Sentencia Contencioso-Administrativo 88/2025 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 255/2024 de 31 de marzo del 2025

PRIMERO.- Del planteamiento de los recursos y alegaciones de las partes.

Constituye el objeto del presente recurso el Acuerdo de Gobierno de Navarra de 19 de junio de 2024 que desestima el requerimiento previo formulado por el Ayuntamiento de Sada frente a la denegación por la Directora general de transportes y movilidad sostenible del abono de la compensación económica por la prestación del servicio público de transporte de viajeros entre las localidades de Gallipienzo, Sada, Eslava, Lerga, y el Concejo de Ayesa, desde el 2021 hasta la actualidad.

En el indicado acuerdo se reconoce la legitimación activa al Ayuntamiento demandante aunque no consta acreditado que actúe en representación de las otras cuatro entidades locales, en tanto se aduce un efectivo interés legítimo del Ayuntamiento de Sada, que no se opone al de la unión de entidades y se cita en apoyo de tal tesis las sentencias del TS de 7 de noviembre de 2023, 26 de marzo de 2021 y 19 de mayo de 2021.

En cuanto al fondo , se razona que en aplicación de la DA 8ª de la Ley 40/2015 se produjo la adaptación automática respecto del plazo de vigencia del Convenio suscrito entre los entes locales y la administración foral. El indicado Convenio se ha considerar extinguido desde el 2 de octubre de 2020, por lo que no procede el pago del servicio de taxi para el transporte de viajeros desde esa fecha, tal y como ya se puso de manifiesto en la Resolución 91/2021 de 15 de junio de la Directora general de Transportes, resolución que devino firme y consentida al no ser recurrida por los Ayuntamientos afectados.

De igual manera, la OF impugnada rechaza la aplicación , en este caso, de la doctrina del enriquecimiento injusto en tanto considera que nos hallamos ante la reclamación del importe de un servicio contratado sin la intervención del Gobierno de Navarra, por lo que no es éste responsable de su prestación ni tiene que abonar por ello cantidad alguna.

Impugna el indicado acuerdo el Ayuntamiento de Sada que señala que en virtud del Convenio suscrito en 1995 entre Gobierno de Navarra y los Ayuntamientos de Gallipienzo, Sada, Eslava, Lerga, y el Concejo de Ayesa, se ha venido prestando el llamado servicio de taxi a demanda entre estos municipios y la localidad de Aibar, para integrarse en la línea de transportes de viajeros de uso general entre Cáseda y Pamplona con hijuela Sangüesa - Tafalla. El funcionamiento del Convenio consistía en: el taxista presta el servicio a demanda, hace las correspondientes facturas trimestrales, justifica el número de viajeros y un Ayuntamiento de los firmantes del convenio, habitualmente el Ayuntamiento de Eslava, presenta la documentación al Gobierno de Navarra, que paga el 50 % del costo del servicio corriendo a cargo de los Ayuntamientos y Concejo de Ayesa el costo del otro 50 %. Así se ha venido abonando la prestación de este servicio hasta la actuación objeto de recurso contencioso administrativo.

Considera la actora que en tanto no se ha licitado por Gobierno de Navarra la nueva concesión del servicio de transporte público por carretera , continua vigente la anterior que no se entiende sin los convenios que de ella dimanan, convenios que también deberán ser considerados como vigentes.

Alcanza tal conclusión considerando que no es aplicable la DA 8ª de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación a la duración de los convenios sin plazo, en tanto el Convenio firmado el 6 de marzo de 1995, no carece de plazo de vigencia, el cual estaba establecido en un año, ni tiene establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido, sino que establece prórrogas tácitas anuales, entendiéndose que las partes pueden denunciarlo en cualquier anualidad en la forma prevista en el mismo. En este encuadre legal , la petición de abono de la compensación económica es completamente ajustada a derecho.

Apela, así mismo, a la actuación del Departamento de Obras públicas, Transportes y Comunicaciones de Gobierno de Navarra en relación a los Ayuntamientos de Tudela, Corella, Cintruénigo y Fitero, y la empresa Automóviles ARASA, con respecto a los que ,a pesar de haber finalizado el convenio suscrito , no se aplica la DA 8ª porque no se ha licitado todavía la nueva concesión de transporte público por carretera. El pago del 50% del coste de ese transporte, en este caso, se fundamenta en la doctrina del enriquecimiento injusto en tanto que las Administraciones implicadas están obligadas al pago de los servicios que han sido consentidos y que efectivamente se han prestado sin la correspondiente cobertura jurídica.

Por todo ello suplica la recurrente, el dictado de sentencia por la que:

" A.- Se declare el derecho a que se abone la compensación económica por la prestación del servicio público de transporte de viajeros entre las localidades Gallipienzo, Sada, Eslava, Lerga y Ayesa con Aibar, desde el año 2021 hasta la actualidad.

B.- Se declare el derecho a que se abone la compensación económica por la prestación del servicio público de transporte de viajeros entre las localidades Gallipienzo, Sada, Eslava, Lerga y Ayesa con Aibar, hasta la licitación de la nueva concesión de transporte público por parte del Gobierno de Navarra, en cumplimiento del Plan Integral de Transporte Público Interurbano de la Comunidad Foral de Navarra."

Se opone Gobierno de Navarra que, en primer lugar, aprecia la concurrencia de causa de inadmisión de la demanda por venir referida a un Convenio de colaboración que no se encuentra en vigor y cuya finalización no fue impugnada, deviniendo dicha finalización firme y consentida.En este sentido , recuerda que el Consejero de Cohesión, con fecha 20 de noviembre de 2020, notificó a todas las entidades locales firmantes del citado convenio la finalización de su vigencia, sin posibilidad de prórroga, el día 2 de octubre de 2020. La indicada resolución devino firme y consentida, por lo que debe inadmitirse la demanda.

En segundo lugar, aprecia la demandada la concurrencia de causa de inadmisión por falta de representación del Ayuntamiento de Sada respecto a los firmantes del convenio.Afirma que, el interlocutor siempre fue el Ayuntamiento de Eslava, por lo que procedería inadmitir la demanda en relación al menos al resto de solicitantes distintos de Sada.

En cuanto al fondo, reitera esta parte que el Convenio suscrito en 1995 fue convenientemente denunciado y dejó de surtir efectos el 2 de octubre de 2020, por aplicación de la DA 8ª de la Ley 40/2015 del Sector Público.

Así mismo , considera que no procede en este caso la aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto toda vez que nos encontramos ante un convenio de colaboración denunciado y que ya no produce efectos desde una fecha concreta , el 2 de octubre de 2020, máxime cuando las entidades locales firmantes de dicho convenio aceptaron dicha finalización, y no la impugnaron. Que las entidades locales hayan continuado realizando entre ellas el servicio de transporte de viajeros hasta Aibar , a través de un servicio de taxi, no supone que el Gobierno de Navarra deba abonar dicho servicio, ya que el convenio que le daba cobertura está correctamente denunciado y ya no surte efectos, al menos para el Gobierno de Navarra, que fue la parte que lo denunció.

En tercer lugar, aclara la demandada, que la prestación del servicio de transporte de viajeros entre las localidades de los ayuntamientos de Gallipienzo, Sada, Eslava, Lerga y Ayesa y Aibar no estaba vinculada a la concesión de transporte público regular permanente de viajeros entre Cáseda y Pamplona con hijuela Sangüesa-Tafalla, sino que el convenio de colaboración suscrito era independiente a dicha concesión.

Finalmente se informó a las partes de la posibilidad de suscribir un nuevo convenio , cosa que finalmente no se hizo .

Por ello suplica la desestimación del recurso .

SEGUNDO.-Hechos relevantes para la resolución del recurso.

1º- Con fecha 6 de marzo de 1995,se suscribió el Convenio de Colaboración entre el Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra y los ayuntamientos de Gallipienzo, Sada, Eslava, Lerga y Ayesa para el establecimiento de un servicio público de transporte de viajeros entre dichas localidades y Aibar- folios 1 a 7 del EA.

De dicho Convenio, destacan las cláusulas siguientes:

"PRIMERO:El presente Convenio tiene por objeto la realización de un servicio público mínimo de transporte de viajeros entre las localidades de Gallipienzo Nuevo y Viejo, Sada, Lerga, Eslava y Äyesa y la localidad de Aibar coordinado con el servicio regular Cáseda-Pamplona a fin de mantener la comunicación entre dichas localidades, Sangüesa y Pamplona.

CUARTO:El coste del establecimiento de este nuevo servicio, cifrado en 968.442 pesetas para el año 1995 será financiado al 50% por el Departamento de Obras Públicas , Transportes y Comunicaciones y la Agrupación de Ayuntamientos. Dicha cantidad será revisada anualmente según las variaciones que se produzcan en el Índice de Precios al Consumo.

La aportación del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones se financiará con cargo a los presupuestos del Departamento se abonarán a la Agrupación de Ayuntamientos por trimestres vencidos una vez comprobada la correcta realización del servicio convenido.

La aportación de la Agrupación de Ayuntamientos se financiará con cargo a sus presupuestos anuales en la forma que determine cada entidad local.

SEXTO:La vigencia del presente Convenio es de un año, renovable tácitamente, salvo denuncia de cualquiera de las partes manifestada expresamente con un mes de antelación o cese en la prestación del servicio por tiempo superior a tres meses, y comienza sus efectos a partir del 1 de enero del presente año."

En el expediente administrativo obran las distintas reclamaciones, con facturas adjuntas del importe de este servicio durante los años 2016 a 2019 y las resoluciones que aprueban el abono del gasto correspondiente a Gobierno de Navarra.

En el folio 29, no obstante el abono, consta anotación del servicio de intervención en el que se insta al Director de transportes a denunciar el convenio y suscribir en todo caso otro pero con sujeción a la legislación vigente, poniendo de manifiesto que el clausulado del convenio está obsoleto y puede estar contraviniendo la normativa .

2º Con fecha de 20 de noviembre de 2020 se remitió oficio del Consejero de Cohesión Territorial a las entidades firmantes del convenio en el cual se informaba de que:

"Por tando, en aplicación de la citada Disposición adicional octava dado que no ha sido adaptado en el plazo establecido, la adaptación del Convenio de Colaboración a la Ley 40/2015 ha sido automática respecto al plazo, por lo que ha tenido una vigencia de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de dicha ley, de manera que la finalización de la vigencia del citado Convenio de Colaboración se ha producido, sin posibilidad de prórroga, el día 2 de octubre de 2020."

Constan los acuses de recibo del indicado oficio

3º- Por Resolución 91/2021 de 15 de junio, de la Directora General de Transportes se aprobó el gasto correspondiente al importe del servicio prestado desde el 1 de enero de 2020 al 2 de octubre de 2020, indicándose que, a partir de dicha fecha, no procedía el abono de cantidad alguna en este concepto atendida la falta de vigencia del Convenio (folios 105 a 108)

4º.- El Ayuntamiento de Sada el 6 de febrero de 2024, solicitó en nombre de todas los entes locales firmantes del convenio, el abono del coste del servicio desde el año 2021 hasta la fecha de la solicitud.

Al ser denegado el abono, el indicado Ayuntamiento formuló requerimiento previo de abono el 12 de marzo de 2024, desestimado inicialmente por silencio y posteriormente por Acuerdo de 19 de junio de 2024, objeto de este recurso.

TERCERO.-Sobre las causas de inadmisión de la demanda alegadas por Gobierno de Navarra.

Opone la demandada la inadmisión de la demanda por referirse a un Convenio de colaboración que no se encuentra en vigor y cuya finalización no fue impugnada, deviniendo dicha finalización firme y consentida.Señala que la vigencia del convenio cesó porque fue denunciado por Gobierno de Navarra, por lo que al no haberse impugnado tal denuncia , el convenio llegó a su fin.

No procede estimar tal alegación a la vista de su formulación genérica e imprecisa. El objeto de este recurso contencioso administrativo no es el Convenio de colaboración suscrito entre las partes en 1995, ni tampoco el oficio de 20 de noviembre de 2020 remitido por el Consejero de Cohesión territorial sobre la pérdida de vigencia de aquel, sino el Acuerdo de 19 de junio de 2024 de Gobierno de Navarra que desestimó el requerimiento previo dirigido por el Ayuntamiento de Sada, en orden al abono de la compensación económica por la prestación del servicio público de transporte entre las localidades de Gallipienzo, Sada, Eslava, Lerga y Ayesa y Aibar y este acuerdo ha sido recurrido en tiempo y forma. Cuestión distinta será la trascendencia jurídica, en orden a la resolución de la Litis que pueda tener la firmeza del oficio de 20 de noviembre de 2020 y la pérdida de vigencia del Convenio de 1995.

Opone también la demandada la falta de legitimación activa del Ayuntamiento de Sada en tanto no consta que actúe en representación del resto de firmantes del Convenio en cuya aplicación se presenta la demanda.

Bien, la resolución administrativa objeto de recurso admite la legitimación activa del Ayuntamiento recurrente en nombre propio y del resto en base a la doctrina establecida por el TS . Dada tal admisión, no procede ahora estimar que se carece de ella y además el Ayuntamiento de Sada cuenta con legitimación activa en tanto tiene interés en que se abone parte del coste del servicio de transporte de viajeros por Gobierno de Navarra, actuación que no entra en colisión con los intereses del resto de entidades locales.

CUARTO.-De la naturaleza y régimen jurídico de los Convenios.

Con carácter previo a pronunciarnos sobre la vigencia del convenio en el cual se basa la reclamación desestimada por el requerimiento previo que nos ocupa, hemos de hacer una breve referencia a los artículos 47 y ss de la Ley 40/2015 sobre Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

Es el artículo 47.1 el que define los convenios señalando que lo son "los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común».

No tienen la consideración de convenios, los Protocolos Generales de Actuación o instrumentos similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles.

Los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de contratos del sector público."

La nota definitoria de los convenios, es por tanto, la consecución o logro de un fin público o interés general común a que se comprometen los firmantes del convenio ese dato condiciona también la denominación de «convenios de colaboración» que reciben, sobre la que la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero, se expresa diciendo que la cooperación entre poderes adjudicadores, excluida de su ámbito, "ha de perseguir el logro de los objetivos que tienen en común"(art. 12.4 ).

Así mismo, el plazo de vigencia del convenio es uno de sus elementos esenciales como dispone el artículo 49.h:

"h) Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:

1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior.

2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción."

Por su parte, la DA 8ª, adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública e inscripción de organismos y entidades en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, establece:

"1. Todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.

No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49.h).1.º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley.

2. Todos los organismos y entidades, vinculados o dependientes de cualquier Administración Pública y cualquiera que sea su naturaleza jurídica, existentes en el momento de la entrada en vigor de esta Ley deberán estar inscritos en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local en el plazo de tres meses a contar desde dicha entrada en vigor."

QUINTO.-Juicio de la Sala.

En aplicación de lo expuesto asiste la razón a la demandada cuando afirma que el Convenio de colaboración firmado el 6 de marzo de 1995, perdió vigencia el 2 de octubre de 2020. Y ello porque no es correcta la afirmación de la actora relativa a que el convenio litigioso tenia establecida una prórroga indefinida, de manera que no se le podría aplicar el régimen de la DA 8ª de la Ley 40/2015. Al contrario; la correcta interpretación de la cláusula 6ª es que la vigencia del convenio era anual ,susceptible de prórrogas anuales pero indefinidas, en tanto ninguna disposición en contrario se establecía.

Sentando lo anterior, el Convenio había de ajustarse a la nueva regulación establecida por la Ley 40/2015 y en particular a la DA 8ª prevista "para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido ",por tanto su vigencia quedaba limitada el 2 de octubre de 2020, ( plazo máximo de 4 años desde la entrada en vigor de la Ley del sector público).

Así lo manifestaron, además, tanto el Consejero de Cohesión Territorial en el oficio de 20 de noviembre de 2020 , como la Directora General de Transportes en la Resolución 91/2021 de 15 de junio. Ambas resoluciones fueron consentidas por las entidades locales.

En consecuencia, es cierto que la reclamación las cantidades abonadas en concepto de prestación del servicio de taxi entre las localidades afectadas y Aibar, no puede basarse en la vigencia del Convenio en su día suscrito, puesto que no está ya vigente para las anualidades reclamadas.

Tampoco es posible que la reclamación prospere en aplicación del principio que prohíbe el enriquecimiento injusto en tanto no ha quedado acreditado que la administración foral esté incumpliendo un deber que le corresponde en relación al transporte de viajeros y esté obteniendo una ventaja económica de ello. No se cita en demanda precepto legal alguno incumplido y no deriva tal obligación del Plan Integral de Transporte público interurbano de viajeros de la CFN, que tiene por objeto la realización de "un diagnostico territorial, funcional, económico y jurídico de los servicios actuales del transporte interurbano de viajeros y un análisis de las características de la demanda real existente, con la consiguiente propuesta de racionalización y modernización de líneas y concesiones",como señala la demandada .

En definitiva, si bien durante la vigencia del Convenio de 1995, Gobierno de Navarra ha abonado la mitad del coste del servicio de taxi entre las localidades de Gallipienzo, Sada, Eslava, Lerga y Ayesa con Aibar , una vez extinguido aquel, no tiene obligación de proceder al pago del mismo en tanto si se ha mantenido dicho servicio con posterioridad , lo ha sido por así decidirlo unilateralmente las entidades locales, que son las únicas obligadas al pago.

En consecuencia , no procede estimar la primera petición del suplico de la demanda y tampoco la segunda, que además, excede del objeto de esta Litis, que se circunscribe únicamente al contenido del acuerdo impugnado.

SEXTO.-De las costas .

En aplicación del artículo 139.1 LJCA, las costas corresponden a la parte demandante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanda del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente.