Sentencia Contencioso-Administrativo 448/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 921/2024 de 30 de abril del 2026

PRIMERO.- Resolución recurrida y pretensiones de las partes.

La resolución impugnada en este procedimiento es la Orden MAV/628/2024, de 19 de junio, dictada por la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León. Esta Orden aprueba definitivamente las Normas Urbanísticas Territoriales de Ámbito Provincial de León, conocidas como NUT de León.

La Orden fue publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León el día 21 de junio de 2024 y constituye el instrumento de planeamiento urbanístico general aplicable a ochenta y cinco municipios de la provincia de León que carecen de planeamiento urbanístico propio. Las NUT sustituyen a las Normas Subsidiarias Provinciales de León aprobadas en 1991 y sus posteriores modificaciones.

La Orden recurrida incorpora como contenido normativo vinculante el conjunto de determinaciones urbanísticas incluidas en los documentos que integran las NUT, entre ellos la memoria informativa, la memoria vinculante, la normativa urbanística y los planos de ordenación. Su objeto es establecer un régimen urbanístico básico para los municipios incluidos en su ámbito, con determinaciones de ordenación general y detallada y, en particular, con un sistema de clasificación del suelo aplicable de manera directa desde su entrada en vigor.

La parte actora, la Federación Ecologistas en Acción Castilla y León, solicita la estimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden MAV/628/2024. Pide a la Sala que se declare que diversos artículos de la normativa aprobada, así como omisiones de regulación, son contrarios a Derecho. En concreto solicita según su literalidad:

-La revocación de los apartados 3, 4 y 5 del artículo 168 de las NUT, que regulan de forma complementaria o añadida la clasificación del suelo urbano mediante criterios y la posibilidad de ampliar la distancia de los servicios hasta 100 metros en actividades productivas.

-Que se declare que el artículo 168.2.a) de las NUT no debe aplicarse a los núcleos de población que cuentan con delimitación gráfica del suelo urbano, por considerarlo incompatible con la naturaleza del planeamiento general.

-Que se interprete el artículo 156.1 de las NUT en el sentido de que debe aplicarse en todo caso el régimen mínimo de protección del artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León a todos los suelos rústicos con protección natural, con carácter concurrente a la legislación sectorial.

-La anulación del fichero normativo correspondiente a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, en cuanto permite usos industriales, comerciales y de almacenamiento. Se argumenta que tales usos son prohibidos por el régimen sectorial y por la propia normativa urbanística.

-La anulación de la eliminación de las franjas de protección de cauces, lagos, lagunas y embalses que estaban vigentes en las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, y la recuperación de la eficacia del artículo 4.4.1 de dichas Normas, por entender que la supresión carece de motivación y vulnera el principio de no regresión ambiental.

-La anulación del artículo 144.2 de las NUT en la parte que incluye como uso agropecuario las pequeñas industrias de primera transformación y venta directa vinculadas a explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas o cinegéticas. La parte actora sostiene que estos usos son industriales y deben quedar sometidos al régimen de autorización excepcional del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

La parte actora sostiene que las NUT, en los puntos impugnados, infringen la Ley de Urbanismo, el Reglamento de Urbanismo y el principio de no regresión ambiental, además de generar inseguridad jurídica y desprotección del suelo rústico.

Tanto la Junta de Castilla y León como la Diputación de León solicitan la desestimación íntegra del recurso y la confirmación de la Orden MAV/628/2024.

Sus pretensiones se sustentan en los siguientes puntos:

-Legalidad y adecuación técnica de las NUT, sosteniendo que constituyen un planeamiento general válido y adaptado a las características de los municipios sin planeamiento.

-que el sistema de clasificación del suelo urbano, mediante técnicas gráfica y por criterios, es compatible, reglado y coherente con la legislación urbanística.

- que el régimen del suelo rústico con protección natural establecido en las NUT se ajusta correctamente a la legislación sectorial y al artículo 64 del Reglamento de Urbanismo.

- que no existe eliminación injustificada de la protección de cauces u otros elementos hídricos, sino una actualización basada en cartografía precisa, evaluación ambiental y criterios técnicos.

-que la inclusión de pequeñas industrias dentro del uso agropecuario es correcta, necesaria para fomentar la actividad en un territorio muy despoblado y compatible con la normativa autonómica.

SEGUNDO.-Se cuestiona la validez de los apartados 3, 4 y 5 del artículo 168 de las Normas Urbanísticas Territoriales en la medida en que establecen un sistema mixto de clasificación del suelo urbano basado, simultáneamente, en la delimitación gráfica aprobada en planos y en criterios materiales derivados de la existencia de servicios urbanísticos, así como la posibilidad de ampliar hasta cien metros la distancia máxima para actividades productivas. Se solicita asimismo que se declare que el artículo 168.2.a) no debe aplicarse a los núcleos que cuentan con delimitación gráfica del suelo urbano, por considerarlo incompatible con la naturaleza del planeamiento general.

La parte actora sostiene que la coexistencia de un plano formal de delimitación del suelo urbano con un sistema alternativo de clasificación por criterios resulta contraria a Derecho. Alega que, una vez aprobada una delimitación gráfica mediante el procedimiento correspondiente, esta debe prevalecer de forma exclusiva y no puede verse alterada mediante informes técnicos aplicados caso por caso. Considera que permitir que parcelas situadas fuera de la línea gráfica puedan considerarse urbanas por cumplir los criterios del artículo 23 del Reglamento de Urbanismo desvirtúa el concepto de planeamiento general, genera inseguridad jurídica y puede producir desigualdad entre municipios. Impugna asimismo la previsión que permite ampliar hasta cien metros la distancia de los servicios para actividades productivas por contradecir el límite máximo de cincuenta metros fijado reglamentariamente.

La Junta de Castilla y León y la Diputación de León defienden la validez del sistema mixto. Argumentan que no se trata de criterios alternativos ni contradictorios, sino complementarios: la delimitación gráfica constituye la referencia principal en los núcleos en los que ha sido técnicamente posible su trazado preciso y, allí donde la complejidad cartográfica lo impide, el Reglamento obliga a considerar suelo urbano todo terreno que disponga de los servicios urbanísticos regulados. Añaden que las Normas Urbanísticas Territoriales sustituyen a las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, cuyo sistema se basaba exclusivamente en criterios, de modo que el nuevo modelo representa una mejora sustancial. Sostienen igualmente que la ampliación a cien metros responde a la necesidad de atender situaciones de pequeños municipios y edificaciones productivas próximas al núcleo.

Para resolver la cuestión conviene recordar que las Normas Subsidiarias Provinciales de León, aprobadas en 1991, carecían por completo de una delimitación gráfica del suelo urbano. La clasificación se determinaba únicamente mediante criterios materiales, valorados caso por caso al tramitarse las licencias urbanísticas. No existía un plano que estableciera con precisión el perímetro del suelo urbano de los núcleos, de forma que la existencia de acceso público y de servicios era el único mecanismo de determinación.

Las Normas Urbanísticas Territoriales introducen ahora, por primera vez, una delimitación gráfica formal del suelo urbano. Esta Sala considera que dicha incorporación constituye una mejora evidente respecto del modelo de 1991. Aporta precisión cartográfica, certeza jurídica y una base más sólida para la aplicación de la normativa urbanística. La coexistencia entre la línea gráfica y el criterio reglado de disponibilidad de servicios a una distancia máxima de cincuenta metros no plantea por sí misma problema alguno, puesto que el Reglamento de Urbanismo exige que cualquier terreno que cumpla dichos requisitos tenga la condición de suelo urbano. Este mandato reglado opera con independencia del plano y garantiza que no queden excluidas de la clasificación parcelas que, aun situadas en el borde de los núcleos, dispongan realmente de los servicios necesarios.

Desde esta perspectiva, el doble criterio no genera inseguridad jurídica, sino que corrige la indeterminación del sistema anterior, en el que la falta de delimitación gráfica obligaba a resolver caso por caso sin parámetros espaciales definidos. La combinación de ambos elementos -la delimitación gráfica y el criterio objetivo de servicios- proporciona mayor certeza a los administrados y a los Ayuntamientos, evitando tanto vacíos como excesos en la clasificación.

Queda por analizar la cuestión relativa a la ampliación hasta cien metros de la distancia máxima para la disponibilidad de los servicios urbanísticos. El artículo 23 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, establece los criterios generales para la clasificación del suelo urbano. Según este precepto, deben considerarse urbanos aquellos terrenos que estén integrados de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios, que dispongan de acceso público en malla urbana y que cuenten con abastecimiento de agua, saneamiento y suministro eléctrico, siempre que todos estos servicios se encuentren disponibles a una distancia máxima de cincuenta metros. El artículo fija, por tanto, un criterio reglado y cerrado, que delimita de manera precisa cuándo un terreno puede adquirir la condición de suelo urbano, e incluye además los supuestos en los que, aun cumpliéndose algunos de los requisitos, el suelo no puede ser clasificado como tal.

Como podemos observar se contempla una distancia máxima de 50 metros, que la Orden impugnada permite ampliar a 100 metros en determinadas circunstancias como edificaciones destinadas a actividades productivas.

En el acto del juicio, tanto el Jefe del Servicio de Urbanismo como el arquitecto director del equipo redactor explicaron extensamente que la finalidad de esta ampliación era introducir un criterio más flexible en municipios muy pequeños, con un tejido urbano disperso, para permitir que determinados edificios ya existentes, como pequeños almacenes municipales, instalaciones deportivas o edificaciones auxiliares que se sitúan a unas decenas de metros adicionales del núcleo, pudieran quedar integradas en la clasificación de suelo urbano sin necesidad de acudir a figuras complejas o a procedimientos de modificación del plan. Señalaron expresamente que esta flexibilización no estaba pensada para la implantación de viviendas, sino para integrar dotaciones o construcciones de servicio público vinculadas funcionalmente al núcleo.

Consideramos que ciertamente la explicación técnica presentada por los peritos refleja un problema real en determinados municipios de escasa población, donde el urbanismo tradicional ha generado discontinuidades espaciales y edificaciones funcionalmente vinculadas al núcleo, pero situadas a distancias algo superiores al límite reglado, sin embargo, esa finalidad práctica no encuentra respaldo en la normativa aplicable.

El artículo 23 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León fija de manera expresa que los servicios de acceso, abastecimiento de agua, saneamiento y energía eléctrica deben estar disponibles a una distancia máxima de cincuenta metros, sin prever excepciones, modulaciones ni márgenes vinculados al tipo de uso. Tampoco existe en la Ley de Urbanismo una habilitación específica que permita al planeamiento ampliar ese límite. El concepto de suelo urbano definido por el Reglamento es, por tanto, un concepto legalmente cerrado, que no puede ser modificado por un instrumento de planeamiento. La ampliación hasta cien metros constituye una alteración del contenido reglado de dicho precepto, que excede las competencias normativas propias del planeamiento y supone una innovación prohibida del derecho objetivo. Las explicaciones dadas por los peritos, aun comprendiendo la finalidad perseguida, no pueden sustituir la exigencia de habilitación legal ni legitimar una excepción que no se encuentra prevista en la legislación urbanística autonómica.

Mientras este precepto permanezca vigente, el planeamiento no puede ampliarlo ni modificarlo, pues ello supondría innovar el contenido del derecho objetivo mediante una actuación carente de habilitación legal.

Las necesidades prácticas apuntadas por los técnicos, relativas a la integración de pequeñas dotaciones públicas situadas algo más allá de los cincuenta metros del núcleo, pueden ser atendidas mediante otras técnicas de planeamiento o a través de su ordenación como dotaciones en suelo rústico, pero no mediante la reclasificación como suelo urbano ni mediante la ampliación de la distancia reglada, que está reservada al legislador o al reglamento autonómico.

Por ello, la flexibilización introducida en este punto no puede considerarse conforme a Derecho, por lo que anulamos el artículo 168 de las NUT única y exclusivamente en lo que se refiere a la distancia de 100 metros.

TERCERO.-El segundo motivo de impugnación se dirige contra la regulación que las Normas Urbanísticas Territoriales de la provincia de León realizan del suelo rústico con protección natural, en particular respecto de tres subcategorías: Montes de Utilidad Pública, Vías Pecuarias e Hidrología.

La parte actora sostiene que las NUT no aplican correctamente el régimen mínimo de protección previsto en el artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, pues se limitan a remitir a la legislación sectorial específica y omiten integrar ese régimen mínimo de protección urbanística. Afirman que, en estos suelos, deben aplicarse de manera concurrente tanto la normativa sectorial que otorga la protección especial como el régimen preventivo del artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo, que constituye un mínimo inderogable.

El reproche central del motivo es que las NUT reducen la protección urbanística en estos suelos al renunciar a aplicar el régimen urbanístico mínimo y dejar la protección exclusivamente en manos de la legislación sectorial, generando una disminución del nivel de protección ambiental y una renuncia injustificada a las competencias urbanísticas. Considera que la renuncia al régimen del artículo 64.2 es contraria al principio de aplicación de la norma más protectora y al principio de no regresión ambiental y que la interpretación de la Junta supone renunciar a ejercer sus competencias urbanísticas precisamente sobre suelos protegidos, donde el ordenamiento urbanístico tiene una función clara. Añaden que se vulnera el principio de no regresión ambiental.

La Junta de Castilla y León y la Diputación Provincial de León sostienen que la regulación impugnada se ajusta al artículo 64 del Reglamento de Urbanismo, que distingue entre los suelos sometidos a un régimen de protección sectorial y aquellos otros que, aun teniendo valores naturales, carecen de normativa sectorial específica. Afirman que, cuando un terreno está ya sujeto a legislación sectorial propia -montes, aguas, vías pecuarias o espacios naturales-, debe regirse exclusivamente por dicha normativa, sin necesidad de añadir el régimen mínimo previsto en el apartado 2 del artículo 64, el cual se reserva únicamente para el suelo rústico con protección natural no sometido a legislación sectorial singular.

Para valorar esta cuestión resulta necesario partir del modelo de las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, que configuraban una protección muy amplia, uniforme y rígida del suelo rústico con protección natural. La protección se establecía mediante grandes manchas gráficas dibujadas a escala reducida, sin precisión parcelaria ni delimitación técnica capaz de identificar las zonas concretas sometidas a riesgo o a valores ambientales específicos. Toda la provincia quedaba dividida en áreas homogéneas, dentro de las cuales se declaraban amplias superficies como suelo especialmente protegido, sin distinción entre protección sectorial y protección urbanística. En particular, las Normas Subsidiarias incluían tres bloques principales: espacios naturales protegidos, suelos agropecuarios especialmente protegidos y suelos hidrológicos o riberas asociadas a amplias franjas de protección. Se trataba de una técnica preventiva extensiva, pero escasamente precisa.

En contraste con este modelo, el artículo 156 de la normativa actual establece una regulación sistemática del suelo rústico con protección natural. Dispone, en primer lugar, que deben clasificarse como tales los terrenos que presenten valores ecológicos, forestales, faunísticos, geológicos, hidrológicos o paisajísticos, así como aquellos sometidos a un régimen de protección singular conforme a la legislación sectorial aplicable. En segundo lugar, determina que, cuando estos terrenos estén sujetos a legislación sectorial específica -ya sea de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente u ordenación del territorio-, deberá aplicarse el régimen previsto en dicha legislación y en los instrumentos de planificación sectorial que la desarrollen. Para el resto de los terrenos incluidos en esta categoría, el artículo prevé la aplicación del régimen mínimo de protección establecido en el artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

Asimismo, el precepto prohíbe todos aquellos usos que puedan afectar negativamente a los valores naturales del suelo rústico con protección natural, salvo los expresamente permitidos por la legislación sectorial o autorizados conforme a las condiciones de las propias Normas Urbanísticas Territoriales. La determinación de los usos permitidos, autorizables y prohibidos se concreta finalmente en los correspondientes ficheros normativos de cada subcategoría -como Montes de Utilidad Pública, Hidrología o Vías Pecuarias- que se publican conjuntamente con las Normas y contienen la regulación específica aplicable en cada caso.

El artículo 64 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León dispone: "Régimen del suelo rústico con protección natural. 1. En suelo rústico con protección natural por estar sometido a algún régimen de protección singular conforme a la legislación de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente en general u ordenación del territorio, debe aplicarse el régimen establecido en dicha legislación y en los instrumentos de planificación sectorial y ordenación del territorio que la desarrollen. 2. En el resto del suelo rústico con protección natural se aplica el siguiente régimen mínimo de protección: a) Son usos sujetos a autorización: 1.º. º Los citados en las letras a), b), c), d) y f) del artículo 57, salvo cuando manifiestamente puedan producir un deterioro ambiental o paisajístico relevante. 2.º Los citados en la letra g) del artículo 57, cuando no estén señalados como usos prohibidos en la letra siguiente. b) Son usos prohibidos todos los no citados en los artículos 56 y 57 y además: 1.º Los citados en las letras b bis) y e) del artículo 57. 2.º Dentro de los citados en la letra g) del artículo 57, los usos industriales, comerciales y de almacenamiento. 3. Para la autorización de los usos citados en la letra b) del artículo 57, deberá obtenerse previo informe favorable de la Administración titular del bien demanial o sector afectado en los supuestos del apartado 1 de este artículo o del órgano competente en materia de patrimonio natural para los del apartado 2".

Su contenido por tanto es:

- El apartado 1 establece que cuando un suelo rústico está sometido a un régimen de protección singular conforme a legislación sectorial (espacios naturales, aguas, montes, vías pecuarias, etc.), debe aplicarse esa legislación sectorial y los instrumentos que la desarrollen.

- El apartado 2 establece un régimen mínimo de protección urbanística aplicable al resto de los suelos rústicos con protección natural no sujetos a legislación sectorial. Ese régimen mínimo incluye prohibiciones, limitaciones y condiciones estructurales para los usos autorizables o permitidos.

Considerado el marco normativo aplicable, la comparación entre la regulación contenida en el artículo 64 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León y la redacción del precepto recurrido en las Normas Urbanísticas Territoriales revela que ambos textos coinciden plenamente en su estructura y en la diferenciación entre suelos sometidos a legislación sectorial y suelos rústicos con protección natural no sujetos a dicha legislación. El precepto impugnado reproduce, en esencia, el mismo esquema normativo: reserva a la legislación sectorial y a sus instrumentos de planificación el régimen aplicable a los suelos sometidos a protección singular y, únicamente para el resto, remite al régimen mínimo previsto en el artículo 64.2 del Reglamento. En consecuencia, no puede apreciarse la renuncia a competencias urbanísticas ni la disminución del nivel de protección denunciadas por la parte actora, pues las NUT no sustituyen ni reducen el régimen urbanístico, sino que se limitan a aplicar la distribución competencial establecida reglamentariamente. Las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Burgos invocadas por la recurrente no alteran esta conclusión al referirse a controversias distintas y no trasladables al supuesto aquí examinado. Por todo ello, la pretensión ejercitada debe ser desestimada.

CUARTO.-En cuanto a la pretensión dirigida a la anulación del fichero normativo relativo a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, en la medida en que permite usos industriales, comerciales y de almacenamiento, procede estimarla. La parte actora sostiene que dichos usos resultan incompatibles tanto con el régimen urbanístico aplicable como con la normativa sectorial forestal, que los prohíbe de manera expresa cuando el monte está clasificado como suelo rústico con protección natural.

La propia Administración demandada, apoyándose en el informe del Servicio de Urbanismo acompañado a su contestación, reconoce que existe una contradicción en el cuadro de usos de la subcategoría al incluir indebidamente los usos industriales, comerciales y de almacenamiento, cuando lo correcto -con arreglo a la legislación de montes- sería limitar los usos posibles al dotacional, que no está prohibido. La Administración señala expresamente que, para evitar equívocos, debería suprimirse la segunda línea del cuadro donde aparecen dichos usos no permitidos.

Este reconocimiento directo y expreso de la contradicción normativa determina la estimación del motivo. En consecuencia, procede declarar la nulidad del fichero normativo correspondiente a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, únicamente en cuanto contempla usos industriales, comerciales y de almacenamiento, por ser contrarios al régimen sectorial aplicable y al propio marco urbanístico vigente.

QUINTO.-El cuarto motivo del recurso se dirige contra la supuesta desprotección de las zonas colindantes a cauces, lagos, lagunas y embalses respecto de la regulación contenida en las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991. La parte actora sostiene que aquellas normas establecían franjas generales de protección de 100 o 200 metros y que las Normas Urbanísticas Territoriales habrían suprimido dichas franjas sin motivación suficiente, incurriendo en una vulneración del principio de no regresión ambiental. Insiste en que las franjas generales vigentes en 1991 ofrecían una protección más amplia que la actualmente establecida en las NUT y que su supresión constituye una rebaja injustificada del nivel protector. Añade que no se ha explicitado una motivación material suficiente y que la referencia a la cartografía moderna no puede sustituir la necesidad de justificar la reducción de las cautelas en torno a los sistemas hídricos.

Las Administraciones demandadas sostienen lo contrario. Alegan que la protección de 1991 se elaboró con una cartografía imprecisa, a escalas reducidas y sin apoyo en estudios hidrológicos fiables, lo que generó amplias manchas de protección sin correspondencia exacta con el dominio público hidráulico, sus servidumbres o las zonas de riesgo. Defienden que las NUT incorporan un avance significativo en la delimitación de zonas inundables, zonas de flujo preferente, zonas de servidumbre y zonas de policía, con base en cartografía técnica reciente, estudios hidrológicos, informes de los organismos de cuenca y la evaluación ambiental estratégica, todo ello sometido a consulta sin objeciones por parte de las Administraciones competentes.

Consta acreditado que las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991 aplicaban franjas muy amplias de protección hidrológica, de carácter general y no parcelario, apoyadas en información gráfica limitada que impedía determinar con precisión las zonas reales de riesgo ni el trazado del dominio público hidráulico. Se trataba de una técnica preventiva propia de la época, pero no basada en criterios hidrológicos concretos.

Las NUT sustituyen ese modelo por una delimitación explícita y cartografiada de las zonas inundables, las zonas de flujo preferente, la zona de servidumbre y la zona de policía conforme al Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que establece una servidumbre de cinco metros y una zona de policía de cien metros desde el cauce. Incorporan asimismo las delimitaciones de las zonas inundables y de flujo preferente derivadas de estudios hidrológicos y del sistema de cartografía de zonas inundables. Estas determinaciones constituyen el mínimo normativo sectorial que el planeamiento debe integrar y que las NUT han plasmado con precisión, previa emisión de informes de los organismos de cuenca.

En el acto de la vista, los peritos comparecidos -el Jefe del Servicio de Urbanismo y el arquitecto responsable del equipo redactor de las NUT- explicaron de manera técnica, detallada y coherente que la protección hidrológica no solo no se ha reducido, sino que se ha reforzado mediante cartografía actualizada y un análisis riguroso de los elementos hídricos. Señalaron que, a diferencia del planeamiento de 1991, las NUT delimitan con exactitud las zonas inundables, de flujo preferente, de servidumbre y de policía, e incorporan, cuando concurren, las protecciones derivadas de montes de utilidad pública, vías pecuarias y espacios incluidos en la Red Natura 2000. Indicaron igualmente que toda esta delimitación fue sometida a informe de las confederaciones hidrográficas y a evaluación ambiental estratégica, sin que se hayan formulado objeciones en relación con una hipotética reducción de protecciones, lo que constituye un aval técnico añadido.

De la prueba practicada y del examen del expediente, no se desprende que las NUT hayan producido una disminución injustificada del nivel de protección hidrológica. Antes al contrario, la Sala aprecia un incremento sustancial de precisión y una integración completa y actualizada de los estándares sectoriales mínimos, sustentada en estudios y cartografía hidrológica moderna. No se acredita, por tanto, la vulneración del principio de no regresión ambiental, pues la protección no se debilita respecto de la condición real del terreno, sino que se adecua a ella con una motivación técnica suficiente. Procede, en consecuencia, desestimar este motivo del recurso.

SEXTO.-El quinto motivo se dirige contra el artículo 144.2 de las Normas Urbanísticas Territoriales, que integra dentro del uso agropecuario las pequeñas industrias destinadas a la primera transformación y venta directa de productos procedentes de actividades agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas o cinegéticas, siempre que cuenten con menos de cincuenta trabajadores y mantengan vinculación directa con la explotación. La cuestión controvertida es determinar si esta integración convierte indebidamente en uso agropecuario ordinario lo que el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León califica como uso industrial excepcional sometido a autorización.

La parte actora sostiene que el precepto impugnado altera el régimen legal de usos en suelo rústico, pues el artículo 57 del Reglamento de Urbanismo tantas veces mencionado en esta sentencia, establece que las construcciones e instalaciones vinculadas a la explotación agraria, así como los usos industriales vinculados a la producción agropecuaria, tienen la consideración de usos excepcionales y requieren autorización individualizada. Afirma que el parámetro relativo al número de trabajadores carece de cobertura urbanística y que la calificación como uso agropecuario ordinario vacía de contenido el control excepcional previsto en el Reglamento. La Administración demandada defiende la previsión como una opción legítima de planeamiento destinada a favorecer actividades de pequeña escala en el medio rural y a fomentar la proximidad entre producción y transformación.

En el acto de la vista, los peritos de la Administración explicaron la orientación territorial subyacente a esta previsión, consistente en impulsar microindustrias de primera transformación vinculadas a la explotación y a los núcleos rurales, finalidad que esta Sala considera coherente con la realidad demográfica y económica de los municipios afectados. Sin embargo, dicha finalidad no modifica la naturaleza urbanística del uso. Cuando la actividad incorpora procesos de transformación del producto agrario, como elaboración, pasteurización, envasado o embotellado, se trata de un uso industrial vinculado a la producción agropecuaria, cuya implantación en suelo rústico exige autorización excepcional conforme al artículo 57 del Reglamento, que no distingue por número de trabajadores ni por dimensión empresarial. El criterio determinante es la naturaleza de la actividad, no su escala.

Desde esta perspectiva, la inclusión de estas pequeñas industrias como uso agropecuario ordinario altera el régimen jurídico establecido por el Reglamento, al convertir en ordinario un uso que la normativa autonómica define como excepcional y sujeto a control caso por caso. El planeamiento carece de habilitación para reconfigurar usos excepcionales como ordinarios o para introducir modulaciones basadas en el tamaño empresarial. El efecto práctico del artículo 144.2 de las NUT es eliminar el filtro de autorización excepcional y las garantías que lo integran, lo que resulta contrario al artículo 57 del Reglamento.

La consecución de los objetivos de dinamización rural invocados por la Administración únicamente puede lograrse mediante una reforma normativa del Reglamento de Urbanismo, que permita configurar estas actividades como uso ordinario o condicionado en suelo rústico. Mientras el artículo 57 mantenga su actual redacción, el planeamiento carece de habilitación para transformar un uso excepcional en ordinario, debiendo tramitarse estas actividades por la vía de autorización excepcional

Por todo ello, procede estimar el motivo y anular la previsión contenida en el artículo 144.2 de las Normas Urbanísticas Territoriales en cuanto califica como uso agropecuario las pequeñas industrias de primera transformación y venta directa vinculadas a la producción agraria, ganadera, forestal, piscícola o cinegética, cualquiera que sea su dimensión. La implantación de tales actividades deberá tramitarse como uso excepcional en suelo rústico conforme al artículo 57 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

SÉPTIMO.-Dada la estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio (LJCA) no se realiza un expreso pronunciamiento en materia de costas procesales.

OCTAVO.-Una vez firme esta sentencia ha de publicarse su fallo en el Boletín Oficial de Castilla y León, en virtud de lo dispuesto en el artículo 107.2 de la LJCA y de conformidad con lo establecido en ese precepto.

NOVENO.-Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.- Resolución recurrida y pretensiones de las partes.

La resolución impugnada en este procedimiento es la Orden MAV/628/2024, de 19 de junio, dictada por la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León. Esta Orden aprueba definitivamente las Normas Urbanísticas Territoriales de Ámbito Provincial de León, conocidas como NUT de León.

La Orden fue publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León el día 21 de junio de 2024 y constituye el instrumento de planeamiento urbanístico general aplicable a ochenta y cinco municipios de la provincia de León que carecen de planeamiento urbanístico propio. Las NUT sustituyen a las Normas Subsidiarias Provinciales de León aprobadas en 1991 y sus posteriores modificaciones.

La Orden recurrida incorpora como contenido normativo vinculante el conjunto de determinaciones urbanísticas incluidas en los documentos que integran las NUT, entre ellos la memoria informativa, la memoria vinculante, la normativa urbanística y los planos de ordenación. Su objeto es establecer un régimen urbanístico básico para los municipios incluidos en su ámbito, con determinaciones de ordenación general y detallada y, en particular, con un sistema de clasificación del suelo aplicable de manera directa desde su entrada en vigor.

La parte actora, la Federación Ecologistas en Acción Castilla y León, solicita la estimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden MAV/628/2024. Pide a la Sala que se declare que diversos artículos de la normativa aprobada, así como omisiones de regulación, son contrarios a Derecho. En concreto solicita según su literalidad:

-La revocación de los apartados 3, 4 y 5 del artículo 168 de las NUT, que regulan de forma complementaria o añadida la clasificación del suelo urbano mediante criterios y la posibilidad de ampliar la distancia de los servicios hasta 100 metros en actividades productivas.

-Que se declare que el artículo 168.2.a) de las NUT no debe aplicarse a los núcleos de población que cuentan con delimitación gráfica del suelo urbano, por considerarlo incompatible con la naturaleza del planeamiento general.

-Que se interprete el artículo 156.1 de las NUT en el sentido de que debe aplicarse en todo caso el régimen mínimo de protección del artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León a todos los suelos rústicos con protección natural, con carácter concurrente a la legislación sectorial.

-La anulación del fichero normativo correspondiente a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, en cuanto permite usos industriales, comerciales y de almacenamiento. Se argumenta que tales usos son prohibidos por el régimen sectorial y por la propia normativa urbanística.

-La anulación de la eliminación de las franjas de protección de cauces, lagos, lagunas y embalses que estaban vigentes en las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, y la recuperación de la eficacia del artículo 4.4.1 de dichas Normas, por entender que la supresión carece de motivación y vulnera el principio de no regresión ambiental.

-La anulación del artículo 144.2 de las NUT en la parte que incluye como uso agropecuario las pequeñas industrias de primera transformación y venta directa vinculadas a explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas o cinegéticas. La parte actora sostiene que estos usos son industriales y deben quedar sometidos al régimen de autorización excepcional del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

La parte actora sostiene que las NUT, en los puntos impugnados, infringen la Ley de Urbanismo, el Reglamento de Urbanismo y el principio de no regresión ambiental, además de generar inseguridad jurídica y desprotección del suelo rústico.

Tanto la Junta de Castilla y León como la Diputación de León solicitan la desestimación íntegra del recurso y la confirmación de la Orden MAV/628/2024.

Sus pretensiones se sustentan en los siguientes puntos:

-Legalidad y adecuación técnica de las NUT, sosteniendo que constituyen un planeamiento general válido y adaptado a las características de los municipios sin planeamiento.

-que el sistema de clasificación del suelo urbano, mediante técnicas gráfica y por criterios, es compatible, reglado y coherente con la legislación urbanística.

- que el régimen del suelo rústico con protección natural establecido en las NUT se ajusta correctamente a la legislación sectorial y al artículo 64 del Reglamento de Urbanismo.

- que no existe eliminación injustificada de la protección de cauces u otros elementos hídricos, sino una actualización basada en cartografía precisa, evaluación ambiental y criterios técnicos.

-que la inclusión de pequeñas industrias dentro del uso agropecuario es correcta, necesaria para fomentar la actividad en un territorio muy despoblado y compatible con la normativa autonómica.

SEGUNDO.-Se cuestiona la validez de los apartados 3, 4 y 5 del artículo 168 de las Normas Urbanísticas Territoriales en la medida en que establecen un sistema mixto de clasificación del suelo urbano basado, simultáneamente, en la delimitación gráfica aprobada en planos y en criterios materiales derivados de la existencia de servicios urbanísticos, así como la posibilidad de ampliar hasta cien metros la distancia máxima para actividades productivas. Se solicita asimismo que se declare que el artículo 168.2.a) no debe aplicarse a los núcleos que cuentan con delimitación gráfica del suelo urbano, por considerarlo incompatible con la naturaleza del planeamiento general.

La parte actora sostiene que la coexistencia de un plano formal de delimitación del suelo urbano con un sistema alternativo de clasificación por criterios resulta contraria a Derecho. Alega que, una vez aprobada una delimitación gráfica mediante el procedimiento correspondiente, esta debe prevalecer de forma exclusiva y no puede verse alterada mediante informes técnicos aplicados caso por caso. Considera que permitir que parcelas situadas fuera de la línea gráfica puedan considerarse urbanas por cumplir los criterios del artículo 23 del Reglamento de Urbanismo desvirtúa el concepto de planeamiento general, genera inseguridad jurídica y puede producir desigualdad entre municipios. Impugna asimismo la previsión que permite ampliar hasta cien metros la distancia de los servicios para actividades productivas por contradecir el límite máximo de cincuenta metros fijado reglamentariamente.

La Junta de Castilla y León y la Diputación de León defienden la validez del sistema mixto. Argumentan que no se trata de criterios alternativos ni contradictorios, sino complementarios: la delimitación gráfica constituye la referencia principal en los núcleos en los que ha sido técnicamente posible su trazado preciso y, allí donde la complejidad cartográfica lo impide, el Reglamento obliga a considerar suelo urbano todo terreno que disponga de los servicios urbanísticos regulados. Añaden que las Normas Urbanísticas Territoriales sustituyen a las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, cuyo sistema se basaba exclusivamente en criterios, de modo que el nuevo modelo representa una mejora sustancial. Sostienen igualmente que la ampliación a cien metros responde a la necesidad de atender situaciones de pequeños municipios y edificaciones productivas próximas al núcleo.

Para resolver la cuestión conviene recordar que las Normas Subsidiarias Provinciales de León, aprobadas en 1991, carecían por completo de una delimitación gráfica del suelo urbano. La clasificación se determinaba únicamente mediante criterios materiales, valorados caso por caso al tramitarse las licencias urbanísticas. No existía un plano que estableciera con precisión el perímetro del suelo urbano de los núcleos, de forma que la existencia de acceso público y de servicios era el único mecanismo de determinación.

Las Normas Urbanísticas Territoriales introducen ahora, por primera vez, una delimitación gráfica formal del suelo urbano. Esta Sala considera que dicha incorporación constituye una mejora evidente respecto del modelo de 1991. Aporta precisión cartográfica, certeza jurídica y una base más sólida para la aplicación de la normativa urbanística. La coexistencia entre la línea gráfica y el criterio reglado de disponibilidad de servicios a una distancia máxima de cincuenta metros no plantea por sí misma problema alguno, puesto que el Reglamento de Urbanismo exige que cualquier terreno que cumpla dichos requisitos tenga la condición de suelo urbano. Este mandato reglado opera con independencia del plano y garantiza que no queden excluidas de la clasificación parcelas que, aun situadas en el borde de los núcleos, dispongan realmente de los servicios necesarios.

Desde esta perspectiva, el doble criterio no genera inseguridad jurídica, sino que corrige la indeterminación del sistema anterior, en el que la falta de delimitación gráfica obligaba a resolver caso por caso sin parámetros espaciales definidos. La combinación de ambos elementos -la delimitación gráfica y el criterio objetivo de servicios- proporciona mayor certeza a los administrados y a los Ayuntamientos, evitando tanto vacíos como excesos en la clasificación.

Queda por analizar la cuestión relativa a la ampliación hasta cien metros de la distancia máxima para la disponibilidad de los servicios urbanísticos. El artículo 23 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, establece los criterios generales para la clasificación del suelo urbano. Según este precepto, deben considerarse urbanos aquellos terrenos que estén integrados de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios, que dispongan de acceso público en malla urbana y que cuenten con abastecimiento de agua, saneamiento y suministro eléctrico, siempre que todos estos servicios se encuentren disponibles a una distancia máxima de cincuenta metros. El artículo fija, por tanto, un criterio reglado y cerrado, que delimita de manera precisa cuándo un terreno puede adquirir la condición de suelo urbano, e incluye además los supuestos en los que, aun cumpliéndose algunos de los requisitos, el suelo no puede ser clasificado como tal.

Como podemos observar se contempla una distancia máxima de 50 metros, que la Orden impugnada permite ampliar a 100 metros en determinadas circunstancias como edificaciones destinadas a actividades productivas.

En el acto del juicio, tanto el Jefe del Servicio de Urbanismo como el arquitecto director del equipo redactor explicaron extensamente que la finalidad de esta ampliación era introducir un criterio más flexible en municipios muy pequeños, con un tejido urbano disperso, para permitir que determinados edificios ya existentes, como pequeños almacenes municipales, instalaciones deportivas o edificaciones auxiliares que se sitúan a unas decenas de metros adicionales del núcleo, pudieran quedar integradas en la clasificación de suelo urbano sin necesidad de acudir a figuras complejas o a procedimientos de modificación del plan. Señalaron expresamente que esta flexibilización no estaba pensada para la implantación de viviendas, sino para integrar dotaciones o construcciones de servicio público vinculadas funcionalmente al núcleo.

Consideramos que ciertamente la explicación técnica presentada por los peritos refleja un problema real en determinados municipios de escasa población, donde el urbanismo tradicional ha generado discontinuidades espaciales y edificaciones funcionalmente vinculadas al núcleo, pero situadas a distancias algo superiores al límite reglado, sin embargo, esa finalidad práctica no encuentra respaldo en la normativa aplicable.

El artículo 23 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León fija de manera expresa que los servicios de acceso, abastecimiento de agua, saneamiento y energía eléctrica deben estar disponibles a una distancia máxima de cincuenta metros, sin prever excepciones, modulaciones ni márgenes vinculados al tipo de uso. Tampoco existe en la Ley de Urbanismo una habilitación específica que permita al planeamiento ampliar ese límite. El concepto de suelo urbano definido por el Reglamento es, por tanto, un concepto legalmente cerrado, que no puede ser modificado por un instrumento de planeamiento. La ampliación hasta cien metros constituye una alteración del contenido reglado de dicho precepto, que excede las competencias normativas propias del planeamiento y supone una innovación prohibida del derecho objetivo. Las explicaciones dadas por los peritos, aun comprendiendo la finalidad perseguida, no pueden sustituir la exigencia de habilitación legal ni legitimar una excepción que no se encuentra prevista en la legislación urbanística autonómica.

Mientras este precepto permanezca vigente, el planeamiento no puede ampliarlo ni modificarlo, pues ello supondría innovar el contenido del derecho objetivo mediante una actuación carente de habilitación legal.

Las necesidades prácticas apuntadas por los técnicos, relativas a la integración de pequeñas dotaciones públicas situadas algo más allá de los cincuenta metros del núcleo, pueden ser atendidas mediante otras técnicas de planeamiento o a través de su ordenación como dotaciones en suelo rústico, pero no mediante la reclasificación como suelo urbano ni mediante la ampliación de la distancia reglada, que está reservada al legislador o al reglamento autonómico.

Por ello, la flexibilización introducida en este punto no puede considerarse conforme a Derecho, por lo que anulamos el artículo 168 de las NUT única y exclusivamente en lo que se refiere a la distancia de 100 metros.

TERCERO.-El segundo motivo de impugnación se dirige contra la regulación que las Normas Urbanísticas Territoriales de la provincia de León realizan del suelo rústico con protección natural, en particular respecto de tres subcategorías: Montes de Utilidad Pública, Vías Pecuarias e Hidrología.

La parte actora sostiene que las NUT no aplican correctamente el régimen mínimo de protección previsto en el artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, pues se limitan a remitir a la legislación sectorial específica y omiten integrar ese régimen mínimo de protección urbanística. Afirman que, en estos suelos, deben aplicarse de manera concurrente tanto la normativa sectorial que otorga la protección especial como el régimen preventivo del artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo, que constituye un mínimo inderogable.

El reproche central del motivo es que las NUT reducen la protección urbanística en estos suelos al renunciar a aplicar el régimen urbanístico mínimo y dejar la protección exclusivamente en manos de la legislación sectorial, generando una disminución del nivel de protección ambiental y una renuncia injustificada a las competencias urbanísticas. Considera que la renuncia al régimen del artículo 64.2 es contraria al principio de aplicación de la norma más protectora y al principio de no regresión ambiental y que la interpretación de la Junta supone renunciar a ejercer sus competencias urbanísticas precisamente sobre suelos protegidos, donde el ordenamiento urbanístico tiene una función clara. Añaden que se vulnera el principio de no regresión ambiental.

La Junta de Castilla y León y la Diputación Provincial de León sostienen que la regulación impugnada se ajusta al artículo 64 del Reglamento de Urbanismo, que distingue entre los suelos sometidos a un régimen de protección sectorial y aquellos otros que, aun teniendo valores naturales, carecen de normativa sectorial específica. Afirman que, cuando un terreno está ya sujeto a legislación sectorial propia -montes, aguas, vías pecuarias o espacios naturales-, debe regirse exclusivamente por dicha normativa, sin necesidad de añadir el régimen mínimo previsto en el apartado 2 del artículo 64, el cual se reserva únicamente para el suelo rústico con protección natural no sometido a legislación sectorial singular.

Para valorar esta cuestión resulta necesario partir del modelo de las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, que configuraban una protección muy amplia, uniforme y rígida del suelo rústico con protección natural. La protección se establecía mediante grandes manchas gráficas dibujadas a escala reducida, sin precisión parcelaria ni delimitación técnica capaz de identificar las zonas concretas sometidas a riesgo o a valores ambientales específicos. Toda la provincia quedaba dividida en áreas homogéneas, dentro de las cuales se declaraban amplias superficies como suelo especialmente protegido, sin distinción entre protección sectorial y protección urbanística. En particular, las Normas Subsidiarias incluían tres bloques principales: espacios naturales protegidos, suelos agropecuarios especialmente protegidos y suelos hidrológicos o riberas asociadas a amplias franjas de protección. Se trataba de una técnica preventiva extensiva, pero escasamente precisa.

En contraste con este modelo, el artículo 156 de la normativa actual establece una regulación sistemática del suelo rústico con protección natural. Dispone, en primer lugar, que deben clasificarse como tales los terrenos que presenten valores ecológicos, forestales, faunísticos, geológicos, hidrológicos o paisajísticos, así como aquellos sometidos a un régimen de protección singular conforme a la legislación sectorial aplicable. En segundo lugar, determina que, cuando estos terrenos estén sujetos a legislación sectorial específica -ya sea de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente u ordenación del territorio-, deberá aplicarse el régimen previsto en dicha legislación y en los instrumentos de planificación sectorial que la desarrollen. Para el resto de los terrenos incluidos en esta categoría, el artículo prevé la aplicación del régimen mínimo de protección establecido en el artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

Asimismo, el precepto prohíbe todos aquellos usos que puedan afectar negativamente a los valores naturales del suelo rústico con protección natural, salvo los expresamente permitidos por la legislación sectorial o autorizados conforme a las condiciones de las propias Normas Urbanísticas Territoriales. La determinación de los usos permitidos, autorizables y prohibidos se concreta finalmente en los correspondientes ficheros normativos de cada subcategoría -como Montes de Utilidad Pública, Hidrología o Vías Pecuarias- que se publican conjuntamente con las Normas y contienen la regulación específica aplicable en cada caso.

El artículo 64 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León dispone: "Régimen del suelo rústico con protección natural. 1. En suelo rústico con protección natural por estar sometido a algún régimen de protección singular conforme a la legislación de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente en general u ordenación del territorio, debe aplicarse el régimen establecido en dicha legislación y en los instrumentos de planificación sectorial y ordenación del territorio que la desarrollen. 2. En el resto del suelo rústico con protección natural se aplica el siguiente régimen mínimo de protección: a) Son usos sujetos a autorización: 1.º. º Los citados en las letras a), b), c), d) y f) del artículo 57, salvo cuando manifiestamente puedan producir un deterioro ambiental o paisajístico relevante. 2.º Los citados en la letra g) del artículo 57, cuando no estén señalados como usos prohibidos en la letra siguiente. b) Son usos prohibidos todos los no citados en los artículos 56 y 57 y además: 1.º Los citados en las letras b bis) y e) del artículo 57. 2.º Dentro de los citados en la letra g) del artículo 57, los usos industriales, comerciales y de almacenamiento. 3. Para la autorización de los usos citados en la letra b) del artículo 57, deberá obtenerse previo informe favorable de la Administración titular del bien demanial o sector afectado en los supuestos del apartado 1 de este artículo o del órgano competente en materia de patrimonio natural para los del apartado 2".

Su contenido por tanto es:

- El apartado 1 establece que cuando un suelo rústico está sometido a un régimen de protección singular conforme a legislación sectorial (espacios naturales, aguas, montes, vías pecuarias, etc.), debe aplicarse esa legislación sectorial y los instrumentos que la desarrollen.

- El apartado 2 establece un régimen mínimo de protección urbanística aplicable al resto de los suelos rústicos con protección natural no sujetos a legislación sectorial. Ese régimen mínimo incluye prohibiciones, limitaciones y condiciones estructurales para los usos autorizables o permitidos.

Considerado el marco normativo aplicable, la comparación entre la regulación contenida en el artículo 64 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León y la redacción del precepto recurrido en las Normas Urbanísticas Territoriales revela que ambos textos coinciden plenamente en su estructura y en la diferenciación entre suelos sometidos a legislación sectorial y suelos rústicos con protección natural no sujetos a dicha legislación. El precepto impugnado reproduce, en esencia, el mismo esquema normativo: reserva a la legislación sectorial y a sus instrumentos de planificación el régimen aplicable a los suelos sometidos a protección singular y, únicamente para el resto, remite al régimen mínimo previsto en el artículo 64.2 del Reglamento. En consecuencia, no puede apreciarse la renuncia a competencias urbanísticas ni la disminución del nivel de protección denunciadas por la parte actora, pues las NUT no sustituyen ni reducen el régimen urbanístico, sino que se limitan a aplicar la distribución competencial establecida reglamentariamente. Las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Burgos invocadas por la recurrente no alteran esta conclusión al referirse a controversias distintas y no trasladables al supuesto aquí examinado. Por todo ello, la pretensión ejercitada debe ser desestimada.

CUARTO.-En cuanto a la pretensión dirigida a la anulación del fichero normativo relativo a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, en la medida en que permite usos industriales, comerciales y de almacenamiento, procede estimarla. La parte actora sostiene que dichos usos resultan incompatibles tanto con el régimen urbanístico aplicable como con la normativa sectorial forestal, que los prohíbe de manera expresa cuando el monte está clasificado como suelo rústico con protección natural.

La propia Administración demandada, apoyándose en el informe del Servicio de Urbanismo acompañado a su contestación, reconoce que existe una contradicción en el cuadro de usos de la subcategoría al incluir indebidamente los usos industriales, comerciales y de almacenamiento, cuando lo correcto -con arreglo a la legislación de montes- sería limitar los usos posibles al dotacional, que no está prohibido. La Administración señala expresamente que, para evitar equívocos, debería suprimirse la segunda línea del cuadro donde aparecen dichos usos no permitidos.

Este reconocimiento directo y expreso de la contradicción normativa determina la estimación del motivo. En consecuencia, procede declarar la nulidad del fichero normativo correspondiente a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, únicamente en cuanto contempla usos industriales, comerciales y de almacenamiento, por ser contrarios al régimen sectorial aplicable y al propio marco urbanístico vigente.

QUINTO.-El cuarto motivo del recurso se dirige contra la supuesta desprotección de las zonas colindantes a cauces, lagos, lagunas y embalses respecto de la regulación contenida en las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991. La parte actora sostiene que aquellas normas establecían franjas generales de protección de 100 o 200 metros y que las Normas Urbanísticas Territoriales habrían suprimido dichas franjas sin motivación suficiente, incurriendo en una vulneración del principio de no regresión ambiental. Insiste en que las franjas generales vigentes en 1991 ofrecían una protección más amplia que la actualmente establecida en las NUT y que su supresión constituye una rebaja injustificada del nivel protector. Añade que no se ha explicitado una motivación material suficiente y que la referencia a la cartografía moderna no puede sustituir la necesidad de justificar la reducción de las cautelas en torno a los sistemas hídricos.

Las Administraciones demandadas sostienen lo contrario. Alegan que la protección de 1991 se elaboró con una cartografía imprecisa, a escalas reducidas y sin apoyo en estudios hidrológicos fiables, lo que generó amplias manchas de protección sin correspondencia exacta con el dominio público hidráulico, sus servidumbres o las zonas de riesgo. Defienden que las NUT incorporan un avance significativo en la delimitación de zonas inundables, zonas de flujo preferente, zonas de servidumbre y zonas de policía, con base en cartografía técnica reciente, estudios hidrológicos, informes de los organismos de cuenca y la evaluación ambiental estratégica, todo ello sometido a consulta sin objeciones por parte de las Administraciones competentes.

Consta acreditado que las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991 aplicaban franjas muy amplias de protección hidrológica, de carácter general y no parcelario, apoyadas en información gráfica limitada que impedía determinar con precisión las zonas reales de riesgo ni el trazado del dominio público hidráulico. Se trataba de una técnica preventiva propia de la época, pero no basada en criterios hidrológicos concretos.

Las NUT sustituyen ese modelo por una delimitación explícita y cartografiada de las zonas inundables, las zonas de flujo preferente, la zona de servidumbre y la zona de policía conforme al Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que establece una servidumbre de cinco metros y una zona de policía de cien metros desde el cauce. Incorporan asimismo las delimitaciones de las zonas inundables y de flujo preferente derivadas de estudios hidrológicos y del sistema de cartografía de zonas inundables. Estas determinaciones constituyen el mínimo normativo sectorial que el planeamiento debe integrar y que las NUT han plasmado con precisión, previa emisión de informes de los organismos de cuenca.

En el acto de la vista, los peritos comparecidos -el Jefe del Servicio de Urbanismo y el arquitecto responsable del equipo redactor de las NUT- explicaron de manera técnica, detallada y coherente que la protección hidrológica no solo no se ha reducido, sino que se ha reforzado mediante cartografía actualizada y un análisis riguroso de los elementos hídricos. Señalaron que, a diferencia del planeamiento de 1991, las NUT delimitan con exactitud las zonas inundables, de flujo preferente, de servidumbre y de policía, e incorporan, cuando concurren, las protecciones derivadas de montes de utilidad pública, vías pecuarias y espacios incluidos en la Red Natura 2000. Indicaron igualmente que toda esta delimitación fue sometida a informe de las confederaciones hidrográficas y a evaluación ambiental estratégica, sin que se hayan formulado objeciones en relación con una hipotética reducción de protecciones, lo que constituye un aval técnico añadido.

De la prueba practicada y del examen del expediente, no se desprende que las NUT hayan producido una disminución injustificada del nivel de protección hidrológica. Antes al contrario, la Sala aprecia un incremento sustancial de precisión y una integración completa y actualizada de los estándares sectoriales mínimos, sustentada en estudios y cartografía hidrológica moderna. No se acredita, por tanto, la vulneración del principio de no regresión ambiental, pues la protección no se debilita respecto de la condición real del terreno, sino que se adecua a ella con una motivación técnica suficiente. Procede, en consecuencia, desestimar este motivo del recurso.

SEXTO.-El quinto motivo se dirige contra el artículo 144.2 de las Normas Urbanísticas Territoriales, que integra dentro del uso agropecuario las pequeñas industrias destinadas a la primera transformación y venta directa de productos procedentes de actividades agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas o cinegéticas, siempre que cuenten con menos de cincuenta trabajadores y mantengan vinculación directa con la explotación. La cuestión controvertida es determinar si esta integración convierte indebidamente en uso agropecuario ordinario lo que el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León califica como uso industrial excepcional sometido a autorización.

La parte actora sostiene que el precepto impugnado altera el régimen legal de usos en suelo rústico, pues el artículo 57 del Reglamento de Urbanismo tantas veces mencionado en esta sentencia, establece que las construcciones e instalaciones vinculadas a la explotación agraria, así como los usos industriales vinculados a la producción agropecuaria, tienen la consideración de usos excepcionales y requieren autorización individualizada. Afirma que el parámetro relativo al número de trabajadores carece de cobertura urbanística y que la calificación como uso agropecuario ordinario vacía de contenido el control excepcional previsto en el Reglamento. La Administración demandada defiende la previsión como una opción legítima de planeamiento destinada a favorecer actividades de pequeña escala en el medio rural y a fomentar la proximidad entre producción y transformación.

En el acto de la vista, los peritos de la Administración explicaron la orientación territorial subyacente a esta previsión, consistente en impulsar microindustrias de primera transformación vinculadas a la explotación y a los núcleos rurales, finalidad que esta Sala considera coherente con la realidad demográfica y económica de los municipios afectados. Sin embargo, dicha finalidad no modifica la naturaleza urbanística del uso. Cuando la actividad incorpora procesos de transformación del producto agrario, como elaboración, pasteurización, envasado o embotellado, se trata de un uso industrial vinculado a la producción agropecuaria, cuya implantación en suelo rústico exige autorización excepcional conforme al artículo 57 del Reglamento, que no distingue por número de trabajadores ni por dimensión empresarial. El criterio determinante es la naturaleza de la actividad, no su escala.

Desde esta perspectiva, la inclusión de estas pequeñas industrias como uso agropecuario ordinario altera el régimen jurídico establecido por el Reglamento, al convertir en ordinario un uso que la normativa autonómica define como excepcional y sujeto a control caso por caso. El planeamiento carece de habilitación para reconfigurar usos excepcionales como ordinarios o para introducir modulaciones basadas en el tamaño empresarial. El efecto práctico del artículo 144.2 de las NUT es eliminar el filtro de autorización excepcional y las garantías que lo integran, lo que resulta contrario al artículo 57 del Reglamento.

La consecución de los objetivos de dinamización rural invocados por la Administración únicamente puede lograrse mediante una reforma normativa del Reglamento de Urbanismo, que permita configurar estas actividades como uso ordinario o condicionado en suelo rústico. Mientras el artículo 57 mantenga su actual redacción, el planeamiento carece de habilitación para transformar un uso excepcional en ordinario, debiendo tramitarse estas actividades por la vía de autorización excepcional

Por todo ello, procede estimar el motivo y anular la previsión contenida en el artículo 144.2 de las Normas Urbanísticas Territoriales en cuanto califica como uso agropecuario las pequeñas industrias de primera transformación y venta directa vinculadas a la producción agraria, ganadera, forestal, piscícola o cinegética, cualquiera que sea su dimensión. La implantación de tales actividades deberá tramitarse como uso excepcional en suelo rústico conforme al artículo 57 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

SÉPTIMO.-Dada la estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio (LJCA) no se realiza un expreso pronunciamiento en materia de costas procesales.

OCTAVO.-Una vez firme esta sentencia ha de publicarse su fallo en el Boletín Oficial de Castilla y León, en virtud de lo dispuesto en el artículo 107.2 de la LJCA y de conformidad con lo establecido en ese precepto.

NOVENO.-Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.- Resolución recurrida y pretensiones de las partes.

La resolución impugnada en este procedimiento es la Orden MAV/628/2024, de 19 de junio, dictada por la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León. Esta Orden aprueba definitivamente las Normas Urbanísticas Territoriales de Ámbito Provincial de León, conocidas como NUT de León.

La Orden fue publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León el día 21 de junio de 2024 y constituye el instrumento de planeamiento urbanístico general aplicable a ochenta y cinco municipios de la provincia de León que carecen de planeamiento urbanístico propio. Las NUT sustituyen a las Normas Subsidiarias Provinciales de León aprobadas en 1991 y sus posteriores modificaciones.

La Orden recurrida incorpora como contenido normativo vinculante el conjunto de determinaciones urbanísticas incluidas en los documentos que integran las NUT, entre ellos la memoria informativa, la memoria vinculante, la normativa urbanística y los planos de ordenación. Su objeto es establecer un régimen urbanístico básico para los municipios incluidos en su ámbito, con determinaciones de ordenación general y detallada y, en particular, con un sistema de clasificación del suelo aplicable de manera directa desde su entrada en vigor.

La parte actora, la Federación Ecologistas en Acción Castilla y León, solicita la estimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden MAV/628/2024. Pide a la Sala que se declare que diversos artículos de la normativa aprobada, así como omisiones de regulación, son contrarios a Derecho. En concreto solicita según su literalidad:

-La revocación de los apartados 3, 4 y 5 del artículo 168 de las NUT, que regulan de forma complementaria o añadida la clasificación del suelo urbano mediante criterios y la posibilidad de ampliar la distancia de los servicios hasta 100 metros en actividades productivas.

-Que se declare que el artículo 168.2.a) de las NUT no debe aplicarse a los núcleos de población que cuentan con delimitación gráfica del suelo urbano, por considerarlo incompatible con la naturaleza del planeamiento general.

-Que se interprete el artículo 156.1 de las NUT en el sentido de que debe aplicarse en todo caso el régimen mínimo de protección del artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León a todos los suelos rústicos con protección natural, con carácter concurrente a la legislación sectorial.

-La anulación del fichero normativo correspondiente a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, en cuanto permite usos industriales, comerciales y de almacenamiento. Se argumenta que tales usos son prohibidos por el régimen sectorial y por la propia normativa urbanística.

-La anulación de la eliminación de las franjas de protección de cauces, lagos, lagunas y embalses que estaban vigentes en las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, y la recuperación de la eficacia del artículo 4.4.1 de dichas Normas, por entender que la supresión carece de motivación y vulnera el principio de no regresión ambiental.

-La anulación del artículo 144.2 de las NUT en la parte que incluye como uso agropecuario las pequeñas industrias de primera transformación y venta directa vinculadas a explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas o cinegéticas. La parte actora sostiene que estos usos son industriales y deben quedar sometidos al régimen de autorización excepcional del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

La parte actora sostiene que las NUT, en los puntos impugnados, infringen la Ley de Urbanismo, el Reglamento de Urbanismo y el principio de no regresión ambiental, además de generar inseguridad jurídica y desprotección del suelo rústico.

Tanto la Junta de Castilla y León como la Diputación de León solicitan la desestimación íntegra del recurso y la confirmación de la Orden MAV/628/2024.

Sus pretensiones se sustentan en los siguientes puntos:

-Legalidad y adecuación técnica de las NUT, sosteniendo que constituyen un planeamiento general válido y adaptado a las características de los municipios sin planeamiento.

-que el sistema de clasificación del suelo urbano, mediante técnicas gráfica y por criterios, es compatible, reglado y coherente con la legislación urbanística.

- que el régimen del suelo rústico con protección natural establecido en las NUT se ajusta correctamente a la legislación sectorial y al artículo 64 del Reglamento de Urbanismo.

- que no existe eliminación injustificada de la protección de cauces u otros elementos hídricos, sino una actualización basada en cartografía precisa, evaluación ambiental y criterios técnicos.

-que la inclusión de pequeñas industrias dentro del uso agropecuario es correcta, necesaria para fomentar la actividad en un territorio muy despoblado y compatible con la normativa autonómica.

SEGUNDO.-Se cuestiona la validez de los apartados 3, 4 y 5 del artículo 168 de las Normas Urbanísticas Territoriales en la medida en que establecen un sistema mixto de clasificación del suelo urbano basado, simultáneamente, en la delimitación gráfica aprobada en planos y en criterios materiales derivados de la existencia de servicios urbanísticos, así como la posibilidad de ampliar hasta cien metros la distancia máxima para actividades productivas. Se solicita asimismo que se declare que el artículo 168.2.a) no debe aplicarse a los núcleos que cuentan con delimitación gráfica del suelo urbano, por considerarlo incompatible con la naturaleza del planeamiento general.

La parte actora sostiene que la coexistencia de un plano formal de delimitación del suelo urbano con un sistema alternativo de clasificación por criterios resulta contraria a Derecho. Alega que, una vez aprobada una delimitación gráfica mediante el procedimiento correspondiente, esta debe prevalecer de forma exclusiva y no puede verse alterada mediante informes técnicos aplicados caso por caso. Considera que permitir que parcelas situadas fuera de la línea gráfica puedan considerarse urbanas por cumplir los criterios del artículo 23 del Reglamento de Urbanismo desvirtúa el concepto de planeamiento general, genera inseguridad jurídica y puede producir desigualdad entre municipios. Impugna asimismo la previsión que permite ampliar hasta cien metros la distancia de los servicios para actividades productivas por contradecir el límite máximo de cincuenta metros fijado reglamentariamente.

La Junta de Castilla y León y la Diputación de León defienden la validez del sistema mixto. Argumentan que no se trata de criterios alternativos ni contradictorios, sino complementarios: la delimitación gráfica constituye la referencia principal en los núcleos en los que ha sido técnicamente posible su trazado preciso y, allí donde la complejidad cartográfica lo impide, el Reglamento obliga a considerar suelo urbano todo terreno que disponga de los servicios urbanísticos regulados. Añaden que las Normas Urbanísticas Territoriales sustituyen a las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, cuyo sistema se basaba exclusivamente en criterios, de modo que el nuevo modelo representa una mejora sustancial. Sostienen igualmente que la ampliación a cien metros responde a la necesidad de atender situaciones de pequeños municipios y edificaciones productivas próximas al núcleo.

Para resolver la cuestión conviene recordar que las Normas Subsidiarias Provinciales de León, aprobadas en 1991, carecían por completo de una delimitación gráfica del suelo urbano. La clasificación se determinaba únicamente mediante criterios materiales, valorados caso por caso al tramitarse las licencias urbanísticas. No existía un plano que estableciera con precisión el perímetro del suelo urbano de los núcleos, de forma que la existencia de acceso público y de servicios era el único mecanismo de determinación.

Las Normas Urbanísticas Territoriales introducen ahora, por primera vez, una delimitación gráfica formal del suelo urbano. Esta Sala considera que dicha incorporación constituye una mejora evidente respecto del modelo de 1991. Aporta precisión cartográfica, certeza jurídica y una base más sólida para la aplicación de la normativa urbanística. La coexistencia entre la línea gráfica y el criterio reglado de disponibilidad de servicios a una distancia máxima de cincuenta metros no plantea por sí misma problema alguno, puesto que el Reglamento de Urbanismo exige que cualquier terreno que cumpla dichos requisitos tenga la condición de suelo urbano. Este mandato reglado opera con independencia del plano y garantiza que no queden excluidas de la clasificación parcelas que, aun situadas en el borde de los núcleos, dispongan realmente de los servicios necesarios.

Desde esta perspectiva, el doble criterio no genera inseguridad jurídica, sino que corrige la indeterminación del sistema anterior, en el que la falta de delimitación gráfica obligaba a resolver caso por caso sin parámetros espaciales definidos. La combinación de ambos elementos -la delimitación gráfica y el criterio objetivo de servicios- proporciona mayor certeza a los administrados y a los Ayuntamientos, evitando tanto vacíos como excesos en la clasificación.

Queda por analizar la cuestión relativa a la ampliación hasta cien metros de la distancia máxima para la disponibilidad de los servicios urbanísticos. El artículo 23 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, establece los criterios generales para la clasificación del suelo urbano. Según este precepto, deben considerarse urbanos aquellos terrenos que estén integrados de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios, que dispongan de acceso público en malla urbana y que cuenten con abastecimiento de agua, saneamiento y suministro eléctrico, siempre que todos estos servicios se encuentren disponibles a una distancia máxima de cincuenta metros. El artículo fija, por tanto, un criterio reglado y cerrado, que delimita de manera precisa cuándo un terreno puede adquirir la condición de suelo urbano, e incluye además los supuestos en los que, aun cumpliéndose algunos de los requisitos, el suelo no puede ser clasificado como tal.

Como podemos observar se contempla una distancia máxima de 50 metros, que la Orden impugnada permite ampliar a 100 metros en determinadas circunstancias como edificaciones destinadas a actividades productivas.

En el acto del juicio, tanto el Jefe del Servicio de Urbanismo como el arquitecto director del equipo redactor explicaron extensamente que la finalidad de esta ampliación era introducir un criterio más flexible en municipios muy pequeños, con un tejido urbano disperso, para permitir que determinados edificios ya existentes, como pequeños almacenes municipales, instalaciones deportivas o edificaciones auxiliares que se sitúan a unas decenas de metros adicionales del núcleo, pudieran quedar integradas en la clasificación de suelo urbano sin necesidad de acudir a figuras complejas o a procedimientos de modificación del plan. Señalaron expresamente que esta flexibilización no estaba pensada para la implantación de viviendas, sino para integrar dotaciones o construcciones de servicio público vinculadas funcionalmente al núcleo.

Consideramos que ciertamente la explicación técnica presentada por los peritos refleja un problema real en determinados municipios de escasa población, donde el urbanismo tradicional ha generado discontinuidades espaciales y edificaciones funcionalmente vinculadas al núcleo, pero situadas a distancias algo superiores al límite reglado, sin embargo, esa finalidad práctica no encuentra respaldo en la normativa aplicable.

El artículo 23 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León fija de manera expresa que los servicios de acceso, abastecimiento de agua, saneamiento y energía eléctrica deben estar disponibles a una distancia máxima de cincuenta metros, sin prever excepciones, modulaciones ni márgenes vinculados al tipo de uso. Tampoco existe en la Ley de Urbanismo una habilitación específica que permita al planeamiento ampliar ese límite. El concepto de suelo urbano definido por el Reglamento es, por tanto, un concepto legalmente cerrado, que no puede ser modificado por un instrumento de planeamiento. La ampliación hasta cien metros constituye una alteración del contenido reglado de dicho precepto, que excede las competencias normativas propias del planeamiento y supone una innovación prohibida del derecho objetivo. Las explicaciones dadas por los peritos, aun comprendiendo la finalidad perseguida, no pueden sustituir la exigencia de habilitación legal ni legitimar una excepción que no se encuentra prevista en la legislación urbanística autonómica.

Mientras este precepto permanezca vigente, el planeamiento no puede ampliarlo ni modificarlo, pues ello supondría innovar el contenido del derecho objetivo mediante una actuación carente de habilitación legal.

Las necesidades prácticas apuntadas por los técnicos, relativas a la integración de pequeñas dotaciones públicas situadas algo más allá de los cincuenta metros del núcleo, pueden ser atendidas mediante otras técnicas de planeamiento o a través de su ordenación como dotaciones en suelo rústico, pero no mediante la reclasificación como suelo urbano ni mediante la ampliación de la distancia reglada, que está reservada al legislador o al reglamento autonómico.

Por ello, la flexibilización introducida en este punto no puede considerarse conforme a Derecho, por lo que anulamos el artículo 168 de las NUT única y exclusivamente en lo que se refiere a la distancia de 100 metros.

TERCERO.-El segundo motivo de impugnación se dirige contra la regulación que las Normas Urbanísticas Territoriales de la provincia de León realizan del suelo rústico con protección natural, en particular respecto de tres subcategorías: Montes de Utilidad Pública, Vías Pecuarias e Hidrología.

La parte actora sostiene que las NUT no aplican correctamente el régimen mínimo de protección previsto en el artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, pues se limitan a remitir a la legislación sectorial específica y omiten integrar ese régimen mínimo de protección urbanística. Afirman que, en estos suelos, deben aplicarse de manera concurrente tanto la normativa sectorial que otorga la protección especial como el régimen preventivo del artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo, que constituye un mínimo inderogable.

El reproche central del motivo es que las NUT reducen la protección urbanística en estos suelos al renunciar a aplicar el régimen urbanístico mínimo y dejar la protección exclusivamente en manos de la legislación sectorial, generando una disminución del nivel de protección ambiental y una renuncia injustificada a las competencias urbanísticas. Considera que la renuncia al régimen del artículo 64.2 es contraria al principio de aplicación de la norma más protectora y al principio de no regresión ambiental y que la interpretación de la Junta supone renunciar a ejercer sus competencias urbanísticas precisamente sobre suelos protegidos, donde el ordenamiento urbanístico tiene una función clara. Añaden que se vulnera el principio de no regresión ambiental.

La Junta de Castilla y León y la Diputación Provincial de León sostienen que la regulación impugnada se ajusta al artículo 64 del Reglamento de Urbanismo, que distingue entre los suelos sometidos a un régimen de protección sectorial y aquellos otros que, aun teniendo valores naturales, carecen de normativa sectorial específica. Afirman que, cuando un terreno está ya sujeto a legislación sectorial propia -montes, aguas, vías pecuarias o espacios naturales-, debe regirse exclusivamente por dicha normativa, sin necesidad de añadir el régimen mínimo previsto en el apartado 2 del artículo 64, el cual se reserva únicamente para el suelo rústico con protección natural no sometido a legislación sectorial singular.

Para valorar esta cuestión resulta necesario partir del modelo de las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991, que configuraban una protección muy amplia, uniforme y rígida del suelo rústico con protección natural. La protección se establecía mediante grandes manchas gráficas dibujadas a escala reducida, sin precisión parcelaria ni delimitación técnica capaz de identificar las zonas concretas sometidas a riesgo o a valores ambientales específicos. Toda la provincia quedaba dividida en áreas homogéneas, dentro de las cuales se declaraban amplias superficies como suelo especialmente protegido, sin distinción entre protección sectorial y protección urbanística. En particular, las Normas Subsidiarias incluían tres bloques principales: espacios naturales protegidos, suelos agropecuarios especialmente protegidos y suelos hidrológicos o riberas asociadas a amplias franjas de protección. Se trataba de una técnica preventiva extensiva, pero escasamente precisa.

En contraste con este modelo, el artículo 156 de la normativa actual establece una regulación sistemática del suelo rústico con protección natural. Dispone, en primer lugar, que deben clasificarse como tales los terrenos que presenten valores ecológicos, forestales, faunísticos, geológicos, hidrológicos o paisajísticos, así como aquellos sometidos a un régimen de protección singular conforme a la legislación sectorial aplicable. En segundo lugar, determina que, cuando estos terrenos estén sujetos a legislación sectorial específica -ya sea de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente u ordenación del territorio-, deberá aplicarse el régimen previsto en dicha legislación y en los instrumentos de planificación sectorial que la desarrollen. Para el resto de los terrenos incluidos en esta categoría, el artículo prevé la aplicación del régimen mínimo de protección establecido en el artículo 64.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

Asimismo, el precepto prohíbe todos aquellos usos que puedan afectar negativamente a los valores naturales del suelo rústico con protección natural, salvo los expresamente permitidos por la legislación sectorial o autorizados conforme a las condiciones de las propias Normas Urbanísticas Territoriales. La determinación de los usos permitidos, autorizables y prohibidos se concreta finalmente en los correspondientes ficheros normativos de cada subcategoría -como Montes de Utilidad Pública, Hidrología o Vías Pecuarias- que se publican conjuntamente con las Normas y contienen la regulación específica aplicable en cada caso.

El artículo 64 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León dispone: "Régimen del suelo rústico con protección natural. 1. En suelo rústico con protección natural por estar sometido a algún régimen de protección singular conforme a la legislación de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente en general u ordenación del territorio, debe aplicarse el régimen establecido en dicha legislación y en los instrumentos de planificación sectorial y ordenación del territorio que la desarrollen. 2. En el resto del suelo rústico con protección natural se aplica el siguiente régimen mínimo de protección: a) Son usos sujetos a autorización: 1.º. º Los citados en las letras a), b), c), d) y f) del artículo 57, salvo cuando manifiestamente puedan producir un deterioro ambiental o paisajístico relevante. 2.º Los citados en la letra g) del artículo 57, cuando no estén señalados como usos prohibidos en la letra siguiente. b) Son usos prohibidos todos los no citados en los artículos 56 y 57 y además: 1.º Los citados en las letras b bis) y e) del artículo 57. 2.º Dentro de los citados en la letra g) del artículo 57, los usos industriales, comerciales y de almacenamiento. 3. Para la autorización de los usos citados en la letra b) del artículo 57, deberá obtenerse previo informe favorable de la Administración titular del bien demanial o sector afectado en los supuestos del apartado 1 de este artículo o del órgano competente en materia de patrimonio natural para los del apartado 2".

Su contenido por tanto es:

- El apartado 1 establece que cuando un suelo rústico está sometido a un régimen de protección singular conforme a legislación sectorial (espacios naturales, aguas, montes, vías pecuarias, etc.), debe aplicarse esa legislación sectorial y los instrumentos que la desarrollen.

- El apartado 2 establece un régimen mínimo de protección urbanística aplicable al resto de los suelos rústicos con protección natural no sujetos a legislación sectorial. Ese régimen mínimo incluye prohibiciones, limitaciones y condiciones estructurales para los usos autorizables o permitidos.

Considerado el marco normativo aplicable, la comparación entre la regulación contenida en el artículo 64 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León y la redacción del precepto recurrido en las Normas Urbanísticas Territoriales revela que ambos textos coinciden plenamente en su estructura y en la diferenciación entre suelos sometidos a legislación sectorial y suelos rústicos con protección natural no sujetos a dicha legislación. El precepto impugnado reproduce, en esencia, el mismo esquema normativo: reserva a la legislación sectorial y a sus instrumentos de planificación el régimen aplicable a los suelos sometidos a protección singular y, únicamente para el resto, remite al régimen mínimo previsto en el artículo 64.2 del Reglamento. En consecuencia, no puede apreciarse la renuncia a competencias urbanísticas ni la disminución del nivel de protección denunciadas por la parte actora, pues las NUT no sustituyen ni reducen el régimen urbanístico, sino que se limitan a aplicar la distribución competencial establecida reglamentariamente. Las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Burgos invocadas por la recurrente no alteran esta conclusión al referirse a controversias distintas y no trasladables al supuesto aquí examinado. Por todo ello, la pretensión ejercitada debe ser desestimada.

CUARTO.-En cuanto a la pretensión dirigida a la anulación del fichero normativo relativo a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, en la medida en que permite usos industriales, comerciales y de almacenamiento, procede estimarla. La parte actora sostiene que dichos usos resultan incompatibles tanto con el régimen urbanístico aplicable como con la normativa sectorial forestal, que los prohíbe de manera expresa cuando el monte está clasificado como suelo rústico con protección natural.

La propia Administración demandada, apoyándose en el informe del Servicio de Urbanismo acompañado a su contestación, reconoce que existe una contradicción en el cuadro de usos de la subcategoría al incluir indebidamente los usos industriales, comerciales y de almacenamiento, cuando lo correcto -con arreglo a la legislación de montes- sería limitar los usos posibles al dotacional, que no está prohibido. La Administración señala expresamente que, para evitar equívocos, debería suprimirse la segunda línea del cuadro donde aparecen dichos usos no permitidos.

Este reconocimiento directo y expreso de la contradicción normativa determina la estimación del motivo. En consecuencia, procede declarar la nulidad del fichero normativo correspondiente a las condiciones particulares del suelo rústico con protección natural en la subcategoría Montes de Utilidad Pública, únicamente en cuanto contempla usos industriales, comerciales y de almacenamiento, por ser contrarios al régimen sectorial aplicable y al propio marco urbanístico vigente.

QUINTO.-El cuarto motivo del recurso se dirige contra la supuesta desprotección de las zonas colindantes a cauces, lagos, lagunas y embalses respecto de la regulación contenida en las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991. La parte actora sostiene que aquellas normas establecían franjas generales de protección de 100 o 200 metros y que las Normas Urbanísticas Territoriales habrían suprimido dichas franjas sin motivación suficiente, incurriendo en una vulneración del principio de no regresión ambiental. Insiste en que las franjas generales vigentes en 1991 ofrecían una protección más amplia que la actualmente establecida en las NUT y que su supresión constituye una rebaja injustificada del nivel protector. Añade que no se ha explicitado una motivación material suficiente y que la referencia a la cartografía moderna no puede sustituir la necesidad de justificar la reducción de las cautelas en torno a los sistemas hídricos.

Las Administraciones demandadas sostienen lo contrario. Alegan que la protección de 1991 se elaboró con una cartografía imprecisa, a escalas reducidas y sin apoyo en estudios hidrológicos fiables, lo que generó amplias manchas de protección sin correspondencia exacta con el dominio público hidráulico, sus servidumbres o las zonas de riesgo. Defienden que las NUT incorporan un avance significativo en la delimitación de zonas inundables, zonas de flujo preferente, zonas de servidumbre y zonas de policía, con base en cartografía técnica reciente, estudios hidrológicos, informes de los organismos de cuenca y la evaluación ambiental estratégica, todo ello sometido a consulta sin objeciones por parte de las Administraciones competentes.

Consta acreditado que las Normas Subsidiarias Provinciales de 1991 aplicaban franjas muy amplias de protección hidrológica, de carácter general y no parcelario, apoyadas en información gráfica limitada que impedía determinar con precisión las zonas reales de riesgo ni el trazado del dominio público hidráulico. Se trataba de una técnica preventiva propia de la época, pero no basada en criterios hidrológicos concretos.

Las NUT sustituyen ese modelo por una delimitación explícita y cartografiada de las zonas inundables, las zonas de flujo preferente, la zona de servidumbre y la zona de policía conforme al Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que establece una servidumbre de cinco metros y una zona de policía de cien metros desde el cauce. Incorporan asimismo las delimitaciones de las zonas inundables y de flujo preferente derivadas de estudios hidrológicos y del sistema de cartografía de zonas inundables. Estas determinaciones constituyen el mínimo normativo sectorial que el planeamiento debe integrar y que las NUT han plasmado con precisión, previa emisión de informes de los organismos de cuenca.

En el acto de la vista, los peritos comparecidos -el Jefe del Servicio de Urbanismo y el arquitecto responsable del equipo redactor de las NUT- explicaron de manera técnica, detallada y coherente que la protección hidrológica no solo no se ha reducido, sino que se ha reforzado mediante cartografía actualizada y un análisis riguroso de los elementos hídricos. Señalaron que, a diferencia del planeamiento de 1991, las NUT delimitan con exactitud las zonas inundables, de flujo preferente, de servidumbre y de policía, e incorporan, cuando concurren, las protecciones derivadas de montes de utilidad pública, vías pecuarias y espacios incluidos en la Red Natura 2000. Indicaron igualmente que toda esta delimitación fue sometida a informe de las confederaciones hidrográficas y a evaluación ambiental estratégica, sin que se hayan formulado objeciones en relación con una hipotética reducción de protecciones, lo que constituye un aval técnico añadido.

De la prueba practicada y del examen del expediente, no se desprende que las NUT hayan producido una disminución injustificada del nivel de protección hidrológica. Antes al contrario, la Sala aprecia un incremento sustancial de precisión y una integración completa y actualizada de los estándares sectoriales mínimos, sustentada en estudios y cartografía hidrológica moderna. No se acredita, por tanto, la vulneración del principio de no regresión ambiental, pues la protección no se debilita respecto de la condición real del terreno, sino que se adecua a ella con una motivación técnica suficiente. Procede, en consecuencia, desestimar este motivo del recurso.

SEXTO.-El quinto motivo se dirige contra el artículo 144.2 de las Normas Urbanísticas Territoriales, que integra dentro del uso agropecuario las pequeñas industrias destinadas a la primera transformación y venta directa de productos procedentes de actividades agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas o cinegéticas, siempre que cuenten con menos de cincuenta trabajadores y mantengan vinculación directa con la explotación. La cuestión controvertida es determinar si esta integración convierte indebidamente en uso agropecuario ordinario lo que el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León califica como uso industrial excepcional sometido a autorización.

La parte actora sostiene que el precepto impugnado altera el régimen legal de usos en suelo rústico, pues el artículo 57 del Reglamento de Urbanismo tantas veces mencionado en esta sentencia, establece que las construcciones e instalaciones vinculadas a la explotación agraria, así como los usos industriales vinculados a la producción agropecuaria, tienen la consideración de usos excepcionales y requieren autorización individualizada. Afirma que el parámetro relativo al número de trabajadores carece de cobertura urbanística y que la calificación como uso agropecuario ordinario vacía de contenido el control excepcional previsto en el Reglamento. La Administración demandada defiende la previsión como una opción legítima de planeamiento destinada a favorecer actividades de pequeña escala en el medio rural y a fomentar la proximidad entre producción y transformación.

En el acto de la vista, los peritos de la Administración explicaron la orientación territorial subyacente a esta previsión, consistente en impulsar microindustrias de primera transformación vinculadas a la explotación y a los núcleos rurales, finalidad que esta Sala considera coherente con la realidad demográfica y económica de los municipios afectados. Sin embargo, dicha finalidad no modifica la naturaleza urbanística del uso. Cuando la actividad incorpora procesos de transformación del producto agrario, como elaboración, pasteurización, envasado o embotellado, se trata de un uso industrial vinculado a la producción agropecuaria, cuya implantación en suelo rústico exige autorización excepcional conforme al artículo 57 del Reglamento, que no distingue por número de trabajadores ni por dimensión empresarial. El criterio determinante es la naturaleza de la actividad, no su escala.

Desde esta perspectiva, la inclusión de estas pequeñas industrias como uso agropecuario ordinario altera el régimen jurídico establecido por el Reglamento, al convertir en ordinario un uso que la normativa autonómica define como excepcional y sujeto a control caso por caso. El planeamiento carece de habilitación para reconfigurar usos excepcionales como ordinarios o para introducir modulaciones basadas en el tamaño empresarial. El efecto práctico del artículo 144.2 de las NUT es eliminar el filtro de autorización excepcional y las garantías que lo integran, lo que resulta contrario al artículo 57 del Reglamento.

La consecución de los objetivos de dinamización rural invocados por la Administración únicamente puede lograrse mediante una reforma normativa del Reglamento de Urbanismo, que permita configurar estas actividades como uso ordinario o condicionado en suelo rústico. Mientras el artículo 57 mantenga su actual redacción, el planeamiento carece de habilitación para transformar un uso excepcional en ordinario, debiendo tramitarse estas actividades por la vía de autorización excepcional

Por todo ello, procede estimar el motivo y anular la previsión contenida en el artículo 144.2 de las Normas Urbanísticas Territoriales en cuanto califica como uso agropecuario las pequeñas industrias de primera transformación y venta directa vinculadas a la producción agraria, ganadera, forestal, piscícola o cinegética, cualquiera que sea su dimensión. La implantación de tales actividades deberá tramitarse como uso excepcional en suelo rústico conforme al artículo 57 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

SÉPTIMO.-Dada la estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio (LJCA) no se realiza un expreso pronunciamiento en materia de costas procesales.

OCTAVO.-Una vez firme esta sentencia ha de publicarse su fallo en el Boletín Oficial de Castilla y León, en virtud de lo dispuesto en el artículo 107.2 de la LJCA y de conformidad con lo establecido en ese precepto.

NOVENO.-Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,