Sentencia Contencioso-Administrativo 562/2024 Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 343/2021 de 04 de diciembre del 2024

PRIMERO. Planteamiento de la cuestión litigiosa.

El ayuntamiento de Bunyola impugna el acuerdo del Jurado Provincial de expropiación por medio del cual fija el justiprecio de una finca, en trámite de expropiación por ministerio de la ley, al estar calificado dicho suelo como zona verde.

El motivo de discrepancia no se centra en la valoración de los terrenos sino en que el Ayuntamiento considera que dicho suelo no es propiedad del codemandado Sr. Epifanio pues ya lo era de titularidad municipal al estar comprendido dentro de la cesión obligatoria de las zonas verdes efectuada en su día por el promotor de la urbanización.

Como antecedentes fácticos relevantes, importa destacar:

1º) En fecha 23 de agosto de 1968 la Comisión Provincial de urbanismo de Balears aprobó el Plan General, el Plan Parcial y el Proyecto de urbanización denominado " DIRECCION001" que luego sería la denominada " DIRECCION000".

Según el ayuntamiento demandante, el solar que ahora el codemandado Sr. Epifanio invoca como de su propiedad, estaría incluido dentro de las zonas verdes del plano de zonificación del Plan General. Extremo que negará el codemandado.

2º) En fecha 24 de agosto de 1970 se suscribió acta de recepción provisional de la urbanización y se efectuó cesión de "todos los viales, zonas verdes, parques y jardines, así como de todas las instalaciones del alumbrado público".

Según el ayuntamiento demandante, el solar que ahora el codemandado Sr. Epifanio invoca como de su propiedad, estaría incluido dentro de las zonas verdes objeto de cesión obligatoria, por lo que, a partir de dicho momento, los terrenos serían de propiedad municipal. Extremo que negará el codemandado.

3º) En fecha 4 de enero de 1978, el propietario y promotor de la urbanización, otorgó escritura de segregación y venta de "una porción de terreno, que constituye el solar nº NUM002 del Plano de la referida urbanización, de cabida seiscientos un m, cuadrados, lindante, al Norte, en línea de 37'30 metros con la DIRECCION002; al Sur en línea de 27'40 metros con zona verde; al Oeste, en línea de 25'00 m. con zona verde; y el Este, en línea de 18'75 metros con la DIRECCION003".

Fue inscrita dicha finca en el Registro de la Propiedad con nº NUM000, a favor de la parte compradora.

El indicado terreno se corresponde con el que, según el Ayuntamiento, estaría incluido dentro de la zona verde (ELP) previamente cedida.

4º) En fecha 13 de febrero de 1978, la Comisión Provincial de Urbanismo aprueba el Plan General General de Ordenación Urbana de Bunyola. En la documentación refundida de dicho PGOU, efectuada en el 30.07.1982, se incluye plano de zonificación (nº 37) en el que ya de modo indiscutible aparece que el solar litigioso se encuentra comprendido en Espacio Libre Público, zona verde.

5º) En la Modificación del PGOU aprobada definitivamente el 02.05.1994, se sigue incluyendo la parcela litigiosa con la calificación de zona verde en el plano de zonificación modificado (nº 37 bis).

6º) En fecha 29.09.2017, el ahora recurrente, como nuevo propietario de la finca registral NUM000 (Rfa. catastral NUM001) del t.m. de Bunyola, promueve ante el Ayuntamiento de Bunyola expediente expropiatorio por ministerio de la Ley, al estar la finca de referencia, clasificado como suelo urbano con la calificación de Espacio Libre Público en PGOU.

7º) Transcurridos dos años desde la advertencia, se presentó la hoja de aprecio ante el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa que fijó justiprecio del indicado solar en la cantidad de 108.850 €.

El Ayuntamiento de Bunyola se opone a la fijación de justiprecio argumentando (en síntesis):

1º) Que al caso no le es de aplicación el art. 131 de la entonces vigente Ley balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo (ahora 142 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre de urbanismo de las Illes Balears) en cuanto indica que el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley sólo es procedente con respecto a los terrenos que "no hayan ser objeto de cesión obligatoria". Y la parcela cuya titularidad invoca el codemandado se encuentra dentro de la zona verde que debía ser objeto de cesión obligatoria según el Plan General/1968.

2º) No procede el instituto expropiatorio toda vez que el terreno cuya expropiación se pretende ya fue cedida al Ayuntamiento. Concretamente, con la recepción de la urbanización y la cesión de las zonas verdes, efectuada en 1970, el Ayuntamiento ya devino propietario de los terrenos, por lo que nada debe expropiarse.

3º) El solar denominado NUM002 jamás debió (ni pudo) ser objeto de venta por el promotor, ya que nunca tuvo la condición de suelo urbano de uso residencial y edificable desde la aprobación de los instrumentos de planeamiento y recepción de la urbanización, hasta el día de hoy. Es evidente que se vendió un terreno que ya pertenecía al ayuntamiento.

La Administración General del Estado se opone a la demanda alegando que el JPEF se ha limitado a fijar la valoración, que fue aprobada por unanimidad, sin que el Ayuntamiento de Bunyola alegase la improcedencia de la expropiación ni la previa cesión del solar.

El codemandado titular de la finca registral NUM000 opone que su propiedad queda acreditada con la escritura pública debidamente inscrita en el Registro de la Propiedad mientras que el Ayuntamiento no puede aportar título de propiedad alguno.

Alega que el Ayuntamiento no ha aportado el supuesto plano de zonificación del Plan General de 1968 aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo, como tampoco el Plan Parcial o del Proyecto de Urbanización -también de 1968- en los que se reflejase que los terrenos litigiosos estaban incluidos dentro de las zonas verde de cesión obligatoria. En definitiva, se niega que en los planos de zonificación del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de la " DIRECCION001" de 1968, el espacio ocupado por el solar NUM002, finca registral NUM000, tuviera la calificación de Espacio Libre (zona verde), con lo que no se incluyó en la manifestada cesión de terrenos contenida en el acta de 24 de agosto de 1970.

Reconocido que en el plan general ahora vigente los terrenos sí tienen la calificación de Espacio Libre Público (zona verde) y no estando incluidos en una unidad de actuación, no resta sino aplicar el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley.

SEGUNDO. Acerca de las premisas que no han de generar discrepancia.

Con carácter previo debe precisarse que no es objeto de controversia:

1º) La concreta ubicación y linderos de la parcela en disputa, que se corresponde con la que fue vendida en escritura pública por el promotor el 4 de enero de 1978 y de cuya venta trae causa el codemandado.

2º) Que en el planeamiento vigente dicha parcela está calificada como Espacio Libre Público (zona verde) por lo que, si se resuelve que no fue objeto de cesión obligatoria en su día, procede su expropiación por ministerio de la ley ( art. 131 de la entonces vigente Ley balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, ahora 142 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre de urbanismo de las Illes Balears).

3º) No se discute la valoración de la indicada parcela fijada por el Jurado Provincial de Expropiación forzosa.

Tampoco debería ser objeto de controversia la idoneidad del presente recurso contencioso-administrativo frente al acuerdo del Jurado Provincial de expropiación Forzosa, como momento procesal adecuado para que la administración pueda cuestionar si era o no procedente el instituto expropiatorio. Como indica la STS 05.05.2014 (ECLI:ES:TS:2014:1844) el único momento adecuado que el Ayuntamiento tiene para oponerse a la viabilidad del expediente expropiatorio por ministerio de la ley es la vía jurisdiccional, pues ni puede oponerse a que se le inste la tramitación del procedimiento ni puede pretender que sea el Jurado Provincial de expropiación el que dilucide la discutida titularidad de los terrenos o si el procedimiento expropiatorio es el adecuado. En este punto la indicada sentencia, con referencia a otras anteriores, ya señala: "Recordemos que los Jurados Provinciales de Expropiación, así como los órganos autonómicos de igual naturaleza, tienen por finalidad la valoración de los bienes y derechos afectados por una expropiación y que por ello el momento adecuado para plantear el Ayuntamiento la improcedencia de la expropiación por ministerio de la Ley no es otro que aquél en el que formula la demanda contra el acuerdo valorativo, esto es, en el seno del recurso contencioso administrativo que contra dicho acuerdo decida interponer".

Así pues, deben rechazarse los argumentos de oposición de la Administración General del Estado y del codemandado que advierten en la falta de oposición del Ayuntamiento al procedimiento expropiatorio durante los trámites ante el Jurado, una suerte de "consentimiento" a la idoneidad de la expropiación. La oposición no debía plantearse ante el órgano de valoración, sino ante esta sede jurisdiccional, como así ha hecho.

TERCERO. Sobre el alcance del pronunciamiento de esta jurisdicción contencioso-administrativa cuando está en disputa la titularidad de los terrenos para los que se pretende su expropiación por ministerio de la ley.

Con el relato de los antecedentes fácticos ya se advierte que el núcleo de la cuestión litigiosa se centra en determinar si los terrenos litigiosos, por estar incluidos dentro de las zonas verdes que fueron objeto de cesión obligatoria al Ayuntamiento no pudieron ser nunca vendidos por el promotor a un tercero o, si por el contrario, al no estar comprendidos dentro de las zonas verdes cedidas, nada impedía tal venta.

Por una parte, es una disputa sobre la titularidad de los terrenos -cuyo conocimiento incumbe a la jurisdicción civil- pero por otra es una discusión con respecto al alcance de las cesiones efectuadas en el acta de 24 de agosto de 1970, en relación a las que se resultasen del Plan General de Ordenación, Planes parciales y de Urbanización -lo que corresponde verificar a esta jurisdicción contencioso-administrativa-. Pero ambas controversias confluyen en su común origen: determinar si los terrenos litigiosos se incluyeron en lo que debían ser las cesiones obligatorias según el Plan General/1968.

Sobre la extensión y alcance del pronunciamiento de esta jurisdicción contencioso-administrativa cuando, como aquí, en el procedimiento de expropiación se discute la titularidad de los terrenos, la STS 355/2018, de 6 de marzo (ECLI:ES:TS:2018:1142), precisa:

"Como declara la sentencia de esta Sala de 14 de noviembre de 1995, dictada en el recurso número 618/1993 , en su fundamento jurídico segundo, "Las cuestiones 'concernientes al dominio y a su reivindicación' ciertamente competen a la Jurisdicción civil, 'que es la que debe juzgar y decidir, siendo de aplicación los artículos 2, a) de la Ley de la Jurisdicción y 51 de la de Enjuiciamiento civil', pero ello no empece para que la competencia de esta especializada Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cual expresa el artículo 4 del texto legal citado en primer lugar, se extienda 'al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso Contencioso-Administrativo, salvo las de carácter penal' y es por ello, por lo que estando en presencia de un tema de índole prejudicial, que desde luego no es de carácter penal, devenía procedente su enjuiciamiento actual sin formular reserva de acciones y aunque la decisión que se pronuncie 'no produzca efecto fuera del proceso en que se dicte y pueda ser revisada por la Jurisdicción civil', máxime cuando, el artículo 3 de la Ley de Expropiación Forzosa , preceptúa que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho afectado y que 'salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente...'".Similar doctrina se mantiene, entre otras, en las sentencias de 22 de diciembre de 1995 ( recurso número 7308/1990 ), 24 de noviembre de 1994 ( recurso número 1713/1991 ), 5 de abril de 1993 ( recurso número 11298/1990 ) y 21 de noviembre de 1991 ( recurso número 2458/1988 )».

Y la STS de 03.12.2013 (ECLI:ES:TS:2013:6017) también precisa que el criterio es igualmente aplicable a los supuestos en que, como aquí, la controversia se suscita en el seno de un procedimiento de expropiación por ministerio de la ley:

"No existe argumento alguno ni legal ni lógico para pretender que las expropiaciones por ministerio de la ley se apartan de la normativa general que se establece en la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento. Estas expropiaciones, contempladas al amparo de las peculiaridades propias del ámbito urbanístico y vinculada a la actividad planificadora que le es propia, se someten al procedimiento de expropiación, bien que con la particularidad de que la expropiación se le impone a la Administración, si no atiende los requerimientos efectuados por los propietarios cuyos terrenos se someten a la actividad urbanizadora. Pero esa especialidad no comporta mayores singularidades procedimentales y, por tanto, no cabe excluir la aplicación del procedimiento que, una vez iniciado, ha de concluir con la fijación del justiprecio."

En definitiva, aunque lo que aquí se determine "no produzca efecto fuera del proceso en que se dicte y pueda ser revisado por la Jurisdicción civil", sí debemos valorar si los terrenos podían ser objeto de procedimiento de expropiación por ministerio de la Ley.

Y para ello se ha de partir de lo establecido en el art. 3 de la Ley de Expropiación Forzosa:

"Artículo tercero.

1. Las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación.

2. Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente,o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registro fiscales, o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente."

Por tanto, en la medida en que el codemandado Sr. Epifanio acredita que los terrenos litigiosos constan como de su titularidad en el Registro de la Propiedad, la presunción corre a su favor. Lo que no impide la prueba en contrario, que es lo que trata de acreditar el Ayuntamiento en el presente recurso.

CUARTO. Examen de las pruebas con las que el Ayuntamiento de Bunyola trata de acreditar que los terrenos son de su propiedad porque le fueron cedidos con carácter previo a la compraventa escriturada el 4 de enero de 1978.

El Ayuntamiento afirma que la parcela en cuestión estaba incluida dentro de las zonas verdes contempladas en el plazo de zonificación del Plan General de la finca " DIRECCION001" aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo el 23 de agosto de 1968.

Extremo que niega el codemandado con el argumento de que el Ayuntamiento no ha sido capaz de aportar el indicado Plan General en la versión aprobada por la Comisión Provincial de Urbanismo. Como tampoco el Plan Parcial y el Proyecto de Urbanización. Y menos el supuesto plano de zonificación objeto de aprobación definitiva

Efectivamente, en el expediente administrativo el Ayuntamiento certificó "Que no s'ha pogut localitzar els projectes (Pla General, Pla Parcial i Projecte d'urbanització) diligenciats amb els segells municipals d'aprobació definitiva, si be consten als arxius els projectes visats corresponents al Pla General, Pla Parcial polígon C i projecte d'urbanització.".También consta que tras indagar en el archivo histórico Consell de Mallorca -que trae causa de la antigua Comisión Provincial de Urbanismo- y en la Dirección General de Ordenación del Territorio de la CAIB, no se han localizado los planos que debieron ser aprobados por la CPU en 1968. En definitiva, el Ayuntamiento cuenta con los proyectos visados que se supone se corresponden con los que fueron aprobados. Pero no hay plena seguridad de dicho extremo.

El Ayuntamiento también aporta un plano de zonificación (doc 2 de la demanda) sobre el cual el secretario del Ayuntamiento de Bunyola certificó, el 19 de noviembre de 1971, que el mismo "se corresponde al de zonificación del Plan General de Ordenación Urbana de la finca " DIRECCION001" hoy conocida vulgarmente como " DIRECCION000" de este término municipal". En dicho plano, la parcela litigiosa estaría incluida dentro de la zona verde.

No obstante, pese a dicha certificación, se mantienen las dudas con respecto al verdadero plano de zonificación que debió ser aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo.

En este punto, es llamativo que cuando en 1994 se procedió a aprobar una modificación puntual del PGOU de Bunyola para el ámbito de la indicada urbanización, se hiciese constar un plano de zonificación de la situación anterior (se entiende la zonificación inicial de 1968, pues el de 1978 era un texto refundido). Pues bien, dicho plano contiene un cuadro de superficies que no casa con el cuadro de superficies de aquel plano certificado por el secretario en 1971. A modo de ejemplo, en el plano certificado en 1971 se contempla 603.590,80 m2 de zona residencial extensiva, mientras que en el plano describiendo la zonificación anterior a 1994 se indica que la superficie de la misma lo es de 606.695,71 m2. Otras discrepancias se advierten en las superficies destinadas a otros usos, con lo que se genera la duda respecto a cuál era la zonificación que fue realmente aprobada por la comisión provincial de urbanismo en 1968.

Es cierto que tanto en un plano como en otro la parcela litigiosa aparece dentro de las zonas verdes, pero la falta de aportación del plano realmente aprobado y las disfunciones descritas generan las suficientes dudas para no apreciar que aquella presunción del art. 3 de la LEF hubiera quedado desvirtuada.

Pero incluso tomando como referencia los planos que el Ayuntamiento les da valor (los de los proyectos visados) el propio Ayuntamiento en certificado de fecha 24.09.2012 reconoce que, para la parcela litigiosa, existe una contradicción entre los planos del plan general y los del proyecto de urbanización. Siempre en referencia a los proyectos visados que, repetimos, ignoramos si se corresponden con los aprobados definitivamente o si, en uno u otro sentido, se resolvió la discrepancia.

A los dudosos términos del Plan General/1968 realmente aprobado se le une la confusa recepción de la urbanización.

De la lectura de la sentencia del TS 12637/1987 de 13 de marzo (ECLI:ES:TS:1987:12637) resolviendo el recurso interpuesto por la promotora de la urbanización frente al Ayuntamiento reclamando que escriturase la recepción definitiva de la urbanización, se desprende que el acta de recepción y cesión de 24 de agosto de 1970, tenía un carácter transitorio y que el Ayuntamiento no quiso acceder a la definitiva, obligando a la interposición del citado recurso.

Esta Sala también conoció del recurso interpuesto por el Ayuntamiento contra resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa en el que fijaba justiprecio de unos terrenos de la promotora de la misma urbanización que, como aquí, había promovido la expropiación por ministerio de la ley. Es la sentencia 941/2011, de 5 de diciembre (ECLI:ES:TSJBAL:2011:1429). Se discutía si unos terrenos calificados como aparcamientos, eran suelo público o privado pues "No existe referencia alguna en el planeamiento, en la Memoria del PGOU o en su estudio económico y financiero en torno a la voluntad del planificador sobre su titularidad, actual o futura, de titularidad pública o privada de esos aparcamientos ni se indica que formen parte del sistema general viario o de aparcamientos públicos ni la forma, en su caso, de adquisición".

Aunque este último contencioso no tenga relación con nuestro supuesto, con su cita queremos redundar en el confuso proceso de cesión cuya escasa documentación poco ayuda a la postura municipal que debe destruir la presunción de certeza de quien cuenta con título inscrito.

La ya mencionada STS de 03.12.2013 (ECLI:ES:TS:2013:6017) valora negativamente la postura municipal que, como aquí, no ha ejercitado las acciones (civiles, se entiende) para invalidar la inscripción registral que le es desfavorable. Así, resalta en aquel caso que:

"Si el Ayuntamiento consideraba que los terrenos habían pasado a titularidad municipal o debían pasar a dicha titularidad y precisamente con el carácter de bienes de dominio público, la legislación sectorial le confiere potestades administrativas de autotutela para poder hacer dicha declaración, que arrancan en el artículo 134 de la Constitución y tienen regulación detallada en la normativa de régimen local, por lo que el Ayuntamiento pudo y debió hacer esa declaración. Incluso sería predicable esa actuación con ocasión del originario requerimiento de expropiación que le fue realizado. Lo que no es de recibo es hacer esa declaración precisamente con ocasión de un trámite, fijación del justiprecio, en un procedimiento expropiatorio ya iniciado, y por un órgano cuya competencia se limita a la fijación del justiprecio."

En el caso que nos ocupa, la discrepancia entre el titular registral y el Ayuntamiento se remonta a varios años atrás. El Ayuntamiento no desconoce que la parcela en cuestión tiene una identificación y titularidad catastral a favor del codemandado y que le liquida el IBI correspondiente.

En consecuencia, partiendo de que no estimamos destruida la presunción prevista en el art. 3 LEF, debe tomarse al codemandado como propietario de los terrenos a los efectos de la expropiación. Y siendo dichos terrenos suelo urbano con la calificación de zona verde en el planeamiento vigente al tiempo en que se insta la expropiación por ministerio de la ley -sin que estén incluidos en ámbito de gestión- no cabe sino declarar la conformidad a Derecho de la resolución del Jurado que fija el valor de los indicados terrenos para su expropiación.

Procede así, la desestimación del recurso.

QUINTO. Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas a la parte demandada, al haber desestimado sus pretensiones.

No obstante, de conformidad con el art. 139,5º de la LRJCA, la imposición de costas lo será con el límite de la suma de 3.000 € por todos los conceptos, sin perjuicio de las restantes limitaciones derivadas de la aplicación del art. 139,7º LJCA.