Sentencia Contencioso-Administrativo 1231/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1313/2022 de 31 de marzo del 2025

PRIMERO.- De la sentencia apelada.

La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los hoy apelantes contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castilléjar, de 30 de junio de 2021, por el que se acuerda la aprobación del Proyecto de Actuación presentado para ampliación de explotación porcina, promovido por D. Pedro Enrique, publicado en el BOP nº 165, de 30 de agosto de 2021.

Fundamentando el Juzgador de instancia su fallo desestimatorio del recurso en base a los siguientes argumentos (FD TERCERO):

"La cuestión a determinar es si es de aplicación el párrafo segundo del art. 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas transcrito, en el sentido de encontrarnos ante actos de una Entidad local que comporten nuevas demandas de recursos hídricos.

Pues bien, justificado en el expediente la innecesariedad de tramitar un Plan Especial, como se desprende del informe del Servicio de Urbanismo de la Diputación a este respecto, el último apartado del art. 42.3 de la LOUA dispone:

No obstante, la implantación de infraestructuras hidráulicas, energéticas, de telecomunicaciones y el aprovechamiento de los recursos minerales cuya autorización corresponda a la Comunidad Autónoma, no requerirán de la aprobación de Plan Especial o Proyecto de Actuación. En estos supuestos será preceptivo un informe de compatibilidad urbanística en el procedimiento de autorización administrativa de la actuación, que tendrá el alcance y los efectos del párrafo anterior. El informe será solicitado por el órgano administrativo al que corresponda autorizar la actuación y será emitido en el plazo máximo de un mes por los Ayuntamientos en cuyo término municipal pretenda implantarse

Dicho informe de compatibilidad urbanística ha sido emitido en sentido favorable por la Delegación Provincial de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, que no ha apreciado objeción alguna a la aprobación del proyecto de actuación.

Así pues, siendo la LOUA entonces el marco normativo básico sobre el que analizar la viabilidad legal del proyecto de actuación impugnado, es claro que el informe que se recama no es en modo alguno exigible, debiendo prevalecer en ese sentido la legislación sectorial en materia urbanística teniendo en cuenta que la actuación que se promueve tiene esa naturaleza en el ámbito del suelo no urbanizable.

A tal efecto, considera este juzgador que debe de prevalecer el criterio de los funcionarios públicos y de las Administraciones Públicas que han emitido informes favorables a la aprobación del proyecto de actuación y que no han sido en modo alguno desvirtuados por la parte actora.

(...)."

SEGUNDO.- Motivos de impugnación y alegaciones de las partes.

a) De la parte apelante.

1.- La sentencia objeto impugnación en el presente recurso carece de fundamento factico y adolece de error en la apreciación de la prueba practicada, pues ignora los 3 hechos fundamentales que han sido expresamente reconocidos por la representación y defensa de la Administración demandada esto es:

1.1.- Que la ampliación de la explotación de engorde de cerdos objeto de acuerdo impugnado se encuentra enclavada dentro del ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica de Guadalquivir.

1.2.- Que el acuerdo impugnado es un acto de la Administración local demandada que comporta una nueva demanda de recursos hídricos:

1.3.- La inexistencia en el expediente administrativo tramitado del preceptivo y vinculante informe de la Confederación Hidrográfica de Guadalquivir sobre la existencia o inexistencia de recursos hídricos suficientes para satisfacer tales demandas para 4.000 cabezas de ganado porcino.

2.- La sentencia objeto impugnación en el presente recurso vulnera el vigente ordenamiento jurídico estatal por la inaplicación del artículo 25.4 º párrafo 2º del texto refundido de la Ley de Aguas, en relación con el art. el art. 47 ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al no apreciar la existencia de causa de nulidad del acuerdo impugnado por vulneración de las normas citadas. Conforme a los dispuesto en el art. 47 de la LPACAP.

3.- La consecuencia jurídica de la omisión del informe preceptivo de la Confederación Hidrográfica de Guadalquivir conforme al art. 25.4 º del texto refundido de la Ley de Aguas. es la existencia de causa de nulidad por vulneración de las normas antes expuestas, conforme a los dispuesto en el art. 47 de la LPACAP.

b) De la parte apelada.

1.- Falta de crítica razonada en Derecho a la sentencia contra la que se alza el recurrente, que se limita a reproducir los fundamento s fácticos y jurídicos de los que se sirvió en la instancia para sostener su pretensión anulatoria, motivo por el cual el recurso ha de ser desestimado.

2.- Los apelantes afirman trascribir a ratio decidendide la sentencia contra la que se alzan para, acto seguido, incluir de manera sesgada parte del FD Tercero de aquélla, resultando necesario para contrarrestar tal argucia reproducir los razonamientos que han sido deliberadamente mutilados por quienes recurren y que, maliciosamente, se omiten en la crítica que se dice realizar de adverso.

3.- Debe rechazarse que la sentencia incurra en error en la valoración de la prueba. El Proyecto de Actuación aprobado mediante la resolución recurrida, en contra de lo que se sostiene de adverso, ni es un instrumento de planeamiento ni el mismo conllevaría una actuación de transformación del suelo a efectos de su urbanización. es cierto que la ampliación de la explotación de engorde de cerdos objeto del acuerdo impugnado se encuentra enclavado dentro del ámbito de la CHG, cuestión que carece de relevancia en atención a la controversia litigiosa; respecto a que el acuerdo impugnado es un acto que comporta una nueva demanda de recursos hídricos, su aprobación no supone que la actividad proyectada pueda comenzar a desarrollarse, sino que tal inicio estará condicionado a la obtención por sus promotores de los permisos, autorizaciones y licencias a ser concedidos, previa tramitación de los procedimientos legalmente establecidos, por otras Administraciones Públicos; y en relación con la inexistencia en el expediente del preceptivo y vinculante informe sobre existencia o inexistencia de recursos hídricos suficientes para satisfacer tales demandas para 4.000 cabezas de ganado, es incierto por cuanto n se trata de un hecho ignorado por el Juzgador de instancia, sino del presupuesto jurídico equivocado que servía y sirve de falsa premisa a la pretensión anulatoria articulada por la parte demandante y cuya desestimación fundada en Derecho por la sentencia n siquiera se critica mínimamente en esta alzada.

4.- Por lo que se refiere a las normas presuntamente infringidas por la sentencia, el motivo de impugnación ni siquiera se entiende, limitándose a trascribir los mismos preceptos alegados en sus escritos de demanda y conclusiones, pero sin realizar el más mínimo esfuerzo dialéctico con el que sostener este motivo de censura que apenas se enuncia. La cita de la sentencia de 3 de febrero de 2014 (recurso de apelación 209/2009) no viene sino a confirmar lo acertado del pronunciamiento judicial, toda vez que la controversia allí dilucidada versaba sobre una actuación que requería de la tramitación, precisamente, de un Plan Especial.

TERCERO.- Posición de la Sala: estimación del recurso de apelación.

Cuestión similar a que ahora examinamos ha sido ya objeto de pronunciamiento por esta misma Sala y Sección en la sentencia de 13 de septiembre de 2024 (recurso de apelación 1431/2022), que se refiere también, lo mismo que en el presente caso, a un Proyecto de Actuación aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Castilléjar para la ampliación de explotación porcina.

"Como acertadamente dice la sentencia apelad, y a la vista de lo dispuesto en el art. 7 de la Ley 7/2022, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOU), así como por su ubicación sistemática, los Proyectos de Actuación no son instrumentos de planeamiento urbanístico. Pero de ello no puede colegirse que el informe a que se refiere el art. 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2011, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, no sea exigible, pues dicho precepto, donde se establece que las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo no se refiere únicamente a los planes de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, sino también a los actos administrativosde dichas Administraciones que versen sobre dichas materias, siempre que tales actos y planes afecten al régimen de aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía. En ese sentido, la disposición final 1.3 de la Ley 11/2005, de 22 de junio, aparte de cambiar el sentido del silencio administrativo de positivo a negativo, introdujo un nuevo párrafo en el art. 25.4 del texto refundido, estableciendo que "Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas",lo que inequívocamente se está refiriendo tanto a los planes que aprueben las Comunidades Autónomas y los entes locales, como a los actos administrativos que dicten dichas administraciones públicas, pues lo relevante no es que se trate de un plan o de un acto sino si la actuación que el plan o el acto habilitan comporta o no nuevas demandas de recursos hídricos, lo que en el caso ahora examinado es evidente toda vez que el objeto del Proyecto de Actuación es la ampliación de una explotación porcina, con un número total de casi 4.000 cabezas.

Por tanto, y a diferencia de lo que sostiene la parte apelada, cuando alega que el Proyecto de Actuación ni es instrumento de planeamiento ni conllevaría una actuación de transformación del suelo a efectos de urbanización, aún siendo cierta dicha afirmación, la normativa de aplicación en modo alguno limita la exigencia del aludido informe a los instrumentos de planeamiento o a las actuaciones de transformación del suelo, pues el precepto es claro cuando señala los supuestos en que el mismo ha de emitirse, entre los que se incluyen, es necesario insistir, no solamente los planes de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales sino también los actos emanados de dichas Administraciones cuando afecten, entre otros supuestos, al régimen de aprovechamiento de las aguas continentales.

Y en el caso ahora examinado, la explotación porcina de cebo cuya ampliación constituye el objeto del Proyecto de Actuación impugnado supone una evidente dotación de demanda de agua, que no ha sido objeto de discusión, y que, según estima la Tabla 53 de la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción de planificación hidrológica, se estima en 2,8 m3 por cabeza de ganado y año. Cierto que sería discutible, por los motivos que indica la sentencia apelada, si dicha Instrucción tiene naturaleza reglamentaria, pero, cualquiera que sea su naturaleza, en todo caso es incuestionable que la ampliación de la explotación porcina proyectada comportará un incremento de la demanda de agua que, de acuerdo con cuanto llevamos expuesto, precisa la emisión de informe por parte de la CHG.

A ello en nada empece que los Proyectos de Actuación no implican que la actividad proyectada pueda comenzar a desarrollarse inmediatamente al estar supeditado su inicio a la obtención por su promotor de los permisos, autorizaciones y licencias y a que las mismas sean concedidas, previa la tramitación de los procedimientos legalmente establecidos, por otras Administraciones Públicas, pues esa misma circunstancia también se daría en el caso de los planes que, como en el caso presente, afecten al régimen de aprovechamiento de las aguas continentales, pues las previsiones de los mismos tampoco son inmediatamente ejecutables.

En consecuencia, como señala el recurso de apelación, en este caso debía haberse emitido el informe a que se refiere el mencionado precepto con carácter previo a la aprobación del Proyecto.

Sobre la naturaleza jurídica de dichos informes se ha pronunciado la sentencia de esta misma Sala de 3 de febrero de 2014 (recurso de apelación 209/2009; Sección Tercera), en cuyos FFD TERCERO y CUARTO se dice lo siguiente:

"TERCERO.- Pues bien , comenzando por el motivo de apelación relativo a la omisión del informe preceptivo de la Confederación Hidrográfica conforme al artículo 25. 4º del T. R. de la Ley de Aguas , según se hace constar en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24 de abril de 2012 , el art. 25.4 de la Ley de Aguas (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001), en su redacción original, este precepto establecía lo siguiente:

"Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica".

Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio, quedando redactado en los siguientes términos:

"Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica."

CUARTO.- De lo dispuesto anteriormente, resulta que, a falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística.

Norma esta cuya aplicabilidad al urbanismo andaluz ya estaba asumida mediante la Ley 7/02, de Ordenación Urbanística de Andalucía en su art. 32 .

Por tanto, el informe de la Confederación Hidrográfica (antes Agencia Andaluza del Agua) es, pues, preceptivo, en cuanto que de necesaria obtención, según lo dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así se dispone en relación con el artículo 32 de la Ley urbanística andaluza.

Si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado por cuanto se trata de informes necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes. Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y 2º) más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, que un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal. Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.

Por tanto, es posible apreciar la existencia de causa de nulidad por vulneración de las normas antes expuestas, conforme a los dispuesto en el art. 62 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas ."

Pronunciamiento que, a diferencia de lo que entiende la parte apelada, entendemos sí es trasladable al supuesto ahora examinado, pues, sin perjuicio de que allí se tratase de una actuación que requería la tramitación de un Plan Espacial, tal circunstancia no afecta a los proyectos que no precisen de dicha tramitación pues, como llevamos dicho, nos encontramos ante un informe que, de acuerdo con el art. 25.4 del TR 1/2001, no sólo sería preceptivo a los planes sino también a los actos de la Administración autonómica y local.

El carácter preceptivo y vinculante del informe a que se refiere el art. 25.4 del TRLA ha sido subrayado también por la jurisprudencia, como puede verse, a título de ejemplo, en las SSTS de 4 de noviembre de 2014 (R.C. 417/2012), 24 de abril de 2015 (R.C. 2646/2013) y 17 de febrero de 2017 (R.C. 1125/2016), y las que en ellas se citan.

Suponiendo dicha omisión un supuesto de nulidad de pleno derecho a la vista el art. 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al tratarse del incumplimiento de un trámite esencial del procedimiento, se impone la estimación del recurso de apelación."

Siendo los motivos de impugnación y alegaciones en que los mismos se fundamentan coincidentes, en lo esencial, con los esgrimidos en el recurso de apelación ya resuelto por la mencionada sentencia, entendemos, en aras del principio de unidad de doctrina, como concreción del más genérico de unidad ante la Ley, que los fundamentos de dicha sentencia son extrapolables al caso ahora examinado, donde las partes son las mismas y el acto administrativo impugnado, aunque no sea el mismo, se refiere también a la ampliación de una granja de engorde porcino, existiendo por tanto identidad de razón.

La STS de 17 de julio de 2015 (recurso de casación 2144/2013), recordando su anterior doctrina, ha dejado sentado que "El tenor literal del artículo 25.4 de la Ley de Aguas exige desde luego un pronunciamiento explícito e inequívoco sobre la suficiencia -existencia y disponibilidad- de los recursos hídricos precisos para el desarrollo urbanístico proyectado. Y a falta de dicho pronunciamiento, no cabe acometer el indicado desarrollo, puesto que se trata de una exigencia dispuesta por la normativa estatal básica que ahora el artículo 15.3 de la Ley de 2007 (y el Texto Refundido de 2008) ha venido a refrendar. Y aunque dicho precepto se refiere propiamente al carácter determinante de dicho informe, hemos venido a interpretar (por todas, en la capital Sentencia de 25 de septiembre de 2012 , que se cita en el recurso, pero que no deja de ser sino una más de una larga lista) que dicho informe posee carácter vinculante, entre otras razones, por una cuestión básicamente competencial, esto es, si dejara de poseer dicho carácter, la decisión sobre una competencia estatal, cual es el agua, quedaría a expensas del ejercicio de una competencia autonómica, al menos, con toda claridad, en el caso de tratarse de cuencas intercomunitarias."

Es cierto, como dice la sentencia apelada y reiteran los apelados, que no nos encontramos aquí ante un Plan Especial sino ante un Proyecto de Actuación que, cuando no sea exigible el primero, contempla el art. 42.3 de la LOUA para la autorización de las Actuaciones de Interés Público, pero es necesario insistir en la idea de que el art. 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, exige la emisión del informe previo de las Confederaciones Hidrográficas no sólo en relación con la aprobación de los planes que la Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias (entre otras, en materia de medio ambiente) sino también de los actos administrativos, estableciendo el párrafo segundo del mencionado apartado que "Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas",redundando en la aplicabilidad del precepto a los actos dictados por las entidades locales en su párrafo cuarto, cuando dice que "Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica."

En consecuencia, a la vista de dicho precepto no se aprecia la existencia de inconveniente alguno para la aplicación de dicho recepto a los Proyectos de Actuación como actos administrativos cuya aprobación corresponde al Ayuntamiento (art. 43.1 e) de la LOUA); y sin que, como también dijimos en nuestra anterior sentencia, el art. 25.4 del TRLA permita la interpretación que sostiene la parte apelada de que la exigencia del informe preceptivo y vinculante de la Confederación ha de entenderse referida al momento en que se soliciten las licencias o autorizaciones correspondientes, pues el precepto es claro cuando dice que las Confederaciones emitirán el informe previo "sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias".

CUARTO.-Procede, en consecuencia, estimar el recurso de apelación. En cuanto a las costas de esta instancia, en aplicación del art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional no procede su imposición.

Respecto de las de la primera instancia, habiendo apreciado este Tribunal que el caso presentaba serias dudas de derecho al efectuar pronunciamiento de votación y fallo, y de conformidad con el párrafo primero del aludido precepto, entendemos justificada su no imposición a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación