Sentencia Contencioso-Administrativo 425/2026 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 665/2025 de 30 de abril del 2026

PRIMERO.- ACTUACIÓN IMPUGNADA

Por la Procuradora doña Susana Fernández Cobián, actuando en nombre y representación de la mercantil EL CATALEJO S.L, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Colunga, de fecha 9 de junio de 2025, por la que se desestima inaplicar el sentido positivo del silencio administrativo en materia urbanística en relación con el expediente PLA/2024/2.

Como antecedentes fácticos, la actora refiere:

1º La finca objeto del Estudio de Detalle, que es propiedad de El Catalejo S.L. desde el año 2003, se corresponde con la finca Registral 21024 y Catastral 6576009UP1167N0001RM.

La finca colindante por el viento Sur es de titularidad de una Comunidad de propietarios. Se trata de la registral 27835 y la catastral 6576001UP1167N0001QM.

2º De la documentación registral acompañada, se determina que ambas fincas formaban parte (ANTES DE SER EDIFICADA LA COLIDANTE) de una única finca registral, la 19707. La finca que es segregada es precisamente la propiedad de EL CATALEJO, y ello se produce por medio de una escritura de segregación y venta de 25 de abril de 1958, esto es, hace 67 años. La parcela cambia de titular en varias ocasiones pero mantiene su integridad territorial no sufriendo modificaciones. Es de destacar que no consta anotada vinculación urbanística alguna entre las parcelas.

3º La finca colindante donde está edificada esa construcción, de la que se refiere, según afirma, por error, que agotó la edificabilidad de la parcela, se segrega igualmente de la finca 19707, pero la segregación y constitución de finca independiente se lleva a cabo nada menos que 12 años después de que la finca objeto de este litigio fuese finca independiente, concretamente se lleva a cabo por medio de escritura de segregación y venta de 23 de febrero de 1970.

4º El Texto refundido de las normas subsidiarias de Colunga datan de 1999, más concretamente fueron aprobadas por la CUOTA el 10 de noviembre de 1998, y publicadas en el BOPA de 30 de junio de 1999. En la grafía de las fincas, a pesar de la previa segregación, aparecen como una sola. Este inequívoco error deriva del uso de la planimetría por parte del equipo de redacción de las normas, y ello motivado por el hecho de que en el Catastro no se llevó a cabo la segregación catastral hasta el año 2000.

5º Con motivo de la tramitación del truncado plan de ordenación urbana de Colunga, el Ayuntamiento estimó las alegaciones formuladas por la actora, y aprobó la construcción de un edificio extremadamente similar al objeto del ESTUDIO DE DETALLE que nos ocupa.

6º En fecha 5 de junio de 2024 se presenta por el Registro del Ayuntamiento la solicitud de Estudio de Detalle para la parcela, al objeto de definir rasante y alineaciones. A la solicitud se acompañaba el propio Estudio de Detalle, planimetría, documentación registral y catastral, y todo ello con objeto de que el Ayuntamiento corroborara el error que se desliza como un mantra de que esas dos parcelas colindantes eran una sola y que se había segregado la parcela propiedad de la actora para obtener de forma ilegítima un derecho edificatorio.

7º La recurrente hizo gestiones con el Ayuntamiento para que se iniciase la tramitación del expediente sin obtener más que buenas palabras, incluso se sugirió que sería positivo que la actora concediese al Ayuntamiento autorización para instalar una tubería en el perímetro de la parcela -documento 06-, fijándose incluso una serie de condiciones particulares.

8º Si bien se había producido la aprobación provisional por silencio positivo en el mes de julio de 2024 -de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 del Decreto Legislativo 1/2004-, la demandante espera más de cinco meses desde la presentación del Estudio de Detalle, para asumir la iniciativa de dar trámite de información pública de la aprobación inicial y así lo registra en el Ayuntamiento en fecha 21 de noviembre de 2024 -acontecimiento 15-. No consta que ni organismo público ni persona particular (jurídica o física) haya efectuado alegación alguna en contra de la aprobación inicial en el plazo concedido de información pública. Como tampoco consta que el Ayuntamiento efectuase reparo alguno a la producción de la Aprobación definitiva del Estudio de Detalle.

9º Cumplido con creces el plazo fijado en el artículo 80, mediante escrito presentado el 4 de febrero de 2025 -que acompañamos como documento 08-, solicitaba del Ayuntamiento el cumplimiento de su obligación de publicar la aprobación definitiva en el BOPA y que de conformidad con lo previsto en la LPAC se expidiese en el plazo de quince días el certificado de aprobación definitiva del estudio de detalle por silencio administrativo.

10º Tras un año de espera, el Ayuntamiento remite la resolución que es recurrida mediante el presente por la que se deniega la expedición del Certificado.

Partiendo de los anteriores antecedentes, aduce, como motivos de impugnación:

1º El procedimiento administrativo seguido desde la presentación por esta parte del Estudio de Detalle el 5 de junio de 2024 es plenamente conforme a derecho. Siendo objeto de discusión por la administración no la legítima tramitación, sino la pretendida no aplicación del silencio positivo establecido por la norma al considerar que concurre la excepción del artículo 95 del TROTU y muy particularmente la existencia de "omisiones sustanciales en su tramitación que afectan directamente a su validez y legalidad.".

Sin embargo, el art. 80 del TROTU prevé el silencio positivo tanto para la aprobación inicial del Estudio de Detalle, como para la aprobación definitiva, una vez transcurrido un mes desde la conclusión de la información pública que, en este caso, finalizó sin alegación alguna.

Frente a las alegaciones que contiene la Resolución impugnada, combate que falten informes previos y necesarios que impidan el sentido del silencio.

En este sentido se detiene en el artículo 14.3 de la Ley de Carreteras del Principado de Asturias 8/2006; en el informe competente en materia hidrológica, artículo 128.3 del RDL 1/2001 y el 22.3 del RDL 7/2015; artículo 6.2 de la Ley 21/2013.

2º La concurrencia de silencio positivo y su vinculación para el Ayuntamiento demandado. En este punto cita las SSTS número 1053/2017 de 14 de junio; numero 441/2018 de 19 de marzo y número 1853/2019 de 18 de diciembre. Y la STSJ de Asturias número 841/2020 de 28 de diciembre de 2020.

Insiste en la correcta tramitación del procedimiento, y en el hecho de que la falta de resolución, como hizo, para promover el trámite de información pública en los términos del apartado tercero del art. 80 del TROTU, procediendo a la correspondiente publicación en el BOPA, así como al anuncio en el periódico "El Comercio" con los consiguientes gastos que ambos trámites implican. Dichas cuestiones que son puestas en conocimiento del Ayuntamiento de nuevo siguen sin encontrar respuesta; el ente consistorial continúa sin pronunciarse, dejando transcurrir el plazo de un mes dispuesto en el apartado 4 del artículo que se viene analizando, produciéndose nuevo silencio positivo.

Añade que el silencio positivo que, pese a ser la regla general, en la práctica rara vez tiene ocasión, no puede ser discrecional y extemporáneamente atacado por la propia Administración culpable de su producción. Considerar lo contrario, supondría restringir un efecto legalmente dispuesto, ya de por sí coartado en el ámbito práctico. Ante un acto generado por silencio positivo, la administración no tiene otras vías que la revisión de actos nulos, o declaración de lesividad (artículos 106 y 107 de la LPACAP).

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

Por la defensa del Ayuntamiento de Colunga se combaten dialécticamente los argumentos de la actora, y en su defensa refiere:

1º Con fecha 4 de julio de 2003 la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio en Permanente, adopta acuerdo por el que se deniega la aprobación definitiva de una modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga cuyo objetivo era dotar de aprovechamiento la parcela objeto del procedimiento basándose en que tiene agotada la edificabilidad.

2º Con fecha 24 de octubre de 2011 se dicta Resolución de Alcaldía por la que se deniega la aprobación inicial de un Estudio de Detalle cuyo objeto es establecer alineaciones y rasantes dentro de la parcela objeto del procedimiento, con el fin de obtener aprovechamiento urbanístico.

3º Con fecha 19 de enero de 2024, en respuesta a la solicitud de condiciones de edificación realizada por la demandante en fecha 28 de agosto de 2023, se remite certificado de condiciones en el que se especifican los antecedentes relacionados anteriormente, y se concluye que: "Considerando que no se ha producido cambio normativo alguno que altere las condiciones urbanísticas de la finca, el contenido de los citados acuerdos continúa vigente, debiendo entenderse que, conforme a lo indicando en los planos de las NSPC, la parcela objeto de consulta carece de aprovechamiento urbanístico.".

4º Con fecha 6 de junio de 2024, pese al conocimiento que se deriva de los antecedentes anteriores respecto de la carencia de aprovechamiento urbanístico de la parcela en cuestión, se presenta un estudio de detalle.

5º Tras reproducir el resto de antecedentes expuestos por la actora, añade que con fecha 12 de mayo de 2025 se anuncia en el BOPA número 89: Aprobación definitiva por silencio administrativo del estudio de detalle de la finca La Llosiquina, sita en Colunga.

6º En fecha 5 de Junio de 2025 se emite informe por parte del técnico municipal, que consta en el expediente; así como posteriormente, en fecha 6 de Junio de 2025, se emite informe jurídico. Ello da lugar finalmente a la Resolución de Alcaldía de este Ayuntamiento de Colunga, de fecha 9 de Junio de 2025, aquí recurrida.

En cuanto a los motivos de fondo, expone:

1º Como se señala en los antecedentes recogidos de forma ordenada en el Informe del Técnico Municipal existente en el expediente administrativo, la licencia de edificación otorgada por la Comisión Permanente el 20 de Septiembre de 1977 se concedió teniendo en cuenta la totalidad de la parcela, considerando en el proyecto objeto de licencia una superficie de 2.236,66 m2 para el cálculo de los parámetros urbanísticos, es decir, la superficie total de ambas parcelas. Esta cuestión también se verifica en los planos del proyecto, que dibujan ambas parcelas registrales como una única.

Por lo tanto, en el momento de solicitar la licencia, ambas fincas fueron consideradas como una sola unidad a efectos del cumplimiento de los parámetros urbanísticos.

En definitiva, sean una o dos parcelas ambas están vinculadas a efectos urbanísticos, que es la cuestión primordial para denegar la posibilidad de otorgar una edificabilidad ya agotada, con el proyecto de obras realizado en el año 1977, lo que era conocido por la recurrente.

2º Existen argumentos que justifican que el redactor del planeamiento optara deliberadamente por no asignar edificabilidad a la parcela. Entre ellos, el ya expuesto anteriormente sobre el proyecto de edificación de 1977, el cual tuvo en cuenta la totalidad de la superficie para justificar el cumplimiento de las Normas Urbanísticas, considerando aquel ámbito como consolidado. Asimismo, podría haber influido su condición de suelo inundable. Es más, tal como se aprecia en la imagen 1, extracto del Plano de Equipamientos y Gestión EG-CL-3/7 del Suelo Urbano de Colunga, el redactor delimita mediante alineaciones expresamente los espacios en los que se permite la implantación de un nuevo edificio. El ámbito en el que se ubica la parcela en cuestión, destacado en amarillo, se representa como un entorno consolidado de edificaciones existentes, donde únicamente se prevé la ubicación de un nuevo volumen edificado en una posición central, con el objeto de completar la configuración urbana de dicho ámbito de suelo urbano.

Por otro lado, aun cuando se asumiera que concurrió un error en las Normas Subsidiarias, ello implicaría la necesidad de tramitar una modificación del planeamiento urbanístico, y no la mera aprobación de un Estudio de Detalle.

Además, el artículo 17 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga establece que los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o reajustar alineaciones y rasantes ya establecidas, no introducir nuevas determinaciones sustantivas en parcelas sin edificabilidad. Igualmente se expresa el artículo 70 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (TROTU).

Recuerda que la jurisprudencia ha resaltado el carácter interpretativo del estudio de detalle, dado que su función se limita a interpretar las determinaciones del instrumento de planeamiento desarrollado, con objeto de suplir lagunas y antinomias en su aplicación a puntos concretos. De esta forma, responde a una específica función de complemento o adaptación de una ordenación urbanística previa.

3º Con respecto a la figura del silencio administrativo, en la aprobación del estudio de detalle presentado, es necesario señalar que en estrictos términos jurídicos para la aprobación del instrumento de planeamiento por silencio administrativo deben de operar una serie de requisitos jurídicos y formales, que aquí no se dan.

Así, son múltiples las vulneraciones del ordenamiento jurídico básico aplicable a ese instrumento urbanístico para que perezca desde su nacimiento. En este punto cita el art. 21 de la LPACAP; el art. 11 de la Ley del Suelo; el art. 16 de la Ley 4/2021, Ley 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes; los artículos 15 y 95 del TROTU.

Además se han incumplido la incorporación de informes preceptivos en materia de carreteras, hidrológica, y medioambiental.

TERCERO.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL.

3.1 Sobre el silencio administrativo.

Como quiera que el objeto de debate se centra en la generación de un acto administrativo de contenido sustantivo mediante el instituto del silencio positivo, cabe recordar que el art. 21 de la LPACAP regula: "1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación...";mientras que el art. 24 establece: "1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver".

Por ende, si considerásemos, conforme a los preceptos citados, y los que resulten de aplicación, que ha concurrido el silencio positivo, el actor estaba en su derecho de solicitar el certificado del silencio, y la Administración en la obligación legal de emitirlo, sin más trámites, por lo que sí nos encontraríamos en un supuesto de inactividad que habilita al actor a instar la actividad que pretende.

Efectivamente, no puede obviarse que el instituto del silencio determina la producción ex lege de determinados efectos jurídicos dirigidos a evitar el inconveniente de la ausencia de una respuesta expresa de la administración, legalmente debida. Y aun cuando se establece como una presunción a favor del administrado, para que pueda actuar contra el incumplimiento del deber de resolver, por ello no puede pensarse que no reporte beneficios al interés público, puesto que el silencio puede abocar a garantizar la legalidad, la seguridad jurídica y la eficacia administrativa allí donde son cuestionadas por la falta de actividad. La Ley lo que hace es adelantar el efecto a la causa, cuestión que resuelve creando una fictio iuris. Es aquí donde juegan los distintos efectos del silencio negativo y del positivo.

La diferencia esencial entre los dos sentidos del silencio, radica en el hecho de que el silencio administrativo negativo, constituye una ficción jurídica, destinada a facilitar al interesado el acceso al ejercicio de las acciones, administrativas o jurisdiccionales, que correspondan, pero no limitan la obligación de la Administración en resolver en el sentido que considere adecuado en derecho. Por el contrario, el silencio positivo, tiene naturaleza sustantiva, y genera actos ejecutables, que pueden atribuir derechos al interesado, y que la administración no puede desconocer, de forma que no le es dable dictar posteriormente una resolución expresa contraria al contenido del silencio, so pena de que pueda acudir a los procedimientos de revisión legalmente previstos.

3.2 Sobre la regulación en el ámbito urbanístico del Principado de Asturias.

En el estricto ámbito de la normativa urbanística, el art. 26 del TROTU establece que "2. Los Planes Generales de Ordenación se desarrollarán, según los casos, mediante Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle";y el art. 70 del TROTU establece que "1. Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuere preciso completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en el Plan General para el suelo urbano y en los Planes Parciales y Especiales. Su contenido tendrá por finalidad prever, modificar o reajustar, según los casos:

a) El señalamiento de alineaciones y rasantes que no afecten a la estructura orgánica del territorio configurado por los sistemas generales ni disminuyan la superficie destinada a espacios libres de edificación, públicos o privados.

b) La ordenación de los volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento.

c) Las condiciones estéticas y de composición de la edificación complementarias del planeamiento.

2. Los Estudios de Detalle no podrán alterar el destino del suelo ni el aprovechamiento máximo que corresponda a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni incumplir las normas específicas que para su redacción haya previsto el planeamiento. Podrán establecer nuevas alineaciones y, además de los accesos o viales interiores de carácter privado, crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la reordenación del volumen ordenado, siempre que su cuantificación y los criterios para su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento previo y sin que puedan suprimir o reducir los previstos por éste, pero sí reajustar su distribución. En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes.

3. Los Estudios de Detalle incluirán los documentos justificativos de los extremos sobre los que versen".

Por su parte, el art. 79 señala: "2. Los particulares podrán presentar propuestas de Planes Parciales, Estudios de Detalle, Planes Especiales que sean desarrollo del planeamiento general, Estudios de Implantación y Proyectos de Urbanización, a cuya tramitación se aplicará lo dispuesto en esta sección";y el art. 80: "1. La tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística y proyectos de urbanización de iniciativa particular se ajustará al procedimiento previsto en este Texto Refundido para el instrumento de que se trate en cada caso, con las modificaciones expresamente previstas en esta sección.

2. El plazo para otorgar o denegar la aprobación inicial será de dos meses desde la entrada de la documentación completa en el Registro municipal, reducidos a uno en el caso de los Estudios de Detalle y Proyectos de Urbanización. Si el Ayuntamiento no notifica dentro de este plazo su resolución al solicitante, se entenderá producida la aprobación inicial por silencio positivo y el solicitante podrá promover el trámite de información pública de conformidad con lo dispuesto en el apartado siguiente.

3. El Ayuntamiento está obligado a someter a información pública en el plazo de un mes los instrumentos de ordenación urbanística y proyectos de urbanización que hayan sido objeto de aprobación inicial, ya se haya producido ésta de forma expresa o por silencio administrativo. Sin perjuicio de ello, los interesados podrán promover la información pública con arreglo a las siguientes reglas:

a) Los promotores del trámite anunciarán la información pública en el Boletín Oficial del Principado de Asturias y en, al menos, uno de los periódicos de mayor difusión en la Comunidad Autónoma, precisando el carácter con el que actúan, los trámites realizados hasta el momento y la duración del período de información pública, y convocando a todos los interesados para que consulten la documentación en el Ayuntamiento, al que los comparecientes habrán de dirigir sus alegaciones. Se remitirá al Ayuntamiento una copia de la convocatoria.

b) El Ayuntamiento determinará lo necesario para la pública consulta de la documentación disponible, durante el plazo aplicable.

c) Los comparecientes en el trámite podrán presentar sus alegaciones ante el Ayuntamiento, con arreglo a la legislación del procedimiento administrativo común. El Ayuntamiento certificará las alegaciones presentadas, dando traslado de una copia de éstas y de la certificación a los promotores del trámite.

d) Los promotores acreditarán la realización del trámite de información pública por iniciativa privada, mediante la copia de los anuncios publicados.

4. Una vez concluida la información pública, y recibido cuando sea necesario el informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, o transcurrido el plazo de que dispone ésta para notificar dicho informe, el Ayuntamiento tendrá un plazo de dos meses para dictar acuerdo de aprobación definitiva, que se reducirá a un mes en los Estudios de Detalle o Proyectos de Urbanización, transcurrido el cual los respectivos instrumentos se entenderán aprobados por silencio administrativo y se procederá a su publicación en los términos previstos en el artículo 97 de este Texto Refundido".

El art. 95 establece las "Excepciones al silencio administrativo positivo: "1. No habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística no contuviere los documentos esenciales y determinaciones normativas establecidas por los preceptos que sean directamente aplicables para el tipo de instrumento de que se trate.

2. Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística contuviere determinaciones contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía, o cuando la aprobación esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos".

3.3 Conocida es la doctrina jurisprudencial que reconoce al Estudio de Detalle, como instrumento de planeamiento, una naturaleza análoga o similar a las disposiciones de carácter general ( STS de 26 de octubre de 2020 y STS de 12 de abril de 2016 ,entre otras). Ahora bien, es un instrumento complementario del planeamiento, de forma que tiene por objeto concretar y complementar el PGOU o Planes Parciales, sin poder contravenir el contenido de estos. Así se señalaba en la sentencia de esta misma Sala, de 26 de febrero de 2009 (Recurso nº 968/2006 ): "Los estudios de detalle tienen un inequívoco carácter normativo, subordinado al planeamiento general y secundario, del cual constituyen el "último escalón", a partir del cual aparecen otras figuras -ya de diferente naturaleza -, como los proyectos de urbanización y obras, instrumentos auxiliares de carácter no normativo. La finalidad del estudio de detalle es completar y en su caso adaptar las determinaciones de los Planes Generales, Normas Subsidiarias o Planes Parciales, previendo y reajustando los señalamientos de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de los volúmenes (art 65 del Reglamento de Planeamiento de 1978.

En el caso de la normativa asturiana, el propio art. 70 del TROTU, determina su contenido, y en apartado 2º advierte, con precisión que "no podrán alterar el destino del suelo ni el aprovechamiento máximo que corresponda a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni incumplir las normas específicas que para su redacción haya previsto el planeamiento. Podrán establecer nuevas alineaciones y, además de los accesos o viales interiores de carácter privado, crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la reordenación del volumen ordenado, siempre que su cuantificación y los criterios para su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento previo y sin que puedan suprimir o reducir los previstos por éste, pero sí reajustar su distribución. En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes".

3.4 Cabe advertir, por otro lado, que la jurisprudencia ha venido manteniendo su reticencia a la aprobación de normas de planeamiento a través del silencio positivo. Buena muestra es la STS de 18 de mayo de 2020 (rec. 5700/2017) que afirma: "Desde esa clara diferencia entre la ordenación urbanística, como servicio público, y la edificación, como derecho del propietario, negamos en esta Sentencia de fecha 23 de diciembre de 2009 (recurso de casación 5088/2005 ) la posibilidad de considerar aprobado por silencio positivo un Estudio de Detalle promovido por un particular, porque el repetido artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , redactado por Ley 4/1999, exceptúa de la regla general del silencio administrativo positivo los procedimientos cuya estimación conlleve la transferencia al solicitante de facultades relativas al servicio público, cual es la de urbanizar derivada de la aprobación de un instrumento de ordenación, mientras que en los supuestos resueltos por las otras dos Sentencias anteriores se trataba de una Administración urbanística, precisamente un Ayuntamiento, que presentó la Modificación de un Plan General ante la Administración autonómica competente para aprobarlo definitivamente, sin que ésta hubiese resuelto en plazo, por lo que declaramos aprobada por silencio positivo la referida modificación del Plan General, ya que tal aprobación por silencio no viene exceptuada de la regla general contenida en el artículo 43, inciso primero, de la Ley 30/1992 , pues el Ayuntamiento es una Administración pública territorial que ostenta originariamente la potestad de urbanizar, de manera que no hay que transferirle facultadas relativas a ese servicio público". Y añadía: "Respecto de los particulares, el incumplimiento del deber de resolver, dentro del plazo máximo, tanto los instrumentos de ordenación como los de ejecución sólo da derecho a una indemnización por los gastos en que hayan incurrido al presentar sus solicitudes. Esta regla general tiene una salvedad en el último inciso del apartado 4 del artículo 11 de la Ley 8/2007 y correlativo inciso último del apartado 6 del artículo 11 del Texto Refundido de 2008, al expresarse literalmente "salvo en los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable". Esta remisión a la legislación aplicable parece que no tiene más alcance que el de una cláusula de estilo, usada en otros párrafos de los mismos textos legales, que obligará a examinar cada supuesto concreto por si constituyen una excepción a la regla general de inoperancia del silencio positivo respecto de los instrumentos de ordenación y ejecución de iniciativa particular."

Finalmente concluía con una reserva competencial en la materia estableciendo que: "Esta potestad pública de ordenación del territorio y del suelo es insustituible, de manera que no cabe atribuirla, de forma directa o indirecta, a los sujetos privados en el ejercicio del derecho de propiedad o de libertad de empresa.

El monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial y urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión obedece a que, como recordó el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997 y repitió en la posterior 164/2001, el artículo 47 de la Constitución impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general. El principal cometido de la Administración Pública es servir con objetividad los intereses generales con pleno sometimiento a la ley y al Derecho ( artículo 103.1 de la Constitución ).

Este carácter de servicio público, que la actividad urbanística ostenta, viene recogido también en los ordenamientos urbanísticos autonómicos y tiene evidentes consecuencias para el procedimiento y la interpretación que ha de hacerse de su regulación".

Así pues, el silencio positivo es la regla general que teóricamente debe inspirar la actuación administrativa (hasta el punto de que se reserva el efecto negativo a la previsión por rango de ley o para casos tasados donde están en juego intereses públicos indisponibles, ej. dominio o servicio público). Sin embargo, esa regla general se exceptúa cuando se trata de la aprobación de instrumentos de planeamiento, que por definición participan de naturaleza reglamentaria, lo que determina que los supuestos en que el legislador autonómico disponga la funcionalidad del silencio positivo debe constar el expreso, explícito y claro mandato, y el mismo ha de ser objeto de consideración interpretativa restrictiva.

En el supuesto que analizamos, y descendiendo al ámbito urbanístico asturiano, la lectura del TROTU revela una regulación diferenciada. Por un lado, los casos de Planes Especiales, o en nuestro caso, los estudios de detalle, que son desarrollo del planeamiento general, que por su margen de criterio limitado por el propio plan general, admiten la iniciativa particular e incluso el juego del silencio positivo (apartado primero del art. 79.2 TROTU, que se remite a la Sección 2ª) y por otro lado, los casos de Planes Especiales que no desarrollan el planeamiento general, que por su capacidad innovadora en paridad con el propio plan general, se encomiendan para su formulación "en todo caso a las Administraciones Públicas" y no admiten el silencio positivo (apartado segundo del art. 79.2 TROTU, que se excluyen del régimen propio de la Sección 2ª).

Como quiera que aquí nos encontramos con un planeamiento de desarrollo, de naturaleza limitada, y en el que cabe la iniciativa privada, sí juega el silencio positivo en los términos del art. 80 del TROTU, siempre y cuando no concurra alguna de las excepciones del art. 95 del mismo Texto Legal.

CUARTO.- APLICACIÓN AL PRESENTE SUPUESTO.

4.1 En primer término, se hace preciso concretar cuál es el contenido del súplico del escrito de demanda, en tanto se constriñe a solicitar la declaración de nulidad o anulación del acto impugnado, y a que se declare la aplicación del silencio administrativo positivo en la aprobación del Estudio de Detalle de la parcela La Llosiquina (ref. 6576009UP1167N0001RM), con la correspondiente obligación del Ayuntamiento de Colunga de expedir el Certificado de Aprobación definitiva del Estudio de detalle por Silencio administrativo. Es decir, no se insta una inactividad, ni la condena a que por parte del Ayuntamiento demandado se trámite, en debida forma, el estudio de detalle solicitado.

Esta aclaración nos permite limitar el marco del debate, y centrarlo en la aplicación, en el presente supuesto, del instituto del silencio, en su vertiente positiva, con las consecuencias ya expuestas.

4.2 Pues bien, retomando lo que acabamos de exponer en relación con las excepciones del art. 95 del TROTU, debemos señalar lo siguiente:

1º En el Ayuntamiento de Colunga rigen las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, cuya aprobación definitiva data del 31 de enero de 1998.

Pues bien, como pone de manifiesto la Resolución recurrida, y previamente el Informe Técnico Municipal, son antecedentes relevantes que el 4 de julio de 2003, la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio (CUOTA), en Permanente, adopta acuerdo por el que se deniega la aprobación definitiva de una modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga cuyo objetivo era dotar de aprovechamiento la parcela objeto de consulta basándose en el siguiente argumento:

"... tiene agotada su edificabilidad, como se deduce de la lectura del plano de Ordenación EG-CL-3/7 (escala 1/100), donde aquéllos solares o edificios cuya alineación no esté expresamente grafiada deben mantener la alineación existente. Así, este terreno (Parcela 9 de la Manzana 65760), cuya propiedad se reservó el promotor del bloque de viviendas al que sirve en la actualidad, no dispone de alineación y por tanto de aprovechamiento alguno, pues su aprovechamiento fue agotado por el bloque de viviendas (Parcela 1 de la Manzana 65760)".

Posteriormente, en fecha 24 de octubre de 2011, se dicta Resolución de alcaldía por la que se deniega la aprobación inicial de un Estudio de Detalle cuyo objeto es establecer alineaciones y rasantes dentro de la parcela objeto de informe, con el fin de obtener aprovechamiento urbanístico basándose en el siguiente argumento:

"Considerando que el ámbito correspondiente al Estudio de Detalle, se sitúa dentro de la categoría Residencial Colectiva según delimitación del plano de zonificación y usos de Colunga ZU-1/3 y dentro del mismo no existe edificación alguna que permita la aplicación de la alineación existente, ni en el plano EG-CL-3/7, se grafían nuevas alineaciones que permitan llevar a cabo la obtención de aprovechamientos urbanísticos, estableciendo el grado de aplicación RC-1 o RC-2, por lo que ha que de entenderse que fue intención del planeamiento, que este ámbito carente de alineaciones, mantenga la situación urbanística preexistente a partir de la fecha en al que se produce la aprobación definitiva el 17-11-97 y su entrada en vigor el 30-06-99 con su publicación en el BOPA".

Y, con fecha 19 de enero de 2024, en respuesta a la solicitud de condiciones de edificación realizada por Cipriano. representado por R.A.F en fecha 28 de agosto de 2023, se remite certificado de condiciones en el que se especifican los antecedentes relacionados anteriormente, y se concluye que: "Considerando que no se ha producido cambio normativo alguno que altere las condiciones urbanísticas de la finca, el contenido de los citados acuerdos continúa vigente, debiendo entenderse que, conforme a lo indicando en los planos de las NSPC, la parcela objeto de consulta carece de aprovechamiento urbanístico.".

En definitiva, los previos intentos para la aprobación de un Estudio de Detalle que amparase un aprovechamiento urbanístico habían fracasado en atención a las NNSSMM de Colunga, y la planimetría que incorpora, al haber concedido el máximo aprovechamiento teniendo en consideración el total de superficie de la finca en cuestión y la originaria de la que se segrego.

Afirma la recurrente que concurre un error en esas NNSSMM, pero como bien señala el Letrado consistorial, si tal es así, el camino era haber provocado una modificación de las mismas, al constituir, como hemos dicho, el marco normativo urbanístico municipal de planeamiento que no puede ser desconocido por el Estudio de detalle en cuestión. Y tal es así, que la propia recurrente reconoce que se tramitó un plan de ordenación urbana de Colunga, en el que el Ayuntamiento estimó las alegaciones formuladas por la actora, y aprobó la construcción de un edificio extremadamente similar al objeto del ESTUDIO DE DETALLE que nos ocupa, lo que determina el conocimiento de la necesidad de esa modificación del planeamiento. El hecho de que no fuere definitivamente aprobado ese Plan, determina que las posibles previsiones que contuvieran resultan inocuas en lo que aquí nos ocupa.

En todo caso, el artículo 17 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga establece que los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o reajustar alineaciones y rasantes ya establecidas, de forma que no estando fijadas esas alineaciones, no cabe fijarlas a través de este instrumento, en una parcela sin edificabilidad prevista en esas Normas.

La realidad registral de ambas parcelas no es óbice para que a efectos urbanísticos estuvieran vinculadas en cuanto a la edificabilidad, como razona el informe técnico municipal.

En definitiva, concurre la excepción del art 95.2 del TROTU en tanto el Estudio de Detalle es contrario a las previsiones de las NNSSMM.

2º El art. 15 del TROTU establece que "1. Las competencias urbanísticas y territoriales se ejercerán en coordinación con las atribuidas por la legislación para la gestión de otros intereses públicos específicos cuya realización requiera ocupar o transformar el territorio y afectar el régimen de utilización del suelo.

Las Administraciones públicas con competencias sectoriales que tengan incidencia territorial o que impliquen ocupación o utilización del suelo, deberán coordinar con la Administración urbanística la aprobación de los instrumentos y planes en que sus respectivas actuaciones se formalicen, sin perjuicio de lo establecido en la legislación sectorial estatal.

2. A los efectos establecidos en el apartado anterior, están sujetos a coordinación interadministrativa:

a) Los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística y territorial.

b) Los instrumentos de ordenación que afecten al uso del suelo establecidos por leyes sectoriales.

c) Cualesquiera planes, programas o proyectos de obras o servicios públicos que afecten por razón de la localización o uso territorial a obras o servicios de la Administración autonómica o local"; y el art. 16: "1. En todos los procedimientos administrativos que tengan por objeto la aprobación, modificación o revisión de alguno de los instrumentos, planes o proyectos sujetos a coordinación, y salvo convenio específico entre las Administraciones implicadas que establezca un régimen distinto, deberá cumplirse, con carácter previo a la aprobación, modificación o revisión, un trámite de consulta a las Administraciones afectadas, sin perjuicio de lo que se establece en los artículos 17 y 18 de este mismo Texto Refundido.

Este trámite de consulta será de cumplimiento preceptivo y deberá practicarse como mínimo por el mismo tiempo y, a ser posible, de forma simultánea con él o los que prevean alguna intervención o información pública previa de la Administración de que se trate, conforme a la legislación específica que regule el procedimiento de aprobación del instrumento, plan o proyecto en cuestión. En otro caso, tendrá una duración de un mes.

2. Si alguna de las Administraciones afectadas no compareciese en el trámite de consulta practicado, se presumirá su conformidad con el instrumento, plan o proyecto formulado. En todo caso, dicho instrumento, plan o proyecto sólo podrá contener previsiones que comprometan la realización efectiva de acciones por parte de otras Administraciones, si éstas han prestado expresamente su conformidad.

3. La conclusión del trámite de consulta sin superación de las discrepancias que se hubieran manifestado durante el mismo no impedirá la continuación y terminación del procedimiento principal, previa la adopción y notificación por la Administración actuante de resolución justificativa de los motivos que han impedido alcanzar un acuerdo".

3º Pues bien, el artículo 14.3 y 4 de la Ley del Principado de Asturias 8/2006, de 13 de noviembre, de Carreteras establece: "3. Cuando la redacción, revisión o modificación del instrumento de planeamiento territorial o urbanístico afecte a cualquier carretera existente perteneciente a la red autonómica, elaborado el documento de prioridades o, cuando este no fuere preceptivo, el borrador del instrumento, el órgano competente para su aprobación deberá recabar informe de la Consejería competente en materia de carreteras dentro del trámite de coordinación administrativa establecido en la legislación territorial y urbanística. Producida la aprobación inicial, con el acuerdo correspondiente y de forma simultánea a la apertura del trámite de información pública, el órgano competente para dicha aprobación deberá solicitar informe preceptivo de la Consejería competente en materia de carreteras.

4. El informe a que se refiere el apartado anterior tendrá carácter vinculante y deberá manifestarse sobre la línea límite de edificación delimitada en suelo urbano y en los núcleos rurales, sobre la capacidad de las carreteras en la que se apoyen nuevos crecimientos, sobre los nuevos puntos de acceso o modificación de los existentes a la Red de Carreteras del Principado de Asturias desde las vías municipales o los nuevos crecimientos y aquellos otros aspectos que se consideren adecuados para la defensa y seguridad vial de las mismas".

Así, este informe es preceptivo, y analiza la adecuación técnica y funcional del acceso propuesto a la red viaria autonómica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo Texto Legal.

4º Se aduce por la demandada la omisión del informe de la Confederación Hidrográfica, invocando del Cantábrico, Ministerio de la Transición Ecológica, conforme a lo dispuesto en el artículo 128.3 del RDL 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y el artículo 22.3 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Pues bien, ya el art. 25.4 del TR de la Ley de aguas establece: "4. Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica"; mientras el art. 128.3 y 4 señalan: "3. Respecto a las cuencas intercomunitarias, la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación territorial y planificación urbanística que afecten directamente a los terrenos previstos para los proyectos, obras e infraestructuras hidráulicas de interés general contemplados en los Planes Hidrológicos de cuenca o en el Plan Hidrológico Nacional requerirán, antes de su aprobación inicial, el informe vinculante del Ministerio de Medio Ambiente, que versará en exclusiva sobre la relación entre tales obras y la protección y utilización del dominio público hidráulico y sin perjuicio de lo que prevean otras leyes aplicables por razones sectoriales o medioambientales. Este informe se entenderá positivo si no se emite y notifica en el plazo de dos meses.".

Este informe es preceptivo por varias razones, como se deriva del informe técnico de la administración. Por un lado, en relación a la inundabilidad, la Confederación Hidrográfica del Cantábrico, dentro del segundo ciclo de planificación hidrológica, ha realizado para las inundaciones de origen fluvial, nueva cartografía de peligrosidad en tramos de la red fluvial fuera de las Áreas con Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs) identificadas en la revisión de la Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI). En el esquema cartográfico a continuación se grafían los datos correspondientes a los estudios hidrológicos-hidráulicos de segundo ciclo del tramo Villaviciosa-07-AST Río Libardón. En virtud de dichos estudios hidrológicos-hidráulicos, el ámbito de actuación se encuentra afectado por inundabilidad, tal y como se grafía en el esquema cartográfico adjunto.

Asimismo, a excepción de dos pequeñas áreas en el límite norte, el ámbito de actuación se encuentra totalmente dentro de la zona de policía de cauces.

5º En cuanto a la necesidad de evaluación ambiental estratégica simplificada, el art. 2 de la Ley 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes, del Principado de Asturias, regula: "1. Se someterán a evaluación ambiental estratégica ordinaria:

a) Las Directrices Regionales de Ordenación Territorial, las Directrices Subregionales de Ordenación Territorial, los planes territoriales especiales, los programas de actuación territorial, los catálogos urbanísticos, los planes generales de ordenación, así como sus revisiones y modificaciones que no tengan el carácter de modificación menor.

b) Los planes que, estableciendo el marco para la autorización de proyectos, requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre , del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) La Estrategia de Movilidad Sostenible del Principado de Asturias y los Planes de Movilidad Sostenible de ámbito municipal superior a cincuenta mil habitantes y supramunicipal.

2. Se someterán a evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los planes anteriores.

Se considerarán modificaciones menores de planes de ordenación territorial y urbanística las modificaciones y revisiones que no constituyan variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas o de su cronología.

A efectos urbanísticos, no se consideran variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas de los planes generales de ordenación:

a) La disminución de coeficientes de edificabilidad o de densidad de viviendas, de porcentajes de ocupación o de la altura máxima de los edificios.

b) Los incrementos de la superficie edificada o del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano inferiores al 25 por ciento respecto al atribuido por el planeamiento anterior.

c) Los incrementos de la superficie edificada o del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano superiores al 25 por ciento respecto al atribuido por el planeamiento anterior cuando el reajuste de zonas dotacionales no suponga la reclasificación de terrenos clasificados como suelo no urbanizable.

d) El aumento de la superficie, o reajuste por razones funcionales, de zonas de equipamientos, espacios libres públicos o infraestructuras siempre que este cambio de calificación o clasificación no afecte a terrenos clasificados como suelo no urbanizable.

e) El aumento de la superficie de la parcela mínima para poder construir o implantar un uso urbanístico.

f) Los cambios dela clasificación de suelo urbano no consolidado o urbanizable con la finalidad de clasificarlo como suelo no urbanizable.

g) La implementación o extensión de las medidas de protección del medio ambiente, de restauración o recuperación de hábitats o especies afectadas por incendios forestales u otros desastres naturales en suelo no urbanizable o respecto a bienes integrantes del patrimonio histórico.

h) La modificación de los catálogos urbanísticos cuando únicamente incluyan medidas que representen un mayor grado de protección del medio ambiente o del patrimonio cultural.

i) Las derivadas de la modificación de los planes de ordenación de los recursos naturales, los planes reguladores de uso y gestión, los planes de gestión de espacios Red Natura 2000 u otros espacios naturales protegidos, en la medida que representen un mayor grado de protección del medio ambiente.

j) La asignación de clasificación o calificación a ámbitos que carezcan de ellas cuando sean coherentes con los circundantes.

k) Las actualizaciones normativas.

l) Las modificaciones puntuales menores de 1 ha.

3. Se someterá a evaluación ambiental estratégica simplificada el planeamiento de desarrollo, como los planes parciales, los planes especiales o los estudios de implantación, con excepción de lo señalado en el apartado 4 de este artículo.

4. Los estudios de detalle que desarrollen planes generales que hayan sido objeto de evaluación ambiental no precisan de la tramitación de una evaluación ambiental estratégica".

Ello está en consonancia y debe interpretarse a la luz de la STC de 123/2021 de 3 Jun. 2021, Rec. 1514/2020, por la que se declara constitucional el art. 40 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental. En esta sentencia se razona:

"b) No cabe intentar una aproximación general a la figura del estudio de detalle porque no todas las comunidades autónomas lo han regulado de la misma manera e incluso alguna lo desconoce (texto refundido de la ley de urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, art. 55 ).

Y entre las que sí lo han regulado, aparte de la común coincidencia de que en todas representa el último escalón en el esquema de ordenación jerárquica de los distintos tipos de planes urbanísticos, existe una gran variedad. En algunas, el estudio de detalle es un instrumento de ordenación no necesario, pero en otras sí lo es, porque el plan inmediatamente anterior remite al estudio de detalle para completar alguna de sus determinaciones; algunas comunidades autónomas habilitan a los estudios de detalle para intervenir tanto en suelo urbano como urbanizable, y en otras, en fin, atribuyen al estudio de detalle un carácter innovador frente a los planes anteriores que otras le niegan. Esto puede explicar en gran parte las aparentes contradicciones que parece observarse en las sentencias de este tribunal antes citadas y a las que el auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad hace referencia.

Por lo que se refiere a la regulación de los estudios de detalle, el art. 7.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , de ordenación urbanística de Andalucía los incluye entre los instrumentos de planeamiento de desarrollo («planes de desarrollo») y los regula en el art. 15, dentro del capítulo segundo del título primero, sobre «los instrumentos de planeamiento». Conforme al apartado primero de dicha disposición, los estudios de detalle «tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido», para lo que se les habilita a «a) Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los planes generales de ordenación urbanística, parciales de ordenación o planes especiales, la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público». También tiene como función «b) Fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas, así como las determinaciones de ordenación referidas en la letra anterior, en caso de que estén establecidas en dichos instrumentos de planeamiento». En el apartado 2 se precisan los límites que estos instrumentos no pueden, en ningún caso, sobrepasar: «a) Modificar el uso urbanístico del suelo, fuera de los límites del apartado anterior. b) Incrementar el aprovechamiento urbanístico. c) Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie. d) Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes».

Conforme a la limitada finalidad y contenido que esta regulación atribuye al «estudio de detalle», este se configura, en definitiva, como un instrumento de planeamiento complementario y subordinado a los planes superiores que desarrolla, quedando estos últimos sometidos a evaluación ambiental estratégica conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del art. 40. Los estudios de detalle no pueden afectar al uso urbanístico del suelo más allá de lo que el plan que desarrolla le permita en relación con los concretos aspectos que precisa el apartado 1 del art. 15 (el trazado de viario secundario, la ordenación de volúmenes y la ubicación del suelo dotacional ya planificado); y en ningún caso pueden alterar el uso urbanístico del suelo establecido por los planes superiores, incrementar el aprovechamiento o suprimir o reducir el suelo dotacional público. No pueden, en definitiva, asumir o suplantar la función ordenadora propia de los instrumentos urbanísticos que desarrollan ni, en consecuencia, posibilitar y establecer por sí mismos el marco para la futura instalación de proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental o, en su caso, el marco para la futura autorización de otros proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Dicho marco quedará delimitado por los planes superiores que tienen atribuido determinar el uso y aprovechamiento del suelo a nivel municipal, de zonas de reducida extensión, y que reúnen los requisitos objetivos que establece el art. 6.2 b) de la Ley básica para quedar sometidos a evaluación ambiental estratégica simplificada, por contener los elementos básicos para que pueda autorizarse o limitarse el tipo de actividad o de proyecto que pueda autorizarse en una determinada zona, su ubicación, dimensiones o características esenciales.

No pueden constituir, en modo alguno, el marco para la instalación de proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental porque el anexo II, grupo 7, apartado b) no comprende entre los proyectos que han de someterse a evaluación de impacto ambiental simplificada, los proyectos que han de ejecutarse en suelo urbano y porque, aunque el art. 40.3 b ) y d) de la Ley andaluza 7/2007 somete expresamente a evaluación estratégica simplificada las modificaciones o innovaciones de instrumentos de planeamiento de desarrollo «que alteren el uso del suelo o posibiliten la implantación de actividades o instalaciones cuyos proyectos deban someterse a evaluación ambiental», los estudios de detalle regulados en esa ley tienen como uno de los límites que no pueden sobrepasar el modificar el uso urbanístico del suelo establecido en el instrumento de planeamiento superior. Por esta última razón, no pueden ser tampoco el marco para la autorización de proyectos que puedan tener, per se, efectos significativos en el medio ambiente.

Corresponde a jueces y tribunales controlar, en su caso, que los estudios de detalle no vulneren los límites que les impone la normativa examinada, ya sea suplantando la función ordenadora propia de los planes urbanísticos superiores que deben ser sometidos a evaluación ambiental estratégica, o estableciendo cualquier previsión de ordenación urbanística que no tenga cobertura en dichos planes y que pueda ser determinante para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme al anexo II de la Ley básica"..

Es decir, el debate no debe centrarse en el ámbito de la evaluación ambiental, sino en la extensión del estudio de Detalle en cuestión, de forma que no exceda los límites que les son propios.

En el presente supuesto, ya dijimos que se produce ese exceso, y por ende ello acarrea la imposibilidad del silencio positivo, en tanto excede las NNSSMM, por lo que se sitúa extramuros de su propia finalidad.

6º En virtud de todo lo anterior, debemos concluir en la omisión de informes preceptivos, lo que constituye un vicio procedimental que comporta la nulidad del acuerdo impugnado en cuanto, como dispone el art. 95.2 del TROTU: "Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística contuviere determinaciones contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía, o cuando la aprobación esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos". Y es que como se señala en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2013 (recurso 6332/2009 ): "los vicios procedimentales como los denunciados, en el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, acarrean, de concurrir, la nulidad de pleno derecho del Reglamento en cuestión, dada la naturaleza sustancialista que los defectos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales tienen, conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior".A este respecto, la funcionalidad de los informes preceptivos es contribuir a garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición en curso de aprobación, siendo garantía del buen hacer de la Administración.

La inactividad municipal no excluye las anteriores conclusiones, pues, con independencia de ello, la norma sectorial exige los informes aquí inexistentes, lo que está en directa relación con el interés general.

SEXTO.- COSTAS.

En materia de costas, teniendo presente la propia inactividad de la Administración, concurren motivos, en aplicación del art. 139 de la LJCA, para la no imposición de costas, a pesar de la desestimación del recurso.

PRIMERO.- ACTUACIÓN IMPUGNADA

Por la Procuradora doña Susana Fernández Cobián, actuando en nombre y representación de la mercantil EL CATALEJO S.L, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Colunga, de fecha 9 de junio de 2025, por la que se desestima inaplicar el sentido positivo del silencio administrativo en materia urbanística en relación con el expediente PLA/2024/2.

Como antecedentes fácticos, la actora refiere:

1º La finca objeto del Estudio de Detalle, que es propiedad de El Catalejo S.L. desde el año 2003, se corresponde con la finca Registral 21024 y Catastral 6576009UP1167N0001RM.

La finca colindante por el viento Sur es de titularidad de una Comunidad de propietarios. Se trata de la registral 27835 y la catastral 6576001UP1167N0001QM.

2º De la documentación registral acompañada, se determina que ambas fincas formaban parte (ANTES DE SER EDIFICADA LA COLIDANTE) de una única finca registral, la 19707. La finca que es segregada es precisamente la propiedad de EL CATALEJO, y ello se produce por medio de una escritura de segregación y venta de 25 de abril de 1958, esto es, hace 67 años. La parcela cambia de titular en varias ocasiones pero mantiene su integridad territorial no sufriendo modificaciones. Es de destacar que no consta anotada vinculación urbanística alguna entre las parcelas.

3º La finca colindante donde está edificada esa construcción, de la que se refiere, según afirma, por error, que agotó la edificabilidad de la parcela, se segrega igualmente de la finca 19707, pero la segregación y constitución de finca independiente se lleva a cabo nada menos que 12 años después de que la finca objeto de este litigio fuese finca independiente, concretamente se lleva a cabo por medio de escritura de segregación y venta de 23 de febrero de 1970.

4º El Texto refundido de las normas subsidiarias de Colunga datan de 1999, más concretamente fueron aprobadas por la CUOTA el 10 de noviembre de 1998, y publicadas en el BOPA de 30 de junio de 1999. En la grafía de las fincas, a pesar de la previa segregación, aparecen como una sola. Este inequívoco error deriva del uso de la planimetría por parte del equipo de redacción de las normas, y ello motivado por el hecho de que en el Catastro no se llevó a cabo la segregación catastral hasta el año 2000.

5º Con motivo de la tramitación del truncado plan de ordenación urbana de Colunga, el Ayuntamiento estimó las alegaciones formuladas por la actora, y aprobó la construcción de un edificio extremadamente similar al objeto del ESTUDIO DE DETALLE que nos ocupa.

6º En fecha 5 de junio de 2024 se presenta por el Registro del Ayuntamiento la solicitud de Estudio de Detalle para la parcela, al objeto de definir rasante y alineaciones. A la solicitud se acompañaba el propio Estudio de Detalle, planimetría, documentación registral y catastral, y todo ello con objeto de que el Ayuntamiento corroborara el error que se desliza como un mantra de que esas dos parcelas colindantes eran una sola y que se había segregado la parcela propiedad de la actora para obtener de forma ilegítima un derecho edificatorio.

7º La recurrente hizo gestiones con el Ayuntamiento para que se iniciase la tramitación del expediente sin obtener más que buenas palabras, incluso se sugirió que sería positivo que la actora concediese al Ayuntamiento autorización para instalar una tubería en el perímetro de la parcela -documento 06-, fijándose incluso una serie de condiciones particulares.

8º Si bien se había producido la aprobación provisional por silencio positivo en el mes de julio de 2024 -de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 del Decreto Legislativo 1/2004-, la demandante espera más de cinco meses desde la presentación del Estudio de Detalle, para asumir la iniciativa de dar trámite de información pública de la aprobación inicial y así lo registra en el Ayuntamiento en fecha 21 de noviembre de 2024 -acontecimiento 15-. No consta que ni organismo público ni persona particular (jurídica o física) haya efectuado alegación alguna en contra de la aprobación inicial en el plazo concedido de información pública. Como tampoco consta que el Ayuntamiento efectuase reparo alguno a la producción de la Aprobación definitiva del Estudio de Detalle.

9º Cumplido con creces el plazo fijado en el artículo 80, mediante escrito presentado el 4 de febrero de 2025 -que acompañamos como documento 08-, solicitaba del Ayuntamiento el cumplimiento de su obligación de publicar la aprobación definitiva en el BOPA y que de conformidad con lo previsto en la LPAC se expidiese en el plazo de quince días el certificado de aprobación definitiva del estudio de detalle por silencio administrativo.

10º Tras un año de espera, el Ayuntamiento remite la resolución que es recurrida mediante el presente por la que se deniega la expedición del Certificado.

Partiendo de los anteriores antecedentes, aduce, como motivos de impugnación:

1º El procedimiento administrativo seguido desde la presentación por esta parte del Estudio de Detalle el 5 de junio de 2024 es plenamente conforme a derecho. Siendo objeto de discusión por la administración no la legítima tramitación, sino la pretendida no aplicación del silencio positivo establecido por la norma al considerar que concurre la excepción del artículo 95 del TROTU y muy particularmente la existencia de "omisiones sustanciales en su tramitación que afectan directamente a su validez y legalidad.".

Sin embargo, el art. 80 del TROTU prevé el silencio positivo tanto para la aprobación inicial del Estudio de Detalle, como para la aprobación definitiva, una vez transcurrido un mes desde la conclusión de la información pública que, en este caso, finalizó sin alegación alguna.

Frente a las alegaciones que contiene la Resolución impugnada, combate que falten informes previos y necesarios que impidan el sentido del silencio.

En este sentido se detiene en el artículo 14.3 de la Ley de Carreteras del Principado de Asturias 8/2006; en el informe competente en materia hidrológica, artículo 128.3 del RDL 1/2001 y el 22.3 del RDL 7/2015; artículo 6.2 de la Ley 21/2013.

2º La concurrencia de silencio positivo y su vinculación para el Ayuntamiento demandado. En este punto cita las SSTS número 1053/2017 de 14 de junio; numero 441/2018 de 19 de marzo y número 1853/2019 de 18 de diciembre. Y la STSJ de Asturias número 841/2020 de 28 de diciembre de 2020.

Insiste en la correcta tramitación del procedimiento, y en el hecho de que la falta de resolución, como hizo, para promover el trámite de información pública en los términos del apartado tercero del art. 80 del TROTU, procediendo a la correspondiente publicación en el BOPA, así como al anuncio en el periódico "El Comercio" con los consiguientes gastos que ambos trámites implican. Dichas cuestiones que son puestas en conocimiento del Ayuntamiento de nuevo siguen sin encontrar respuesta; el ente consistorial continúa sin pronunciarse, dejando transcurrir el plazo de un mes dispuesto en el apartado 4 del artículo que se viene analizando, produciéndose nuevo silencio positivo.

Añade que el silencio positivo que, pese a ser la regla general, en la práctica rara vez tiene ocasión, no puede ser discrecional y extemporáneamente atacado por la propia Administración culpable de su producción. Considerar lo contrario, supondría restringir un efecto legalmente dispuesto, ya de por sí coartado en el ámbito práctico. Ante un acto generado por silencio positivo, la administración no tiene otras vías que la revisión de actos nulos, o declaración de lesividad (artículos 106 y 107 de la LPACAP).

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

Por la defensa del Ayuntamiento de Colunga se combaten dialécticamente los argumentos de la actora, y en su defensa refiere:

1º Con fecha 4 de julio de 2003 la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio en Permanente, adopta acuerdo por el que se deniega la aprobación definitiva de una modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga cuyo objetivo era dotar de aprovechamiento la parcela objeto del procedimiento basándose en que tiene agotada la edificabilidad.

2º Con fecha 24 de octubre de 2011 se dicta Resolución de Alcaldía por la que se deniega la aprobación inicial de un Estudio de Detalle cuyo objeto es establecer alineaciones y rasantes dentro de la parcela objeto del procedimiento, con el fin de obtener aprovechamiento urbanístico.

3º Con fecha 19 de enero de 2024, en respuesta a la solicitud de condiciones de edificación realizada por la demandante en fecha 28 de agosto de 2023, se remite certificado de condiciones en el que se especifican los antecedentes relacionados anteriormente, y se concluye que: "Considerando que no se ha producido cambio normativo alguno que altere las condiciones urbanísticas de la finca, el contenido de los citados acuerdos continúa vigente, debiendo entenderse que, conforme a lo indicando en los planos de las NSPC, la parcela objeto de consulta carece de aprovechamiento urbanístico.".

4º Con fecha 6 de junio de 2024, pese al conocimiento que se deriva de los antecedentes anteriores respecto de la carencia de aprovechamiento urbanístico de la parcela en cuestión, se presenta un estudio de detalle.

5º Tras reproducir el resto de antecedentes expuestos por la actora, añade que con fecha 12 de mayo de 2025 se anuncia en el BOPA número 89: Aprobación definitiva por silencio administrativo del estudio de detalle de la finca La Llosiquina, sita en Colunga.

6º En fecha 5 de Junio de 2025 se emite informe por parte del técnico municipal, que consta en el expediente; así como posteriormente, en fecha 6 de Junio de 2025, se emite informe jurídico. Ello da lugar finalmente a la Resolución de Alcaldía de este Ayuntamiento de Colunga, de fecha 9 de Junio de 2025, aquí recurrida.

En cuanto a los motivos de fondo, expone:

1º Como se señala en los antecedentes recogidos de forma ordenada en el Informe del Técnico Municipal existente en el expediente administrativo, la licencia de edificación otorgada por la Comisión Permanente el 20 de Septiembre de 1977 se concedió teniendo en cuenta la totalidad de la parcela, considerando en el proyecto objeto de licencia una superficie de 2.236,66 m2 para el cálculo de los parámetros urbanísticos, es decir, la superficie total de ambas parcelas. Esta cuestión también se verifica en los planos del proyecto, que dibujan ambas parcelas registrales como una única.

Por lo tanto, en el momento de solicitar la licencia, ambas fincas fueron consideradas como una sola unidad a efectos del cumplimiento de los parámetros urbanísticos.

En definitiva, sean una o dos parcelas ambas están vinculadas a efectos urbanísticos, que es la cuestión primordial para denegar la posibilidad de otorgar una edificabilidad ya agotada, con el proyecto de obras realizado en el año 1977, lo que era conocido por la recurrente.

2º Existen argumentos que justifican que el redactor del planeamiento optara deliberadamente por no asignar edificabilidad a la parcela. Entre ellos, el ya expuesto anteriormente sobre el proyecto de edificación de 1977, el cual tuvo en cuenta la totalidad de la superficie para justificar el cumplimiento de las Normas Urbanísticas, considerando aquel ámbito como consolidado. Asimismo, podría haber influido su condición de suelo inundable. Es más, tal como se aprecia en la imagen 1, extracto del Plano de Equipamientos y Gestión EG-CL-3/7 del Suelo Urbano de Colunga, el redactor delimita mediante alineaciones expresamente los espacios en los que se permite la implantación de un nuevo edificio. El ámbito en el que se ubica la parcela en cuestión, destacado en amarillo, se representa como un entorno consolidado de edificaciones existentes, donde únicamente se prevé la ubicación de un nuevo volumen edificado en una posición central, con el objeto de completar la configuración urbana de dicho ámbito de suelo urbano.

Por otro lado, aun cuando se asumiera que concurrió un error en las Normas Subsidiarias, ello implicaría la necesidad de tramitar una modificación del planeamiento urbanístico, y no la mera aprobación de un Estudio de Detalle.

Además, el artículo 17 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga establece que los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o reajustar alineaciones y rasantes ya establecidas, no introducir nuevas determinaciones sustantivas en parcelas sin edificabilidad. Igualmente se expresa el artículo 70 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (TROTU).

Recuerda que la jurisprudencia ha resaltado el carácter interpretativo del estudio de detalle, dado que su función se limita a interpretar las determinaciones del instrumento de planeamiento desarrollado, con objeto de suplir lagunas y antinomias en su aplicación a puntos concretos. De esta forma, responde a una específica función de complemento o adaptación de una ordenación urbanística previa.

3º Con respecto a la figura del silencio administrativo, en la aprobación del estudio de detalle presentado, es necesario señalar que en estrictos términos jurídicos para la aprobación del instrumento de planeamiento por silencio administrativo deben de operar una serie de requisitos jurídicos y formales, que aquí no se dan.

Así, son múltiples las vulneraciones del ordenamiento jurídico básico aplicable a ese instrumento urbanístico para que perezca desde su nacimiento. En este punto cita el art. 21 de la LPACAP; el art. 11 de la Ley del Suelo; el art. 16 de la Ley 4/2021, Ley 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes; los artículos 15 y 95 del TROTU.

Además se han incumplido la incorporación de informes preceptivos en materia de carreteras, hidrológica, y medioambiental.

TERCERO.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL.

3.1 Sobre el silencio administrativo.

Como quiera que el objeto de debate se centra en la generación de un acto administrativo de contenido sustantivo mediante el instituto del silencio positivo, cabe recordar que el art. 21 de la LPACAP regula: "1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación...";mientras que el art. 24 establece: "1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver".

Por ende, si considerásemos, conforme a los preceptos citados, y los que resulten de aplicación, que ha concurrido el silencio positivo, el actor estaba en su derecho de solicitar el certificado del silencio, y la Administración en la obligación legal de emitirlo, sin más trámites, por lo que sí nos encontraríamos en un supuesto de inactividad que habilita al actor a instar la actividad que pretende.

Efectivamente, no puede obviarse que el instituto del silencio determina la producción ex lege de determinados efectos jurídicos dirigidos a evitar el inconveniente de la ausencia de una respuesta expresa de la administración, legalmente debida. Y aun cuando se establece como una presunción a favor del administrado, para que pueda actuar contra el incumplimiento del deber de resolver, por ello no puede pensarse que no reporte beneficios al interés público, puesto que el silencio puede abocar a garantizar la legalidad, la seguridad jurídica y la eficacia administrativa allí donde son cuestionadas por la falta de actividad. La Ley lo que hace es adelantar el efecto a la causa, cuestión que resuelve creando una fictio iuris. Es aquí donde juegan los distintos efectos del silencio negativo y del positivo.

La diferencia esencial entre los dos sentidos del silencio, radica en el hecho de que el silencio administrativo negativo, constituye una ficción jurídica, destinada a facilitar al interesado el acceso al ejercicio de las acciones, administrativas o jurisdiccionales, que correspondan, pero no limitan la obligación de la Administración en resolver en el sentido que considere adecuado en derecho. Por el contrario, el silencio positivo, tiene naturaleza sustantiva, y genera actos ejecutables, que pueden atribuir derechos al interesado, y que la administración no puede desconocer, de forma que no le es dable dictar posteriormente una resolución expresa contraria al contenido del silencio, so pena de que pueda acudir a los procedimientos de revisión legalmente previstos.

3.2 Sobre la regulación en el ámbito urbanístico del Principado de Asturias.

En el estricto ámbito de la normativa urbanística, el art. 26 del TROTU establece que "2. Los Planes Generales de Ordenación se desarrollarán, según los casos, mediante Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle";y el art. 70 del TROTU establece que "1. Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuere preciso completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en el Plan General para el suelo urbano y en los Planes Parciales y Especiales. Su contenido tendrá por finalidad prever, modificar o reajustar, según los casos:

a) El señalamiento de alineaciones y rasantes que no afecten a la estructura orgánica del territorio configurado por los sistemas generales ni disminuyan la superficie destinada a espacios libres de edificación, públicos o privados.

b) La ordenación de los volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento.

c) Las condiciones estéticas y de composición de la edificación complementarias del planeamiento.

2. Los Estudios de Detalle no podrán alterar el destino del suelo ni el aprovechamiento máximo que corresponda a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni incumplir las normas específicas que para su redacción haya previsto el planeamiento. Podrán establecer nuevas alineaciones y, además de los accesos o viales interiores de carácter privado, crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la reordenación del volumen ordenado, siempre que su cuantificación y los criterios para su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento previo y sin que puedan suprimir o reducir los previstos por éste, pero sí reajustar su distribución. En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes.

3. Los Estudios de Detalle incluirán los documentos justificativos de los extremos sobre los que versen".

Por su parte, el art. 79 señala: "2. Los particulares podrán presentar propuestas de Planes Parciales, Estudios de Detalle, Planes Especiales que sean desarrollo del planeamiento general, Estudios de Implantación y Proyectos de Urbanización, a cuya tramitación se aplicará lo dispuesto en esta sección";y el art. 80: "1. La tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística y proyectos de urbanización de iniciativa particular se ajustará al procedimiento previsto en este Texto Refundido para el instrumento de que se trate en cada caso, con las modificaciones expresamente previstas en esta sección.

2. El plazo para otorgar o denegar la aprobación inicial será de dos meses desde la entrada de la documentación completa en el Registro municipal, reducidos a uno en el caso de los Estudios de Detalle y Proyectos de Urbanización. Si el Ayuntamiento no notifica dentro de este plazo su resolución al solicitante, se entenderá producida la aprobación inicial por silencio positivo y el solicitante podrá promover el trámite de información pública de conformidad con lo dispuesto en el apartado siguiente.

3. El Ayuntamiento está obligado a someter a información pública en el plazo de un mes los instrumentos de ordenación urbanística y proyectos de urbanización que hayan sido objeto de aprobación inicial, ya se haya producido ésta de forma expresa o por silencio administrativo. Sin perjuicio de ello, los interesados podrán promover la información pública con arreglo a las siguientes reglas:

a) Los promotores del trámite anunciarán la información pública en el Boletín Oficial del Principado de Asturias y en, al menos, uno de los periódicos de mayor difusión en la Comunidad Autónoma, precisando el carácter con el que actúan, los trámites realizados hasta el momento y la duración del período de información pública, y convocando a todos los interesados para que consulten la documentación en el Ayuntamiento, al que los comparecientes habrán de dirigir sus alegaciones. Se remitirá al Ayuntamiento una copia de la convocatoria.

b) El Ayuntamiento determinará lo necesario para la pública consulta de la documentación disponible, durante el plazo aplicable.

c) Los comparecientes en el trámite podrán presentar sus alegaciones ante el Ayuntamiento, con arreglo a la legislación del procedimiento administrativo común. El Ayuntamiento certificará las alegaciones presentadas, dando traslado de una copia de éstas y de la certificación a los promotores del trámite.

d) Los promotores acreditarán la realización del trámite de información pública por iniciativa privada, mediante la copia de los anuncios publicados.

4. Una vez concluida la información pública, y recibido cuando sea necesario el informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, o transcurrido el plazo de que dispone ésta para notificar dicho informe, el Ayuntamiento tendrá un plazo de dos meses para dictar acuerdo de aprobación definitiva, que se reducirá a un mes en los Estudios de Detalle o Proyectos de Urbanización, transcurrido el cual los respectivos instrumentos se entenderán aprobados por silencio administrativo y se procederá a su publicación en los términos previstos en el artículo 97 de este Texto Refundido".

El art. 95 establece las "Excepciones al silencio administrativo positivo: "1. No habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística no contuviere los documentos esenciales y determinaciones normativas establecidas por los preceptos que sean directamente aplicables para el tipo de instrumento de que se trate.

2. Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística contuviere determinaciones contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía, o cuando la aprobación esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos".

3.3 Conocida es la doctrina jurisprudencial que reconoce al Estudio de Detalle, como instrumento de planeamiento, una naturaleza análoga o similar a las disposiciones de carácter general ( STS de 26 de octubre de 2020 y STS de 12 de abril de 2016 ,entre otras). Ahora bien, es un instrumento complementario del planeamiento, de forma que tiene por objeto concretar y complementar el PGOU o Planes Parciales, sin poder contravenir el contenido de estos. Así se señalaba en la sentencia de esta misma Sala, de 26 de febrero de 2009 (Recurso nº 968/2006 ): "Los estudios de detalle tienen un inequívoco carácter normativo, subordinado al planeamiento general y secundario, del cual constituyen el "último escalón", a partir del cual aparecen otras figuras -ya de diferente naturaleza -, como los proyectos de urbanización y obras, instrumentos auxiliares de carácter no normativo. La finalidad del estudio de detalle es completar y en su caso adaptar las determinaciones de los Planes Generales, Normas Subsidiarias o Planes Parciales, previendo y reajustando los señalamientos de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de los volúmenes (art 65 del Reglamento de Planeamiento de 1978.

En el caso de la normativa asturiana, el propio art. 70 del TROTU, determina su contenido, y en apartado 2º advierte, con precisión que "no podrán alterar el destino del suelo ni el aprovechamiento máximo que corresponda a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni incumplir las normas específicas que para su redacción haya previsto el planeamiento. Podrán establecer nuevas alineaciones y, además de los accesos o viales interiores de carácter privado, crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la reordenación del volumen ordenado, siempre que su cuantificación y los criterios para su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento previo y sin que puedan suprimir o reducir los previstos por éste, pero sí reajustar su distribución. En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes".

3.4 Cabe advertir, por otro lado, que la jurisprudencia ha venido manteniendo su reticencia a la aprobación de normas de planeamiento a través del silencio positivo. Buena muestra es la STS de 18 de mayo de 2020 (rec. 5700/2017) que afirma: "Desde esa clara diferencia entre la ordenación urbanística, como servicio público, y la edificación, como derecho del propietario, negamos en esta Sentencia de fecha 23 de diciembre de 2009 (recurso de casación 5088/2005 ) la posibilidad de considerar aprobado por silencio positivo un Estudio de Detalle promovido por un particular, porque el repetido artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , redactado por Ley 4/1999, exceptúa de la regla general del silencio administrativo positivo los procedimientos cuya estimación conlleve la transferencia al solicitante de facultades relativas al servicio público, cual es la de urbanizar derivada de la aprobación de un instrumento de ordenación, mientras que en los supuestos resueltos por las otras dos Sentencias anteriores se trataba de una Administración urbanística, precisamente un Ayuntamiento, que presentó la Modificación de un Plan General ante la Administración autonómica competente para aprobarlo definitivamente, sin que ésta hubiese resuelto en plazo, por lo que declaramos aprobada por silencio positivo la referida modificación del Plan General, ya que tal aprobación por silencio no viene exceptuada de la regla general contenida en el artículo 43, inciso primero, de la Ley 30/1992 , pues el Ayuntamiento es una Administración pública territorial que ostenta originariamente la potestad de urbanizar, de manera que no hay que transferirle facultadas relativas a ese servicio público". Y añadía: "Respecto de los particulares, el incumplimiento del deber de resolver, dentro del plazo máximo, tanto los instrumentos de ordenación como los de ejecución sólo da derecho a una indemnización por los gastos en que hayan incurrido al presentar sus solicitudes. Esta regla general tiene una salvedad en el último inciso del apartado 4 del artículo 11 de la Ley 8/2007 y correlativo inciso último del apartado 6 del artículo 11 del Texto Refundido de 2008, al expresarse literalmente "salvo en los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable". Esta remisión a la legislación aplicable parece que no tiene más alcance que el de una cláusula de estilo, usada en otros párrafos de los mismos textos legales, que obligará a examinar cada supuesto concreto por si constituyen una excepción a la regla general de inoperancia del silencio positivo respecto de los instrumentos de ordenación y ejecución de iniciativa particular."

Finalmente concluía con una reserva competencial en la materia estableciendo que: "Esta potestad pública de ordenación del territorio y del suelo es insustituible, de manera que no cabe atribuirla, de forma directa o indirecta, a los sujetos privados en el ejercicio del derecho de propiedad o de libertad de empresa.

El monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial y urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión obedece a que, como recordó el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997 y repitió en la posterior 164/2001, el artículo 47 de la Constitución impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general. El principal cometido de la Administración Pública es servir con objetividad los intereses generales con pleno sometimiento a la ley y al Derecho ( artículo 103.1 de la Constitución ).

Este carácter de servicio público, que la actividad urbanística ostenta, viene recogido también en los ordenamientos urbanísticos autonómicos y tiene evidentes consecuencias para el procedimiento y la interpretación que ha de hacerse de su regulación".

Así pues, el silencio positivo es la regla general que teóricamente debe inspirar la actuación administrativa (hasta el punto de que se reserva el efecto negativo a la previsión por rango de ley o para casos tasados donde están en juego intereses públicos indisponibles, ej. dominio o servicio público). Sin embargo, esa regla general se exceptúa cuando se trata de la aprobación de instrumentos de planeamiento, que por definición participan de naturaleza reglamentaria, lo que determina que los supuestos en que el legislador autonómico disponga la funcionalidad del silencio positivo debe constar el expreso, explícito y claro mandato, y el mismo ha de ser objeto de consideración interpretativa restrictiva.

En el supuesto que analizamos, y descendiendo al ámbito urbanístico asturiano, la lectura del TROTU revela una regulación diferenciada. Por un lado, los casos de Planes Especiales, o en nuestro caso, los estudios de detalle, que son desarrollo del planeamiento general, que por su margen de criterio limitado por el propio plan general, admiten la iniciativa particular e incluso el juego del silencio positivo (apartado primero del art. 79.2 TROTU, que se remite a la Sección 2ª) y por otro lado, los casos de Planes Especiales que no desarrollan el planeamiento general, que por su capacidad innovadora en paridad con el propio plan general, se encomiendan para su formulación "en todo caso a las Administraciones Públicas" y no admiten el silencio positivo (apartado segundo del art. 79.2 TROTU, que se excluyen del régimen propio de la Sección 2ª).

Como quiera que aquí nos encontramos con un planeamiento de desarrollo, de naturaleza limitada, y en el que cabe la iniciativa privada, sí juega el silencio positivo en los términos del art. 80 del TROTU, siempre y cuando no concurra alguna de las excepciones del art. 95 del mismo Texto Legal.

CUARTO.- APLICACIÓN AL PRESENTE SUPUESTO.

4.1 En primer término, se hace preciso concretar cuál es el contenido del súplico del escrito de demanda, en tanto se constriñe a solicitar la declaración de nulidad o anulación del acto impugnado, y a que se declare la aplicación del silencio administrativo positivo en la aprobación del Estudio de Detalle de la parcela La Llosiquina (ref. 6576009UP1167N0001RM), con la correspondiente obligación del Ayuntamiento de Colunga de expedir el Certificado de Aprobación definitiva del Estudio de detalle por Silencio administrativo. Es decir, no se insta una inactividad, ni la condena a que por parte del Ayuntamiento demandado se trámite, en debida forma, el estudio de detalle solicitado.

Esta aclaración nos permite limitar el marco del debate, y centrarlo en la aplicación, en el presente supuesto, del instituto del silencio, en su vertiente positiva, con las consecuencias ya expuestas.

4.2 Pues bien, retomando lo que acabamos de exponer en relación con las excepciones del art. 95 del TROTU, debemos señalar lo siguiente:

1º En el Ayuntamiento de Colunga rigen las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, cuya aprobación definitiva data del 31 de enero de 1998.

Pues bien, como pone de manifiesto la Resolución recurrida, y previamente el Informe Técnico Municipal, son antecedentes relevantes que el 4 de julio de 2003, la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio (CUOTA), en Permanente, adopta acuerdo por el que se deniega la aprobación definitiva de una modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga cuyo objetivo era dotar de aprovechamiento la parcela objeto de consulta basándose en el siguiente argumento:

"... tiene agotada su edificabilidad, como se deduce de la lectura del plano de Ordenación EG-CL-3/7 (escala 1/100), donde aquéllos solares o edificios cuya alineación no esté expresamente grafiada deben mantener la alineación existente. Así, este terreno (Parcela 9 de la Manzana 65760), cuya propiedad se reservó el promotor del bloque de viviendas al que sirve en la actualidad, no dispone de alineación y por tanto de aprovechamiento alguno, pues su aprovechamiento fue agotado por el bloque de viviendas (Parcela 1 de la Manzana 65760)".

Posteriormente, en fecha 24 de octubre de 2011, se dicta Resolución de alcaldía por la que se deniega la aprobación inicial de un Estudio de Detalle cuyo objeto es establecer alineaciones y rasantes dentro de la parcela objeto de informe, con el fin de obtener aprovechamiento urbanístico basándose en el siguiente argumento:

"Considerando que el ámbito correspondiente al Estudio de Detalle, se sitúa dentro de la categoría Residencial Colectiva según delimitación del plano de zonificación y usos de Colunga ZU-1/3 y dentro del mismo no existe edificación alguna que permita la aplicación de la alineación existente, ni en el plano EG-CL-3/7, se grafían nuevas alineaciones que permitan llevar a cabo la obtención de aprovechamientos urbanísticos, estableciendo el grado de aplicación RC-1 o RC-2, por lo que ha que de entenderse que fue intención del planeamiento, que este ámbito carente de alineaciones, mantenga la situación urbanística preexistente a partir de la fecha en al que se produce la aprobación definitiva el 17-11-97 y su entrada en vigor el 30-06-99 con su publicación en el BOPA".

Y, con fecha 19 de enero de 2024, en respuesta a la solicitud de condiciones de edificación realizada por Cipriano. representado por R.A.F en fecha 28 de agosto de 2023, se remite certificado de condiciones en el que se especifican los antecedentes relacionados anteriormente, y se concluye que: "Considerando que no se ha producido cambio normativo alguno que altere las condiciones urbanísticas de la finca, el contenido de los citados acuerdos continúa vigente, debiendo entenderse que, conforme a lo indicando en los planos de las NSPC, la parcela objeto de consulta carece de aprovechamiento urbanístico.".

En definitiva, los previos intentos para la aprobación de un Estudio de Detalle que amparase un aprovechamiento urbanístico habían fracasado en atención a las NNSSMM de Colunga, y la planimetría que incorpora, al haber concedido el máximo aprovechamiento teniendo en consideración el total de superficie de la finca en cuestión y la originaria de la que se segrego.

Afirma la recurrente que concurre un error en esas NNSSMM, pero como bien señala el Letrado consistorial, si tal es así, el camino era haber provocado una modificación de las mismas, al constituir, como hemos dicho, el marco normativo urbanístico municipal de planeamiento que no puede ser desconocido por el Estudio de detalle en cuestión. Y tal es así, que la propia recurrente reconoce que se tramitó un plan de ordenación urbana de Colunga, en el que el Ayuntamiento estimó las alegaciones formuladas por la actora, y aprobó la construcción de un edificio extremadamente similar al objeto del ESTUDIO DE DETALLE que nos ocupa, lo que determina el conocimiento de la necesidad de esa modificación del planeamiento. El hecho de que no fuere definitivamente aprobado ese Plan, determina que las posibles previsiones que contuvieran resultan inocuas en lo que aquí nos ocupa.

En todo caso, el artículo 17 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga establece que los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o reajustar alineaciones y rasantes ya establecidas, de forma que no estando fijadas esas alineaciones, no cabe fijarlas a través de este instrumento, en una parcela sin edificabilidad prevista en esas Normas.

La realidad registral de ambas parcelas no es óbice para que a efectos urbanísticos estuvieran vinculadas en cuanto a la edificabilidad, como razona el informe técnico municipal.

En definitiva, concurre la excepción del art 95.2 del TROTU en tanto el Estudio de Detalle es contrario a las previsiones de las NNSSMM.

2º El art. 15 del TROTU establece que "1. Las competencias urbanísticas y territoriales se ejercerán en coordinación con las atribuidas por la legislación para la gestión de otros intereses públicos específicos cuya realización requiera ocupar o transformar el territorio y afectar el régimen de utilización del suelo.

Las Administraciones públicas con competencias sectoriales que tengan incidencia territorial o que impliquen ocupación o utilización del suelo, deberán coordinar con la Administración urbanística la aprobación de los instrumentos y planes en que sus respectivas actuaciones se formalicen, sin perjuicio de lo establecido en la legislación sectorial estatal.

2. A los efectos establecidos en el apartado anterior, están sujetos a coordinación interadministrativa:

a) Los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística y territorial.

b) Los instrumentos de ordenación que afecten al uso del suelo establecidos por leyes sectoriales.

c) Cualesquiera planes, programas o proyectos de obras o servicios públicos que afecten por razón de la localización o uso territorial a obras o servicios de la Administración autonómica o local"; y el art. 16: "1. En todos los procedimientos administrativos que tengan por objeto la aprobación, modificación o revisión de alguno de los instrumentos, planes o proyectos sujetos a coordinación, y salvo convenio específico entre las Administraciones implicadas que establezca un régimen distinto, deberá cumplirse, con carácter previo a la aprobación, modificación o revisión, un trámite de consulta a las Administraciones afectadas, sin perjuicio de lo que se establece en los artículos 17 y 18 de este mismo Texto Refundido.

Este trámite de consulta será de cumplimiento preceptivo y deberá practicarse como mínimo por el mismo tiempo y, a ser posible, de forma simultánea con él o los que prevean alguna intervención o información pública previa de la Administración de que se trate, conforme a la legislación específica que regule el procedimiento de aprobación del instrumento, plan o proyecto en cuestión. En otro caso, tendrá una duración de un mes.

2. Si alguna de las Administraciones afectadas no compareciese en el trámite de consulta practicado, se presumirá su conformidad con el instrumento, plan o proyecto formulado. En todo caso, dicho instrumento, plan o proyecto sólo podrá contener previsiones que comprometan la realización efectiva de acciones por parte de otras Administraciones, si éstas han prestado expresamente su conformidad.

3. La conclusión del trámite de consulta sin superación de las discrepancias que se hubieran manifestado durante el mismo no impedirá la continuación y terminación del procedimiento principal, previa la adopción y notificación por la Administración actuante de resolución justificativa de los motivos que han impedido alcanzar un acuerdo".

3º Pues bien, el artículo 14.3 y 4 de la Ley del Principado de Asturias 8/2006, de 13 de noviembre, de Carreteras establece: "3. Cuando la redacción, revisión o modificación del instrumento de planeamiento territorial o urbanístico afecte a cualquier carretera existente perteneciente a la red autonómica, elaborado el documento de prioridades o, cuando este no fuere preceptivo, el borrador del instrumento, el órgano competente para su aprobación deberá recabar informe de la Consejería competente en materia de carreteras dentro del trámite de coordinación administrativa establecido en la legislación territorial y urbanística. Producida la aprobación inicial, con el acuerdo correspondiente y de forma simultánea a la apertura del trámite de información pública, el órgano competente para dicha aprobación deberá solicitar informe preceptivo de la Consejería competente en materia de carreteras.

4. El informe a que se refiere el apartado anterior tendrá carácter vinculante y deberá manifestarse sobre la línea límite de edificación delimitada en suelo urbano y en los núcleos rurales, sobre la capacidad de las carreteras en la que se apoyen nuevos crecimientos, sobre los nuevos puntos de acceso o modificación de los existentes a la Red de Carreteras del Principado de Asturias desde las vías municipales o los nuevos crecimientos y aquellos otros aspectos que se consideren adecuados para la defensa y seguridad vial de las mismas".

Así, este informe es preceptivo, y analiza la adecuación técnica y funcional del acceso propuesto a la red viaria autonómica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo Texto Legal.

4º Se aduce por la demandada la omisión del informe de la Confederación Hidrográfica, invocando del Cantábrico, Ministerio de la Transición Ecológica, conforme a lo dispuesto en el artículo 128.3 del RDL 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y el artículo 22.3 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Pues bien, ya el art. 25.4 del TR de la Ley de aguas establece: "4. Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica"; mientras el art. 128.3 y 4 señalan: "3. Respecto a las cuencas intercomunitarias, la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación territorial y planificación urbanística que afecten directamente a los terrenos previstos para los proyectos, obras e infraestructuras hidráulicas de interés general contemplados en los Planes Hidrológicos de cuenca o en el Plan Hidrológico Nacional requerirán, antes de su aprobación inicial, el informe vinculante del Ministerio de Medio Ambiente, que versará en exclusiva sobre la relación entre tales obras y la protección y utilización del dominio público hidráulico y sin perjuicio de lo que prevean otras leyes aplicables por razones sectoriales o medioambientales. Este informe se entenderá positivo si no se emite y notifica en el plazo de dos meses.".

Este informe es preceptivo por varias razones, como se deriva del informe técnico de la administración. Por un lado, en relación a la inundabilidad, la Confederación Hidrográfica del Cantábrico, dentro del segundo ciclo de planificación hidrológica, ha realizado para las inundaciones de origen fluvial, nueva cartografía de peligrosidad en tramos de la red fluvial fuera de las Áreas con Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs) identificadas en la revisión de la Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI). En el esquema cartográfico a continuación se grafían los datos correspondientes a los estudios hidrológicos-hidráulicos de segundo ciclo del tramo Villaviciosa-07-AST Río Libardón. En virtud de dichos estudios hidrológicos-hidráulicos, el ámbito de actuación se encuentra afectado por inundabilidad, tal y como se grafía en el esquema cartográfico adjunto.

Asimismo, a excepción de dos pequeñas áreas en el límite norte, el ámbito de actuación se encuentra totalmente dentro de la zona de policía de cauces.

5º En cuanto a la necesidad de evaluación ambiental estratégica simplificada, el art. 2 de la Ley 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes, del Principado de Asturias, regula: "1. Se someterán a evaluación ambiental estratégica ordinaria:

a) Las Directrices Regionales de Ordenación Territorial, las Directrices Subregionales de Ordenación Territorial, los planes territoriales especiales, los programas de actuación territorial, los catálogos urbanísticos, los planes generales de ordenación, así como sus revisiones y modificaciones que no tengan el carácter de modificación menor.

b) Los planes que, estableciendo el marco para la autorización de proyectos, requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre , del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) La Estrategia de Movilidad Sostenible del Principado de Asturias y los Planes de Movilidad Sostenible de ámbito municipal superior a cincuenta mil habitantes y supramunicipal.

2. Se someterán a evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los planes anteriores.

Se considerarán modificaciones menores de planes de ordenación territorial y urbanística las modificaciones y revisiones que no constituyan variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas o de su cronología.

A efectos urbanísticos, no se consideran variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas de los planes generales de ordenación:

a) La disminución de coeficientes de edificabilidad o de densidad de viviendas, de porcentajes de ocupación o de la altura máxima de los edificios.

b) Los incrementos de la superficie edificada o del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano inferiores al 25 por ciento respecto al atribuido por el planeamiento anterior.

c) Los incrementos de la superficie edificada o del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano superiores al 25 por ciento respecto al atribuido por el planeamiento anterior cuando el reajuste de zonas dotacionales no suponga la reclasificación de terrenos clasificados como suelo no urbanizable.

d) El aumento de la superficie, o reajuste por razones funcionales, de zonas de equipamientos, espacios libres públicos o infraestructuras siempre que este cambio de calificación o clasificación no afecte a terrenos clasificados como suelo no urbanizable.

e) El aumento de la superficie de la parcela mínima para poder construir o implantar un uso urbanístico.

f) Los cambios dela clasificación de suelo urbano no consolidado o urbanizable con la finalidad de clasificarlo como suelo no urbanizable.

g) La implementación o extensión de las medidas de protección del medio ambiente, de restauración o recuperación de hábitats o especies afectadas por incendios forestales u otros desastres naturales en suelo no urbanizable o respecto a bienes integrantes del patrimonio histórico.

h) La modificación de los catálogos urbanísticos cuando únicamente incluyan medidas que representen un mayor grado de protección del medio ambiente o del patrimonio cultural.

i) Las derivadas de la modificación de los planes de ordenación de los recursos naturales, los planes reguladores de uso y gestión, los planes de gestión de espacios Red Natura 2000 u otros espacios naturales protegidos, en la medida que representen un mayor grado de protección del medio ambiente.

j) La asignación de clasificación o calificación a ámbitos que carezcan de ellas cuando sean coherentes con los circundantes.

k) Las actualizaciones normativas.

l) Las modificaciones puntuales menores de 1 ha.

3. Se someterá a evaluación ambiental estratégica simplificada el planeamiento de desarrollo, como los planes parciales, los planes especiales o los estudios de implantación, con excepción de lo señalado en el apartado 4 de este artículo.

4. Los estudios de detalle que desarrollen planes generales que hayan sido objeto de evaluación ambiental no precisan de la tramitación de una evaluación ambiental estratégica".

Ello está en consonancia y debe interpretarse a la luz de la STC de 123/2021 de 3 Jun. 2021, Rec. 1514/2020, por la que se declara constitucional el art. 40 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental. En esta sentencia se razona:

"b) No cabe intentar una aproximación general a la figura del estudio de detalle porque no todas las comunidades autónomas lo han regulado de la misma manera e incluso alguna lo desconoce (texto refundido de la ley de urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, art. 55 ).

Y entre las que sí lo han regulado, aparte de la común coincidencia de que en todas representa el último escalón en el esquema de ordenación jerárquica de los distintos tipos de planes urbanísticos, existe una gran variedad. En algunas, el estudio de detalle es un instrumento de ordenación no necesario, pero en otras sí lo es, porque el plan inmediatamente anterior remite al estudio de detalle para completar alguna de sus determinaciones; algunas comunidades autónomas habilitan a los estudios de detalle para intervenir tanto en suelo urbano como urbanizable, y en otras, en fin, atribuyen al estudio de detalle un carácter innovador frente a los planes anteriores que otras le niegan. Esto puede explicar en gran parte las aparentes contradicciones que parece observarse en las sentencias de este tribunal antes citadas y a las que el auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad hace referencia.

Por lo que se refiere a la regulación de los estudios de detalle, el art. 7.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , de ordenación urbanística de Andalucía los incluye entre los instrumentos de planeamiento de desarrollo («planes de desarrollo») y los regula en el art. 15, dentro del capítulo segundo del título primero, sobre «los instrumentos de planeamiento». Conforme al apartado primero de dicha disposición, los estudios de detalle «tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido», para lo que se les habilita a «a) Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los planes generales de ordenación urbanística, parciales de ordenación o planes especiales, la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público». También tiene como función «b) Fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas, así como las determinaciones de ordenación referidas en la letra anterior, en caso de que estén establecidas en dichos instrumentos de planeamiento». En el apartado 2 se precisan los límites que estos instrumentos no pueden, en ningún caso, sobrepasar: «a) Modificar el uso urbanístico del suelo, fuera de los límites del apartado anterior. b) Incrementar el aprovechamiento urbanístico. c) Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie. d) Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes».

Conforme a la limitada finalidad y contenido que esta regulación atribuye al «estudio de detalle», este se configura, en definitiva, como un instrumento de planeamiento complementario y subordinado a los planes superiores que desarrolla, quedando estos últimos sometidos a evaluación ambiental estratégica conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del art. 40. Los estudios de detalle no pueden afectar al uso urbanístico del suelo más allá de lo que el plan que desarrolla le permita en relación con los concretos aspectos que precisa el apartado 1 del art. 15 (el trazado de viario secundario, la ordenación de volúmenes y la ubicación del suelo dotacional ya planificado); y en ningún caso pueden alterar el uso urbanístico del suelo establecido por los planes superiores, incrementar el aprovechamiento o suprimir o reducir el suelo dotacional público. No pueden, en definitiva, asumir o suplantar la función ordenadora propia de los instrumentos urbanísticos que desarrollan ni, en consecuencia, posibilitar y establecer por sí mismos el marco para la futura instalación de proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental o, en su caso, el marco para la futura autorización de otros proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Dicho marco quedará delimitado por los planes superiores que tienen atribuido determinar el uso y aprovechamiento del suelo a nivel municipal, de zonas de reducida extensión, y que reúnen los requisitos objetivos que establece el art. 6.2 b) de la Ley básica para quedar sometidos a evaluación ambiental estratégica simplificada, por contener los elementos básicos para que pueda autorizarse o limitarse el tipo de actividad o de proyecto que pueda autorizarse en una determinada zona, su ubicación, dimensiones o características esenciales.

No pueden constituir, en modo alguno, el marco para la instalación de proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental porque el anexo II, grupo 7, apartado b) no comprende entre los proyectos que han de someterse a evaluación de impacto ambiental simplificada, los proyectos que han de ejecutarse en suelo urbano y porque, aunque el art. 40.3 b ) y d) de la Ley andaluza 7/2007 somete expresamente a evaluación estratégica simplificada las modificaciones o innovaciones de instrumentos de planeamiento de desarrollo «que alteren el uso del suelo o posibiliten la implantación de actividades o instalaciones cuyos proyectos deban someterse a evaluación ambiental», los estudios de detalle regulados en esa ley tienen como uno de los límites que no pueden sobrepasar el modificar el uso urbanístico del suelo establecido en el instrumento de planeamiento superior. Por esta última razón, no pueden ser tampoco el marco para la autorización de proyectos que puedan tener, per se, efectos significativos en el medio ambiente.

Corresponde a jueces y tribunales controlar, en su caso, que los estudios de detalle no vulneren los límites que les impone la normativa examinada, ya sea suplantando la función ordenadora propia de los planes urbanísticos superiores que deben ser sometidos a evaluación ambiental estratégica, o estableciendo cualquier previsión de ordenación urbanística que no tenga cobertura en dichos planes y que pueda ser determinante para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme al anexo II de la Ley básica"..

Es decir, el debate no debe centrarse en el ámbito de la evaluación ambiental, sino en la extensión del estudio de Detalle en cuestión, de forma que no exceda los límites que les son propios.

En el presente supuesto, ya dijimos que se produce ese exceso, y por ende ello acarrea la imposibilidad del silencio positivo, en tanto excede las NNSSMM, por lo que se sitúa extramuros de su propia finalidad.

6º En virtud de todo lo anterior, debemos concluir en la omisión de informes preceptivos, lo que constituye un vicio procedimental que comporta la nulidad del acuerdo impugnado en cuanto, como dispone el art. 95.2 del TROTU: "Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística contuviere determinaciones contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía, o cuando la aprobación esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos". Y es que como se señala en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2013 (recurso 6332/2009 ): "los vicios procedimentales como los denunciados, en el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, acarrean, de concurrir, la nulidad de pleno derecho del Reglamento en cuestión, dada la naturaleza sustancialista que los defectos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales tienen, conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior".A este respecto, la funcionalidad de los informes preceptivos es contribuir a garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición en curso de aprobación, siendo garantía del buen hacer de la Administración.

La inactividad municipal no excluye las anteriores conclusiones, pues, con independencia de ello, la norma sectorial exige los informes aquí inexistentes, lo que está en directa relación con el interés general.

SEXTO.- COSTAS.

En materia de costas, teniendo presente la propia inactividad de la Administración, concurren motivos, en aplicación del art. 139 de la LJCA, para la no imposición de costas, a pesar de la desestimación del recurso.

PRIMERO.- ACTUACIÓN IMPUGNADA

Por la Procuradora doña Susana Fernández Cobián, actuando en nombre y representación de la mercantil EL CATALEJO S.L, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Colunga, de fecha 9 de junio de 2025, por la que se desestima inaplicar el sentido positivo del silencio administrativo en materia urbanística en relación con el expediente PLA/2024/2.

Como antecedentes fácticos, la actora refiere:

1º La finca objeto del Estudio de Detalle, que es propiedad de El Catalejo S.L. desde el año 2003, se corresponde con la finca Registral 21024 y Catastral 6576009UP1167N0001RM.

La finca colindante por el viento Sur es de titularidad de una Comunidad de propietarios. Se trata de la registral 27835 y la catastral 6576001UP1167N0001QM.

2º De la documentación registral acompañada, se determina que ambas fincas formaban parte (ANTES DE SER EDIFICADA LA COLIDANTE) de una única finca registral, la 19707. La finca que es segregada es precisamente la propiedad de EL CATALEJO, y ello se produce por medio de una escritura de segregación y venta de 25 de abril de 1958, esto es, hace 67 años. La parcela cambia de titular en varias ocasiones pero mantiene su integridad territorial no sufriendo modificaciones. Es de destacar que no consta anotada vinculación urbanística alguna entre las parcelas.

3º La finca colindante donde está edificada esa construcción, de la que se refiere, según afirma, por error, que agotó la edificabilidad de la parcela, se segrega igualmente de la finca 19707, pero la segregación y constitución de finca independiente se lleva a cabo nada menos que 12 años después de que la finca objeto de este litigio fuese finca independiente, concretamente se lleva a cabo por medio de escritura de segregación y venta de 23 de febrero de 1970.

4º El Texto refundido de las normas subsidiarias de Colunga datan de 1999, más concretamente fueron aprobadas por la CUOTA el 10 de noviembre de 1998, y publicadas en el BOPA de 30 de junio de 1999. En la grafía de las fincas, a pesar de la previa segregación, aparecen como una sola. Este inequívoco error deriva del uso de la planimetría por parte del equipo de redacción de las normas, y ello motivado por el hecho de que en el Catastro no se llevó a cabo la segregación catastral hasta el año 2000.

5º Con motivo de la tramitación del truncado plan de ordenación urbana de Colunga, el Ayuntamiento estimó las alegaciones formuladas por la actora, y aprobó la construcción de un edificio extremadamente similar al objeto del ESTUDIO DE DETALLE que nos ocupa.

6º En fecha 5 de junio de 2024 se presenta por el Registro del Ayuntamiento la solicitud de Estudio de Detalle para la parcela, al objeto de definir rasante y alineaciones. A la solicitud se acompañaba el propio Estudio de Detalle, planimetría, documentación registral y catastral, y todo ello con objeto de que el Ayuntamiento corroborara el error que se desliza como un mantra de que esas dos parcelas colindantes eran una sola y que se había segregado la parcela propiedad de la actora para obtener de forma ilegítima un derecho edificatorio.

7º La recurrente hizo gestiones con el Ayuntamiento para que se iniciase la tramitación del expediente sin obtener más que buenas palabras, incluso se sugirió que sería positivo que la actora concediese al Ayuntamiento autorización para instalar una tubería en el perímetro de la parcela -documento 06-, fijándose incluso una serie de condiciones particulares.

8º Si bien se había producido la aprobación provisional por silencio positivo en el mes de julio de 2024 -de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 del Decreto Legislativo 1/2004-, la demandante espera más de cinco meses desde la presentación del Estudio de Detalle, para asumir la iniciativa de dar trámite de información pública de la aprobación inicial y así lo registra en el Ayuntamiento en fecha 21 de noviembre de 2024 -acontecimiento 15-. No consta que ni organismo público ni persona particular (jurídica o física) haya efectuado alegación alguna en contra de la aprobación inicial en el plazo concedido de información pública. Como tampoco consta que el Ayuntamiento efectuase reparo alguno a la producción de la Aprobación definitiva del Estudio de Detalle.

9º Cumplido con creces el plazo fijado en el artículo 80, mediante escrito presentado el 4 de febrero de 2025 -que acompañamos como documento 08-, solicitaba del Ayuntamiento el cumplimiento de su obligación de publicar la aprobación definitiva en el BOPA y que de conformidad con lo previsto en la LPAC se expidiese en el plazo de quince días el certificado de aprobación definitiva del estudio de detalle por silencio administrativo.

10º Tras un año de espera, el Ayuntamiento remite la resolución que es recurrida mediante el presente por la que se deniega la expedición del Certificado.

Partiendo de los anteriores antecedentes, aduce, como motivos de impugnación:

1º El procedimiento administrativo seguido desde la presentación por esta parte del Estudio de Detalle el 5 de junio de 2024 es plenamente conforme a derecho. Siendo objeto de discusión por la administración no la legítima tramitación, sino la pretendida no aplicación del silencio positivo establecido por la norma al considerar que concurre la excepción del artículo 95 del TROTU y muy particularmente la existencia de "omisiones sustanciales en su tramitación que afectan directamente a su validez y legalidad.".

Sin embargo, el art. 80 del TROTU prevé el silencio positivo tanto para la aprobación inicial del Estudio de Detalle, como para la aprobación definitiva, una vez transcurrido un mes desde la conclusión de la información pública que, en este caso, finalizó sin alegación alguna.

Frente a las alegaciones que contiene la Resolución impugnada, combate que falten informes previos y necesarios que impidan el sentido del silencio.

En este sentido se detiene en el artículo 14.3 de la Ley de Carreteras del Principado de Asturias 8/2006; en el informe competente en materia hidrológica, artículo 128.3 del RDL 1/2001 y el 22.3 del RDL 7/2015; artículo 6.2 de la Ley 21/2013.

2º La concurrencia de silencio positivo y su vinculación para el Ayuntamiento demandado. En este punto cita las SSTS número 1053/2017 de 14 de junio; numero 441/2018 de 19 de marzo y número 1853/2019 de 18 de diciembre. Y la STSJ de Asturias número 841/2020 de 28 de diciembre de 2020.

Insiste en la correcta tramitación del procedimiento, y en el hecho de que la falta de resolución, como hizo, para promover el trámite de información pública en los términos del apartado tercero del art. 80 del TROTU, procediendo a la correspondiente publicación en el BOPA, así como al anuncio en el periódico "El Comercio" con los consiguientes gastos que ambos trámites implican. Dichas cuestiones que son puestas en conocimiento del Ayuntamiento de nuevo siguen sin encontrar respuesta; el ente consistorial continúa sin pronunciarse, dejando transcurrir el plazo de un mes dispuesto en el apartado 4 del artículo que se viene analizando, produciéndose nuevo silencio positivo.

Añade que el silencio positivo que, pese a ser la regla general, en la práctica rara vez tiene ocasión, no puede ser discrecional y extemporáneamente atacado por la propia Administración culpable de su producción. Considerar lo contrario, supondría restringir un efecto legalmente dispuesto, ya de por sí coartado en el ámbito práctico. Ante un acto generado por silencio positivo, la administración no tiene otras vías que la revisión de actos nulos, o declaración de lesividad (artículos 106 y 107 de la LPACAP).

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

Por la defensa del Ayuntamiento de Colunga se combaten dialécticamente los argumentos de la actora, y en su defensa refiere:

1º Con fecha 4 de julio de 2003 la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio en Permanente, adopta acuerdo por el que se deniega la aprobación definitiva de una modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga cuyo objetivo era dotar de aprovechamiento la parcela objeto del procedimiento basándose en que tiene agotada la edificabilidad.

2º Con fecha 24 de octubre de 2011 se dicta Resolución de Alcaldía por la que se deniega la aprobación inicial de un Estudio de Detalle cuyo objeto es establecer alineaciones y rasantes dentro de la parcela objeto del procedimiento, con el fin de obtener aprovechamiento urbanístico.

3º Con fecha 19 de enero de 2024, en respuesta a la solicitud de condiciones de edificación realizada por la demandante en fecha 28 de agosto de 2023, se remite certificado de condiciones en el que se especifican los antecedentes relacionados anteriormente, y se concluye que: "Considerando que no se ha producido cambio normativo alguno que altere las condiciones urbanísticas de la finca, el contenido de los citados acuerdos continúa vigente, debiendo entenderse que, conforme a lo indicando en los planos de las NSPC, la parcela objeto de consulta carece de aprovechamiento urbanístico.".

4º Con fecha 6 de junio de 2024, pese al conocimiento que se deriva de los antecedentes anteriores respecto de la carencia de aprovechamiento urbanístico de la parcela en cuestión, se presenta un estudio de detalle.

5º Tras reproducir el resto de antecedentes expuestos por la actora, añade que con fecha 12 de mayo de 2025 se anuncia en el BOPA número 89: Aprobación definitiva por silencio administrativo del estudio de detalle de la finca La Llosiquina, sita en Colunga.

6º En fecha 5 de Junio de 2025 se emite informe por parte del técnico municipal, que consta en el expediente; así como posteriormente, en fecha 6 de Junio de 2025, se emite informe jurídico. Ello da lugar finalmente a la Resolución de Alcaldía de este Ayuntamiento de Colunga, de fecha 9 de Junio de 2025, aquí recurrida.

En cuanto a los motivos de fondo, expone:

1º Como se señala en los antecedentes recogidos de forma ordenada en el Informe del Técnico Municipal existente en el expediente administrativo, la licencia de edificación otorgada por la Comisión Permanente el 20 de Septiembre de 1977 se concedió teniendo en cuenta la totalidad de la parcela, considerando en el proyecto objeto de licencia una superficie de 2.236,66 m2 para el cálculo de los parámetros urbanísticos, es decir, la superficie total de ambas parcelas. Esta cuestión también se verifica en los planos del proyecto, que dibujan ambas parcelas registrales como una única.

Por lo tanto, en el momento de solicitar la licencia, ambas fincas fueron consideradas como una sola unidad a efectos del cumplimiento de los parámetros urbanísticos.

En definitiva, sean una o dos parcelas ambas están vinculadas a efectos urbanísticos, que es la cuestión primordial para denegar la posibilidad de otorgar una edificabilidad ya agotada, con el proyecto de obras realizado en el año 1977, lo que era conocido por la recurrente.

2º Existen argumentos que justifican que el redactor del planeamiento optara deliberadamente por no asignar edificabilidad a la parcela. Entre ellos, el ya expuesto anteriormente sobre el proyecto de edificación de 1977, el cual tuvo en cuenta la totalidad de la superficie para justificar el cumplimiento de las Normas Urbanísticas, considerando aquel ámbito como consolidado. Asimismo, podría haber influido su condición de suelo inundable. Es más, tal como se aprecia en la imagen 1, extracto del Plano de Equipamientos y Gestión EG-CL-3/7 del Suelo Urbano de Colunga, el redactor delimita mediante alineaciones expresamente los espacios en los que se permite la implantación de un nuevo edificio. El ámbito en el que se ubica la parcela en cuestión, destacado en amarillo, se representa como un entorno consolidado de edificaciones existentes, donde únicamente se prevé la ubicación de un nuevo volumen edificado en una posición central, con el objeto de completar la configuración urbana de dicho ámbito de suelo urbano.

Por otro lado, aun cuando se asumiera que concurrió un error en las Normas Subsidiarias, ello implicaría la necesidad de tramitar una modificación del planeamiento urbanístico, y no la mera aprobación de un Estudio de Detalle.

Además, el artículo 17 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga establece que los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o reajustar alineaciones y rasantes ya establecidas, no introducir nuevas determinaciones sustantivas en parcelas sin edificabilidad. Igualmente se expresa el artículo 70 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (TROTU).

Recuerda que la jurisprudencia ha resaltado el carácter interpretativo del estudio de detalle, dado que su función se limita a interpretar las determinaciones del instrumento de planeamiento desarrollado, con objeto de suplir lagunas y antinomias en su aplicación a puntos concretos. De esta forma, responde a una específica función de complemento o adaptación de una ordenación urbanística previa.

3º Con respecto a la figura del silencio administrativo, en la aprobación del estudio de detalle presentado, es necesario señalar que en estrictos términos jurídicos para la aprobación del instrumento de planeamiento por silencio administrativo deben de operar una serie de requisitos jurídicos y formales, que aquí no se dan.

Así, son múltiples las vulneraciones del ordenamiento jurídico básico aplicable a ese instrumento urbanístico para que perezca desde su nacimiento. En este punto cita el art. 21 de la LPACAP; el art. 11 de la Ley del Suelo; el art. 16 de la Ley 4/2021, Ley 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes; los artículos 15 y 95 del TROTU.

Además se han incumplido la incorporación de informes preceptivos en materia de carreteras, hidrológica, y medioambiental.

TERCERO.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL.

3.1 Sobre el silencio administrativo.

Como quiera que el objeto de debate se centra en la generación de un acto administrativo de contenido sustantivo mediante el instituto del silencio positivo, cabe recordar que el art. 21 de la LPACAP regula: "1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación...";mientras que el art. 24 establece: "1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver".

Por ende, si considerásemos, conforme a los preceptos citados, y los que resulten de aplicación, que ha concurrido el silencio positivo, el actor estaba en su derecho de solicitar el certificado del silencio, y la Administración en la obligación legal de emitirlo, sin más trámites, por lo que sí nos encontraríamos en un supuesto de inactividad que habilita al actor a instar la actividad que pretende.

Efectivamente, no puede obviarse que el instituto del silencio determina la producción ex lege de determinados efectos jurídicos dirigidos a evitar el inconveniente de la ausencia de una respuesta expresa de la administración, legalmente debida. Y aun cuando se establece como una presunción a favor del administrado, para que pueda actuar contra el incumplimiento del deber de resolver, por ello no puede pensarse que no reporte beneficios al interés público, puesto que el silencio puede abocar a garantizar la legalidad, la seguridad jurídica y la eficacia administrativa allí donde son cuestionadas por la falta de actividad. La Ley lo que hace es adelantar el efecto a la causa, cuestión que resuelve creando una fictio iuris. Es aquí donde juegan los distintos efectos del silencio negativo y del positivo.

La diferencia esencial entre los dos sentidos del silencio, radica en el hecho de que el silencio administrativo negativo, constituye una ficción jurídica, destinada a facilitar al interesado el acceso al ejercicio de las acciones, administrativas o jurisdiccionales, que correspondan, pero no limitan la obligación de la Administración en resolver en el sentido que considere adecuado en derecho. Por el contrario, el silencio positivo, tiene naturaleza sustantiva, y genera actos ejecutables, que pueden atribuir derechos al interesado, y que la administración no puede desconocer, de forma que no le es dable dictar posteriormente una resolución expresa contraria al contenido del silencio, so pena de que pueda acudir a los procedimientos de revisión legalmente previstos.

3.2 Sobre la regulación en el ámbito urbanístico del Principado de Asturias.

En el estricto ámbito de la normativa urbanística, el art. 26 del TROTU establece que "2. Los Planes Generales de Ordenación se desarrollarán, según los casos, mediante Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle";y el art. 70 del TROTU establece que "1. Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuere preciso completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en el Plan General para el suelo urbano y en los Planes Parciales y Especiales. Su contenido tendrá por finalidad prever, modificar o reajustar, según los casos:

a) El señalamiento de alineaciones y rasantes que no afecten a la estructura orgánica del territorio configurado por los sistemas generales ni disminuyan la superficie destinada a espacios libres de edificación, públicos o privados.

b) La ordenación de los volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento.

c) Las condiciones estéticas y de composición de la edificación complementarias del planeamiento.

2. Los Estudios de Detalle no podrán alterar el destino del suelo ni el aprovechamiento máximo que corresponda a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni incumplir las normas específicas que para su redacción haya previsto el planeamiento. Podrán establecer nuevas alineaciones y, además de los accesos o viales interiores de carácter privado, crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la reordenación del volumen ordenado, siempre que su cuantificación y los criterios para su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento previo y sin que puedan suprimir o reducir los previstos por éste, pero sí reajustar su distribución. En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes.

3. Los Estudios de Detalle incluirán los documentos justificativos de los extremos sobre los que versen".

Por su parte, el art. 79 señala: "2. Los particulares podrán presentar propuestas de Planes Parciales, Estudios de Detalle, Planes Especiales que sean desarrollo del planeamiento general, Estudios de Implantación y Proyectos de Urbanización, a cuya tramitación se aplicará lo dispuesto en esta sección";y el art. 80: "1. La tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística y proyectos de urbanización de iniciativa particular se ajustará al procedimiento previsto en este Texto Refundido para el instrumento de que se trate en cada caso, con las modificaciones expresamente previstas en esta sección.

2. El plazo para otorgar o denegar la aprobación inicial será de dos meses desde la entrada de la documentación completa en el Registro municipal, reducidos a uno en el caso de los Estudios de Detalle y Proyectos de Urbanización. Si el Ayuntamiento no notifica dentro de este plazo su resolución al solicitante, se entenderá producida la aprobación inicial por silencio positivo y el solicitante podrá promover el trámite de información pública de conformidad con lo dispuesto en el apartado siguiente.

3. El Ayuntamiento está obligado a someter a información pública en el plazo de un mes los instrumentos de ordenación urbanística y proyectos de urbanización que hayan sido objeto de aprobación inicial, ya se haya producido ésta de forma expresa o por silencio administrativo. Sin perjuicio de ello, los interesados podrán promover la información pública con arreglo a las siguientes reglas:

a) Los promotores del trámite anunciarán la información pública en el Boletín Oficial del Principado de Asturias y en, al menos, uno de los periódicos de mayor difusión en la Comunidad Autónoma, precisando el carácter con el que actúan, los trámites realizados hasta el momento y la duración del período de información pública, y convocando a todos los interesados para que consulten la documentación en el Ayuntamiento, al que los comparecientes habrán de dirigir sus alegaciones. Se remitirá al Ayuntamiento una copia de la convocatoria.

b) El Ayuntamiento determinará lo necesario para la pública consulta de la documentación disponible, durante el plazo aplicable.

c) Los comparecientes en el trámite podrán presentar sus alegaciones ante el Ayuntamiento, con arreglo a la legislación del procedimiento administrativo común. El Ayuntamiento certificará las alegaciones presentadas, dando traslado de una copia de éstas y de la certificación a los promotores del trámite.

d) Los promotores acreditarán la realización del trámite de información pública por iniciativa privada, mediante la copia de los anuncios publicados.

4. Una vez concluida la información pública, y recibido cuando sea necesario el informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, o transcurrido el plazo de que dispone ésta para notificar dicho informe, el Ayuntamiento tendrá un plazo de dos meses para dictar acuerdo de aprobación definitiva, que se reducirá a un mes en los Estudios de Detalle o Proyectos de Urbanización, transcurrido el cual los respectivos instrumentos se entenderán aprobados por silencio administrativo y se procederá a su publicación en los términos previstos en el artículo 97 de este Texto Refundido".

El art. 95 establece las "Excepciones al silencio administrativo positivo: "1. No habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística no contuviere los documentos esenciales y determinaciones normativas establecidas por los preceptos que sean directamente aplicables para el tipo de instrumento de que se trate.

2. Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística contuviere determinaciones contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía, o cuando la aprobación esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos".

3.3 Conocida es la doctrina jurisprudencial que reconoce al Estudio de Detalle, como instrumento de planeamiento, una naturaleza análoga o similar a las disposiciones de carácter general ( STS de 26 de octubre de 2020 y STS de 12 de abril de 2016 ,entre otras). Ahora bien, es un instrumento complementario del planeamiento, de forma que tiene por objeto concretar y complementar el PGOU o Planes Parciales, sin poder contravenir el contenido de estos. Así se señalaba en la sentencia de esta misma Sala, de 26 de febrero de 2009 (Recurso nº 968/2006 ): "Los estudios de detalle tienen un inequívoco carácter normativo, subordinado al planeamiento general y secundario, del cual constituyen el "último escalón", a partir del cual aparecen otras figuras -ya de diferente naturaleza -, como los proyectos de urbanización y obras, instrumentos auxiliares de carácter no normativo. La finalidad del estudio de detalle es completar y en su caso adaptar las determinaciones de los Planes Generales, Normas Subsidiarias o Planes Parciales, previendo y reajustando los señalamientos de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de los volúmenes (art 65 del Reglamento de Planeamiento de 1978.

En el caso de la normativa asturiana, el propio art. 70 del TROTU, determina su contenido, y en apartado 2º advierte, con precisión que "no podrán alterar el destino del suelo ni el aprovechamiento máximo que corresponda a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni incumplir las normas específicas que para su redacción haya previsto el planeamiento. Podrán establecer nuevas alineaciones y, además de los accesos o viales interiores de carácter privado, crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la reordenación del volumen ordenado, siempre que su cuantificación y los criterios para su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento previo y sin que puedan suprimir o reducir los previstos por éste, pero sí reajustar su distribución. En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes".

3.4 Cabe advertir, por otro lado, que la jurisprudencia ha venido manteniendo su reticencia a la aprobación de normas de planeamiento a través del silencio positivo. Buena muestra es la STS de 18 de mayo de 2020 (rec. 5700/2017) que afirma: "Desde esa clara diferencia entre la ordenación urbanística, como servicio público, y la edificación, como derecho del propietario, negamos en esta Sentencia de fecha 23 de diciembre de 2009 (recurso de casación 5088/2005 ) la posibilidad de considerar aprobado por silencio positivo un Estudio de Detalle promovido por un particular, porque el repetido artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , redactado por Ley 4/1999, exceptúa de la regla general del silencio administrativo positivo los procedimientos cuya estimación conlleve la transferencia al solicitante de facultades relativas al servicio público, cual es la de urbanizar derivada de la aprobación de un instrumento de ordenación, mientras que en los supuestos resueltos por las otras dos Sentencias anteriores se trataba de una Administración urbanística, precisamente un Ayuntamiento, que presentó la Modificación de un Plan General ante la Administración autonómica competente para aprobarlo definitivamente, sin que ésta hubiese resuelto en plazo, por lo que declaramos aprobada por silencio positivo la referida modificación del Plan General, ya que tal aprobación por silencio no viene exceptuada de la regla general contenida en el artículo 43, inciso primero, de la Ley 30/1992 , pues el Ayuntamiento es una Administración pública territorial que ostenta originariamente la potestad de urbanizar, de manera que no hay que transferirle facultadas relativas a ese servicio público". Y añadía: "Respecto de los particulares, el incumplimiento del deber de resolver, dentro del plazo máximo, tanto los instrumentos de ordenación como los de ejecución sólo da derecho a una indemnización por los gastos en que hayan incurrido al presentar sus solicitudes. Esta regla general tiene una salvedad en el último inciso del apartado 4 del artículo 11 de la Ley 8/2007 y correlativo inciso último del apartado 6 del artículo 11 del Texto Refundido de 2008, al expresarse literalmente "salvo en los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable". Esta remisión a la legislación aplicable parece que no tiene más alcance que el de una cláusula de estilo, usada en otros párrafos de los mismos textos legales, que obligará a examinar cada supuesto concreto por si constituyen una excepción a la regla general de inoperancia del silencio positivo respecto de los instrumentos de ordenación y ejecución de iniciativa particular."

Finalmente concluía con una reserva competencial en la materia estableciendo que: "Esta potestad pública de ordenación del territorio y del suelo es insustituible, de manera que no cabe atribuirla, de forma directa o indirecta, a los sujetos privados en el ejercicio del derecho de propiedad o de libertad de empresa.

El monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial y urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión obedece a que, como recordó el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997 y repitió en la posterior 164/2001, el artículo 47 de la Constitución impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general. El principal cometido de la Administración Pública es servir con objetividad los intereses generales con pleno sometimiento a la ley y al Derecho ( artículo 103.1 de la Constitución ).

Este carácter de servicio público, que la actividad urbanística ostenta, viene recogido también en los ordenamientos urbanísticos autonómicos y tiene evidentes consecuencias para el procedimiento y la interpretación que ha de hacerse de su regulación".

Así pues, el silencio positivo es la regla general que teóricamente debe inspirar la actuación administrativa (hasta el punto de que se reserva el efecto negativo a la previsión por rango de ley o para casos tasados donde están en juego intereses públicos indisponibles, ej. dominio o servicio público). Sin embargo, esa regla general se exceptúa cuando se trata de la aprobación de instrumentos de planeamiento, que por definición participan de naturaleza reglamentaria, lo que determina que los supuestos en que el legislador autonómico disponga la funcionalidad del silencio positivo debe constar el expreso, explícito y claro mandato, y el mismo ha de ser objeto de consideración interpretativa restrictiva.

En el supuesto que analizamos, y descendiendo al ámbito urbanístico asturiano, la lectura del TROTU revela una regulación diferenciada. Por un lado, los casos de Planes Especiales, o en nuestro caso, los estudios de detalle, que son desarrollo del planeamiento general, que por su margen de criterio limitado por el propio plan general, admiten la iniciativa particular e incluso el juego del silencio positivo (apartado primero del art. 79.2 TROTU, que se remite a la Sección 2ª) y por otro lado, los casos de Planes Especiales que no desarrollan el planeamiento general, que por su capacidad innovadora en paridad con el propio plan general, se encomiendan para su formulación "en todo caso a las Administraciones Públicas" y no admiten el silencio positivo (apartado segundo del art. 79.2 TROTU, que se excluyen del régimen propio de la Sección 2ª).

Como quiera que aquí nos encontramos con un planeamiento de desarrollo, de naturaleza limitada, y en el que cabe la iniciativa privada, sí juega el silencio positivo en los términos del art. 80 del TROTU, siempre y cuando no concurra alguna de las excepciones del art. 95 del mismo Texto Legal.

CUARTO.- APLICACIÓN AL PRESENTE SUPUESTO.

4.1 En primer término, se hace preciso concretar cuál es el contenido del súplico del escrito de demanda, en tanto se constriñe a solicitar la declaración de nulidad o anulación del acto impugnado, y a que se declare la aplicación del silencio administrativo positivo en la aprobación del Estudio de Detalle de la parcela La Llosiquina (ref. 6576009UP1167N0001RM), con la correspondiente obligación del Ayuntamiento de Colunga de expedir el Certificado de Aprobación definitiva del Estudio de detalle por Silencio administrativo. Es decir, no se insta una inactividad, ni la condena a que por parte del Ayuntamiento demandado se trámite, en debida forma, el estudio de detalle solicitado.

Esta aclaración nos permite limitar el marco del debate, y centrarlo en la aplicación, en el presente supuesto, del instituto del silencio, en su vertiente positiva, con las consecuencias ya expuestas.

4.2 Pues bien, retomando lo que acabamos de exponer en relación con las excepciones del art. 95 del TROTU, debemos señalar lo siguiente:

1º En el Ayuntamiento de Colunga rigen las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, cuya aprobación definitiva data del 31 de enero de 1998.

Pues bien, como pone de manifiesto la Resolución recurrida, y previamente el Informe Técnico Municipal, son antecedentes relevantes que el 4 de julio de 2003, la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio (CUOTA), en Permanente, adopta acuerdo por el que se deniega la aprobación definitiva de una modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga cuyo objetivo era dotar de aprovechamiento la parcela objeto de consulta basándose en el siguiente argumento:

"... tiene agotada su edificabilidad, como se deduce de la lectura del plano de Ordenación EG-CL-3/7 (escala 1/100), donde aquéllos solares o edificios cuya alineación no esté expresamente grafiada deben mantener la alineación existente. Así, este terreno (Parcela 9 de la Manzana 65760), cuya propiedad se reservó el promotor del bloque de viviendas al que sirve en la actualidad, no dispone de alineación y por tanto de aprovechamiento alguno, pues su aprovechamiento fue agotado por el bloque de viviendas (Parcela 1 de la Manzana 65760)".

Posteriormente, en fecha 24 de octubre de 2011, se dicta Resolución de alcaldía por la que se deniega la aprobación inicial de un Estudio de Detalle cuyo objeto es establecer alineaciones y rasantes dentro de la parcela objeto de informe, con el fin de obtener aprovechamiento urbanístico basándose en el siguiente argumento:

"Considerando que el ámbito correspondiente al Estudio de Detalle, se sitúa dentro de la categoría Residencial Colectiva según delimitación del plano de zonificación y usos de Colunga ZU-1/3 y dentro del mismo no existe edificación alguna que permita la aplicación de la alineación existente, ni en el plano EG-CL-3/7, se grafían nuevas alineaciones que permitan llevar a cabo la obtención de aprovechamientos urbanísticos, estableciendo el grado de aplicación RC-1 o RC-2, por lo que ha que de entenderse que fue intención del planeamiento, que este ámbito carente de alineaciones, mantenga la situación urbanística preexistente a partir de la fecha en al que se produce la aprobación definitiva el 17-11-97 y su entrada en vigor el 30-06-99 con su publicación en el BOPA".

Y, con fecha 19 de enero de 2024, en respuesta a la solicitud de condiciones de edificación realizada por Cipriano. representado por R.A.F en fecha 28 de agosto de 2023, se remite certificado de condiciones en el que se especifican los antecedentes relacionados anteriormente, y se concluye que: "Considerando que no se ha producido cambio normativo alguno que altere las condiciones urbanísticas de la finca, el contenido de los citados acuerdos continúa vigente, debiendo entenderse que, conforme a lo indicando en los planos de las NSPC, la parcela objeto de consulta carece de aprovechamiento urbanístico.".

En definitiva, los previos intentos para la aprobación de un Estudio de Detalle que amparase un aprovechamiento urbanístico habían fracasado en atención a las NNSSMM de Colunga, y la planimetría que incorpora, al haber concedido el máximo aprovechamiento teniendo en consideración el total de superficie de la finca en cuestión y la originaria de la que se segrego.

Afirma la recurrente que concurre un error en esas NNSSMM, pero como bien señala el Letrado consistorial, si tal es así, el camino era haber provocado una modificación de las mismas, al constituir, como hemos dicho, el marco normativo urbanístico municipal de planeamiento que no puede ser desconocido por el Estudio de detalle en cuestión. Y tal es así, que la propia recurrente reconoce que se tramitó un plan de ordenación urbana de Colunga, en el que el Ayuntamiento estimó las alegaciones formuladas por la actora, y aprobó la construcción de un edificio extremadamente similar al objeto del ESTUDIO DE DETALLE que nos ocupa, lo que determina el conocimiento de la necesidad de esa modificación del planeamiento. El hecho de que no fuere definitivamente aprobado ese Plan, determina que las posibles previsiones que contuvieran resultan inocuas en lo que aquí nos ocupa.

En todo caso, el artículo 17 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colunga establece que los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o reajustar alineaciones y rasantes ya establecidas, de forma que no estando fijadas esas alineaciones, no cabe fijarlas a través de este instrumento, en una parcela sin edificabilidad prevista en esas Normas.

La realidad registral de ambas parcelas no es óbice para que a efectos urbanísticos estuvieran vinculadas en cuanto a la edificabilidad, como razona el informe técnico municipal.

En definitiva, concurre la excepción del art 95.2 del TROTU en tanto el Estudio de Detalle es contrario a las previsiones de las NNSSMM.

2º El art. 15 del TROTU establece que "1. Las competencias urbanísticas y territoriales se ejercerán en coordinación con las atribuidas por la legislación para la gestión de otros intereses públicos específicos cuya realización requiera ocupar o transformar el territorio y afectar el régimen de utilización del suelo.

Las Administraciones públicas con competencias sectoriales que tengan incidencia territorial o que impliquen ocupación o utilización del suelo, deberán coordinar con la Administración urbanística la aprobación de los instrumentos y planes en que sus respectivas actuaciones se formalicen, sin perjuicio de lo establecido en la legislación sectorial estatal.

2. A los efectos establecidos en el apartado anterior, están sujetos a coordinación interadministrativa:

a) Los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística y territorial.

b) Los instrumentos de ordenación que afecten al uso del suelo establecidos por leyes sectoriales.

c) Cualesquiera planes, programas o proyectos de obras o servicios públicos que afecten por razón de la localización o uso territorial a obras o servicios de la Administración autonómica o local"; y el art. 16: "1. En todos los procedimientos administrativos que tengan por objeto la aprobación, modificación o revisión de alguno de los instrumentos, planes o proyectos sujetos a coordinación, y salvo convenio específico entre las Administraciones implicadas que establezca un régimen distinto, deberá cumplirse, con carácter previo a la aprobación, modificación o revisión, un trámite de consulta a las Administraciones afectadas, sin perjuicio de lo que se establece en los artículos 17 y 18 de este mismo Texto Refundido.

Este trámite de consulta será de cumplimiento preceptivo y deberá practicarse como mínimo por el mismo tiempo y, a ser posible, de forma simultánea con él o los que prevean alguna intervención o información pública previa de la Administración de que se trate, conforme a la legislación específica que regule el procedimiento de aprobación del instrumento, plan o proyecto en cuestión. En otro caso, tendrá una duración de un mes.

2. Si alguna de las Administraciones afectadas no compareciese en el trámite de consulta practicado, se presumirá su conformidad con el instrumento, plan o proyecto formulado. En todo caso, dicho instrumento, plan o proyecto sólo podrá contener previsiones que comprometan la realización efectiva de acciones por parte de otras Administraciones, si éstas han prestado expresamente su conformidad.

3. La conclusión del trámite de consulta sin superación de las discrepancias que se hubieran manifestado durante el mismo no impedirá la continuación y terminación del procedimiento principal, previa la adopción y notificación por la Administración actuante de resolución justificativa de los motivos que han impedido alcanzar un acuerdo".

3º Pues bien, el artículo 14.3 y 4 de la Ley del Principado de Asturias 8/2006, de 13 de noviembre, de Carreteras establece: "3. Cuando la redacción, revisión o modificación del instrumento de planeamiento territorial o urbanístico afecte a cualquier carretera existente perteneciente a la red autonómica, elaborado el documento de prioridades o, cuando este no fuere preceptivo, el borrador del instrumento, el órgano competente para su aprobación deberá recabar informe de la Consejería competente en materia de carreteras dentro del trámite de coordinación administrativa establecido en la legislación territorial y urbanística. Producida la aprobación inicial, con el acuerdo correspondiente y de forma simultánea a la apertura del trámite de información pública, el órgano competente para dicha aprobación deberá solicitar informe preceptivo de la Consejería competente en materia de carreteras.

4. El informe a que se refiere el apartado anterior tendrá carácter vinculante y deberá manifestarse sobre la línea límite de edificación delimitada en suelo urbano y en los núcleos rurales, sobre la capacidad de las carreteras en la que se apoyen nuevos crecimientos, sobre los nuevos puntos de acceso o modificación de los existentes a la Red de Carreteras del Principado de Asturias desde las vías municipales o los nuevos crecimientos y aquellos otros aspectos que se consideren adecuados para la defensa y seguridad vial de las mismas".

Así, este informe es preceptivo, y analiza la adecuación técnica y funcional del acceso propuesto a la red viaria autonómica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo Texto Legal.

4º Se aduce por la demandada la omisión del informe de la Confederación Hidrográfica, invocando del Cantábrico, Ministerio de la Transición Ecológica, conforme a lo dispuesto en el artículo 128.3 del RDL 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y el artículo 22.3 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Pues bien, ya el art. 25.4 del TR de la Ley de aguas establece: "4. Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica"; mientras el art. 128.3 y 4 señalan: "3. Respecto a las cuencas intercomunitarias, la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación territorial y planificación urbanística que afecten directamente a los terrenos previstos para los proyectos, obras e infraestructuras hidráulicas de interés general contemplados en los Planes Hidrológicos de cuenca o en el Plan Hidrológico Nacional requerirán, antes de su aprobación inicial, el informe vinculante del Ministerio de Medio Ambiente, que versará en exclusiva sobre la relación entre tales obras y la protección y utilización del dominio público hidráulico y sin perjuicio de lo que prevean otras leyes aplicables por razones sectoriales o medioambientales. Este informe se entenderá positivo si no se emite y notifica en el plazo de dos meses.".

Este informe es preceptivo por varias razones, como se deriva del informe técnico de la administración. Por un lado, en relación a la inundabilidad, la Confederación Hidrográfica del Cantábrico, dentro del segundo ciclo de planificación hidrológica, ha realizado para las inundaciones de origen fluvial, nueva cartografía de peligrosidad en tramos de la red fluvial fuera de las Áreas con Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs) identificadas en la revisión de la Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI). En el esquema cartográfico a continuación se grafían los datos correspondientes a los estudios hidrológicos-hidráulicos de segundo ciclo del tramo Villaviciosa-07-AST Río Libardón. En virtud de dichos estudios hidrológicos-hidráulicos, el ámbito de actuación se encuentra afectado por inundabilidad, tal y como se grafía en el esquema cartográfico adjunto.

Asimismo, a excepción de dos pequeñas áreas en el límite norte, el ámbito de actuación se encuentra totalmente dentro de la zona de policía de cauces.

5º En cuanto a la necesidad de evaluación ambiental estratégica simplificada, el art. 2 de la Ley 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes, del Principado de Asturias, regula: "1. Se someterán a evaluación ambiental estratégica ordinaria:

a) Las Directrices Regionales de Ordenación Territorial, las Directrices Subregionales de Ordenación Territorial, los planes territoriales especiales, los programas de actuación territorial, los catálogos urbanísticos, los planes generales de ordenación, así como sus revisiones y modificaciones que no tengan el carácter de modificación menor.

b) Los planes que, estableciendo el marco para la autorización de proyectos, requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre , del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) La Estrategia de Movilidad Sostenible del Principado de Asturias y los Planes de Movilidad Sostenible de ámbito municipal superior a cincuenta mil habitantes y supramunicipal.

2. Se someterán a evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los planes anteriores.

Se considerarán modificaciones menores de planes de ordenación territorial y urbanística las modificaciones y revisiones que no constituyan variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas o de su cronología.

A efectos urbanísticos, no se consideran variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas de los planes generales de ordenación:

a) La disminución de coeficientes de edificabilidad o de densidad de viviendas, de porcentajes de ocupación o de la altura máxima de los edificios.

b) Los incrementos de la superficie edificada o del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano inferiores al 25 por ciento respecto al atribuido por el planeamiento anterior.

c) Los incrementos de la superficie edificada o del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano superiores al 25 por ciento respecto al atribuido por el planeamiento anterior cuando el reajuste de zonas dotacionales no suponga la reclasificación de terrenos clasificados como suelo no urbanizable.

d) El aumento de la superficie, o reajuste por razones funcionales, de zonas de equipamientos, espacios libres públicos o infraestructuras siempre que este cambio de calificación o clasificación no afecte a terrenos clasificados como suelo no urbanizable.

e) El aumento de la superficie de la parcela mínima para poder construir o implantar un uso urbanístico.

f) Los cambios dela clasificación de suelo urbano no consolidado o urbanizable con la finalidad de clasificarlo como suelo no urbanizable.

g) La implementación o extensión de las medidas de protección del medio ambiente, de restauración o recuperación de hábitats o especies afectadas por incendios forestales u otros desastres naturales en suelo no urbanizable o respecto a bienes integrantes del patrimonio histórico.

h) La modificación de los catálogos urbanísticos cuando únicamente incluyan medidas que representen un mayor grado de protección del medio ambiente o del patrimonio cultural.

i) Las derivadas de la modificación de los planes de ordenación de los recursos naturales, los planes reguladores de uso y gestión, los planes de gestión de espacios Red Natura 2000 u otros espacios naturales protegidos, en la medida que representen un mayor grado de protección del medio ambiente.

j) La asignación de clasificación o calificación a ámbitos que carezcan de ellas cuando sean coherentes con los circundantes.

k) Las actualizaciones normativas.

l) Las modificaciones puntuales menores de 1 ha.

3. Se someterá a evaluación ambiental estratégica simplificada el planeamiento de desarrollo, como los planes parciales, los planes especiales o los estudios de implantación, con excepción de lo señalado en el apartado 4 de este artículo.

4. Los estudios de detalle que desarrollen planes generales que hayan sido objeto de evaluación ambiental no precisan de la tramitación de una evaluación ambiental estratégica".

Ello está en consonancia y debe interpretarse a la luz de la STC de 123/2021 de 3 Jun. 2021, Rec. 1514/2020, por la que se declara constitucional el art. 40 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental. En esta sentencia se razona:

"b) No cabe intentar una aproximación general a la figura del estudio de detalle porque no todas las comunidades autónomas lo han regulado de la misma manera e incluso alguna lo desconoce (texto refundido de la ley de urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, art. 55 ).

Y entre las que sí lo han regulado, aparte de la común coincidencia de que en todas representa el último escalón en el esquema de ordenación jerárquica de los distintos tipos de planes urbanísticos, existe una gran variedad. En algunas, el estudio de detalle es un instrumento de ordenación no necesario, pero en otras sí lo es, porque el plan inmediatamente anterior remite al estudio de detalle para completar alguna de sus determinaciones; algunas comunidades autónomas habilitan a los estudios de detalle para intervenir tanto en suelo urbano como urbanizable, y en otras, en fin, atribuyen al estudio de detalle un carácter innovador frente a los planes anteriores que otras le niegan. Esto puede explicar en gran parte las aparentes contradicciones que parece observarse en las sentencias de este tribunal antes citadas y a las que el auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad hace referencia.

Por lo que se refiere a la regulación de los estudios de detalle, el art. 7.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , de ordenación urbanística de Andalucía los incluye entre los instrumentos de planeamiento de desarrollo («planes de desarrollo») y los regula en el art. 15, dentro del capítulo segundo del título primero, sobre «los instrumentos de planeamiento». Conforme al apartado primero de dicha disposición, los estudios de detalle «tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido», para lo que se les habilita a «a) Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los planes generales de ordenación urbanística, parciales de ordenación o planes especiales, la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público». También tiene como función «b) Fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas, así como las determinaciones de ordenación referidas en la letra anterior, en caso de que estén establecidas en dichos instrumentos de planeamiento». En el apartado 2 se precisan los límites que estos instrumentos no pueden, en ningún caso, sobrepasar: «a) Modificar el uso urbanístico del suelo, fuera de los límites del apartado anterior. b) Incrementar el aprovechamiento urbanístico. c) Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie. d) Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes».

Conforme a la limitada finalidad y contenido que esta regulación atribuye al «estudio de detalle», este se configura, en definitiva, como un instrumento de planeamiento complementario y subordinado a los planes superiores que desarrolla, quedando estos últimos sometidos a evaluación ambiental estratégica conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del art. 40. Los estudios de detalle no pueden afectar al uso urbanístico del suelo más allá de lo que el plan que desarrolla le permita en relación con los concretos aspectos que precisa el apartado 1 del art. 15 (el trazado de viario secundario, la ordenación de volúmenes y la ubicación del suelo dotacional ya planificado); y en ningún caso pueden alterar el uso urbanístico del suelo establecido por los planes superiores, incrementar el aprovechamiento o suprimir o reducir el suelo dotacional público. No pueden, en definitiva, asumir o suplantar la función ordenadora propia de los instrumentos urbanísticos que desarrollan ni, en consecuencia, posibilitar y establecer por sí mismos el marco para la futura instalación de proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental o, en su caso, el marco para la futura autorización de otros proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Dicho marco quedará delimitado por los planes superiores que tienen atribuido determinar el uso y aprovechamiento del suelo a nivel municipal, de zonas de reducida extensión, y que reúnen los requisitos objetivos que establece el art. 6.2 b) de la Ley básica para quedar sometidos a evaluación ambiental estratégica simplificada, por contener los elementos básicos para que pueda autorizarse o limitarse el tipo de actividad o de proyecto que pueda autorizarse en una determinada zona, su ubicación, dimensiones o características esenciales.

No pueden constituir, en modo alguno, el marco para la instalación de proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental porque el anexo II, grupo 7, apartado b) no comprende entre los proyectos que han de someterse a evaluación de impacto ambiental simplificada, los proyectos que han de ejecutarse en suelo urbano y porque, aunque el art. 40.3 b ) y d) de la Ley andaluza 7/2007 somete expresamente a evaluación estratégica simplificada las modificaciones o innovaciones de instrumentos de planeamiento de desarrollo «que alteren el uso del suelo o posibiliten la implantación de actividades o instalaciones cuyos proyectos deban someterse a evaluación ambiental», los estudios de detalle regulados en esa ley tienen como uno de los límites que no pueden sobrepasar el modificar el uso urbanístico del suelo establecido en el instrumento de planeamiento superior. Por esta última razón, no pueden ser tampoco el marco para la autorización de proyectos que puedan tener, per se, efectos significativos en el medio ambiente.

Corresponde a jueces y tribunales controlar, en su caso, que los estudios de detalle no vulneren los límites que les impone la normativa examinada, ya sea suplantando la función ordenadora propia de los planes urbanísticos superiores que deben ser sometidos a evaluación ambiental estratégica, o estableciendo cualquier previsión de ordenación urbanística que no tenga cobertura en dichos planes y que pueda ser determinante para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme al anexo II de la Ley básica"..

Es decir, el debate no debe centrarse en el ámbito de la evaluación ambiental, sino en la extensión del estudio de Detalle en cuestión, de forma que no exceda los límites que les son propios.

En el presente supuesto, ya dijimos que se produce ese exceso, y por ende ello acarrea la imposibilidad del silencio positivo, en tanto excede las NNSSMM, por lo que se sitúa extramuros de su propia finalidad.

6º En virtud de todo lo anterior, debemos concluir en la omisión de informes preceptivos, lo que constituye un vicio procedimental que comporta la nulidad del acuerdo impugnado en cuanto, como dispone el art. 95.2 del TROTU: "Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística contuviere determinaciones contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía, o cuando la aprobación esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos". Y es que como se señala en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2013 (recurso 6332/2009 ): "los vicios procedimentales como los denunciados, en el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, acarrean, de concurrir, la nulidad de pleno derecho del Reglamento en cuestión, dada la naturaleza sustancialista que los defectos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales tienen, conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior".A este respecto, la funcionalidad de los informes preceptivos es contribuir a garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición en curso de aprobación, siendo garantía del buen hacer de la Administración.

La inactividad municipal no excluye las anteriores conclusiones, pues, con independencia de ello, la norma sectorial exige los informes aquí inexistentes, lo que está en directa relación con el interés general.

SEXTO.- COSTAS.

En materia de costas, teniendo presente la propia inactividad de la Administración, concurren motivos, en aplicación del art. 139 de la LJCA, para la no imposición de costas, a pesar de la desestimación del recurso.