Sentencia Contencioso-Administrativo 246/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 447/2023 de 04 de septiembre del 2024

PRIMERO.-Actuación administrativa recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Orden Foral 7E/2023, de 26 de septiembre, de la Consejera de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias por la que se desestiman las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por las entidades demandantes por los perjuicios económicos sufridos a consecuencia de la limitación en la actualización de las rentas en los contratos de arrendamiento de viviendas protegidas aprobada por el Decreto-ley Foral 1/2022, de 13 de abril, por el que se adoptan medidas urgentes en la Comunidad Foral de Navarra, en respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.

Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial interpuestas por las Compañías tenían por objeto reclamar al Gobierno de Navarra el resarcimiento del perjuicio económico sufrido durante el ejercicio 2022, con ocasión de la aplicación de las medidas introducidas en el art. 15 del Decreto-ley Foral 1/2022, y en virtud de las cuales las Compañías se veían obligadas a actualizar las rentas de los arrendamientos de viviendas protegidas de las que son titulares con arreglo al IGC, en lugar del IPC.

El citado art. 15 establece: "Limitación extraordinaria de la actualización anual de la renta de los contratos de arrendamiento de vivienda protegida.

1. La persona arrendataria de un contrato de alquiler de vivienda protegida sujeta a limitaciones del precio de renta cuya renta deba ser actualizada porque se cumpla la correspondiente anualidad de vigencia dentro del periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 2022, podrá negociar con el arrendador el incremento que se aplicará en esa actualización anual de la renta, con sujeción a las siguientes condiciones:

a) En el caso de que el arrendador sea una persona jurídica, el incremento de la renta será el que resulte del nuevo pacto entre las partes, sin que pueda exceder del resultado de aplicar la variación anual del Índice de Garantía de Competitividad a fecha de dicha actualización, tomando como mes de referencia para la actualización el que corresponda al último índice que estuviera publicado en la fecha de actualización del contrato. En ausencia de este nuevo pacto entre las partes, el incremento de la renta quedará sujeto a esta misma limitación.

b) En el caso de que el arrendador sea una persona física propietaria de una promoción de vivienda protegida calificada para arrendamiento o arrendamiento con opción de compra, el incremento de la renta será el que resulte del nuevo pacto entre las partes, sin que pueda exceder del resultado de aplicar la variación anual del Índice de Garantía de Competitividad a fecha de dicha actualización, tomando como mes de referencia para la actualización el que corresponda al último índice que estuviera publicado en la fecha de actualización del contrato. En ausencia de este nuevo pacto entre las partes, el incremento de la renta quedará sujeto a esta misma limitación.

c) En el caso del resto de personas físicas arrendadoras, el incremento de la renta será el que resulte del nuevo pacto entre las partes, sin que pueda exceder del resultado de aplicar la variación anual del Índice de Garantía de Competitividad a fecha de dicha actualización, tomando como mes de referencia para la actualización el que corresponda al último índice que estuviera publicado en la fecha de actualización del contrato, incrementado en un punto porcentual. En ausencia de este nuevo pacto entre las partes, el incremento de la renta quedará sujeto a esta misma limitación.

2. En la actualización de renta a producirse en 2023 sobre los contratos de arrendamiento afectados por el apartado anterior, el incremento de renta se aplicará en su caso sobre la renta en 2022 calculada según el apartado anterior, y no sobre la renta que hubiera correspondido sin la aplicación de dicha limitación".

Las reclamaciones se presentaron por responsabilidad patrimonial de la Comunidad Foral-legisladora, por aplicación de actos legislativos no expropiatorios de derechos, de acuerdo con lo previsto en el art. 32.3 de la ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público.

La parte actora alega, en síntesis, los siguientes motivos de recurso:

1º.- En relación con la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por ADANIA RESIDENCIAL, SLU: los contratos de arrendamiento a los que hace referencia el informe pericial aportado por la Compañía continúan estando sujetos a la normativa aplicable a las viviendas protegidas (sin perjuicio de la posible descalificación de las viviendas sobre las que dichos contratos se formalizaron), y, por ende, sí están afectados por la limitación extraordinaria establecida en el art. 15 del Decreto-ley Foral 1/2022.

2º.- Concurre el requisito de la antijuridicidad del daño sufrido por las Compañías por la singularidad del sacrificio patrimonial ocasionado. El perjuicio o sacrificio patrimonial que la medida establecida en el art. 15 del Decreto-ley Foral 1/2022 produce para las personas jurídicas promotoras de vivienda protegida con destino a arrendamiento es especial respecto del perjuicio que pudiera ocasionarse a titulares de viviendas libres, a personas físicas titulares de viviendas protegidas destinadas a arrendamiento, o a personas físicas o jurídicas titulares de viviendas protegidas destinadas a arrendamiento que no desarrollaran la actividad de promoción. Este perjuicio o sacrificio patrimonial ha frustrado sus expectativas económicas y planes de negocio a la vista de la imprevisibilidad de la medida; circunstancia que supone una vulneración de los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima.

El sector de las viviendas protegidas es un sector regulado en el que, como consecuencia de las rígidas limitaciones al precio máximo de las rentas, el margen de maniobra de los operadores económicos y, entre ellos, los promotores, es en sí mismo limitado. No puede perderse tampoco de vista que el colectivo de arrendadores de vivienda libre es un colectivo sensiblemente más amplio y numeroso que el de arrendadores de vivienda protegida, que son unas pocas empresas especializadas. A pesar de ello, y de forma absolutamente imprevisible, la medida estatal fue ampliada mediante el Decreto-ley Foral 1/2022 a nivel objetivo, extendiendo dicha limitación a la actualización de las rentas a los arrendamientos de vivienda protegida. Esta extensión no resulta idónea ni necesaria, ni encuentra justificación en la realidad social a la que se enfrenta el sector de las viviendas protegidas, por cuanto que ambos sectores -el sector de arrendadores de vivienda libre y el de vivienda protegida- no resultan, en modo alguno, comparables.

Además, la limitación extraordinaria a la actualización de la renta de los arrendamientos de viviendas protegidas afecta de forma especialmente cualificada a las personas jurídicas, puesto que el propio art. 15.1 del Decreto-ley Foral 1/2022 establece una diferenciación en el índice a tomar en consideración para la actualización de la renta en función de si se trata de personas físicas o jurídicas, es decir, mientras que a las personas físicas arrendadoras se les estaría permitiendo actualizar las rentas de los arrendamientos de vivienda protegida conforme al IGC aumentado en un 1%, a los arrendadores personas jurídicas únicamente se les permitiría acometer la actualización de las rentas de este tipo de arrendamientos con arreglo al IGC, lo que supone para las empresas el 2% y para las personas físicas el 3%. Añade que la medida contenida en el art. 15 del Decreto-ley Foral 1/2022 sólo afecta a los contratos cuyas rentas deban actualizarse en el período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 2022.

La medida contenida en el art. 15 del Decreto-ley Foral 1/2022 supone un perjuicio patrimonial singular, especial y particularmente cualificado para las personas jurídicas promotoras de vivienda protegida destinada al arrendamiento, resultando que dicha medida no produce perjuicios a ningún otro administrado que se encuentre en el ámbito de aplicación de las medidas de fomento de vivienda protegida en Navarra.

3º.- Concurre el requisito de la antijuridicidad del daño sufrido por las Compañías por la vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica. El Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra, al informar en concreto las medidas en materia de revisión excepcional de precios en los contratos públicos de obra, hizo referencia expresa al carácter imprevisible del incidente (y de sus consecuencias para la sociedad navarra) que motivó la necesidad de tramitar una norma como el Decreto-ley Foral 1/2022.

En definitiva, no pueden admitirse los argumentos esgrimidos por la Orden Foral 7E/2023 a este respecto, por cuanto (i) no se corresponden con la realidad, pues los arrendamientos de vivienda libre y vivienda protegida no son equiparables, siendo que la medida no podría ser en ningún caso previsible y (ii) se fundamenta esta medida sobre la base de la vulnerabilidad de los arrendatarios de vivienda protegida y, sin embargo, se olvida de ellos para la limitación de los nuevos contratos de arrendamiento de 2023, en los que, previsiblemente debido a las características de las viviendas protegidas, la vulnerabilidad de los arrendatarios seguirá siendo la misma.

4º.- Vulneración de los actos propios por parte del Gobierno de Navarra porque el Informe del Director General de Vivienda de 12 de abril de 2022 ya advertía de un posible incumplimiento del principio de proporcionalidad y seguridad jurídica, asumía que la aprobación de las medidas contenidas en el Decreto-ley Foral 1/2022 en materia de vivienda daría lugar a reclamaciones de responsabilidad patrimonial por parte de los arrendadores, pudiendo generar un impacto negativo en los presupuestos forales, de tal forma que el propio informe identificaba el concepto reclamable por los arrendadores de vivienda protegida ["diferencial de actualizaciones al IPC respecto de las actualizaciones al índice de garantía de competitividad que es el que se plantea aplicar". El informe del Director de Vivienda, aunque no fuera vinculante, se emitió en el marco de la evaluación ex ante del Decreto-ley Foral 1/2022 y, como consecuencia de ello, su contenido era determinante a efectos de valorar si la iniciativa normativa era o no conforme con los principios de buena regulación a los que se encuentra sujetos el Gobierno de Navarra.

5º.- La aplicación indebida de una norma declarada contraria al derecho de la Unión Europea por la STJUE de 28 de junio de 2022 (C-278/2020), que declaraba contrario al principio de efectividad el art. 32.3 de la LRJSP, en la que se contempla el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador y, dentro de él, la responsabilidad por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar.

La Administración se opone a la demanda y aduce, resumidamente, que, respecto a la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada por ADANIA RESIDENCIAL SLU, solo se dispone de la renta actualizada de 2022 en el caso de 16 contratos, para los cuales las fechas de los contratos, y las rentas previas a su actualización, son correctas. Para el resto de los contratos, y toda vez que las viviendas eran ya libres, no se comunicó al Gobierno de Navarra la renta de 2022, y del mismo modo, no procede la reclamación presentada, dado que, al ser viviendas libres, no era de aplicación el Decreto-ley Foral 1/2022. El importe calculado por el firmante, según hoja de cálculo adjunta, asciende a 2.705,87 €.

En caso de concurrir responsabilidad patrimonial, ésta se sustentaría en lo dispuesto en el párrafo primero del art. 32.3 de la LRJSP, es decir, el supuesto de lesiones que sufran los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

No concurre la responsabilidad patrimonial de la Administración en este caso porque no se cumple el requisito necesario de que no exista el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la Ley. En efecto, nos encontramos ante una norma con rango de ley, como es el Decreto-ley Foral 1/2022, de 13 de abril, por el que se adoptan medidas urgentes en la Comunidad Foral de Navarra en respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, cuyo art. 15 impone a los interesados la obligación o deber de limitar el precio de la renta en las actualizaciones de los contratos de arrendamiento de vivienda protegida, por lo que existe la obligación o deber jurídico de soportar, por parte de los arrendadores de vivienda protegida, el perjuicio impuesto por la ley.

Dado que la medida aprobada afecta a cualquier titular de vivienda o viviendas de protección oficial, sea o no promotor de la misma, que por cualquier circunstancia tenga formalizado un arrendamiento sobre ella, que sea susceptible de actualización entre las fechas indicadas en la norma, no cabe hablar de un perjuicio individualizado y especial para unos concretos destinatarios de la norma, puesto que la variedad, la diversidad y el número de los titulares de viviendas que se encuentran bajo algún tipo de protección oficial es ingente.

En cuanto a la imprevisibilidad de la medida y la vulneración del principio de seguridad jurídica, aunque concurriesen, ni una circunstancia ni la otra constituyen elementos legales que configuren la figura de la responsabilidad patrimonial. Además, ya mediante Real Decreto Ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, se estableció la limitación a nivel estatal para las viviendas libres y ante esta circunstancia era previsible que la Comunidad Foral de Navarra adecuara su legislación para extender la limitación a la actualización de las rentas de los arrendamientos de viviendas protegidas, que cuentan con legislación específica debido a la competencia específica de Navarra en dicha materia. En este sentido, la norma asimila las condiciones de actualización de las rentas en ambos supuestos, pues no tendría sentido adoptar medidas proteccionistas para los arrendatarios de viviendas libres y no hacerlo para los que son titulares de arrendamientos de viviendas en régimen de protección, los cuales en líneas generales presentan situaciones de mayor vulnerabilidad que los de viviendas libres. Y, en cualquier caso, a esto hay que añadir que la vinculación al principio de seguridad jurídica que aduce el interesado no puede conllevar la inamovilidad y rigidez del sistema jurídico.

Respecto a la STJUE (Gran Sala), de 28 de junio de 2022 (TJCE/2022/156), la cual declara que España ha incumplido las obligaciones que le incumben, en virtud del principio de efectividad, al adoptar y mantener en vigor los apartados 3 a 6 del art. 32 y el apartado 1.2 del art. 34 de la LRJSP, a día de hoy el Estado Español todavía no ha modificado tales arts., por lo que sigue plenamente vigente el art. 32.3 de la LRJSP.

No se vulnera la doctrina de los actos propios porque el informe del Director General de Vivienda no es un informe vinculante.

SEGUNDO.-Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso-administrativo a la vista de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en el procedimiento:

1º.- Con fecha 16 de febrero de 2023 se presentaron reclamaciones por responsabilidad patrimonial formuladas por las mercantiles Adania Patrimonio S.L., Dorruna S.L., Iruka Alquileres S.L., Adania Residencial S.L., Enuri Alquileres S.L. y Neraki Patrimoniio S.L, por los perjuicios económicos sufridos a consecuencia de la limitación en la actualización de las rentas en los contratos de arrendamiento de viviendas protegidas aprobada por el Decreto-ley Foral 1/2022, de 13 de abril, por el que se adoptan medidas urgentes en la Comunidad Foral de Navarra, en respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, reclamando 56.062,99 € en el caso de Adania Patrimonio, S.L.U.; 5.478,34 € en el de Adania Residencial S.L.U.; 1.383,20 € en el de Neraki 2 Patrimonio S.L.U.; 1.902,41 € en el de Dorruna, S.L.U.; 1.751,13 € en el de Enuri Alquileres, S.L.U.; y 1.894,92 € en el caso de Iruka Alquileres, S.L.U., más los intereses correspondientes, además del reconocimiento del derecho a ser indemnizadas por los daños y perjuicios que se generen (lucro cesante) desde el 1 de enero de 2023, por la aplicación de dicha medida legislativa.

2º.- En el procedimiento ante la Administración se solicitaron informes periciales sobre la cuantificación de la reclamación de las empresas, constando informe respecto de Adania Patrimonio S.L.U. y Adania Residencial S.L.U., en el que considera el Servicio de Vivienda que, en ambos casos, no es correcta la fecha de finalización de varios de los contratos declarados, y señala en el caso de Adania Patrimonio S.L.U., que algunas de las viviendas habían cambiado de titular con posterioridad al 31 de diciembre de 2022. En cuanto a Adania Residencial S.L.U., solo una mínima parte de los contratos declarados son VPO, por lo que a los restantes no les sería de aplicación el Decreto-ley Foral 1/2022, de 13 de abril.

3º.- Una vez tramitado el procedimiento, por Orden Foral 7E/2023, de 26 de septiembre, de la Consejera de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias por la que se desestiman las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por la demandantes, resolución que ahora se recurre.

TERCERO.-Normativa y jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación a la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador.

La reclamación efectuada por las empresas demandantes se fundamenta en la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador, regulada en el art. 32.3 de la Ley 40/2015, que establece: "Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen"

Respecto a la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, puede citarse la STS 31/10/2023, Rec. 453/2022 ( Roj: STS 4431/2023 - ECLI:ES:TS:2023:4431) Ponente: Carlos Lesmes Serrano, que señala:

"El principio de responsabilidad patrimonial del Estado tiene su anclaje último en el principio general de responsabilidad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ) y en la propia cláusula constitucional de Estado de Derecho ( artículo 1.1 CE ), concretándose a nivel constitucional en los arts. 106.2 y 121, si bien su desarrollo queda deferido a la ley.

En cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador, deriva del principio de responsabilidad de los poderes públicos ( artículo 9.3) pero a diferencia de la de las Administraciones Públicas o del Poder Judicial no está expresamente constitucionalizada hasta el punto de que el legislador puede excluir la indemnización de los daños por él mismo generados sin que por ello resulte infringido el artículo 106.2 CE , en cuanto que dicha norma resulta aplicable únicamente a la actividad administrativa, no a la legislativa. Así lo vienen reconociendo numerosas sentencias del Tribunal Constitucional ( SSTC 129/1987 , 70/1988 , 67/1990 o 112/2018 , entre otras muchas). Ello significa que el texto constitucional permite al legislador ejercer una opción entre los varios sistemas posibles, sin perjuicio de las exigencias del Derecho de la Unión Europea en el caso de normas nacionales que vulneran alguna normativa europea, como vimos recientemente en nuestra sentencia núm. 292/2023, de 8 de marzo .

(...) Es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la que establece en nuestro ordenamiento jurídico una regulación legislativa específica y más completa de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por leyes contrarias a normas o valores constitucionales.

Su art. 32, apartados 3 y 4, establece lo siguiente:

"3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada."

Vemos así que para que nazca el deber de indemnizar, deben concurrir los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas: a) que la aplicación de la ley haya ocasionado una lesión que "el particular no tenga el deber jurídico de soportar"; y b) que el daño alegado sea "efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

Nuestra jurisprudencia se ha enfrentado en numerosas ocasiones a reclamaciones de responsabilidad patrimonial de Estado-Legislador, cuestión sobre la que tiene una consolidada doctrina. Por todas, podemos citar la sentencia núm.1404/2020, de 27 de octubre de 2020, Rec. 454/2018 , que analiza extensamente esta cuestión.

En esta sentencia recordábamos que, como en todo supuesto de responsabilidad, la base de la imputabilidad al Estado legislador se centra en la producción de una lesión, en sentido técnico jurídico de daño a un particular que éste no tenga el deber de soportar y que ese daño esté vinculado a la actividad de un tercero mediante una relación de causa efecto. Ciertamente, el deber indemnizatorio que afecta a todos los poderes públicos de conformidad con lo establecido en el art. 9.3 de la Constitución fue de reconocimiento más complejo en el caso de la responsabilidad del Estado legislador. Ello se debió, no sólo a que la Constitución no hace ninguna referencia a la misma, sino también a la dificultad de compatibilizar los caracteres de imperatividad y generalidad consustanciales a la ley con las exigencias de que el daño, para ser indemnizable, sea concreto y no exista el deber de soportarlo.

No obstante, tal y como expone la citada Sentencia 1040/2020, de 27 de octubre, la Jurisprudencia de esta Sala fue reconociendo ya desde los años ochenta del pasado siglo la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, lo que llevó a la inclusión del principio de responsabilidad por los actos legislativos no expropiatorios en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Sin embargo, dada la redacción del precepto, que exige que sea la propia norma la que determine la obligación de indemnizar y los términos en que la misma debía reconocerse, no se articula un nuevo título para la indemnidad de los perjudicados, de modo que la cuestión de la responsabilidad del Poder Legislativo quedaba reducida a los casos de inconstitucionalidad de las leyes.

Pese a la ausencia de regulación legal, nuestra Jurisprudencia examinó, bajo la vigencia de la ley 30/1992, pretensiones amparadas en la responsabilidad del Estado legislador, vinculándolas a la declaración de inconstitucionalidad, plasmando en distintas sentencias la idea básica de que no existen supuestos de exclusión de la responsabilidad de los poderes públicos, doctrina que encuentra amparo en el propio Derecho de la Unión Europea.

A la vista de esa reiterada jurisprudencia, se acometió su regulación en la vigente Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015. Se contemplan dos supuestos de responsabilidad del Estado Legislador: uno, concebido en términos generales, en cuanto se genera sólo cuando se trate de actos legislativos no expropiatorios que comporten una lesión que no se tenga el deber jurídico de soportar y se establezca en la propia norma legal y, otro supuesto, más específico, de leyes declaradas inconstitucionales, en el que se establece una presunción iuris et de iure de que se ha ocasionado el daño, cuando concurran los dos requisitos establecidos en la norma: que hay existido una sentencia firme y se haya invocado en el correspondiente proceso la inconstitucionalidad luego declarada, De este modo, concluíamos en la reiterada sentencia 1404/2020 , "solo la actuación, podríamos decir patológica, de la potestad legislativa que comporta la declaración de inconstitucionalidad, generaría la responsabilidad del Estado legislador (...)". Por supuesto, siempre que se cumplan los requisitos del apartado 4 del artículo 32.

Por lo que se refiere a este caso, es especialmente relevante la doctrina relativa al requisito de la antijuricidad del daño, respecto del cual el TS establece:

(...) La cuestión de la antijuridicidad en la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador. Carga general o sacrificio especial.

Los artículos 32.1 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público excluyen la posibilidad de indemnización cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley.

Con carácter general, cuando se trata de normas jurídicas con rango de ley, todos los ciudadanos a los que van dirigidas están obligados a someterse a sus dictados y soportar las cargas inherentes a su cumplimiento atendida la imperatividad y generalidad que es consustancial a ellas, de manera que existe el deber jurídico de soportar las consecuencias negativas de su aplicación.

Precisamente por imponer cargas de obligado cumplimiento en ejercicio del poder legislativo del Estado, la antijuridicidad en la responsabilidad patrimonial de Estado-Legislador no surge lógicamente por la promulgación de la ley, tan siquiera por su aplicación, requiera o no actividad intermedia administrativa. La antijuridicidad surgirá en el caso de declaración de inconstitucionalidad, porque esa declaración produce la anulación de la ley y su no producción de efectos. Si su aplicación ha producido daños, esos daños serán antijurídicos por carecer ya de la cobertura que les proporcionaba la ley, han perdido la garantía propia de la juridicidad.

Las normas de excepción, al igual que el resto de las leyes, son imperativas y de aplicación general a sus destinatarios, imponiendo a todos ellos el deber de soportar las cargas que de ellas se derivan en aras del interés público que justifica su aprobación, de manera que, en principio, solo se puede generar la responsabilidad patrimonial a favor de los afectados por dicha normativa cuando el propio legislador así lo hubiera reconocido o cuando fuere declarada su inconstitucionalidad.

La misma consecuencia del deber de soportar tiene, para lo que aquí interesa, el ejercicio de las incisivas potestades que tiene reconocida la Administración Pública en defensa de la salud colectiva, pudiendo en el ejercicio de las mismas limitar derechos individuales. Baste recordar a estos efectos las medidas especiales y cautelares que el artículo 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública , autoriza a establecer a la Administración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, en el ámbito de sus respectivas competencias, para asegurar el cumplimiento de la ley, y en el mismo sentido las contempladas en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública.

(...) ninguno de los Reales Decretos relativos al estado de alarma ha reconocido derechos patrimoniales a favor de los destinatarios de las limitaciones y restricciones de las actividades empresariales en ellos establecidas, de manera que el derecho indemnizatorio no se puede fundar, en principio, en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015 .

(...) Con independencia de la acogida que pudiera tener este planteamiento en abstracto, es lo cierto que las restricciones y limitaciones contenidas en los Reales Decretos de estado de alarma tuvieron carácter general, con múltiples e indeterminados destinatarios, y con numerosos sectores económicos y empresariales afectados, como hemos visto en los primeros fundamentos de esta sentencia al reflejar esa normativa, de manera que no se puede deducir la singularización pretendida por el recurrente. La mayor o menor afección de una norma jurídica en relación con sus destinatarios, su diferente intensidad desde el punto de vista de la carga que supone su aplicación, en sí misma no permite establecer la distinción querida por el recurrente, pues esas diferencias se producen ordinariamente en la aplicación de todas las normas jurídicas en relación con el círculo de intereses de sus destinatarios, que nunca resultan por igual afectados, consideración que se maximiza cuando estamos en presencia de normas de excepción.

En nuestro caso, además, las medidas que se adoptaron para los distintos y amplios sectores de actividad estuvieron dotadas del suficiente grado de generalidad como para afirmar que los menoscabos sufridos deban encuadrarse en la categoría de carga colectiva. La sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes públicos para preservar la salud y la vida de los ciudadanos, de manera que la vía de reparación o minoración de daños para aquellos que la padecieron con mayor intensidad, de ser procedente, tiene que ser la de las ayudas públicas -que se concedieron ampliamente-, pero no la de la responsabilidad patrimonial que exige como presupuesto inexcusable de una antijuridicidad que aquí no es predicable.

Esta doctrina se ha reiterado por el Tribunal Supremo y así en la STS de 7 de junio de 2024 ( ROJ: STS 2975/2024- ECLI:ES:TS:2024:2975) Sentencia: 1014/2024, Recurso: 715/2023, se hace referencia a las SSTS 1497/2023, de 21 de noviembre (Rec. 646/2022, sobre transporte aéreo); 1554/2023, de 23 de noviembre (Rec. 102/2022, sobre comercio en general); 1556/2023, de 23 de noviembre (Rec. 469/2022, sobre ocio nocturno); 1628/2023, de 4 de diciembre (Rec. 576/2022, sobre locales abiertos al público) o 1733/2023, de 20 de diciembre (Rec. 213/2022, sobre transporte de viajeros por carretera).

También esta Sala ha elaborado un cuerpo de en materia de reclamaciones de daños y perjuicios ocasionados con motivo de las medidas sanitarias adoptadas por la Administración Foral durante la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, expresada, entre otras, en la Sentencia nº 340/2023, de 30 de octubre, P.O. 396/2022 y la Sentencia nº 341/2023, de 30 de octubre, dictada en el P.O. 406/2022. En esta última sentencia señalamos:

6.1 . A este supuesto le es de aplicación el artículo 32.3 primer párrafo LRJSP que señala "...3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechosque no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.". En contraposición a la regulación prevista respecto de aquellas medidas declaradas inconstitucionales cuya regulación la encontraríamos en el artículo 32.3 párrafo segundo, apartado a) y en su correlativo artículo 32.4 LRJSP 40/2015. Pero este no es el caso que ahora nos ocupa en este proceso.

Y es que las medidas adoptadas que afectaron al sector hostelero del demandante han sido declaradas todas ellas constitucionales. Recordemos aquí que las medidas que afectaban al sector hostelero estaban reguladas en el artículo 10 del RD 436/2020 y fueron declaradas constitucionales por el TC; asimismo ,y en lo que interesa a este proceso, las medidas que contenía el RD 926/2020 aplicadas por las CCAA ( en síntesis las alegadas por el demandante: el denominado toque de queda, el confinamiento perimetral y las limitaciones de personas en espacios públicos y privados) que también afectaban al sector fueron declaradas constitucionales ( como también afectaban otras medidas que contenían a otros sectores: el sector de la distribución, el educativo, el de transportes, comercio minorista, culto etc.).

Y todo ello con amparo en la legislación sanitaria LO 3/1986 de Medidas Especiales de Salud Pública, L 14/1986 General de Sanidad y L. 33/2011General de Salud Pública a las que se remite el art 12 de la LOAES 4/1981.

6.2. El artículo 32.3 primer párrafo LRJSP exige en estos casos para tener derecho a indemnización que los particulares "... no tengan el deber jurídico de soportar -la lesión- cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

Pues bien ninguna de las disposiciones legislativas en liza alegadas (tampoco los RD de Alarma ni tampoco la LOAES que como hemos reseñado remite genéricamente a las leyes) prevén indemnización alguna ni compensación especifica como exige el artículo 32.3 primer párrafo LRJSP . Hay un silencio al respecto:

* En principio de una interpretación literal cabría concluir que no existiendo esa previsión legal la Responsabilidad Patrimonial por este concepto debiera desestimarse, pero debemos rechazar tal conclusión que supondría reconocer un espacio de inmunidad de responsabilidad de los Poderes Públicos por su actos incompatible con los principios constitucionales, en particular con el artículo 9.3 de la CE , 116.6 CE y el principio de igualdad ante las cargas públicas del artículo 31.1 CE

* Es por ello que debemos dar una interpretación de tal precepto que se ajuste a los principios constitucionales señalados.

* La Jurisprudencia del TS ya había avanzado la denominada teoría de la interpretación tácita, es decir la interpretación de que "...el silencio del acto legislativo permitiría a los Tribunales indagar sobre la voluntad tácita del legislador atendiendo a la naturaleza de la regulación y la lesión producida para poder definir si procede la obligación de indemnizar" ( STS 13-3-2001 : ponente Excmo Sr. Xiol Ríos o en la misma línea la STS 14-2-2002 : ponente Excmo Sr. Sieira) pero en ambos casos, y otros, se hace a mayor abundamiento puesto que no era necesario para el caso pues se trataba de daños derivados de normas inconstitucionales ( lo que no es nuestro caso) y la regulación administrativa es anterior a la Ley 30/1992 que introdujo el requisito legal.

* En cualquier caso, la aplicación de esta teoría nos sitúa en un ámbito de apreciación muy subjetivo y variable y por ende inestable en su resultado jurídico. Es por ello por lo que esta Sala entiende que hay que acudir a una teoría de aplicación más objetiva ( teoría de la interpretación presunta) entendiendo que el silencio legislativo supone no una exclusión de la responsabilidad patrimonial en todo caso sino una remisión a los principios generales del ordenamiento jurídico y más en particular al principio de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 9.3 CE, al principio derivado del 116.6 CE y al principio de igualdad antes las cargas públicas del artículo 31.1 CE .

* Así en los casos en que lo prevea el propio acto legislativo habrá que estar a lo allí dispuesto como señala el 32.3 primer párrafo LRJSP y en caso de silencio deberemos remitirnos a las reglas generales de la Responsabilidad patrimonial con fundamento en los reseñados principios constitucionales citados.

* A esta conclusión a la que llega este Tribunal Superior de Justicia de Navarra no empece que , como es sabido , el TC en distintas Sentencias haya declarado que la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador deriva del principio de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 9.3 CE pero no está expresamente constitucionalizado su reconocimiento lo que implica que no le es de aplicación el artículo 106.2 CE ya que este precepto solo es aplicable a la actividad administrativa pero no a la actividad legislativa. Y no empece por cuanto las propias Sentencias del TC, por todas la STC 112/2018 , señala expresamente a este respecto en su Fundamento Jurídico 4: ".....De las diversas notas que el Auto de planteamiento atribuye al sistema de responsabilidad patrimonial del artículo 106.2 CE , este Tribunal se ha referido de forma clara a su generalidad, esto es, a su aplicabilidad a todas las administraciones y, con ello, a su conexión, a efectos competenciales, con el artículo 149.1.18 CE ( STC 61/1997, de 20 de marzo , FJ 33). En ese mismo ámbito de delimitación subjetiva del alcance del precepto, este Tribunal ha afirmado, no obstante, que el artículo 106.2 CE no puede servir de base para exigir responsabilidad patrimonial al Estado en su dimensión de poder legislativo; el Estado-legislador puede, por ello, excluir la indemnización de los daños por él mismo generados sin vulnerar el artículo 106.2 CE , y ello sin perjuicio de que pueda resultar infringido otro precepto constitucional, en cuanto que dicha norma resulta aplicable únicamente a la actividad administrativa, no a la legislativa ( SSTC 129/1987, FJ 4 ; 134/1987, de 21 de julio, FJ 9 ; 70/1988, de 19 de abril, FJ 3 ; 65/1990 , 66/1990 y 67/1990, de 5 de abril, FJ 7 , y 112/2006, de 5 de abril , FJ 21).".El subrayado es de esta Sala. Y esto es cabalmente lo que declara nuestra Sentencia al considerar infringidos los principios reseñados ut supra y recogidos en la CE.

* En definitiva, la respuesta al supuesto de que tratamos en este Fundamento de Derecho nos conduce al estudio de la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial que con carácter general (para los supuestos de responsabilidad patrimonial Estado-Administración) contiene la Ley 40/2015 (artículos 32.1 y 2 , 34.1 y concordantes) y que desarrollamos a continuación examinando de manera sistemática cada uno de ellos.

8.5.Despejadas estas cuestiones procedemos a valorar si el daño alegado merece la consideración de antijurídico.

· Los arts. 32.1 y 34.1 LRJSP también excluyen la indemnización de los daños que los particulares tengan "el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".

El daño es antijurídico cuando el perjudicado no esté obligado a soportarlo conforme a los estándares de seguridad jurídica exigibles conforme a la conciencia social existente en cada momento. La antijuridicidad se predica del daño (responsabilidad patrimonial objetiva) y no propiamente de la actuación negligente o no de la Administración (responsabilidad civil por culpa) aunque es cierto que el carácter circular del requisito de la antijuridicidad nos lleva a valorar también intrínsecamente la actuación -funcionamiento normal o anormal- de la Administración y su incidencia en el mismo (pues la acción y el daño no son requisitos estancos).

· En cualquier caso, ese estándar en las medidas adoptadas (y que determinan los daños) es el concepto clave sobre el que debe fundamentarse la apreciación de la antijuridicidad y debe girar en torno a la necesidad, razonabilidad proporcionalidad de las medidas administrativas adoptadas puesto en conexión directa con el interés general de protección de la salud publica colectiva que tales medidas perseguían.

· A la hora de valorar la concurrencia de antijuridicidad en los daños tal y como hemos configurado este requisito debemos tener en cuenta que el hecho de que los Autos dictados por esta Sala ratificando/autorizando las medidas no nos vincule de manera absoluta en este proceso, ello no implica que el demandante no tenga que acreditar ( o al menos alegar específicamente y no de manera general y apodíctica) la falta de necesidad, idoneidad y proporcionalidad de las medidas a las que se achacan los daños padecidos para que puede apreciarse la antijuridicidad alegada.

· Nada de ello ha hecho el demandante, lo que determinaría per se la desestimación de este requisito. Pero es que de la dicción y fundamento de las distintas disposiciones y resoluciones que acuerdan las medidas dañosas adoptadas en su día se concluye la ausencia de antijuridicidad y el deber del perjudicado de soportar los daños derivados de las mismas, por ser conformes todas ellas al estándar jurídico exigible en cada momento cronológico en que fueron dictadas en atención a su necesidad, idoneidad y proporcionalidad en relación con la finalidad perseguida cual era la protección de la salud colectiva y a sus especificas circunstancias territoriales ( en el ámbito de la Comunidad Foral) . Para llegar a esta conclusión bastaría acudir a la motivación que contienen las citadas disposiciones tanto jurídica como fundamentalmente científica con referencia expresa al contenido de los distintos informes de esta naturaleza emitidos y que no han sido ni mínimamente combatidos en este proceso.

· Además, en el caso que nos ocupa, las potestades limitativas de los derechos individuales que la ley atribuye a la Administración en defensa de la salud colectiva, se pueden ejercitar y consecuentemente adoptar medidas incluso en ausencia de plena certidumbre científica, y ello en virtud del principio de precaución consagrado en esta materia por el artículo 3.d de la Ley 33/2011 General de Salud Pública , lo que debe ser ponderado valorando siempre la razonabilidad, necesidad y proporcionalidad de las medidas en el momento en que fueron adoptadas con independencia de que posteriormente puedan reputarse innecesarias y/o erróneas , pues lo relevante en la aplicación de este principio de precaución es la incertidumbre científica y la necesidad, razonabilidad y proporcionalidad de las medidas en el momento de su adopción y en el ámbito geográfico que era propio del demandado en atención a sus especificas circunstancias territoriales.

8.6.En conclusión, las medidas a las que se atribuyen los daños deben reputarse necesarias, razonables y proporcionadas lo que determina la exclusión de la antijuridicidad y la consiguiente obligación de soportar los daños por parte del demandante.

NOVENO.-Sobre la individualización del daño .

El demandante afirma la existencia de daño individualizado desgranando sus argumentos en el Fundamento de Derecho QUINTO A) de la demanda a lo que se opone el demandado Gobierno de Navarra en el Fundamento de Derecho VII de la contestación.

Daremos respuesta a sus alegaciones.

9.1. El artículo 32.2 de la Ley 40/2015 dispone que el daño alegado, para dar lugar a indemnización, ha de ser "individualizado con relación a una persona o grupo de personas",.

9.2. La imposición de cargas generales no ocasiona, en principio, responsabilidad patrimonial ( es decir, que no son susceptibles de compensación los perjuicios sufridos por la generalidad de los ciudadanos: vgr el confinamiento domiciliario general de Marzo-Abril 2020), sino que ha de tratarse de medidas de sacrificio singular y especial respecto a disposiciones particulares y no generales que se proyecten sobre el conjunto de los ciudadanos, aun cuando puedan afectarles desigualmente según los grupos en los que se integran; y todo ello en virtud del principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas del art 31.1 CE .

9.3. Sin embargo, en principio, esto no excluye la posibilidad de que las Administraciones públicas, con ocasión de la pandemia, hayan podido causar a determinadas personas o grupos de personas daños individualizados en el sentido del artículo 32.2 Ley 40/2015 .

Por tales medidas de sacrificio singular hay que entender los perjuicios especiales, singularmente intensos, que exceden de los que los ciudadanos, con carácter general, han soportado y tienen que soportar como consecuencia de la gestión de la pandemia.

9.4.Y aquí el demandante considera como suficientemente individualizado, a lo solos efectos de este requisito, el grupo constituido por determinados sectores como la hostelería, por ejemplo.

Y es que este sacrifico singular debe ser puesto en el contexto de restricciones generales como consecuencia de un hecho generalizado, la pandemia, que ha supuesto limitaciones generales y también específicas, pero a muy distintos sectores en atención a la actividad específica de cada sector, pero bien cabe decir que se han impuesto limitaciones con carácter general más o menos intensas según el sector pero que han recaído de manera generalizada en toda la sociedad.

9.5.En este punto debemos proceder a determinar y acotar este requisito estableciendo criterios generales ante crisis generalizadas en la sociedad como son las pandemias y que afectan a muy distintos sectores con carácter general aun con incidencia más acentuada en algunos sectores y/o personas.

a) La Jurisprudencia ha tenido ocasión de delimitar este concepto pero siempre en un contexto de normalidad en la actuación administrativa y nunca en el contexto de una situación excepcional y generalizada ( como el Covid- 19) que por su propia naturaleza general afecta y exige restricciones a la población en general y medidas específicas según los sectores ( en atención a su actividad pero que en cualquier caso son generalizadas a muy distintos sectores aunque sean cualitativa y cuantitativamente diferentes).

* Así, resolviendo en ese contexto de normalidad administrativa conforme a las circunstancias de cada caso concreto, el TS descartó la posibilidad de indemnizar los perjuicios sufridos por una sociedad por la aplicación de un reglamento que obligaba a realizar adaptaciones en las máquinas recreativas de azar al tratarse de una ordenación de la actividad de un sector con consecuencias desfavorables para la totalidad de los integrantes del sector ( STS, 4-3-1996 ECLI:ES:TS:1996:7735 ); en otras ocasiones el TS ha flexibilizado el criterio de la individualización de los daños para incluir a sectores enteros y así en la STS4-7-1987 ECLI:ES:TS:1987:11517 ( y posteriores 9-3-1992, 18-7-1994...) reconoció la posibilidad de que todos los farmacéuticos pudieran solicitar ser indemnizados por responsabilidad patrimonial tras la anulación de una disposición administrativa en la que se acordaba rebajar los márgenes comerciales de todas las oficinas de farmacia de España.

* La STS de 13-7-2020 (ECLI:ES:TS:2020:2387 ) relativa la responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de la Ley de derechos de aprovechamiento por turnos de bienes inmuebles de uso turístico que recaía sobre un grupo generalizado de personas, no reputa existente en el caso ese "sacrificio singular y especial". En este mismo sentido se pronuncia la STS 7-5-2020 ( ECLI:ES:TS:2002:3200 ) sobre liberalización de servicios funerarios que afectaba específicamente a los integrantes del sector funerario, si bien aquí se señala por el TS que estamos ante la delimitación del contenido de un Derecho.

b) Pues bien en supuestos de situaciones generalizadas potencialmente generadoras de daños como el de la pandemia que nos ocupa, esta Sala puede señalar, sin ánimo exhaustivo y a los efectos de establecer unos parámetros que puedan servir de acotación de la referida individualización (para fijar el ámbito subjetivo del grupo), los siguientes criterios generales:

* El primero y principal atiende a la naturaleza de los daños y ello en una doble vertiente: -generalidad, según que los daños hayan afectado a todos los sectores económicos y/o sociales; - e intensidad, según la distinta incidencia cualitativa y cuantitativa de los daños. La naturaleza (generalizada y no uniforme) de los daños es determinante para fijar el ámbito subjetivo del grupo a los efectos de su individualización conforme a la Ley. Y estos en el periodo de pandemia han sido generalizados, aunque de muy distinto tipo e intensidad en cada caso.

* Un segundo y evidente criterio es el del número de afectados por la actuación de la Administración y su carácter indeterminado o indeterminable. La individualización del daño no requiere, solo, que el daño deba recaer sobre el patrimonio de una persona concreta, sino que puede recaer sobre un grupo de personas o colectivo quedando fuera el supuesto de personas indefinidas o indeterminadas o aquellas que por su elevado número haga imposible su reparación por su extensión cuasi general ( STS 4-7-1998 ).

* Y un tercer criterio podría ser el criterio de la naturaleza, extensión y finalidad de las distintas actuaciones administrativas generadoras del daño, teniendo en cuenta el contexto en el que se producen. Así debemos ponderar si las actuaciones administrativas se han desarrollado bien en un ámbito de actuación administrativa extraordinario o bien en uno ordinario; bien con una finalidad general y/o colectiva o bien con una particular y/o individualizada; bien con una extensión, en su diseño y establecimiento, general o bien particular; y bien en un contexto socio/económico general e incluso excepcional (como puede ser una pandemia) o bien en uno específico o sectorial de restricciones. No obstante, en una pandemia que por su naturaleza es y tiene efectos generales las medidas adoptadas pueden sufrir modulaciones cuantitativas y cualitativas tanto temporales como materiales según la actividad de los distintos ciudadanos y sectores.

c) Conjugando estos criterios y la Jurisprudencia preexistente, los daños sectoriales (que son los reclamados en este proceso por el demandante integrante del sector de la hostelería) solo cabría afirmarlos como individualizados:

* cuando la actuación administrativa lesione los derechos de algunos miembros de un sector, pero no cuando cae sobre la totalidad del mismo.

* o en todo caso cuando las actuaciones administrativas recaen solo y exclusivamente en todo un sector concreto y determinado, pero con exclusión del resto de sectores económicos y sociales, teniendo en cuenta el contexto social/económico general/global o especifico en que se enmarcan las medidas.

* O cuando recayendo las medidas sobre varios sectores económicos y/o sociales (como puede ser el caso que nos ocupa), tales medidas hayan sido especial y singularmente intensas en un determinado sector y que consecuentemente hayan causado perjuicios especiales y muy singularmente intensos que pueda considerarse que exceden singularmente de los generales que hayan podido soportar otros sectores económicos y/o sociales o los ciudadanos en general.

9.6. Pues bien, conforme a la doctrina expuesta, esta Sala no puede considerar el daño invocado en la demanda como individualizado a los efectos de cumplir el requisito legal exigido en el artículo 32 Ley 40/2015 .

· No cabe duda de que el sector de la hostelería, y el demandante como integrante del mismo, ha sufrido evidentes e importantes daños en su actividad durante el periodo de pandemia. Pero también es notorio que tales daños han sido generalizados habiéndolos sufrido con mayor o menor intensidad y duración muy distintos sectores económicos (podemos afirmar sin duda alguna que todos los sectores económicos han resultado afectados en mayor o menor medida) y todos los sectores sociales en sus muy diversas facetas de la vida personal y profesional de los ciudadanos.

· Por lo tanto, la naturaleza generalizada de los daños así como la finalidad (para tratar de mitigar o atajar los efectos de una enfermedad no solo a nivel individual sino fundamentalmente a nivel colectivo) y la extensión (generalizada) de las distintas actuaciones adoptadas por la Administración enmarcado todo ello en un ámbito de actuación administrativa extraordinaria y en un contexto social y/o económico general ( en el presente caso incluso global), impide considerar los daños reclamados como individualizados en relación con el demandante en este proceso".

CUARTO. -Sobre el requisito de la antijuridicidad del daño sufrido por las Compañías por la singularidad del sacrificio patrimonial ocasionado.

Teniendo en cuenta la doctrina jurisprudencial expuesta, se analizarán seguidamente los motivos de impugnación alegados por la parte actora, comenzado por el de la antijuricidad del daño. Así, la parte actora entiende que el daño es antijurídico por la singularidad del sacrificio patrimonial ocasionado respecto del perjuicio que pudiera ocasionarse a titulares de viviendas libres, a personas físicas titulares de viviendas protegidas destinadas a arrendamiento, o a personas físicas o jurídicas titulares de viviendas protegidas destinadas a arrendamiento que no desarrollaran la actividad de promoción. Este perjuicio ha frustrado sus expectativas económicas y planes de negocio a la vista de la imprevisibilidad de la medida; circunstancia que supone una vulneración de los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima.

En este caso, en línea con la jurisprudencia expuesta, no puede considerarse el daño sufrido, consistente en la merma de ingresos por alquileres, como antijurídico. Ya hemos destacado anteriormente que los arts. 32.1 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público excluyen la posibilidad de indemnización cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley. El Decreto-ley Foral 1/2022, igual que el resto de las leyes, es imperativo y de aplicación general a sus destinatarios, imponiendo a todos ellos el deber de soportar las cargas que de él se derivan en aras del interés público que justifica su aprobación, de manera que, en principio, solo se puede generar la responsabilidad patrimonial a favor de los afectados por dicha normativa cuando el propio legislador así lo hubiera reconocido o cuando fuere declarada su inconstitucionalidad, y en este caso ni el Decreto-ley Foral prevé la indemnización ni se ha declarado la inconstitucionalidad del mismo.

Respecto a la existencia de un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que resultan afectados de manera especial, en relación o comparación con los demás arrendadores, personas físicas o jurídicas a los que también está dirigido el Decreto-ley Foral 1/2022, la limitación en la actualización de los alquileres tiene carácter general para todos los arrendadores de vivienda protegida que sea susceptible de actualización entre las fechas indicadas en la norma, de manera que no se puede deducir la singularización pretendida por la parte actora. Como señala el Tribunal Supremo, la mayor o menor afección de una norma jurídica en relación con sus destinatarios, su diferente intensidad desde el punto de vista de la carga que supone su aplicación, en sí misma no permite establecer la distinción querida por los recurrentes, pues esas diferencias se producen ordinariamente en la aplicación de todas las normas jurídicas en relación con el círculo de intereses de sus destinatarios, que nunca resultan por igual afectados.

La limitación excepcional en la actualización de los alquileres de vivienda protegida viene justificada en la exposición de motivos del Decreto-ley Foral 1/2022, que señala: "En el ámbito de la vivienda, el artículo 46 del Real Decreto-Ley 6/2022, de 29 de marzo , por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, establece una limitación extraordinaria de la actualización anual de la renta de los contratos de arrendamiento de vivienda. Esta medida no se aplica en la Comunidad Foral de Navarra a los contratos de arrendamiento de vivienda protegida, que se rigen por su propia regulación.

Es necesario, por tanto, extender de forma inmediata la medida para el caso de las viviendas protegidas en Navarra, con mayor razón si cabe al poder presumirse en el caso de las familias arrendatarias de dichas viviendas una capacidad económica menor o una situación de mayor vulnerabilidad".

La subida de los alquileres para las viviendas protegidas es excepcional, atendiendo a la situación de inflación derivada de la guerra de Ucrania, es limitada en el tiempo a los alquileres cuya renta deba ser actualizada porque se cumpla la correspondiente anualidad de vigencia dentro del periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 2022, siendo esta renta así actualizada la que se tendrá en cuenta en la actualización de renta a producirse en 2023 y no se considera desproporcionada porque se aplica a las familias arrendatarias de viviendas protegidas a quienes se les presume una capacidad económica menor o una situación de mayor vulnerabilidad.

En consecuencia, no concurre el requisito del daño antijurídico, lo que determina la desestimación de la demanda en este punto.

QUINTO.-Sobre la antijuricidad del daño por la imprevisibilidad de la medida y vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

También aduce la parte actora que concurre el requisito de la antijuridicidad del daño sufrido por las Compañías por la vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica. El Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra, al informar en concreto las medidas en materia de revisión excepcional de precios en los contratos públicos de obra, hizo referencia expresa al carácter imprevisible del incidente (y de sus consecuencias para la sociedad navarra) que motivó la necesidad de tramitar una norma como el Decreto-ley Foral 1/2022.

En este punto, la STS, Contencioso sección 5 del 14 de septiembre de 2020 ( ROJ: STS 2922/2020 - ECLI:ES:TS:2020:2922) Sentencia: 1158/2020, Recurso: 2486/2019, Ponente: OCTAVIO JUAN HERRERO PINA, establece que: "La jurisprudencia viene señalando, en relación con la imputación derivada de actos legislativos no expropiatorios, que resulta exigible responsabilidad y, por lo tanto, no existe deber de soportar el perjuicio, entre otras, con las siguientes expresiones: cuando el daño revista caracteres suficientemente singularizados e imprevisibles; cuando exista un sacrificio particular de derecho o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas; cuando existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable; o cuando se produce la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio, unido al principio de confianza legítima que lleva al interesado, con fundamento en las previsiones legales, a llevar a cabo determinadas actuaciones que se ven frustradas por la innovación normativa".

Así, el Tribunal Supremo vincula el principio de confianza legítima con la privación singular de un derecho o un interés económico consolidado o incorporado al patrimonio, siendo que en este caso ya se ha razonado que no concurre el sacrificio singular para las empresas demandantes. Tampoco se consideran vulnerados los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, toda vez que el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, y, como duce la defensa de la Administración, la vinculación al principio de seguridad jurídica no puede conllevar la inamovilidad y rigidez del sistema jurídico.

La limitación de la actualización de alquileres ya se había producido en el caso de viviendas libres mediante el Real Decreto Ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, por lo que no resultaba sorpresivo la limitación de la actualización e rentas en caso de viviendas protegidas que se lleva a cabo por el Decreto-ley Foral 1/2022, de 13 de abril y relación a la limitación de los nuevos contratos de arrendamiento de 2023, en los que, previsiblemente debido a las características de las viviendas protegidas, la vulnerabilidad de los arrendatarios seguirá siendo la misma.

Tampoco puede estimarse la alegación de la parte recurrente relativa a que se fundamenta esta medida sobre la base de la vulnerabilidad de los arrendatarios de vivienda protegida y, sin embargo, se olvida de ellos para la limitación de los nuevos contratos de arrendamiento de 2023, en los que, previsiblemente debido a las características de las viviendas protegidas, la vulnerabilidad de los arrendatarios seguirá siendo la misma, no puede estimarse porque sí se prevé que la actualización en 2023 parta de la renta fijada en 2022, con la limitación contenida en el art. 15 antes citado, y, por otra parte, es contradictoria con su propio interés que debería ser obtener el precio de alquiler más alto posible.

Por último, señalar que esta alegación de vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica ha sido desestimada por el Tribunal Supremo como fundamento de la antijuricidad del daño por los perjuicios económicos sufridos por distintos sectores como consecuencia de las restricciones sufridas con motivo de la Covid-19, como fundamento de la antijuricidad del daño por los perjuicios económicos sufridos por distintos sectores como consecuencia de las restricciones sufridas con motivo de la Covid-19, como puede verse en la STS de 7 de junio de 2024 ( ROJ: STS 2975/2024 - ECLI:ES:TS:2024:2975) Sentencia: 1014/2024 Recurso: 715/2023 y las que en ella se citan.

Por lo expuesto, también debe desestimarse este motivo de recurso.

SEXTO.-Sobre la alegada vulneración de los actos propios por parte del Gobierno de Navarra.

Seguidamente, la parte demandante alega que el Gobierno de Navarra actúa contra sus propios actos porque el Informe del Director General de Vivienda de 12 de abril de 2022 ya advertía de un posible incumplimiento del principio de proporcionalidad y seguridad jurídica, asumía que la aprobación de las medidas contenidas en el Decreto-ley Foral 1/2022 en materia de vivienda daría lugar a reclamaciones de responsabilidad patrimonial por parte de los arrendadores, pudiendo generar un impacto negativo en los presupuestos forales.

Respecto a la vinculación de la Administración a los actos propios, el Tribunal Supremo tiene señalado, entre otras, en las STS de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001 ) que: "El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ).

(...), en la STS de 1-2-99 Az 1633, se recuerda que "este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una. conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los " actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa".En el mismo sentido pueden citarse las SSTS de 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005), y de 19-12-2014, Rec: 5841/2011 ( ROJ: STS 5357/2014).

En este caso, se trata de un informe jurídico, que se emite en el marco de elaboración del Decreto-ley Foral 1/2022, no es vinculante y en el Decreto-ley Foral, que es el que constituiría el acto propio de la Administración, tampoco se recoge ningún reconocimiento de indemnización a favor de los arrendadores de viviendas de protección pública, como las empresas demandantes, por lo que tampoco puede tener favorable acogida este motivo de recurso.

SEPTIMO.-Sobre la aplicación indebida de una norma declarada contraria al derecho de la Unión Europea por la STJUE de 28 de junio de 2022 (C-278/2020 ).

Finalmente, la parte demandante aduce la aplicación indebida de una norma declarada contraria al derecho de la Unión Europea por la STJUE de 28 de junio de 2022 (C-278/2020), que declaraba contrario al principio de efectividad el art. 32.3 de la LRJSP, en la que se contempla el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador y, dentro de él, la responsabilidad por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar.

En este particular, la STS de 24 de mayo de 2023, ( ROJ: STS 2298/2023 - ECLI:ES:TS:2023:2298) Sentencia: 700/2023 Recurso: 439/2022, en un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador con fundamento en la STC núm. 78/2020, de 1 de julio, por la que se declara la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 2/2016, de 30 de septiembre, relativo al pago fraccionado del impuesto sobre sociedades, señala que "[...] no es posible invocar aquí la doctrina establecida en esta sentencia del TJUE porque en ella el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se refiere exclusivamente a la responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de una norma contraria al Derecho europeo y a la compatibilidad con el mismo de la regulación interna para exigirla ( art. 32.5 de la Ley 40/2015 ), supuesto claramente distinto del que aquí analizamos atinente a la responsabilidad patrimonial derivada de una declaración de inconstitucionalidad ( art. 32.4 de la Ley 40/2015 ), que queda, por tanto, fuera del ámbito de la aplicación del Derecho Europeo al regirse, no por éste, sino por el Derecho interno. La doctrina del TJUE sólo resulta de aplicación en relación con derechos reconocidos por el Derecho de la Unión, pero no, como aquí ocurre, cuando se trata de derechos o instituciones regidas por el Derecho interno. Así pues, la invocación por la actora de los principios de efectividad y equivalencia, propios del Derecho comunitario, que son los abordados por el TJUE en dicho pronunciamiento, resulta aquí improcedente, pues nos encontramos extramuros del Derecho europeo. Por otra parte, el principio de equivalencia -que no puede suponer, como parece pretenderse, la obligación de extender una regulación propia del Derecho europeo a derechos sólo regidos por el Derecho interno en una suerte de invocación inversa- no se consideró vulnerado en dicha STJUE (parágrafos 176 a 185) y, en cuanto al principio de efectividad, tan sólo con matices se entendió vulnerado por TJUE en relación con el requisito que aquí analizamos.

Así pues, además de la inaplicabilidad directa de esta STJUE -así como de las diferencias existentes entre ambos tipos de responsabilidad patrimonial que, aunque presentan aspectos comunes, también tienen importantes elementos que las diferencian-, no cabe deducir de la misma, como se pretende, la absoluta invalidación del requisito que venimos comentando.

A diferencia de lo sostenido en la demanda, en esta sentencia del TJUE no se ponen reparos, desde la perspectiva del principio de efectividad, al requisito consistente en haber obtenido una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño -siempre referido al supuesto contemplado en el art. 32.5 de la Ley 40/2015 -, siempre que el ejercicio de acciones judiciales contra el acto causante del daño no ocasione dificultades excesivas o suponga una exigencia irrazonable, como cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrario al Derecho de la Unión sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar (parágrafos 122 a 132 de la STJUE).

Y ninguna de estas objeciones concurre en el caso que nos ocupa en el que la interesada tenía a su alcance la posibilidad de accionar fácilmente frente a las autoliquidaciones presentadas mediante el correspondiente procedimiento de rectificación de autoliquidación y devolución de ingresos indebidos previsto en el art. 221 LGT ".

En este caso, tampoco se trata de responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de una norma contraria al Derecho europeo y a la compatibilidad con el mismo de la regulación interna para exigirla ( art. 32.5 de la Ley 40/2015), sino de la responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de una norma de Derecho interno, no habiendo sido derogado ni modificado el precepto por el Legislador, por lo que es plenamente vigente y aplicable en los términos recogidos en la norma y con el alcance fijado en la jurisprudencia.

OCTAVO.-Conclusión.

En consecuencia, y con base en los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso contencioso-administrativo planteado, toda vez que la Resolución recurrida se estima ajustada a Derecho, sin necesidad de analizar ya el motivo de recurso referido a los contratos de arrendamiento por los que reclamaba la mercantil Adania Residencial, SLU afectados por la limitación d la actualización de rentas, al haber sido desestimada en su totalidad la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada por las demandantes.

NOVENO.- Costas Procesales.

En cuanto a las costas el art. 139.1. de la LJCA 1998 establece que: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

Así en el presente caso, dada la desestimación de la demanda, sin que se aprecie la existencia en el caso de serias dudas de hecho o de derecho, se imponen las costas causadas a la parte demandante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente