dicha solicitud y se le certifica como inversión justificada la cuantía inicialmente solicitada. Se propone el abono de 76.209,09 euros de subvención en capital y un préstamo bonificado de 274.352,72 euros. Y tan solo tres meses después, se realiza la compraventa de la entidad beneficiaria, modificando con ellos las condiciones a cuyo mantenimiento se obliga la ahora recurrente.

Todo ello, conduce a confirmar que la subvención no puede ser mantenida íntegramente, como solicita en su petitum principal la demandante.

Tampoco procede estimar la petición subsidiaria de reducción del 20% del importe de la ayuda pues las circunstancias descritas, acreditadas y no controvertidas, no tienen encaje en la descripción del art. 18 apartados 4 c) de la Orden 2/2016, de 1 de marzo, de la Consejería de Agricultura, ganadería y Medio Ambiente; no nos encontramos ante el resto de incumplimientos, bien al contrario, encaja en el tipo del art. 18.4.a) dado que, a sensu contrario, se considera incumplido el compromiso del art. 9 h) cuando se transfiera la explotación en su totalidad a un nuevo titular que no cumpla las mismas condiciones que sirvieron de base para conceder la ayuda.

En conclusión, la venta realizada a los nuevos titulares supone la pérdida de la condición de Explotación Agraria Prioritaria, por lo que se incumplen las condiciones que sirvieron de base para la concesión.

En tercer lugar, no puede considerarse que nos encontramos ante el supuesto de fuerza mayor previsto en el art. 2.2. del Reglamento 1306/2013, de la Unión Europea, pues el fallecimiento del titular acaece dos meses después de la venta del completo accionariado de la mercantil; sin embargo, dado el curso de los acontecimientos, puede colegirse que la compraventa se realiza, ante circunstancias familiares graves y con el fin de mantener la misma actividad que tenía la mercantil beneficiaria; la sucesión de acontecimientos próximos temporalmente entre la venta y el fallecimiento del titular, en menos de tres meses, permite inferir que la compraventa tiene su causa, efectivamente, en la enfermedad mortal padecida por el titular.

Cierto es también, como indica la Administración demandada, que la nueva forma societaria titular de la mercantil es una decisión personal de los solicitantes de la ayuda, pues venden con el conocimiento de que las nuevas Sociedades Limitadas propietarias, no cumplirán con el requisito exigido, esto es, tener la condición de Explotación Agraria Prioritaria. Evidencia de ello es la salvaguarda que consta en la escritura de compraventa realizada el 30 de diciembre de 2022.

Sin embargo, y a pesar de todo ello, el cumplimiento de los requisitos durante un lapso de tiempo, especialmente en lo que a la primera concesión de ayuda se refiere, y la inversión de la cuantía recibida para los fines solicitados, conducen a esta Sala a aplicar el principio de proporcionalidad alegado por la recurrente.

El Tribunal Supremo viene manteniendo en recientes pronunciamientos, que en los casos en los que se produce un cumplimiento significativo de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención cabe que el reintegro de las ayudas se module con arreglo al principio de proporcionalidad, criterio de origen jurisprudencial pero finalmente acogido tanto en la Ley 38/2003 de Subvenciones ( art 37) como en el Decreto 14/2006, de 16 de febrero, regulador del régimen jurídico de las subvenciones en el Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja (art.17.1.m)

Así, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de diciembre de 2019, nº 627/2019, nº recurso 4564/2017, con cita de la Sentencia nº 344/2015, de 3 de junio ( recaída en el recurso recurso 290/2014).

En la reciente Sentencia nº 559/2023, de 8 de mayo (RCA 6094/2021) del Tribunal Supremo, se recuerda que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.

El principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales ( STC nº 155/1996, de 9 de octubre). Fuera del ámbito de los derechos fundamentales del conocimiento del TC, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en la jurisdicción contencioso-administrativa.

En el campo de las ayudas públicas y, más concretamente, en el de subvenciones, el Tribunal Supremo ha sostenido reiteradamente que, a pesar de que con carácter general debe exigirse al beneficiario de la subvención una conducta respetuosa con las obligaciones anejas a la misma, es aplicable el principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones. El principio de proporcionalidad en el ámbito de las ayudas públicas tiene una orientación claramente finalista, puesto que debe perseguir en todo momento la realización del objetivo del interés económico general, como ha manifestado el Alto Tribunal en las sentencias nº 2279/2016, de 24 de octubre y nº 2334/2016, de 2 de noviembre, haciéndose eco de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea al respecto.

En consecuencia con la doctrina expuesta, dadas las circunstancias expuestas y el mantenimiento de las condiciones en el momento de la concesión y durante un lapso de tiempo, en aplicación de la posibilidad que otorga el art 37.2 de la LGS ,teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad del art 17.1.n) de la LGS ,observándose el cumplimento de las condiciones de la subvención en el momento de la concesión y su mantenimiento durante una parte del plazo exigido, este Tribunal entiende que se debe minorar la subvención en un 50% sobre el total concedido.

Por todo lo anteriormente expuesto procede estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo

SEXTO.-La estimación parcial del recurso conduce a no realizar expresa imposición de costas ( art 139 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Vistos los preceptos citados y los demás de necesaria y pertinente aplicación,

En atención a todo lo expuesto