Sentencia Contencioso-Administrativo 384/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 712/2023 de 31 de marzo del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y antecedentes.

1.- Constituye el objeto de este recurso la desestimación presunta de diversas reclamaciones presentadas por la actora en solicitud del resarcimiento de los perjuicios sufridos como consecuencia de la ejecución de las prestaciones en el contrato de "Suministro de Energía y Agua, Servicios Energéticos y Mantenimiento con Garantía Total de Instalaciones en el Centro Consumidor de Energía integrado por los edificios y equipamientos incluidos en los Institutos de Educación Secundaria "Delicias", "Galileo", "Juan de Herrera", "Leopoldo Cano", "Ribera de Castilla" y "Zorrilla" dependientes de la Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León", con número de expediente 14847/2012.

2.- Con fecha 28 de junio de 2012 se publicó en el BOE el anuncio de licitación, mediante procedimiento abierto, para la adjudicación del contrato al que nos hemos referido.

Por Orden de 31 de enero de 2013 el contrato se adjudicó a la entidad actora, formalizándose el 28 de febrero siguiente.

Dicho contrato comprendía la realización de las siguientes prestaciones:

Prestación P1: Gestión energética y del agua, consistente en la gestión energética necesaria para el funcionamiento correcto de las instalaciones objeto del contrato; en la gestión del suministro energético de combustibles y electricidad y en la gestión y suministro de agua de todo el edificio, control de calidad, cantidad y uso, y garantías de aprovisionamiento. La gestión del suministro energético y del agua deberá extenderse a todas las actividades o actos debidamente autorizados que se desarrollen en las instalaciones del centro consumidor de energía.

Prestación P2: Mantenimiento preventivo, consistente en el mantenimiento dirigido a lograr el perfecto funcionamiento y limpieza de las instalaciones con todos sus componentes, así como lograr la permanencia en el tiempo del rendimiento de las instalaciones y de todos sus componentes según su valor inicial.

Prestación P3: Mantenimiento correctivo bajo la modalidad de garantía total, consistente en la reparación y sustitución de todos los elementos deteriorados en las instalaciones, incluyendo la renovación por obsolescencia.

Prestación P4: Inversiones en ahorro energético, de agua y energía renovable, consistente en la incorporación de equipos e instalaciones más eficientes, elementos de la envolvente u otros que fomenten el ahorro de energía y de agua, con el fin de promover la mejora de la eficiencia energética y del consumo de agua minimizando los impactos ambientales negativos.

Estas prestaciones se tenían que realizar en todos los edificios comprendidos en los Institutos de Educación Secundaria anteriormente mencionados.

3.- La entidad actora presentó ante la Consejería de Educación dos reclamaciones, a saber, una reclamación por importe de 148.136,42 euros, relativa a la ejecución de las prestaciones P1 y P4 y otra por importe de 28.369,64 euros por las prestaciones relativas al mantenimiento preventivo y correctivo (P2 y P3) de las instalaciones objeto del contrato.

Dichas reclamaciones fueron recibidas en fecha 4 de agosto de 2022 en el Servicio de Gestión de Centros Docentes Públicos y, como quiera que no han sido resueltas de manera expresa, la actora ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.- Posición de las partes

A.- Posición de la parte actora.

La representación de la parte actora interesa en este recurso la anulación de la resolución recurrida y, como consecuencia de ello, que se le indemnice en los términos que resultan del suplico de su demanda.

En apoyo de tal pretensión alega, en primer lugar, que en la ejecución de las prestaciones P1 y P4 ha experimentado un incremento del coste energético derivada de la situación creada por el COVID-19 en la medida en que la necesidad de continua ventilación incidió de manera directa en el funcionamiento de las instalaciones de calefacción y, además, al disminuirse la ratio de alumnos por aula, hubo que habilitar y utilizar otras aulas que normalmente no estaban en uso.

A todo ello debe unirse el incremento de los costes de la energía.

Todo ello le ha supuesto unos daños y perjuicios que valora en la cantidad total de 148.136,42 euros (20.404,75 euros correspondiente al curso 2.020-2.021 y 127.731,67 euros correspondiente al curso 2.021-2.022).

En segundo lugar, respecto de las prestaciones P2 y P3, cuya ejecución le corresponde, señala que la Administración encargó a terceros su realización, pero que fue finalmente la actora quien tuvo que corregir determinados desperfectos, cuyo importe de 28.369,64 euros debe ser reembolsado por la Administración.

A partir de tales hechos sostiene que el principio de riesgo y ventura que establece el artículo 215 (aquí aplicable por razones temporales) no tiene carácter absoluto y que cuando se rompe el equilibrio del contrato, ya sea por el ejercicio del ius variandi, factum principis o fuerza mayor procede su reequilibrio.

En el caso concreto, la situación creada por la pandemia hace aplicable el principio del factum principis por lo que tiene derecho a ser indemnizado por los mayores costes en los que incurrió para poder cumplir la prestación debida. Y, de no entender aplicable este principio, nos encontraríamos ante un supuesto de fuerza mayor o riesgo imprevisible, con la misma consecuencia.

Por otro lado, recuerda que el artículo 209 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público establece que los contratos deben cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas de las que goza la Administración, pero que los centros educativos encargaron a un tercero la revisión periódica de las instalaciones y que los defectos que se advirtieron no fueron reparados por ellos, sino por la actora, con infracción de los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legitima ( artículo 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), teniendo derecho a ser indemnizado en aplicación del artículo 1101 CC y de la teoría del enriquecimiento injusto, reclamando por este concepto la cantidad de 28.369,64 euros.

B.- Posición de la Administración demandada.

La representación procesal de la Administración demandada interesa la desestimación de la demanda, precisando que realmente la demanda se refiere a la prestación P1, pero no a la P4, y a reglón seguido respecto de aquella prestación, sostiene que en el Pliego de prescripciones técnicas se contemplan las circunstancias que alega la actora (ventilación, aulas nuevas e incremento de los costes) y por las que solicita la correspondiente indemnización; y, además, recuerda que durante los meses en los que los centros educativos estuvieron cerrados, la adjudicataria siguió percibiendo el precio del contrato.

Por todo ello, destaca que el principio de riesgo y ventura opera en ambas direcciones y que no resulta de aplicación a este supuesto.

En segundo lugar, respecto de las prestaciones P3 y P4, la Administración demandada alega que los pliegos no prevén como causa de exoneración de la obligación que tiene la contratista de reparar los desperfectos la circunstancias de que las inspecciones las haya hecho un tercero.

SEGUNDO.- Delimitación de las cuestiones controvertidas.

1.- La cuestión que debe resolverse es si la parte actora tiene derecho a la indemnización que solicita y que deriva de la ejecución de las prestaciones P1 y P4, por un lado, y de las prestaciones P2 y P3, por otro.

La prestación P1 se refiere a la "Gestión energética y del agua" y la P4 se refiere a "Inversiones en ahorro energético, de agua y energías renovables".

Debe precisarse que en realidad la demanda no hace mención alguna a la prestación P4, como puso de manifiesto la Administración en su contestación, sin que haya sido rebatido por la actora en conclusiones.

La indemnización que se solicita por importe de 148.136,42 euros es consecuencia del incremento del coste energético en los cursos 2020-2021 y 2021-2022. Este incremento es debido, según expone la actora, por un lado, a las medidas impuestas para hacer frente al COVID-19 en los Protocolos de actuación y organización de la propia Consejería de Educación, y, por otro lado, al incremento notorio y desmesurado de los precios de la energía.

Las medidas impuestas, expone en la demanda, supusieron la necesidad de ventilación continua durante los meses de septiembre a febrero, durante los cursos que se vieron afectados por la pandemia declarada por el COVID-19, esto es, los cursos 2020-2021 y 2021-2022, con incidencia directa en el funcionamiento de las instalaciones de calefacción, causando obviamente, un notable incremento en la energía consumida. También implicó una disminución de la ratio de alumnos por aula y la consiguiente exigencia de habilitar y utilizar aulas que normalmente no estaban en uso.

Estas medidas, junto con el incremento del coste de la energía provocó que los consumos se vieran notablemente afectados durante los años octavo y noveno de desarrollo del contrato que nos ocupa (marzo de 2020 a febrero 2021, y marzo 2021 a febrero 2022), en comparación con el año séptimo (este último, anterior a la pandemia).

La prestación P2 se refiere a "Mantenimiento preventivo" y la prestación P3 a "Mantenimiento correctivo bajo la modalidad de garantía total".

La indemnización que se solicita por importe de 28.369,64 euros que se corresponden con los costes de subsanación de defectos detectados en informes que se realizó en 2021 por la OCA -Organismo de Control Autorizado- a instancia del adjudicatario en las instalaciones de electricidad de Baja Tensión (BT) de 3 de los Institutos a los que se refiere el contrato: IES Galileo, IES Leopoldo Cano e IES Juan de Herrera.

2.- Debemos precisar, dado que en conclusiones la parte actora alega una vulneración de su derecho a la prueba, que la cuestión debatida es estrictamente jurídica, ya que la Administración no niega los hechos, sino la procedencia de las consecuencias indemnizatorias que reclama dicha parte por lo que debemos remitirnos al Auto de 14 de noviembre de 2024 que denegó la prueba testifical propuesta.

TERCERO.- Examen de la procedencia de la indemnización por importe de 148.136,42 euros.

1.- Como hemos indicado, la parte actora sostiene que procede la restauración del equilibrio del contrato por el aumento de los costes que ha experimentado derivado de las medidas del COVID-19 y del incremento de los precios del combustible.

2.- Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre cuestiones análogas a la que se plantean en la demanda.

Así en el Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia de 20 de enero de 2025, dictada por esta Sala en el recurso 722/2022, ( ECLI:ES:TSJCL:2025:371) dijimos lo siguiente: << Para contextualizar debidamente el marco normativo y jurisprudencial en que se inscribe la presente reclamación nos serviremos de lo señalado en nuestra sentencia de 14 de febrero de 2024 (rec. 126/2023 ).

En efecto, esta sala ha dicho ya que en el ámbito de la contratación pública el régimen especial contemplado en el art. 34 RDL 8/2020 desplaza el ordinario previsto en el TRLCSP; habiendo también precisado la jurisprudencia que en este ámbito de la contratación pública la pandemia (sus efectos) no es equiparable al de fuerza mayor o suceso imprevisible. Sin que lo que acabamos de expresar se vea neutralizado por el hecho de que, en el caso concreto, no se produjo --como dice la recurrente-- una imposibilidad total de ejecución del contrato.

En este punto compartimos los argumentos dados en la STSJ Asturias de 2 de mayo de 2023 (rec. 74/2023 ), que pasamos a transcribir:

"Pues bien, la sentencia apelada contiene una respuesta adecuada a las cuestiones fácticas y jurídicas planteadas por la demandante. Así, parte del hecho no controvertido relativo a la no paralización ni suspensión del contrato y de ahí concluye la inaplicabilidad de lo prevenido en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo , de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Añade que esa normativa especial excluye la posible consideración de la pandemia como suceso de fuerza mayor así como que, en fin, la merma de facturación y el sobrecoste derivado de los EPIS son consecuencias sometidas al principio de riesgo y ventura.

Dicha conclusión y los razonamientos que la preceden son plenamente compartidos por la Sala al derivar de la recta aplicación del principio de riesgo y ventura ( art. 215 del TRLCSP RDL 3/2011, aplicable "ratione temporis").

En efecto, conforme a una profusa jurisprudencia cuya reiteración excusa su particular cita, los principios de riesgo y ventura ofrecen en el lenguaje jurídico y gramatical la configuración de la expresión riesgo como contingencia o proximidad de un daño, y ventura como palabra que expresa que una cosa se expone a la contingencia de que suceda un mal o un bien. Así es principio general en la contratación administrativa que el contratista, al contratar con la Administración, asume el riesgo derivado de las contingencias que se definen en las normas de contratación pública y se basan en la consideración de que la obligación del contratista es una obligación de resultados, contrapuesta a la configuración de la obligación de actividad o medial. Ello implica que, si por circunstancias sobrevenidas, se incrementan los beneficios del contratista derivados del contrato sobre aquellos inicialmente calculados la Administración no podrá reducir el precio, mientras que si las circunstancias sobrevenidas disminuyen el beneficio calculado, o incluso producen pérdidas, serán de cuenta del contratista sin que éste pueda exigir un incremento del precio o una indemnización.

La correcta interpretación de las reglas aplicables implica tener presentes los tres aspectos de los contratos administrativos puestos de relieve por la STS de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:269 ) con cita de las sentencias del mismo Tribunal de 28 de octubre de 2015 ( casación núm. 2785/2014 ) y 28 de enero de 2015 ( Recurso núm. 449/2012), a saber, el de su eficacia vinculante y la invariabilidad de sus cláusulas; el del alcance del principio de riesgo y ventura; y el de cuáles son los supuestos en los que nuestro ordenamiento reconoce el derecho del contratista a reclamar de la Administración el reequilibrio económico del contrato. Se señala en esta importante sentencia lo siguiente:

"(...) el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil , y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR/LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículos 98 del TR/LCAP de 2000 y 215 , 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración ("ius variandi" o "factum principis"), o por hechos que se consideran "extra muros" del normal "alea" del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de "ius variandi", "factum principis", y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR/LCAP de 2000 , que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del "ius variandi"; el artículo 248.2 de ese mismo TR/LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de "ius variandi", fuerza mayor, "factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011 , que viene a reproducir el contenido del anterior precepto.(...)

A ello añade una cuarta consideración de interés en lo que ahora se enjuicia: "Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla".>>.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 2 de mayo de 2023 (rec. 74/2023) continua diciendo: <

Pues bien, en dicho precepto se establece un amplio abanico de derechos para el contratista afectado por el COVID 19 que va desde el derecho a suspender el contrato cuya ejecución haya devenido imposible a la ampliación del plazo de ejecución, pasando por el derecho a pedir la indemnización de los gastos a que dicho precepto se refiere. Quiere decirse con ello que si desde marzo de 2020 no se interesó respecto al contrato de servicios al que se refiere esta apelación ninguna de las medidas previstas por el art. 34 fue sin duda porque las prestaciones contenidas en aquél resultaban posibles pese a la pandemia por lo que en definitiva, no cabe encuadrar exclusivamente en este acontecimiento la existencia de un suceso imprevisible.

La preferente aplicación de esta normativa fue ya destacada por esta Sala en la sentencia de 25 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TSJAS:2022:916) con expresa cita a la dictada por el TSJ País Vasco de 30 de septiembre de 2021 (ECLI:ES:TSJPV:2021:2388 ): "En conclusión, y sin perjuicio del recurso de la concesionaria al régimen de resolución contractual, no puede pretender el restablecimiento del equilibrio económico de la concesión afectado por restricciones que no han impedido continuar la explotación al amparo bien del RDL 8/2020 bien de la legislación de contratos del sector público; y no porque entendamos que el Covid-19 y, por ende, las medidas motivadas por esa pandemia, no constituyen un evento extraordinario o imprevisible sino porque su calificación como tal o de fuerza mayor ha sido excluida por la legislación especial de aplicación a tal situación de crisis sanitaria y restricciones normativas no obstante sus indiscutidos efectos en la economía de la concesión; esto es, la opción del legislador respecto al reparto de riesgos entre Administraciones y concesionarios."

Por otro lado y una vez desechada la aplicación de la normativa expresamente diseñada para los contratos de servicios públicos afectados por la pandemia del covid-19, tampoco procedería indemnizar a la actora conforme a los principios del "ius variandi" o del "factum principis" dado que no ha existido por parte de la fundación municipal contratante una modificación unilateral del contrato en cuestión, ni puede atribuirse a una decisión del Ayuntamiento de Gijón el incremento de costes invocado por la recurrente".

En el mismo sentido, sobre la aplicación del art. 34 del RDL 8/2020 y la no consideración de la pandemia como supuesto de fuerza mayor en el ámbito de la contratación pública se ha pronunciado esta sala y sección, entre otras, en sentencia de 2 de diciembre de 2022 (rec. 1413/2020). Sentencias en las que decíamos, y ahora reiteramos, que el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, es una norma especial cuya aplicación desplaza a la normativa general por lo que hay que estar al artículo 34.1 (en nuestro caso), que únicamente habla de imposibilidad de ejecución del contrato, y ésta es, a nuestro juicio, una situación fáctica que no admite grados y, en consecuencia, se da o no se da.

[...]

La sentencia apelada también rechaza, y en sede de apelación no se discute, que pueda entrar aquí en juego el supuesto de modificación contractual consistente en que, durante la ejecución del contrato, las necesidades reales fueran superiores a las inicialmente estimadas.

Por lo demás, no hay duda de que la pandemia puede afectar a la contratación, pero bajo esta premisa, formulada en términos generales, no cabe amparar cualquier modificación del contrato. Debemos recordar, con la sentencia apelada, que los contratos administrativos se ejecutan a riesgo y ventura del contratista ( art. 215 TRLCSP'2011 y art. 197 LCSP'2017), y que, por lo tanto, un aumento de los costes no determina necesariamente la modificación del contrato. Además de que, como acabamos de expresar, en el ámbito de la contratación pública se excluyó la pandemia como supuesto de fuerza mayor, sin que tengan tampoco aquí cabida, por las razones expuestas supra ,la doctrina del factum principiso del riesgo imprevisible.

Por todo lo anteriormente expuesto, se desestima íntegramente el recurso de apelación interpuesto".>>.

3.- Todo ello nos lleva a la desestimación de este primer motivo impugnatorio, ya que las circunstancias que alega la parte actora no integran ningún supuesto que dé lugar al reequilibrio del contrato, además de no haber prueba de que efectivamente éste se haya roto como consecuencia de la pandemia.

Esta prueba no puede venir dada por el simple incremento de los costes, ni tampoco por una testifical que fue correctamente inadmitida, sino que exigiría una prueba pericial especifica, que no se ha propuesto.

CUARTO.- Examen de la procedencia de la indemnización por importe de 28.369,64 euros.

No se discute que efectivamente fueron determinados Organismos de Control Autorizado quienes hicieron las revisiones periódicas en determinados centros educativos a instancias de la dirección de los mismos, lo cual no estaba previsto en el contrato. Tampoco se discute que, con ocasión de las mismas, se detectaron determinados defectos que fueron subsanados por la actora.

Pues bien, la prestación realizada entre dentro de las prestaciones a las que venía obligada (P2 y P3) y es importante destacar que ni se alega ni hay prueba de que la reparación de los defectos constatados no entrasen en tales prestaciones, ni de que aquellos fueran consecuencia (y, por lo tanto imputables) de la inspección hecha por otro organismo.

Repárese en que el argumento que emplea la parte actora es que tales defectos debieron quedar subsanados en su momento por las empresas que efectuaron la inspección y que fue la Administración quien encargó a las mismas esa tarea de control. Ahora bien, no se ha probado la existencia de ningún daño para el contratista que traiga causa del incumplimiento que se alega de la Administración y de haberse producido, éste no puede ser obviamente el importe de las reparaciones que haya hecho.

En efecto, desconocemos las razones por la que la Administración actuó así, pero lo cierto es que, como dice la parte demandada, la circunstancia alegada no exime al contratista de su deber de realizar la prestación y, desde luego, resulta improcedente que, además, de la remuneración pactada en el contrato se pretenda una indemnización adicional como la que reclama.

No es tanto que la Administración salga "incólume", como se expone en conclusiones, como que no se ha demostrado que la actora haya sufrido un daño.

Consecuenteme nte, el recurso debe desestimarse también en este punto.

QUINTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción y al desestimarse el recurso, procede imponer las costas a la parte actora.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y a la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 2.000 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,