Sentencia Contencioso-Administrativo 116/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 944/2023 de 30 de enero del 2025

PRIMERO.-Como ya hemos indicado en el antecedente de hecho primero, es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la desestimación presunta por silencio de la Dirección General de la Policía de la solicitud de abono de diferencias retributivas formulada por la Sra. Begoña, en fecha 28 de abril de 2023, entre el puesto de trabajo desempeñado de "Especialista Policía Científica" y el retribuido de "Personal Operativo Policía" en el periodo de tiempo comprendido entre el 27 de septiembre de 2021 hasta el 22 de enero de 2023.

SEGUNDO.-La parte actora impugna el acto recurrido sobre la base del argumento nuclear de haber desempeñado en el precitado lapso temporal un puesto de trabajo de categoría superior a aquel para el que estaba nombrada, sin percibir a cambio la retribución correspondiente al puesto realmente desempeñado.

Así, alega que la Sra. Begoña, funcionaria del Cuerpo Nacional de Policía que pertenece a la Escala Básica, ha venido desempeñando el puesto de "Especialista Policía Científica", puesto de trabajo este que debió ser desempeñado por funcionarios de la «escala facultativa» (sic), lo que conlleva que debió se retribuida en razón de la categoría y el puesto de trabajo realmente desempeñado.

Alude en la demanda a las distintas escalas y categorías del Cuerpo Nacional de Policía, a la posibilidad reglamentaria de adscribir transitoriamente al personal para desempeñar funciones propias de la escala inmediatamente superior a la que se pertenezca, a los distintos componentes de las retribuciones complementarias, así como a que la falta de nombramiento formal no es óbice para que se deban percibir las retribuciones correspondientes al puesto de trabajo desempeñado (a igual trabajo, idéntica retribución), pues de lo contrario se originaría un enriquecimiento injusto en favor de la Administración, citando asimismo en la demanda diversas sentencias de Salas Territoriales en apoyo de su pretensión, incluyendo varias dictadas por esta Sala de Málaga.

TERCERO.-El abogado del Estado en su escrito de contestación se opone al recurso y solicita su desestimación y confirmación de la resolución impugnada por sus propios y acertados fundamentos. Aduce, en síntesis, que no le corresponde a la parte actora el cobro de las diferencias retributivas entre el puesto de trabajo que ocupaba según su expediente personal y las correspondientes al puesto que dice haber desempeñado de "Especialista Policía Científica", pues (i) ello supondría suprimir unilateralmente la potestad organizativa de la Administración, (ii) se vulneraría el principio de legalidad presupuestaria en materia de gasto público, (iii) sería preciso que el puesto de trabajo estuviera vacante y hubiera habido un nombramiento específico, lo que no concurre, (iv) además de que supondría una modificación de la relación de puestos de trabajo, siendo que el puesto de "Especialista Policía Científica" que se dice haber desempeñado está previsto en el catálogo para ser ocupado por funcionarios de la categoría de Oficiales, «que pertenecen a la categoría de Policía, por lo que la parte recurrente -perteneciente a la categoría profesional reseñada- no está realizando funciones de superior categoría» (sic).

Invoca la jurisprudencia que exige, en casos como el presente, el ejercicio continuado de las funciones esenciales del puesto de trabajo de superior categoría, lo que no se ha acreditado en el caso de autos en el que, a su sentir, solo se ha probado la realización ocasional de tareas. Termina diciendo que en lo atinente a la prescripción de derechos económicos, la parte actora reclama los emolumentos que, a su juicio, debió percibir en el período de tiempo comprensivo desde el 27 de septiembre de 2021 hasta el 22 de enero de 2023, siendo así que, en este caso, no se excede el plazo de prescripción de las obligaciones a cargo de la Administración General del Estado.

CUARTO.-Expuestas las posturas de las partes litigantes, el recurso prospera.

No es discutido entre las partes que la Sra. Begoña es funcionaria del Cuerpo Nacional de Policía con la categoría profesional de Policía y perteneciente a la Escala Básica.

Como ha sido examinado en otras ocasiones por esta misma Sala, el sistema retributivo de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía se encuentra hoy regulado en el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, sobre retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que derogó al anterior Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo. Las retribuciones complementarias se componen de los complementos de destino, específico, de productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios.

La cuantía del complemento de destino se establece de acuerdo con los niveles que se asignan en el anexo II a cada una de las categorías del Cuerpo Nacional de Policía (art. 4.A) de la citada norma reglamentaria). Particularmente el complemento específico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, según el artículo 4.B) apartado a) del mencionado Real Decreto 950/2005, remunera el riesgo, dedicación y demás peculiaridades que implica la función policial, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y está integrado, según el apartado b) del citado artículo 4.B), por los siguientes componentes:

"1.º El componente general, que se percibe en función del correspondiente empleo o categoría que se tenga, y que se aplicará al Cuerpo de la Guardia Civil y al Cuerpo Nacional de Policía en los importes que, para cada empleo y categoría, se fijan en el anexo III.

2.º El componente singular, que está destinado a retribuir las condiciones particulares o singulares de algunos puestos de trabajo, en atención a su especial dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad o penosidad, en las cuantías que, a propuesta del Ministerio del Interior, se autoricen conjuntamente por los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas, a través de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones. (...)".

Pues bien, la Sala de Málaga tiene reiteradamente dicho, y así se refleja en distintas sentencias, que desde el momento en que un funcionario de policía desempeña funciones propias de una Categoría o Escala "superior" al de su pertenencia, le debe ser de aplicación el artículo 9 del Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, sobre Normas Generales relativas a escalas, categorías, personal facultativo y técnico, uniformes, distintivos y armamento del Cuerpo Nacional de Policía, conforme al cual:

"Cuando, por no existir funcionarios integrantes de la Escala correspondiente, las necesidades del servicio debidamente justificadas así lo exijan, el personal del Cuerpo Nacional de Policía podrá ser adscrito transitoriamente al desempeño de funciones propias de la Escala inmediatamente superior a la que pertenezcan. En dicho supuesto se percibirán las retribuciones correspondientes al puesto de trabajo que se desempeñe. Los puestos correspondientes serán ofertados para su provisión normal y definitiva, en la primera convocatoria posterior que se realice, cesando la adscripción transitoria al proveerse los indicados puestos".

En consecuencia, hemos declarado el derecho de diversos funcionarios policiales recurrentes a percibir las retribuciones complementarias cuando han desempeñado de forma efectiva un puesto de trabajo asignado a una Categoría o Escala superior, lo que está en línea con lo resuelto por otros Tribunales Superiores de Justicia, siendo exponente de ello las sentencias de las Salas de Valencia de 21 de mayo de 2013 (rec. 171/2011), de la Sala de Sevilla de este mismo tribunal de 16 de noviembre de 2012 (rec. 622/2010), o la más reciente de la Sala de Madrid de 29 de noviembre de 2019 (rec. 137/2018), en cuyo fundamento jurídico tercero se hacen las siguientes afirmaciones que compartimos y reproducimos:

"(...), el devengo de las retribuciones complementarias reclamadas viene ligado al desempeño de determinadas funciones concretas y específicas, exista o no el concreto puesto de trabajo y se haya producido o no un nombramiento formal expreso y específico para cubrirlo de existir, ya que su realización "de facto", no sólo con expresa anuencia de la Administración sino como cometido propio encomendado por la misma, comporta el reconocimiento del derecho a su devengo pues así lo obliga el artículo 9 del Real Decreto 1484/1987 de constante cita (...)".

De otro lado, y con carácter más amplio que el ámbito estrictamente de los funcionarios policiales, jurisprudencia reiterada ha venido destacando que cuando se acredita que en determinado puesto se desarrollan idénticos cometidos, funciones y tareas, con el igual grado de responsabilidad que en otro, con independencia de que haya o no adscripción formal, los principios de igualdad, mérito y capacidad exigen reconocer el derecho a percibir las mismas retribuciones complementarias. Citamos en tal sentido las SSTS de 3 de octubre de 2001 (casación 633/1998), 22 de septiembre de 2003 (casación 140/1998), 8 de marzo de 2005 (casación 1066/2001), así como la más reciente sentencia nº 52/2018, de 18 de enero ( casación 874/2017), en cuyo F.J. 4.º el Alto Tribunal declara:

"Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo (...). Sucede (...) que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

"Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución,no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos--es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata.Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración" (la negrita es nuestra).

Por esa razón, en la sentencia n.º 605/2019, de 7 de mayo (casación n.º 1.780/2018) -y esto no sirve para dar respuesta a la objeción del abogado del Estado atinente al principio de legalidad presupuestaria-, dice el Tribunal Supremo lo siguiente:

"(...) ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".

Esta doctrina jurisprudencial ha sido seguida por las posteriores sentencias del Alto Tribunal de 16 de julio de 2019 ( rec. 798/2017), de 4 de marzo de 2020 ( rec. 3.611/2017), de 15 de septiembre de 2020 ( rec. 1.290/2018), de 21 de octubre de 2020 ( rec. 7.114/2018) y la más reciente de 7 de junio de 2022 que reconoció el derecho al cobro de las diferencias retributivas dejadas de percibir entre las cantidades del componente general del complemento específico que había percibido el recurrente como Guardia Civil y las que debía haber percibido un teniente en función del puesto de trabajo realmente desempeñado (rec. 926/2021), entre otras.

Todo esta jurisprudencia nos reconduce a un problema de prueba, siendo carga de la Sra. Begoña acreditar haber desempeñado materialmente durante el periodo reclamado la totalidad de la funciones propias del puesto de "Especialista Policía Científica" de la Comisaría Local de Marbella (Málaga), o al menos haberlo hecho de forma continuada en sus contenidos esenciales o sustantivos.

Antes de valorar la prueba documental obrante en los autos, hemos de acudir nuevamente a la norma reglamentaria sobre determinados aspectos orgánicos de los funcionarios policiales para intentar discernir cuáles son las funciones propias de la Escala Básica a la que pertenece la actora. En cuanto ahora nos interesa, dice al respecto el art. 7 del R.D. 1484/1987, de 4 de diciembre, que corresponderán a cada Escala del Cuerpo Nacional de Policía, con carácter general, las responsabilidades siguientes:

"(...) Cuatro.-A la Escala Básica, la realización de las funciones de prevención, vigilancia, mantenimiento de la seguridad ciudadana en general y las actividades que se le encomienden en materia de investigación e información cuando preste servicios en Unidades de este carácter.

Cinco.-Al personal facultativo y técnico se le asignarán funciones de apoyo o de dirección o ejecución de actividades instrumentales especializadas.

Seis.-Asimismo, los funcionarios de las distintas Escalas del Cuerpo Nacional de Policía podrán ser adscritos temporalmente a funciones facultativas o técnicas, siempre que estuviesen en posesión del título requerido para desempeñarlas".

Decimos esto porque la recurrente pertenece a la Escala Básica, con la categoría de Policía, y se pretende percibir las diferencias retributivas en relación al puesto de "Especialista Policía Científica", habiendo quedado acreditado en virtud del informe remitido a la Sala por la habilitada provincial de la Comisaría Provincial de Málaga del Cuerpo Nacional de Policía que, en efecto, existen diferencias retributivas entre el meritado puesto de "Especialista Policía Científica" y el de "Personal Operativo Policía", tanto en el complemento de destino como en el componente singular del complemento específico, precisándose en ese informe que dichos importes correspondían al Nivel 18 que era el grado que tenía consolidado la funcionaria.

Pues bien, a instancia de la parte actora se remitió a la Sala una certificación emitida por el Inspector Jefe, Jefe de la Brigada Local de Policía Científica de la Comisaría Local de Marbella, don Maximo, en fecha 8 de julio de 2024, en la que se dice que la recurrente en el periodo comprendido entre septiembre de 2021 a enero 2023, llevó a cabo las labores propias de especialista de policía científica en dicha brigada local, tales como realización de inspecciones técnico-policiales y reseña de detenidos, afirmándose en esta certificación que tales actividades «son realizadas y corresponden con las de especialista en policía científica».

La prueba que se acaba de valorar es suficiente para que consideramos probado el ejercicio efectivo y continuado en el tiempo por la actora del puesto de trabajo denominado "Especialista Policía Científica" cuyas diferencias retributivas reclama.

Razones, todas las cuales, como hemos anticipado arriba, nos conducen a estimar el recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, según lo establecido concordadamente en los artículos 48.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, 68.1 b), 70.2, 71.1 a) y b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, anularemos el acto presunto impugnado por ser disconforme con el ordenamiento jurídico y declararemos como situación jurídica individualizada el derecho de la parte actora a percibir las diferencias retributivas que reclama correspondientes a las retribuciones complementarias del puesto de trabajo que materialmente desempeñó de "Especialista Policía Científica" -complemento específico en su componente general, así como complemento de destino peticionados en el suplico de la demanda-, y ello durante el periodo temporal comprendido entre el 27 de septiembre de 2021 hasta el 22 de enero de 2023, más los intereses legales desde la presentación de la reclamación administrativa el día 28 de abril de 2023 hasta su completo abono.

QUINTO.-Deben imponerse las costas a la parte demandada en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, si bien, de acuerdo con lo establecido en el apartado 4 de dicho precepto, se limitan a la cantidad máxima de 1.500 euros, por todos los conceptos, más IVA si se devengara.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,

Fallo