Sentencia Contencioso-Administrativo 867/2025 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 674/2024 de 30 de septiembre del 2025

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 16 de abril de 2024 de la Consejería de Ordenación del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Derechos Ciudadanos del Principado de Asturias, por la que se aprueban definitivamente la Normas Provisionales para el Concejo de Llanes y se desestima la alegación 204, presentada en diciembre de 2022 en relación con una finca sita en Tresgrandas-Llanes (Expediente CUOTA 177/2022).

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

Los demandantes son propietarios con carácter ganancial en la localidad de Tresgrandas- Llanes de un inmueble descrito como sigue:

- RUSTICA: En términos de Tresgrandas, DIRECCION000, rústica a labor secano, al sitio de DIRECCION001, Ayuntamiento de Llanes, de 2.920 m2. Linda: Norte, excluido y DIRECCION002; Sur, DIRECCION003; Este, DIRECCION002 y DIRECCION005 de masa común; Oeste, DIRECCION006 de Abel.

Registro: Consta inscrita en el Registro de la Propiedad de Llanes al Tomo NUM000,

Libro NUM001, Folio NUM002, Finca número NUM003.

CATASTRO: Se corresponde con la referencia catastral NUM004.

Por la información que otorga el CATASTRO se comprueba que la parcela presenta una superficie catastral algo superior a la registral, de 3.294 m2, de la que corresponde 2.956 m2 al cultivo/aprovechamiento labor o labrantío secano, 74 m2 a improductivo y 264 m2 a industrial. Concretamente el citado suelo industrial se corresponde con una cuadra que existía en el pasado y cuya edificación aún subsiste aunque en malas condiciones de conservación. Dicha cuadra esta en desudo. Al sur de la finca objeto de esta demanda, al otro lado de la carretera autonómica, existen muchas edificaciones.

Aunque las Normas Provisionales sitúan la finca objeto de este procedimiento fuera de la línea perimetral del núcleo rural de Tresgrandas, la misma en el pasado, con el anterior PGOU de 2003, estaba clasificada como no urbanizable y calificada como NUCLEO RURAL. Constaba, por tanto, dentro del perímetro de delimitación del núcleo rural.

Se remiten los recurrentes al informe pericial sobre la imbricación de la finca citada en el expositivo uno de la demanda en el núcleo rural de Tresgranas del arquitecto superior D. Benigno, que se divide en cuatro apartados: en primer lugar, se analizan datos generales de la finca; en segundo lugar, se realizan consideraciones generales y se acompañan fotografías; en tercer lugar, se realizan por el perito unas útiles consideraciones legales y urbanísticas y, en cuarto y último lugar, se realiza un informe final a modo de conclusiones.

Como fundamentos de derecho se invocan los arts. 136.1, 115.2, 138.1 y 137.1 del TROTU, los arts. 135 y 136 de las Normas Provisionales, y los arts. 202 y 203 del PGOU aprobado inicialmente.

Se aduce que los criterios que fija la normativa (tanto TROTU como NN.PP y PGO en tramitación) para delimitar un núcleo rural son los siguientes: circunstancias edificatorias, socioeconómicas, ambientales y culturales, criterio de racionalidad, consolidación de asentamientos preexistentes, contar con servicios de abastecimiento y saneamiento, acceso rodado y suministro eléctrico, criterio de potenciar el aprovechamiento interior de los núcleos, proporcionalidad respecto a las necesidades de los residentes, grado de consolidación de los bordes, las condiciones topográficas, cualidades de escena urbana y paisajística, la permanencia de los vacíos frente a la compactación extrema, la toma en cuenta de las afecciones sobre bienes integrantes del patrimonio cultural asturiano, existencia de un mínimo de 5 viviendas que no superen entre ellas una distancia máxima de 100 metros, que el citado grupo poblacional represente un conjunto funcional y territorial, articulado en base a una red de caminos, sin barreras físicas que los separen y evitando los grandes desniveles topográficos y el criterio final de la existencia de una imbricación relevante con el medio rural.

Se indica que según la ficha del núcleo rural de Tresgrandas del Tomo I Anejo 3- ANÁLISIS AMBIENTAL DE LOS NUCLEOS RURALES del Plan General de Ordenación de Llanes la finca objeto de este escrito tiene especificado un uso a prado ganadero con arbolado disperso y un valor global, dentro del mapa de valoración global, medio. No existe ningún tipo de afección ambiental o territorial que afecte a dicha finca, ni ningún riesgo natural. El tipo de paisaje de Tresgrandas es el de IV. Sierras Planas y V. Valles Llaniscos otorgándole como valor paisajístico una valoración Alta o Media-alta.

En cuanto a las diferencias existentes entre las Normas Provisionales y el PGO aprobado inicialmente en la delimitación del Núcleo Rural de Tresgrandas, se señala que rompiendo con la uniformidad entre ambos instrumentos en relación con la delimitación de los núcleos rurales del municipio, las NN.PP en este pueblo de Tresgrandas prevé al otro lado de la carretera hacia el sur de donde se encuentra la finca objeto de este escrito una bolsa de suelo no uniforme destinado a núcleo rural que se extiende de este a oeste sobresaliendo de la zona más compacta del núcleo y dicho suelo no viene previsto en el PGOU.

Se afirma que la finca objeto de litigio debe incluirse dentro del perímetro del Núcleo Rural de Tresgrandas, según lo razonado en la demanda. 1.- Su ubicación pegada al núcleo rural propuesto por las propias NN.PP tanto por el este como por el sur aconsejan la inclusión en el núcleo rural de la finca, y más aun teniendo en cuenta que existe una edificación en su interior y varias edificaciones a muy poca distancia. También hay que tener en cuenta que al norte el camino y la zona arbórea delimitan el núcleo rural formando un conjunto funcional perfectamente cohesionado que incluye la finca objeto de esta demanda. Dicha finca está funcional y territorialmente conectada al núcleo rural de Tresgrandas. 2.- Cuenta la finca, dada su ubicación, con los servicios de abastecimiento de agua, acceso rodado, suministro de energía eléctrica y saneamiento. 3.- El hecho de existir una edificación de fuerte ocupación en el interior de la finca (antigua cuadra hoy en desuso) también aconseja de manera concluyente la inclusión de la finca en el núcleo rural. 4.- Existen más de 5 viviendas a una distancia inferior a 100 metros desde la finca objeto de demanda. 5.- Desde el punto de vista de su valoración natural, la finca objeto de este escrito es un prado sencillo carente de comunidades vegetales de interés, sin presencia de especies autóctonas y no colinda con espacios de valor natural. 6.- Desde el punto de vista de su valoración agropecuaria, la finca objeto de este escrito no es de grandes dimensiones, no tiene cultivos de interés y no hay en su interior o en las cercanías tampoco arroyos o fuentes. 7.- Desde el punto de vista de su valoración paisajística, la contribución de esta finca al marco escénico del lugar no resulta destacable dado su ubicación cercana a un número considerable de viviendas, incluso disponiendo de una edificación en su interior y al lado de la carretera. 8.- No se da ninguna otra circunstancia que aconseje la clasificación de la finca como no urbanizable en relación al resto de calificaciones posibles. 9.- Debe atenerse, más que nunca, al criterio de la dinámica de crecimiento de la población que recoge el art. 57.2 de la Ley del suelo de Asturias. 10.- Al existir construcciones en las fincas cercanas y al estar al lado de la carretera, no se daría impacto ambiental ni visual alguno de trascendencia. 11.- Se debe atender a los criterios de desarrollo sostenible, eficiencia y uso racional establecidos en la Ley del Suelo estatal.

Se alega, en cuanto a la vinculación de un anterior PGO anulado, que el PGO de 2003 --que estuvo vigente hasta 2011- incluía la parcela dentro de la delimitación del Núcleo Rural de Tresgrandas. Y ello fue así porque la parcela cumplía los requisitos urbanísticos y legales para ser considerada apta para la edificación.

SEGUNDO.-Por la Administración demandada se solicitó la inadmisión de la pretensión de inclusión de las parcelas en el núcleo rural; o, subsidiariamente que se desestime ésta; que se desestime íntegramente el recurso interpuesto.

Por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en su escrito de contestación a la demanda, se remite, en primer lugar al informe de la Sección de Régimen Jurídico de la CUOTA que obra a los folios 16401 y ss. del expediente administrativo.

Se remite, asimismo, al informe emitido por la Arquitecta de la CUOTA que obra a los folios 15.344 y ss. (alegación 204).

Con invocación de la sentencia de esta Sala nº 994/2022, de 30 de noviembre, PO 213/2021, se señala que la parcela de la actual demandante carece de cobertura jurídico-urbanística que le asigne una determinada clasificación como suelo de núcleo rural, o que vincule al actual planificador urbanístico.

Se aduce la inexistencia de derecho subjetivo a la inclusión en SNU-NR, o de obligación de la Administración urbanística de dicha inclusión.

Se indica, con invocación de varias sentencias de esta Sala, que el eventual crecimiento de los NNRR ha de ser hacia el interior.

Se alega que en el SNU-NR las potestades de la Administración son discrecionales respecto de su posible crecimiento.

Se añade: 1.- La finca objeto del proceso carece de edificación destinada al uso residencial, no estando habitada, ni constituyendo asentamiento de población (art. 136.1 TROTU), como se señala en el informe de la Arquitecta de la CUOTA, y en las propias escrituras y consultas catastrales que aporta la actora. 2.- La finca que nos ocupa se sitúa claramente hacia el exterior del núcleo, al noroeste. Su inclusión generaría un crecimiento exterior del núcleo, contraviniendo el señalado principio legal que establece que su eventual crecimiento debe ser hacia el interior (art. 138.1 TROTU, 2º parr.). 3.- La finca se sitúa al otro lado de la carretera AS-346, hacia el noroeste, debiendo ser éste el razonable límite del NR, con excepción de alguna finca ya edificada, que constituye asentamiento ya consolidado de población. 4.- Las referencias a una antigua cuadra en absoluto desuso, y en deficiente estado de conservación no hacen sino confirmar: (i) que la finca no ha estado destinada al uso residencial humano, sino, en su caso, a algún uso ganadero pretérito de carácter menor, completamente abandonado; y (ii) que no está habitada, ni constituye asentamiento de población, careciendo de licencia de edificación alguna para uso residencial, y de edificación residencial alguna. 5.- Ninguna norma establece un derecho subjetivo a que este NR deba crecer hacia el norte, o hacia los bosques, hasta colmatar todos los espacios. 6.- La propia parte actora y su informe pericial resaltan el valor de la permanencia de los vacíos, reglamentariamente contemplado. 7.- Se invoca el art. 122.1.b) TROTU. 8.- Las alusiones al carácter reglado del suelo ya urbanizado o del suelo no urbanizable de especial protección se consideran desafortunadas, habida cuenta que no son aplicables a las potestades de crecimiento eventual del SNU-NR. 9.- El PGO en tramitación se pronuncia también en contra del crecimiento del núcleo, señaladamente en lo que se refiere a fincas colindantes con la carretera, como la que nos ocupa, y a favor del mantenimiento de los huecos actuales. 10.- El PGO de Llanes en tramitación tampoco incluye la finca que nos ocupa dentro de la delimitación del NR.

Con invocación del art. 71.2 de la LJCA, se alega inadmisibilidad de la pretensión de inclusión de las parcelas en el Núcleo Rural.

TERCERO.-En lo que se refiere a la discrecionalidad de la Administración en relación al planeamiento, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2020, recurso nº 5958/2019, señala:

"Para responder a la cuestión general suscitada, hemos de dejar constancia de nuestros posicionamientos jurisprudenciales en relación con los límites de la potestad de planeamiento, debiendo citar al respecto la reciente STS 1375/2020, de 21 de octubre (ECLI:ES:TS:2020:3319, RC 6895/2018):

"Debemos ratificar, desde nuestra perspectiva, la citada potestad de planeamiento de las administraciones locales y autonómica ---a través del clásico procedimiento bifásico--- para ordenar las ciudades, pero también para proceder a la modificación de la ordenación establecida en un determinado momento.

Paradigmática en la materia fue la clásica STS de 9 de julio de 1991 (ECLI:ES:TS: 1991:7763 , RA 2218/1990):

"En cuanto a la primera de las indicadas cuestiones será de significar que el planteamiento es una decisión capital que condiciona el futuro desarrollo de la vida de los ciudadanos, al trazar el entorno determinante de un cierto nivel de calidad de vida. En otro sentido, integra una intensa regulación de la propiedad privada, dibujada, así, con rango reglamentario en virtud de la habilitación establecida en el art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en relación con la expresa dicción del art. 33.2 de la Constitución . De aquí deriva ya la trascendental importancia del procedimiento de elaboración de los planes, precisamente para asegurar su «legalidad, acierto y oportunidad» - art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo -. Entre sus trámites destacan aquellos que tienden a lograr la participación ciudadana, ya prevista en el art. 4.2 del Texto Refundido, y ampliada por el Reglamento de Planeamiento. Si esto era así antes de la Constitución , hoy resulta seriamente reforzada tal participación ciudadana por virtud de lo establecido en los arts. 9.2 y 105.a) de la norma fundamental: la intervención de los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes - Sentencias de 11 de julio , 6 de noviembre y 22 de diciembre de 1986 ; 18 de septiembre de 1987 ; 28 de octubre de 1988 ; 24 de julio de 1989 ; 30 de abril y 22 de diciembre de 1990 ; 12 de febrero de 1991 ; etc.-. El principio de interpretación, conforme a la Constitución, de todo el ordenamiento jurídico - art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial - ha de intensificar la importancia de los trámites que viabilizan aquella participación. En otro sentido es de destacar el carácter ampliamente discrecional del planeamiento -independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados-. Es cierto que el «genio expansivo del Estado de Derecho» ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. Así las cosas, existen alegaciones de rigurosa y pura oportunidad que hechas ante la Administración en un trámite de información pública pueden dar lugar a que aquélla modifique su criterio, en tanto que alegadas en la vía jurisdiccional pueden resultar inoperantes".

En nuestra STS de 25 de marzo de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:2806 , RC 1385/2006), recordando la anterior STS de 23 de febrero de 2010 , entre otras muchas, pusimos de manifiesto la posibilidad de modificación del planeamiento urbanístico, con la finalidad de conseguir ---en cada momento--- los intereses generales y colectivos de la ciudad, señalando al respecto que"[l]as posibilidades del "ius variandi" en el ámbito urbanístico que nos concierne, y los criterios al respecto de la Sala, en relación con el equilibrio necesario en tal operación de cambio, también son sobrada y suficientemente conocidos y reiterados: "ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes (con vocación de permanencia como señala el artículo 45 de la Ley del Suelo ), ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo. (...) Y ello es así pues una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades y conveniencias podría llevar a la negación del mismo, perpetuando ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales al interés público y privado. Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular ex novo un planeamiento urbanístico, debe centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe estar suficientemente justificada, y apoyada en datos objetivos, para impedir que la impropiedad en el ejercicio de que el ius variandi, atente a los límites racionales y naturales de la discrecionalidad que se reconoce".

Por su parte, en la STS de 12 de diciembre de 2014 (ECLI:ES: TS:2014: 5164 , RC 3058/2012) ---recordando las anteriores SSTS de 30 de octubre de 2013 (RC 2258/2010 ), 26 de julio de 2006 (RC 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (RC 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (RC 10055/2004 ), entre otras---, hemos insistido, en lo siguiente: "Las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal" .

Más en concreto, en la STS de 20 de abril de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:2284, RC 1735/ 2007) declaramos: "La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento. Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamiento incluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del "ius variandi" no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover la decisión del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE ".

Por último, tenemos que hacer referencia a nuestra STS 1561/2017, de 17 de octubre (ECLI:ES:TS:2017:3653, RC 3447/2015): (...) "Para resolver la cuestión planteada en estos términos se ha de tener presente que la Administración dispone de un amplio margen de discrecionalidad en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanística. Así se entiende que es la Administración con competencia en materia de ordenación urbanística la que asume monopolísticamente la tarea de observar el progreso de las necesidades de la ciudad y ofrecerles soluciones que considere más acordes para la mejor satisfacción en último término de los intereses generales de la comunidad. Como consecuencia de lo anterior se deduce la proscripción generalmente considerada de alteración del planeamiento en base a pronunciamientos judiciales, que solo deben valorar con arreglo a su función revisora, la conformidad a derecho del planeamiento, y en su caso anularlo sin sustituirlo por prescripciones propias, usurpando la genuina función de la Administración planeadora, lo que determina que no sean atendibles en sede jurisdiccional pretensiones que persigan la mutación del planeamiento mediante la sustitución de sus determinaciones.

Como toda potestad de ejercicio discrecional por la Administración, ésta se sujeta a las prescripciones de los artículos 9.3 ) y 103.1 de la CE , en la medida que el primero proscribe la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos, con sometimiento a la Ley y al Derecho, y el segundo impone a las Administraciones que sirvan con objetividad los intereses generales. En concordancia con estos mandatos constitucionales de genérica aplicación a la actividad de las Administraciones, se deduce que el ejercicio del ius variandi urbanístico debe estar presidido por el respeto a los principios de congruencia, racionalidad y proporcionalidad, y en concreto debe evitar la indeseada discordancia entre la solución elegida y la realidad a la que se aplica, como advirtió en su día la STS de 28 de marzo de 1990 .

Así, la potestad de planeamiento es una potestad discrecional de la Administración, que como indica el Tribunal Supremo debe observarse dentro de los principios del art. 103 de la Constitución ; de tal suerte que el éxito de una impugnación de la potestad de planeamiento, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, con desviación de poder o falta de motivación en la toma de sus decisiones. En igual sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1991 destaca el carácter ampliamente discrecional del planeamiento, independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados. Es cierto que el genio expansivo del Estado de Derecho, ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. La misma sentencia haciendo una referencia concreta a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 1977 subraya la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan, art. 12,3,a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento y advierte que la Memoria integra ante todo la motivación del plan, es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento".

CUARTO.-Sostienen los recurrentes que la finca litigiosa debe incluirse dentro del perímetro del NR de Tresgrandas en aplicación de los criterios normativos que expone y de las razones que apunta.

A este respecto, tal y señala la sentencia de esta Sala de 18 de junio de 2025, recurso 573/2024:

"La inclusión o no de las parcelas litigiosas en el ámbito de un Núcleo Rural dependerá de si cumplen o no las normas establecidas en el TROTU, el ROTU y las NNPP, o de si las Administraciones Urbanísticas intervinientes, en ejercicio de sus potestades discrecionales sobre el eventual crecimiento de los Núcleos Rurales, consideran necesaria o conveniente su ampliación.

Debemos partir de la regulación del Núcleo Rural en el TROTU.

Artículo 136. Núcleos rurales.

1. Son núcleos rurales los asentamientos consolidados de población en suelo no urbanizable que el planeamiento municipal configure con tal carácter, en función de las circunstancias edificatorias, socioeconómicas y de cualquier otra índole que manifiesten la imbricación racional del asentamiento en el medio físico donde se sitúa.

Se incluirán en esta categoría los asentamientos de población que, pese a contar, eventualmente, con servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica para sus necesidades propias como tales asentamientos rurales, no estén integrados en una malla urbana en los términos establecidos en el art. 113, apartado a), de este Texto Refundido.

2. En orden a la obtención del suministro de los servicios públicos de electricidad, telefonía y otros semejantes, los núcleos rurales se equiparan a los suelos urbanos y demás asentamientos de población de análoga naturaleza o denominación.

3. El hecho de que un asentamiento clasificado por el planeamiento urbanístico general como núcleo rural, o algún terreno dentro del mismo, disponga, o pase a disponer en un momento determinado de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas, suministro de energía eléctrica, acceso a servicios de telefonía y telecomunicaciones u otros semejantes, para la satisfacción de las necesidades de su población, no implicará su conversión en suelo urbano ni obligará al Ayuntamiento a modificar el Plan General de Ordenación en tal sentido.

Artículo 137. Requisitos para la delimitación de Núcleos Rurales.

1. El Plan General de Ordenación concretará los requisitos necesarios para que una agrupación poblacional pueda ser clasificada como núcleo rural.

Tal condición se adquiere mediante la mera concurrencia de dichos requisitos, siendo esta simple circunstancia la que determina la asignación al suelo afectado de las posibilidades edificatorias que el planeamiento reconozca a los núcleos rurales.

Sin embargo, las reglas sobre atribución y delegación de competencias contenidas en el art. 131 de este Texto, en su caso, sólo tendrán efectividad a partir del momento en que se produzca la delimitación material del núcleo rural, para lo cual éste ha de definirse gráficamente sobre los oportunos planos de la correspondiente norma urbanística.

2. Los instrumentos de planeamiento en los que se delimiten núcleos rurales deberán establecer para cada uno de ellos un régimen de distancias y limitaciones en obras, instalaciones y edificaciones en el área de las carreteras que circulen a lo largo de los mismos.

A los efectos de establecer tal régimen de distancias y limitaciones, se deberá recabar informe preceptivo y vinculante del organismo que en cada caso ostente la titularidad de las funciones de vigilancia y control en materia de carreteras.

Artículo 138. Condiciones de la edificación.

1. Dentro de los núcleos rurales existirán las posibilidades de parcelación y edificación que determinen el planeamiento urbanístico general y, en su caso, las normas de la Comunidad Autónoma.

En la delimitación de los núcleos rurales se deberá tener en cuenta la conveniencia de potenciar el aprovechamiento del interior del núcleo, así como la de evitar un crecimiento excesivo que no guarde proporción con las necesidades de los residentes. El planeamiento no podrá autorizar en ningún núcleo rural un incremento del aprovechamiento urbanístico ni del número de viviendas que suponga elevar el conjunto del núcleo a más del doble del ya existente. Se considerará a estos efectos que la rehabilitación de construcciones ya existentes no supone incremento del aprovechamiento urbanístico ni del número de viviendas, aunque en el momento de su rehabilitación no sean habitables o se encuentren en ruinas.

2. Dentro de los núcleos rurales catalogados, con independencia de la protección que merezcan, en su caso, en consideración a su posible valor cultural, y con arreglo a su legislación sectorial específica, toda edificación de nueva planta o modificación de las construcciones existentes deberá adaptarse al entorno y cumplir los requisitos de tipología que se establezcan. Todas las construcciones, y en especial las destinadas a vivienda, deberán ajustarse a la tipología tradicional, descartando el uso de materiales y formas características del medio urbano. Para llevar a cabo dicha exigencia, los Ayuntamientos o el Principado de Asturias deberán aprobar normas urbanísticas que concreten las características, en cuanto a estética y materiales, de la tipología tradicional.

Fuera del núcleo las nuevas edificaciones no podrán alterar la silueta paisajística o elementos más relevantes de contacto con el paisaje agrario circundante.

3. El derribo de construcciones ya existentes, y en especial de viviendas, sólo se autorizará de forma excepcional, aunque no se haya aprobado ningún régimen especial de protección de las mismas, y a no ser que se trate de edificaciones recientes, o en las que se haya perdido, de forma irreparable, la tipología tradicional, o edificaciones sin ningún valor constructivo en cuanto muestra de la edificación rural tradicional, y cuya rehabilitación sea desproporcionadamente onerosa.

4. El planeamiento urbanístico establecerá la superficie mínima necesaria para poder edificar, que se aplicará a la construcción de nuevas edificaciones o a la sustitución de las existentes, pero no a las obras de rehabilitación que respeten, en cuanto al aspecto externo, la tipología tradicional del edificio, o la recuperen. Asimismo, el planeamiento establecerá la superficie máxima de las edificaciones.

5. A través del Catálogo de Núcleos Rurales del Principado de Asturias se procederá en todos los casos a fijar la superficie mínima edificable en los núcleos rurales, clasificándolos en función de su densidad. El planeamiento municipal podrá exigir una superficie mínima superior. En la fijación de la superficie mínima edificable se deberá distinguir entre el interior del núcleo, en el que se respetarán las formas de ocupación tradicionales y se podrá incluso prescindir de la exigencia de una superficie mínima edificable, y las demás parcelas que formen parte del núcleo rural.

6. En las condiciones establecidas por el planeamiento municipal o, en su caso, en el Catálogo de Núcleos Rurales, y siempre que no lo impida el respeto a la armonía del entorno exigida por el apartado 2 de este artículo y por el art. 109 del presente Texto Refundido, se permitirá, dentro de los núcleos rurales, la edificación de viviendas agrupadas.

7. Las expresadas viviendas habrán de situarse sobre una sola finca con extensión no inferior a la que resulte de multiplicar el número de viviendas por la fijada como superficie edificable mínima en el respectivo núcleo. La parcela objeto de la actuación adquirirá la calidad de indivisible, que deberá hacerse constar en el Registro de la Propiedad.

8. Sin perjuicio de la necesidad de disponer de los servicios urbanísticos ordinarios, estas agrupaciones de viviendas se adaptarán a las condiciones rurales del emplazamiento, preservando su naturaleza y sus características peculiares".

En el presente caso, la parcela litigiosa carece de licencia de edificación que atribuya derechos edificatorios consolidados y está exenta de edificaciones en la realidad física (según se señala en la demanda, y se constata en la fotografías aportadas por la parte actora, la parcela posee una edificación en ruinas que era una antigua cuadra de explotación ganadera), no acreditándose que la finca haya estado destinada a uso residencial, y no está habitada por lo que no constituye un asentamiento consolidado de población, ni existe un derecho subjetivo a su inclusión en NR sobre esta base.

El art. 138.1 del TROTU prevé la potestad discrecional de las Administraciones para autorizar el crecimiento de los Núcleos Rurales, sujeta al límite de un incremento del aprovechamiento urbanístico o del número de viviendas que suponga elevar el conjunto del núcleo a más del doble del ya existente. No se contempla en dicho precepto un derecho subjetivo de los particulares al crecimiento, ampliación del Núcleo o a la inclusión de parcelas en el mismo.

En el informe emitido por la Arquitecta de la CUOTA, obrante a los folios 15.344 y ss. (alegación 204) se señala: 1.- El art. 138.1 del TROTU establece que no se podrán delimitar núcleos en los que el incremento del aprovechamiento urbanístico o del número de viviendas suponga elevar el conjunto del núcleo a más del doble del ya existente. Según información aportada por el equipo redactor del PGO de Llanes en tramitación, corregida con las modificaciones introducidas en cada asentamiento para estas Normas Provisionales (página 239 y ss. de la Memoria Justificativa), el Núcleo de Tresgrandas cuenta con 129 viviendas existentes y la delimitación establecida permitiría 47 viviendas nuevas, por lo que es susceptible de ser ampliado conforme al art. 138.1 del TROTU. 2.- La parcela considerada se ubica al Noreste de la delimitación de núcleo establecida, de forma que su inclusión supondría una ampliación hacia el exterior del núcleo. 3.-Respecto a que la parcela ha de considerarse núcleo de forma reglada conviene señalar que los núcleos rurales solo pueden considerarse reglados en cuanto al asentamiento ya existente no así sus áreas de expansión. 4.- En cualquier caso, la posibilidad de plantear crecimientos en la periferia de los núcleos ya delimitados, no apoyados en motivaciones excepcionales (como puede ser contar ya con una autorización previa otorgada por la CUOTA como Núcleo Rural, o la preexistencia de edificaciones destinadas a usos propios de esta categoría de suelo), si bien se entiende un interés legítimo de los interesados, supone adoptar un criterio de ordenación más extensivo que el establecido en el PGO en tramitación, lo cual se entiende que excede el alcance de unas Normas Provisionales. 5.- Respecto a que la parcela no cumpla requisitos para ser catalogada como SNU de Interés, se remite a lo establecido en el art. 122.1.b) del TROTU.

En el caso de autos, la parcela objeto de litigio se sitúa hacia el exterior del núcleo, y su inclusión constituiría un crecimiento hacia el noroeste contrario al principio de potenciación del aprovechamiento interior (art. 138.1 del TROTU), sin que las normas citadas por los recurrentes otorguen a los mismos un derecho subjetivo a su inclusión en el NR.

En este sentido, la sentencia de este Tribunal de 26 de noviembre de 2008, recurso 1667/2005, señala: "Finalmente, conviene recordar que, en el ordenamiento actualmente vigente, encabezado por el TROTU, los núcleos rurales no están destinados a crecer, puesto que se trata de asentamientos consolidados o preexistentes de población en suelo no urbanizable, cuya eventual expansión debe producirse prioritariamente hacia el interior. Procede, en razón de todo ello, la desestimación del recurso".

Y en la sentencia de esta Sala de 21 de mayo de 2020, recurso 309/2019 se dijo: "2.2. Hemos de reproducir lo dicho en nuestra STSJ de 12 de marzo de 2018(rec.79/2017) referida al mismo municipio asturiano aquí encartado: "Por otra parte, a mayor abundamiento, ha de tenerse presente que los núcleos rurales son definidos legalmente por el art. 136 y 137 TROTU. Así pues la condición de núcleo rural, en tanto ámbito especial sujeto a condiciones especiales, ha de ser objeto de interpretación restrictiva, lo que repudia tanto la extensión analógica, voluntarista o por intereses particulares. En este sentido, la Sentencias de esta Sala de 26 de Noviembre de 2008 (rec. 1667/05) precisa que la eventual expansión de los Núcleos es hacia el interior, o sea pugnando con el crecimiento hacia el exterior e inspirado en línea claramente restrictiva"; en particular la STSJ Asturias de 5 de Mayo de 2014 (rec. 286/2012): "En definitiva, lo que se viene a postular el recurrente es una ordenación más laxa de los núcleos rurales, pero los criterios están establecidos legalmente y a ellos ha de estarse y no a los intereses particulares de cada propietario, siendo así que de la vigente legislación urbanística asturiana resulta un claro principio limitativo en la consideración de los núcleos rurales, cuya vocación -como modalidad de suelo no urbanizable- no es el crecimiento hacia el exterior". Y se añade: "Se trata del criterio de prudente contención sentado por la jurisprudencia que, referido a la expansión del suelo urbano en zona costera, pero aplicable "mutatis mutandis", al presente caso litigioso: "La simple proximidad o colindancia con el suelo urbano no atribuye esta clasificación al suelo que carece de ella. No basta con que la parcela se encuentra en el mismo linde de la malla urbana y que cuenta a pie de parcela con los servicios urbanísticos, se exige la inserción en malla urbana porque el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas, porque en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano" ( STS de 4 de Marzo de 2013, rec. 4087/2010)".

En relación a la alegación de que la finca, según se recoge en el informe pericial del Arquitecto don Benigno de 17 de septiembre de 2024, posee frente a camino asfaltado con servicios de saneamiento, abastecimiento de agua y electricidad que suministra a las edificaciones del NR de Tresgrandas, hemos de recordar el criterio mantenido en la sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2020, recurso 349/2019, en la que se indica que: "el dato fáctico de contar con servicios urbanísticos es factor relevante y atendible (art.323 ROTU) pero nunca determinante pues supondría alzar una condición fáctica derivada de circunstancias aleatorias en hipoteca de la planificación futura".

En cuanto a la alegación de los recurrentes, basada en su informe pericial, de que la finca no posee características medioambientales ni paisajísticas que merezcan ser preservadas, no estando incluida en ninguna zona de especial protección de las señaladas en las Normas Provisionales, hemos de recordar la previsión contenida en el art. 122.1.b) del TROTU, según el cual: "Se clasificarán también como suelo no urbanizable de interés los terrenos situados alrededor de los núcleos rurales cuya preservación del proceso urbanizador sea conveniente para el mantenimiento del propio núcleo y de sus valores paisajísticos y tradicionales, sin necesidad de que dichos terrenos sean objeto, en el momento en que se aprueba su ordenación, de un uso agrícola, forestal o ganadero". Hemos de señalar que, por tanto, se pueden incluir en esta categoría (SNU de interés) los terrenos próximos a los núcleos rurales, al margen de los valores o de los usos de que sean objeto, con la finalidad precisamente de salvaguardar a dichos núcleos rurales del proceso urbanizador y mantener sus valores paisajísticos y tradicionales. En estos casos, lo importante es evitar la transformación urbanística de los terrenos colindantes con los núcleos rurales y no la preservación de valores ambientales o equivalentes existentes en dichos terrenos, porque de este modo se protege a los mismos núcleos rurales y los valores que representan.

Insistiremos en que la parcela litigiosa no está edificada, no constituyendo asentamiento de población, situándose hacia el exterior del núcleo.

Se alega en la demanda, en relación al PGO de Llanes inicialmente aprobado en tramitación, que según la ficha del NR de Tresgrandas, la finca objeto de demanda tiene especificado un uso a prado ganadero con arbolado disperso y un valor global, dentro del mapa de valoración global, medio.

Ya hemos razonado como el art. 122.1.b) del TROTU permite la clasificación de una parcela como SNU de interés al margen de los valores o de los usos de que sean objeto, para proteger al mismo NR. Añadiremos que la ficha del PGO presentada por la actora (documento 14) prevé determinados criterios y objetivos para la delimitación del núcleo rural entre los que destacan: 1.- La colmatación de espacios debe ser cuidadosa, preservando en lo posible los huecos actuales, especialmente en el entorno de las construcciones de mayor valor. 2.- Evitar colmatar los prados situados en los bordes de la carretera manteniendo su fisonomía y funcionalidad. Evitar colmatar excesivamente otros prados a fin de preservar la fisonomía actual del núcleo. 3.- Evitar expandir más la superficie del núcleo a base de urbanizaciones de grupos de viviendas unifamiliares.

Por tanto, la ficha del PGO en tramitación se pronuncia en contra del crecimiento del núcleo, especialmente en lo que se refiere a las fincas colindantes con la carretera, y por el mantenimiento de los huecos actuales. A este respecto hemos de recordar que el art. 5.8 de las NNPP dispone: "En cuanto a los núcleos rurales, la identificación de los mismos y la delimitación de su perímetro seguirá, con carácter general, los criterios de ordenación urbanística formalizados documentalmente en los trabajos preparatorios del Plan General de ordenación del concejo de Llanes en tramitación".

En lo que se refiere a la alegación de la parte actora de que la DIRECCION007 constituye un continuo respecto a las parcelas adyacentes por el este y que las parcelas situadas al otro lado de la carretera AS-346 se encuentran edificadas, hemos de señalar que las fincas sitas al sur se sitúan al otro lado de la carretera AS-346. Añadiremos que la finca litigiosa, como se constata en los planos aportados por el perito de los recurrentes, colinda al este de forma mayoritaria con una finca vacía, salvo en una pequeña franja de terreno que linda con otra finca en la cual la edificación de dicha finca se ubica en el extremo opuesto de la misma. La parcela objeto de litis al oeste y al norte no colinda con fincas edificadas destinadas a uso residencial, sino con prados, arbolado y zona boscosa. En todo caso, se debe señalar que no resulta suficiente para la adquisición del derecho a la clasificación de una parcela la mera proximidad a otras parcelas que sí se incluyen en el NR. Las referencias a otras fincas edificadas deben ser matizadas por el hecho de que el planificador las ha incluido en el NR sobre la base de su edificación consolidada, sin que, como ya hemos señalado, la clasificación del suelo se transmita por proximidad.

No estamos ante un supuesto relativo al suelo urbano o SNU protegido, y en este sentido, como se señala en el informe de la Arquitecta de la CUOTA, los NR solo pueden considerarse reglados en cuanto al asentamiento de población ya existente (art. 136.1 del TROTU), no así sus áreas de expansión. La fijación de los restantes requisitos corresponde al instrumento de planeamiento (art. 137.1 del TROTU) y la potestad de fijar las posibilidades de edificación, de incremento del aprovechamiento urbanístico y del número de viviendas corresponde al planeamiento urbanístico (art. 138.1 del TROTU).

Se afirma en el informe pericial de la parte actora que, sin perjuicio de la discrecionalidad del planeador se entiende contrario a los principios de congruencia, proporcionalidad y racionalidad dejar fuera de la delimitación del núcleo a la finca litigiosa "que forma parte del asentamiento consolidado". Sin embargo, como ya hemos razonado, la parcela litigiosa no está edificada, no constituyendo asentamiento de población, y su inclusión en el NR es contraria al principio de potenciación del aprovechamiento del interior del núcleo a que se refiere el art. 138.1 párrafo 2º del TROTU, sin que se aprecie la infracción de los principios mencionados, ni tampoco de los principios de desarrollo sostenible y eficiencia a los que, de forma genérica, se refiere la parte actora.

No puede acogerse la alegación de falta de motivación del acuerdo recurrido. En este sentido, la motivación exigida en el art. 35 de la Ley 39/2015, ha de ser suficiente, entendiendo por tal la que baste para dar a conocer la fundamentación fáctica y jurídica que pueda respaldar el acuerdo, a fin de que el afectado por éste, conociéndolo adecuadamente, pueda combatirlo o acreditar su irregularidad. En el presente caso en el informe de la Arquitecta de la CUOTA se explica, entre otros razonamientos, como la posibilidad de plantear crecimientos en la periferia de los núcleos ya delimitados, no apoyados en motivaciones excepcionales (como puede ser contar ya con una autorización previa otorgada por la CUOTA como Núcleo Rural, o la preexistencia de edificaciones destinadas a usos propios de esta categoría de suelo), si bien se entiende un interés legítimo de los interesados, supone adoptar un criterio de ordenación más extensivo que el establecido en el PGO en tramitación. Se podrá estar en desacuerdo con esta motivación, pero ésta existe.

En cuanto al criterio de la dinámica del crecimiento de la población, a que se refiere el art. 57.2 del TROTU, alegado por los recurrentes, insistiremos en que dicho crecimiento ha de proyectarse hacia el interior del núcleo y no hacia el exterior. Añadiremos que en el art. 136 de las NNPP: "Se valora la permanencia de los vacíos frente a la compactación extrema, atendiendo en todo caso a minimizar los posibles impactos ambientales y paisajísticos que pudieran generarse, preservando la imagen de conjunto que es percibida y reconocible desde enclaves y vías de comunicación".

Esto es, en las Normas Provisionales se valora permanencia de los vacíos, y la preservación del estado actual de los terrenos, como normas y objetivos vinculantes, por lo que no se pretende el crecimiento de los núcleos hacia el exterior, en armonía con lo establecido en el art. 138.1 del TROTU.

Añadiremos que el objeto de las Normas Provisionales no es establecer crecimientos, pues se contrae a la ordenación de lo existente y no a la previsión de desarrollos, y en este sentido los propios recurrentes se refieren en su demanda al acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de enero de 2022, publicado en el BOPA de 31 de enero, en el que se ordena a la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial de Asturias el dictado y aprobación de unas Normas Provisionales con el alcance y finalidad establecido en el art. 102 del Decreto Legislativo 1/2004 "limitando su contenido a las determinaciones sustantivas de directa aplicación indispensables para posibilitar una mínima ordenación de las necesidades urbanísticas del concejo al más corto plazo, con una delimitación y ordenación básica del suelo urbano consolidado y delimitación y ordenación provisional del suelo no urbanizable incluyendo la delimitación de los núcleos rurales".

QUINTO.-Se señala por los recurrentes, siguiendo el informe pericial aportado por los mismos, que la realidad fáctica de los núcleos rurales del concejo, en general, y del Núcleo Rural en particular objeto de informe, no ha variado respecto de la que se tuvo en cuenta en la aprobación del anterior plan de ordenación de 2003, añadiendo que el anterior plan fue anulado por circunstancia ajenas a la delimitación de los Núcleos Rurales. Se indica que el PGO de 2003 -vigente hasta 2011- incluía la parcela dentro de la delimitación del Núcleo Rural de Tresgrandas.

Sin embargo, el hecho de que la parcela litigiosa hubiera estado incluida en un NR en un PGO declarado nulo no otorga a los recurrentes el derecho a exigir la clasificación de su parcela como NR en las Normas Provisionales impugnadas.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de septiembre de 2016, recurso 2127/2015, señala: "Nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena o radical que se prevé en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 . Este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen ex tunc, desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados".

Y la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2021, recurso nº 7639/2019, afirma: "...los actos administrativos declarativos de derechos, como es el caso de la licencia, que han de sujetarse a la ordenación urbanística vigente y, por lo tanto, su pervivencia depende de la del Plan que le sirve de cobertura, aun cuando esta sea con carácter transitorio, de manera que desaparecido del ordenamiento jurídico el Plan a cuyo amparo se concedió, por el cambio de la ordenación urbanística que resulta incompatible con la licencia inejecutada, pierde su eficacia por cuanto no puede amparar la realización de una actuación contraria o no permitida por la norma urbanística que ya está vigente".

Por tanto, el PGO precedente es nulo de pleno derecho, careciendo de carácter vinculante tanto por dicha nulidad como por el ius variandi atribuido al planificador. Además, en el caso de autos, la parte actora no solicitó ni obtuvo una licencia de edificación, estando la parcela exenta de edificación, no existiendo derechos edificatorios adquiridos patrimonializados.

Finalmente, se alega por la parte actora la existencia de un hecho novedoso, cual es la inclusión de la finca objeto de este procedimiento en el núcleo rural de Tresgrandas en el PGOU, acabado de aprobar por el Ayuntamiento de Llanes el día 28 de abril de 2025, publicado en el BOPA de 7 de mayo, lo que, según la parte actora, acreditaría la imbricación de la finca en el núcleo rural.

Sin embargo, tal aprobación no es definitiva (está sujeta a información pública para alegaciones y/o sugerencias, a informe de las Administraciones Públicas afectadas conforme a la Ley de Evaluación Ambiental y a la aprobación definitiva de la CUOTA). El hecho de que el Ayuntamiento pueda plantear ante la CUOTA, en orden a la aprobación definitiva, un crecimiento del núcleo se basaría en las potestades discrecionales de las Administraciones urbanísticas sobre el crecimiento de los NR y no en que el TROTU o las Normas Provisionales contengan una norma dotada de eficacia directa que otorgue a los actores el derecho a la inclusión de su parcela en un núcleo rural. Es por ello que el hecho novedoso esgrimido por la parte actora no incide en la validez de la resolución recurrida.

Por todo lo expuesto, procede acordar la desestimación del recurso interpuesto.

SEXTO.-En materia de costas, no procede su imposición habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA) .