Sentencia Contencioso-Administrativo 386/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 592/2023 de 31 de marzo del 2025

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo por la representación procesal de D. Norberto la resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero (CHD) de 30 de mayo de 2023 dictada en el expediente NUM000, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la misma Confederación de fecha 24 de octubre de 2022 en la que se impone a D. Norberto y a Moguer Cuna de Platero S.COOP. una sanción de 7.302,20 € de multa como responsables de una infracción leve prevista en el art. 116.3.b) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, en relación con su art. 59 y con los arts. 316.c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y se les requiere para cesar en la derivación de aguas no autorizada.

Y pretende la parte recurrente que se anule tanto el procedimiento sancionador como la resolución sancionadora atendiendo, en primer término, a lo que denomina falta de legitimación pasiva al no ser el recurrente el titular de la concesión de agua sino la Comunidad de Regantes DIRECCION000, siendo el recurrente únicamente titular de la finca en la que se ubica la misma y tampoco resulta ser el propietario de la finca objeto del riego no autorizado; aduce también la concurrencia de causa de nulidad de las actuaciones al no haberse respetado los plazos para efectuar alegaciones y subsidiariamente la falta de proporcionalidad de la sanción. Por último, alega la infracción del principio de presunción de inocencia y falta de culpabilidad.

Frente a ello, la Abogacía del Estado, en la representación que ostenta de la CHD, ha solicitado la desestimación del presente recurso.

SEGUNDO.-Debemos efectuar estudio, con carácter previo a cualquier otro pronunciamiento, del motivo de petición de nulidad del procedimiento al amparo de lo establecido en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas contenido en la demanda rectora del presente recurso en cuanto considera la existencia de la infracción procedimental referida a la falta de respeto de los plazos para efectuar alegaciones, que concreta la parte recurrente en que tras la notificación, en fecha 14 de octubre de 2022, de la propuesta de resolución en la que se concedía el plazo de diez días hábiles para formular alegaciones, en fecha 25 siguiente, y sin haber agotado el referido plazo le fue notificada la resolución sancionadora, entendiendo que por ello se ha omitido un trámite esencial del procedimiento que no puede ser subsanado y que conlleva un vicio de nulidad de pleno derecho.

Y estamos en condiciones de adelantar la improcedencia en cuanto a la apreciación del motivo impugnatorio por cuanto si bien es cierto que de conformidad con el precepto citado en su letra e) son nulos los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, ha sido la jurisprudencia la que ha venido definiendo esa nulidad. Así la jurisprudencia viene significando con carácter general lo que sigue, según expresa la clásica STS de 8-9-05 a título de ejemplo: <

En la misma línea hemos señalado ( SSTS 10 de octubre de 1991 y 14 octubre 1992) que para que proceda la nulidad del acto prevista en el precepto considerado como infringido (62.1.e LRJPA, antes 47 LPA) "es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que éste sea. Cuando se ha omitido un trámite procedimental, pero no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto nos encontramos con la posibilidad de que el acto pueda ser anulable de conformidad con el artículo 48.2 de la referida Ley Procedimental (ahora 63.2 de la Ley 30/1992) aunque en este supuesto sólo procederá la declaración de anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o si ha producido indefensión a los interesados".

Y, por ultimo debemos reiterar que "no se produce indefensión a estos efectos si el interesado ha podido alegar y probar en el expediente cuanto ha considerado oportuno en defensa de sus derechos y postura asumida, como también recurrir en reposición, doctrina que se basa en el artículo 24.1 CE, si hizo dentro del expediente las alegaciones que estimó oportunas" ( STS 27 de febrero de 1991), "si ejercitó, en fin, todos los recursos procedentes, tanto el administrativo como el jurisdiccional" ( STS de 20 de julio de 1992). Pero es que, además, también se ha señalado que, "si a pesar de la omisión procedimental, el Tribunal enjuiciador cuenta con los elementos de juicio suficientes para formarse una convicción que sirva para decidir correctamente la contienda, debe pasar a analizar y enjuiciar el fondo del asunto" ( STS de 10 de octubre de 1991); siendo ello es así "porque la teoría de la nulidad de los actos administrativos ha de aplicarse con parsimonia, siendo necesario ponderar siempre el efecto que produjo la causa determinante de la invalidez y las consecuencias que se hubieran seguido del correcto procedimiento rector de las actuaciones que se declaran nulas" ( STS de 20 de julio de 1992), pues "es evidente que si la garantía del administrado se consigue efectivamente, no es necesario decretar nulidades si éstas sólo han de servir para dilatar la resolución de la cuestión de fondo" ( SSTS de 14 de junio de 1985, 3 de julio y 16 de noviembre de 1987 y 22 de julio de 1988).

Por ello, "si el interesado en vía de recurso administrativo o contencioso-administrativo ha tenido la oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, puede entenderse que se ha subsanado la omisión y deviene intrascendente para los intereses reales del recurrente y para la objetividad del control de la Administración, compatibilizando la prohibición constitucional de indefensión con las ventajas del principio de economía procesal que complementa al primero sin oponerse en absoluto al mismo y que excluye actuaciones procesales inútiles a los fines del procedimiento" ( SSTS de 6 de julio de 1988 y 17 de junio de 1991).

En síntesis, que el vicio de forma o procedimiento no es invalidante de por sí, sino en cuanto concurran los supuestos de que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, conforme dispone el artículo 63 LRJPA, y de ahí que pueda purgarse a lo largo del procedimiento e incluso en vía contencioso-administrativa, trámite en el cual puede obviarse, por razones de economía procesal, enjuiciando el fondo del asunto, tanto cuando el mismo hubiese sido no influyente en la decisión, de suerte que ésta hubiere sido la misma, como cuando aún sí influyente, la decisión hubiese sido correcta o incorrecta, manteniéndola en su supuesto y anulándola en el otro, y sólo apreciarse en el caso de que por existencia carezca el órgano jurisdiccional de los elementos de juicio necesarios para la valoración de la decisión administrativa. En consecuencia, se insiste, ningún síntoma podemos encontrar en el desarrollo procedimental que nos obligue a decretar la nulidad del procedimiento seguido>>.

Pues bien, en el presente caso, tras el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador, se presentaron por el aquí recurrente las alegaciones pertinentes así como también se presentaron otras posteriores tras el trámite para las mismas una vez que se incorporaron al expediente los informes interesados y la posible cuantificación de daños; tras la propuesta de resolución, notificada al ahora recurrente en fecha 14 de octubre de 2022 (como así lo evidencia la notificación electrónica obrante al folio 122 del expediente) y en la que se abre el periodo de alegaciones por diez días, se presentó escrito de alegaciones por la Sociedad que también resultó sancionada el día 20 de ese mismo mes, no así por el aquí recurrente, dictándose en fecha 24 la resolución sancionadora, notificada al día siguiente, sin que efectivamente se hubiera agotado el citado plazo, sin embargo a pesar de ello no puede entenderse que los hechos precitados han ocasionado indefensión alguna al aquí recurrente desde el mismo momento en que los hechos por los que se dicta la resolución sancionadora venía ya plasmados en el acuerdo de inicio del procedimiento y que ha tenido conocimiento de las pruebas llevadas a cabo en el expediente respecto de las que tuvo la oportunidad de presentar las pertinentes alegaciones antes de la propuesta de resolución y así llevó a cabo; ninguna variación puede apreciarse ni de los hechos imputados ni de su calificación jurídica en la propuesta de resolución, únicamente se puede constatar que se suprime la posible indemnización por causación de daños al constatar que el agua consumida por el aprovechamiento litigioso no superó el volumen máximo anual que consta en la autorización, dato que en momento alguno resulta perjudicial para el recurrente. Este dato no puede servir en nodo alguno para acordar la nulidad pretendida por el recurrente pues del mismo solo se deriva una situación más beneficiosa, luego no es posible apreciar la indefensión alegada.

Y tampoco cabe apreciar infracción alguna en cuanto a la ausencia de entrega de la denuncia al aquí recurrente en el momento en que la misma se formuló, defecto que en su caso no resulta invalidante del procedimiento ya que la misma es conocida desde el mismo momento de la notificación del acuerdo de inicio del procedimiento, se tiene constancia de ella y se han efectuado las alegaciones posteriores sin que ninguna objeción se haya efectuado a este respecto en ellas.

Por todo ello, no puede entenderse que el incumplimiento de los plazos o las irregularidades denunciadas determinen la inexistencia de un procedimiento o de sus trámites esenciales determinantes de la nulidad. Sin que tampoco se aprecie, conforme a lo ya razonado, el incumplimiento de trámites del procedimiento determinantes de su anulabilidad en los términos que acabamos de razonar.

TERCERO.-Entrando en el examen de las cuestiones de fondo ha de señalarse, en primer término, que se engloban todas ellas en el estudio en relación a la autoría y culpabilidad del aquí recurrente, pues es lo que ha de entenderse respecto de la alegada en la demanda falta de legitimación pasiva.

Y para su concreción debemos poner de manifiesto los datos fácticos que se han constatado del propio expediente administrativo. Así los hechos por los que se sanciona vienen constituidos por el riego no autorizado de las parcelas NUM001, NUM002, NUM003 y parte de la NUM004 (un total de 10,25 ha) del polígono NUM005 del término de Arévalo (Ávila) para cultivo de fresas mediante las aguas extraídas del aprovechamiento NUM006, cuya titularidad corresponde a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 (concesión otorgada mediante resolución de 29 de noviembre de 2016) y en cuyo título concesional se contemplan seis captaciones diferentes, una de ellas en la parcela NUM007, del polígono NUM005 del mismo término municipal propiedad del aquí recurrente y de su esposa con carácter ganancial que es la que alberga el sondeo y la balsa desde la que se produce el riego, sin embargo en el título concesional no se refleja como regable la superficie de las parcelas objeto de la denuncia.

El título que sirve de imputación al aquí recurrente viene configurado por el hecho de ser el titular de la parcela en la que se ubica el sondeo desde el que se realiza el riego, dato del que ya adelantamos que resulta totalmente insuficiente a los efectos de la imputación realizada por la Administración demandada, debiendo partir en todo caso de la naturaleza sancionadora del procedimiento en el que nos situamos.

En este aspecto debe recordarse que entre los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora figura en el art. 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el de la "responsabilidad", disponiéndose en el número 1 de ese precepto: "Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa".

En el mismo sentido el Tribunal Constitucional ha señalado que no pueden imponerse sanciones administrativas sin culpa, indicándose, entre otras, en la sentencia 246/1990, de 19 de diciembre, que "este principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas, pues en la medida de que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa ( STC 76/90)".

En relación con la culpabilidad el Tribunal Supremo tiene dicho en la sentencia de 6 de julio de 2010 (casación 446/2008) lo siguiente: "Debe entenderse por culpabilidad el juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor (por acción u omisión) de un hecho típico y antijurídico; ello implica y requiere que el autor sea causa de la acción u omisión que supone la conducta ilícita ---a título de autor, cómplice o encubridor---; que sea imputable, sin que concurran circunstancias que alteren su capacidad de obrar; y que sea culpable, esto es, que haya actuado con conciencia y voluntariedad, bien a título intencional, bien a título culposo.

La LRJPA no contempla expresamente este requisito para la comisión de las infracciones administrativas, aunque en dos puntos concretos parece tomar en consideración los aspectos subjetivos de la conducta realizada como constitutiva de infracción. De una parte, cuando en el artículo 130.1 "in fine" se refiere a que las personas responsables de las infracciones lo han podido ser "a título de mera inobservancia", parece deducirse la posibilidad de la inexigencia del requisito subjetivo de la culpabilidad, o lo que es lo mismo, la posibilidad de responsabilidad sin culpa. Por otra parte, en el artículo 131.3.a), cuando se ocupa de los criterios de graduación de las sanciones, hace referencia, como uno de ellos, a la "intencionalidad", desdeñando, quizá, a la culpabilidad como elemento determinante de la infracción.

Su exigencia, sin embargo, hoy, no ofrece ninguna duda en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador. Se trata, pues, de un requisito esencial para la existencia de una infracción administrativa, habiéndolo reconocido así una reiterada jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Constitucional, que ha consolidado, sin discusión, su exigencia.

En consecuencia, la apreciación de la culpabilidad en la conducta del sujeto infractor es una exigencia que surge directamente de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de legalidad en cuanto al ejercicio de potestades sancionadoras de cualquier naturaleza. El principio de culpabilidad constituye un elemento básico a la hora de calificar la conducta de una persona como sancionable, es decir, es un elemento esencial en todo ilícito administrativo, y es un principio que opera no sólo a la hora de analizar la conducta determinante de la infracción, sino también sobre las circunstancias agravantes.

Expuesta la doctrina anterior, y si partimos de la tipificación de los hechos que se efectúa en la resolución sancionadora al amparo del artículo 116.3.b) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en el que se contempla como tal: "b) La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa", y de su calificación como infracción de carácter menos grave de conformidad con lo dispuesto en el artículo 316.c) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico que califica como tal la infracción consistente en c) "la derivación de aguas de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa, y en los casos en que se incumplan las condiciones impuestas en la autorización o concesión o los requisitos exigidos para el ejercicio del derecho a los usos privativos por disposición legal, siempre que los daños derivados para el dominio público hidráulico estén comprendidos entre 3.000,01 y 15.000,00 euros o hubiera sido previamente sancionado por esta conducta; así como la realización de trabajos o mantenimiento de cualquier medio que hagan presumir la continuación de la captación abusiva de las mismas, siempre que, en estos últimos supuestos, exista requerimiento previo del organismo de cuenca en contrario", debemos poner de relieve que en el presente caso no puede apreciarse la culpabilidad que se le imputa al aquí recurrente en la resolución sancionadora, y ello porque, en primer término, no solo no se aprecia relación alguna del mismo con las fincas regadas de manera que no se le puede atribuir el actuar de riego de las mismas, sino que tampoco es el titular del aprovechamiento de agua que se utiliza para llevar a cabo ese riego sobre parcelas no incluidas en el título concesional, de forma que en momento alguno puede considerarse que por su parte se haya incumplido el condicionado de la autorización o concesión del aprovechamiento de aguas subterráneas pues no es el titular obligacional del cumplimiento de ese condicionado, que es precisamente el dato del que deriva el hecho sancionado, esto es, regar una superficie que no está incluida en la autorizada para el riego con esa concesión; y, en segundo lugar, tampoco existe prueba alguna en las actuaciones de la que se derive precisamente que es el aquí recurrente quien haya llevado a cabo el hecho efectivo del riego, más bien al contrario, ya que de la propia resolución sancionadora se desprende que quien estaba llevando a cabo las labores de riego era la entidad Moguer Cuna de Platero S.COOP., a quien también se le impone la sanción.

Cabe pues acoger este motivo impugnatorio de la resolución impugnada sin que se haga necesario entrar a conocer del resto de las alegaciones contenidas en la demanda.

CUARTO.-De acuerdo con lo previsto en el art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y en aplicación del principio del vencimiento objetivo que el mismo consagra, procede imponer las costas procesales a la parte demandada.

QUINTO.- Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,