Sentencia Contencioso-Administrativo 202/2025 Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 499/2022 de 06 de mayo del 2025

PRIMERO.Como se ha mencionado en el encabezamiento, el objeto del presente recurso contencioso es la resolución nº 4.809 dictada por el JPEF en fecha 15 de julio de 2022 (Expediente NUM000), mediante la cual se desestimó la solicitud presentada por la actora frente al Ayuntamiento de Santa Eulària des Riu, al no concurrir los presupuestos de expropiación por ministerio de la ley respecto de la finca registral nº NUM001, con referencia catastral NUM002, del t.m. de Eulària des Riu.

El Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (JPEF) en la resolución nº 4.809 desestimó la solicitud presentada por la actora a los efectos de declarar la expropiación por ministerio de la ley de la finca catastral de su propiedad y la fijación de su justiprecio, al considerar el JPEF que no concurrían los presupuestos incluidos en el art. 142 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de Urbanismo de les Illes Balears (LUIB) a los efectos de que el Jurado pudiese desarrollar sus funciones tasadoras.

La representación de la parte actora solicita que se estime la demanda, ordenando al JEF a proseguir la tramitación del expediente de justiprecio por ministerio de la ley y fijar el justiprecio de la parcela, en atención a los siguientes argumentos:

1) El JPEF puede actuar y justipreciar el bien, a pesar de que el Ayuntamiento de Santa Eulària no actúe, ya que el procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley nace "ope legis"mediante la presentación de la hoja de aprecio por el expropiado, como ha señalado la jurisprudencia de forma reiterada (con cita de la STS de 27/03/2001, rec. nº 7970/1996).

2) La parcela propiedad de la recurrente está clasificada como suelo urbano, dotacional público AP, según las NNSS, cumpliendo todos los requisitos para que se materializase la expropiación por ministerio de la ley, habiéndose iniciado el expediente mediante la presentación de la hoja de aprecio ante el Ayuntamiento en fecha 04/08/2021. El Consistorio no tenía competencia para paralizar el procedimiento expropiatorio cuando el día 30/06/2022 aprobó inicialmente una modificación de las NNSS. La denegación de la incoación del expediente de expropiación equivale al rechazo de la hoja de aprecio presentada por el expropiado, según SSTS de 05/11/2012, 25/05/1993 ó 27/03/2001.

3) La aprobación inicial de la modificación del instrumento de planeamiento no impide que el JPEF continúe el procedimiento, como se infiere de la Sentencia del TSJ Illes Balears nº 214/2019, de 24 de abril (PO nº 418/2017), debiendo aplicarse el art. 142 LUIB.

La Abogacía del Estado interesó la desestimación de la demanda, alegando que los terrenos propiedad de la actora carecen de edificabilidad, pero no a causa de las previsiones del planeamiento, por lo que no concurre el supuesto para aplicar el mecanismo expropiatorio por ministerio de la ley, con cita de la STS nº 387/2018, de 12/03/2018, dictada en el recurso de Casación número 2251/2016 (contra la Sentencia de 18 de mayo de2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en los recursos acumulados nº 355/11, 482/11 y 354/11).

El Ayuntamiento de Santa Eulària des Riu se ha opuesto al recurso deducido de adverso, sobre la base de los siguientes motivos:

1) No puede obligarse a incoar un expediente expropiatorio por ministerio de la Ley, al no concurrir el presupuesto contenido en el art. 142 LUIB. El uso asignado es de aparcamiento privado, no público, sin que su inedificabilidad derive del planeamiento, refiriéndose también a la Sentencias del Tribunal Supremo de fecha 19 de julio de 2011 (ECLI:ECLI:ES:TS:2011:4952) y de 7 de noviembre de 2011 (ECLI:ECLI:ES:TS:2011:7923).

2) En el informe técnico elaborado el 19/04/2022 por el arquitecto D. Elias y el 21/04/2022 por los servicios jurídicos municipales, se hace referencia a que la asignación de la calificación "AP" por las NNSS no equivale a que se trate de un aparcamiento público, sino que el suelo propiedad de la recurrente tiene un uso asignado como aparcamiento al aire libre, al servicio de las viviendas colindantes integradas en la misma parcela, ostentando un destino como dotación privada, careciendo de edificabilidad debido a este uso, no por previsiones del planeamiento.

SEGUNDO.A fin de resolver las cuestiones controvertidas, debemos partir de los siguientes datos de hecho, tal y como resultan del expediente administrativo, las alegaciones ofrecidas por las partes y el resultado de la prueba practicada:

1) Transcurridos 5 años desde la aprobación definitiva de las NNSS de Planeamiento de Santa Eulària des Riu (en fecha 05/11/2011; BOIB nº 20EXT, de 08/02/2012), en fecha 16/04/2019 la representación de la actora presentó ante el Ayuntamiento un escrito de advertencia previa de expropiación de unos terrenos de su propiedad, sitos en DIRECCION000, La Argamasa, superficie de 1.807,28 m2, correspondientes a la finca registral nº NUM001 (Registro de la Propiedad nº 3 de Ibiza, tomo NUM003, libro NUM004 de Santa Eulària des Riu, folio NUM005), referencia catastral nº NUM002 (doc. 2.1 y 10.9 expediente). Manifestaba que se encontraban clasificados y calificados en el planeamiento como suelo urbano consolidado "Aparcamiento Público" (AP), "al amparo del artículo 147" de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de Urbanismo de les Illes Balears (LUIB).

La descripción registral de la finca reflejada en la escritura notarial de donación responde al siguiente tenor literal:

2) Alcanzado el plazo de dos años desde la anterior petición, en fecha 03/08/2021 la interesada presentó ante el Consistorio la hoja de aprecio en la que se señalaba un justiprecio de 2.586.716,49 euros, correspondiente a la expropiación de una superficie de 1.807,28 m2, de acuerdo con el informe confeccionado por el arquitecto Sr. Cesar (doc. 2.1 y 10.9 expediente).

3) Pasados 3 meses sin recibir respuesta por parte del Ayuntamiento de Santa Eulària des Riu, el 05/11/2021 la actora solicitó al JPEF la determinación del justiprecio (doc. 2.1 expediente), informando de los trámites realizados con anterioridad.

4) En fecha 09/11/2021, el JPEF inició el Expediente NUM000 y solicitó al Consistorio la remisión de los antecedentes, la situación urbanística de los terrenos, así como la designación de los vocales (reiterándose el 15/03/2022), información que fue aportada al Jurado el 29/04/2022 (doc. 7.6, 8.7, 9.8, 10.9, 11.10 y 12.11 expediente).

5) En el doc. 11.10 del expediente consta un informe elaborado el 19/04/2022 por el arquitecto D. Elias, referente a la petición expropiatoria presentada por la actora en agosto de 2021, en el cual se concluye que no procede la expropiación de los terrenos por ministerio de la ley, ya que la inedificabilidad no deriva de la previsión en el planeamiento de su incorporación al patrimonio público del suelo, sino porque constituye una zona de dotaciones privadas al servicio del resto de la parcela de la que forma parte indisoluble, con un uso pormenorizado de aparcamiento (AP), recomendando una modificación de las NNSS para evitar la confusión, indicando que:

10.5 Ninguno de los planeamientos por lo que se han regido urbanísticamente los terrenos de la parcela ha señalado el carácter público de las partes de la misma calificadas como IC o aparcamiento. En lo que atañe a esta última, que es la que resulta de las determinaciones de las NNSS vigentes y la que ahora se aduce en la solicitud efectuada, la zona de aparcamientos de vehículos AP es, según señala el número 2 del artículo 6.3.09 de las NNUU, una de las subzonas de la zona de comunicaciones e infraestructuras CI, siendo el uso de aparcamiento uno de los usos pormenorizados incluidos dentro del uso global de comunicaciones e infraestructuras CI que, según señala el apartado f).- del número 5 del artículo 5.2.02, comprende los espacios de uso público, colectivo o privado, destinados al estacionamiento de vehículos tipo turismo o motocicletas, ya sean subterráneos, en superficie o en edificios construidos al efecto, por lo que la asignación de unos terrenos a la calificación AP no supone en modo alguno su consideración como aparcamiento público ya que puede corresponder a espacios de uso colectivo o privado.

10.6 Los terrenos para los que se solicita su expropiación por ministerio de la ley no son terrenos cuya inedificabilidad por sus propietarios derive de que el planeamiento prevea su incorporación al patrimonio público de suelo, sino que dicha inedificabilidad deriva de que, constituyendo una zona de dotaciones privadas al servicio del resto de la parcela de la que forma parte indisoluble, el uso pormenorizado de aparcamiento al aire libre que tienen asignado no conlleva la asignación de

edificabilidad alguna.

10.7 Por último debe asimismo señalarse que, tal y como se ha puesto de manifiesto en el transcurso de la tramitación de diversas modificaciones puntuales de las NNSS, la asignación de las calificaciones de viario o aparcamiento AP a los terrenos que constituyen los accesos y aparcamientos privados de las parcelas, ha conducido a una cierta confusión en lo que atañe al carácter público o privado de los mismos por lo que por los responsables del planeamiento se ha adoptado el criterio de calificar de ahora en adelante tales elementos como espacios libres privados EL-PR"

Respecto de los antecedentes previos a la solicitud de expropiación por ministerio de la ley, el citado informe expresa que:

"1 Mediante escrito de fecha 11.07.2016 con número de NUM006, Dña. Visitacion expuso que en fecha 11.08.2011 su padre había solicitado el cambio de calificación de una parcela de su propiedad y de 1.800 m2 de superficie ubicada en la zona de s'Argamassa que ahora era titularidad suya por lo que reiteraba dicha petición solicitando la modificación de la calificación de los terrenos de forma que en la mitad de los mismos se permitiera construir una vivienda y la otra mitad se cediera gratuitamente al Ayuntamiento para su uso como aparcamiento público.

2 Mediante escrito de fecha 07.03.2018 con número de NUM007, Dña. Visitacion reiteró que era la propietaria de la parcela a que el apartado anterior hace referencia y que resultando de posible interés municipal la obtención de 1.200 m2 de la total superficie de los mismos, los ofrecía al Ayuntamiento siempre que se le compensara facultando en los 607 m2 restantes la construcción de una edificación con los parámetros correspondientes a una parcela de 800 m2.

Al escrito se adjuntaba certificación registral de la finca de la que resultaba, en resumen y en lo que a este informe interesa, lo siguiente:

a. Los terrenos tenían una superficie inscrita de 4.024 m2 pero que ascendía en la realidad a 4.537 m2.

b. Sobre ellos se estaba construyendo un conjunto de 7 viviendas unifamiliares aisladas con una superficie total construida cada una de ellas de 271,41 m2 ascendiendo la superficie total edificada del conjunto a 1.899,87 m2, encontrándose en fase de construcción del 50 %.

c. Sobre los terrenos se constituyó un régimen de propiedad horizontal que constaba de 8 entidades, las 7 viviendas y los terrenos a ellas anejos y una octava identificada como entidad Ocho conformada por una porción de terreno no edificada destinada a aparcamiento y área de servicios, cuya superficie ascendía a 1.807,28 m2 y tenía una cuota de participación en la división del 22,72 %.

d. La construcción se efectuaba al amparo de licencia expedida en fecha 05.01 2000, expediente NUM008, según proyecto visado número NUM009, que contemplaba la construcción de un edificio de siete viviendas unifamiliares sobre una finca total de 4.537 m2 de los cuales el edificio se ubicaba sobre una parcela calificada como Zona Residencial de 2.856 m2 mientras el resto de la finca estaba destinada a aparcamientos y área de servicios, no existiendo inconveniente en que la zona de 1.807,22 m2 calificada como zona de aparcamientos y zona de servicios se constituyeran como entidad registral diferenciada e independiente de las viviendas.

e. La norma estatutaria identificada con la letra C establecía que el propietario de la entidad número Ocho podría por sí solo, sin necesidad de nuevo acuerdo de la comunidad de propietarios, modificar el uso o destino de la parcela si la normativa urbanística municipal lo autorizaba. También podría efectuar por sí solo, sin necesidad de ningún nuevo consentimiento de la comunidad de propietarios, cualesquiera obras de construcción, reforma o mejora de vivienda, de conformidad con proyecto técnico y licencia municipal de obras, así como cubrir o cerrar las terrazas y pérgolas, entendiéndose concedida a dicho propietario la autorización de la comunidad para dichas actuaciones, debiendo obtener la pertinente licencia municipal de obras y ejecutarse las mismas conforme a proyecto técnico cuando la legislación vigente lo exigiera.

3 Aceptando el ofrecimiento que la propietaria efectuaba en el escrito de fecha 07.03.2018, entre las propuestas contenidas en el Avance de nueva ordenación de la zona que resultó sometido a información pública mediante acuerdo municipal de fecha 28.02 2019, se contemplaba la recalificación como EL-P/AP de una parte de sus terrenos y la definición de una unidad de actuación en términos similares a los que ella proponía, lo que facultaba la cesión gratuita de la parte calificada como EL-P/AP para su uso como espacio libre público de forma compatible con el uso de aparcamiento, pero la formulación de la nueva ordenación de la zona debió de paralizarse a la vista del criterio continuado de la CMAIB de no posibilitar crecimientos poblacionales en ninguno de los núcleos urbanos del término municipal, por mínimos que estos fueran.

(...)"

6) Los servicios jurídicos municipales informaron el 21/04/2022 a favor de la denegación de la solicitud de inicio del expediente expropiatorio por ministerio de la ley (doc. 12.11 expediente).

7) Conferido el oportuno traslado a la expropiada, presentó escrito ante el JPEF el 16/06/2022 en el cual informaba que el Ayuntamiento había dictado Decreto de Alcaldía en fecha 22/04/2022 mediante el que se denegaba el inicio del expediente expropiatorio de la parcela catastral de su propiedad (doc. 13.12 expediente).

8) En escrito presentado el 05/07/2022 (doc. 14.13 expediente), el Ayuntamiento de Santa Eulària des Riu comunicó al JPEF que el Pleno de la Corporación, en sesión celebrada el día 30 de junio de 2022, había aprobado inicialmente la "Modificación puntual número 18 de las Normas Subsidiarias de planeamiento del T.M. de Santa Eulària des Riu. Recalificación de terrenos en S'Argamassa en desarrollo del procedimiento establecido por el artículo 142 de la LUIB".

En la justificación de la modificación 18 de las NNSS se refiere específicamente a la confusión que genera la calificación de los terrenos aquí examinados, ya que la categoría "Viario o Aparcamiento" asignada en las NNSS vigentes (AP) no conlleva que se traten de una dotación pública, como sostiene la interesada en su expropiación, sino que en este caso se prevé el uso de aparcamiento al aire libre, privado y destinado a las viviendas sitas en la parcela, por lo que se propone el cambio de la calificación como "Espacio Libre Privado", expresando que:

"Tal y como se ha puesto de manifiesto en el transcurso de la tramitación de diversas modificaciones puntuales de las NNSS, la asignación de las calificaciones de viario o aparcamiento AP a los terrenos que constituyen los accesos y aparcamientos privados de las parcelas, ha conducido a una cierta confusión en lo que atañe al carácter público o privado de los mismos por lo que por los responsables del planeamiento se ha adoptado el criterio de calificar de ahora en adelante tales elementos como espacios libres privados EL-PR.

En definitiva, La MP 18 tiene por objeto la recalificación como espacio libre privado EL-PR de los terrenos que constituyen su ámbito, hasta ahora calificados como aparcamiento AP, en aplicación del criterio a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior y con la finalidad de evitar interpretaciones confusas en lo que al destino público o privado de los terrenos respecta, como la que ha originado la solicitud de su expropiación por ministerio de la ley".

9) El JPEF dictó la resolución nº 4.809, de 15/07/2022, desestimatoria de la solicitud al no concurrir el supuesto de expropiación por ministerio de la ley (doc. 3.2 expediente), acto administrativo contra el cual se interpuso el presente recurso contencioso, constituyendo su objeto.

TERCERO.El expediente de expropiación por ministerio de la ley (nº 26/2017), promovido por la actora exart. 142 LUIB (aplicable por razones de vigencia temporal), amparándose en que las NNSS de Santa Eulària des Riu, aprobadas en noviembre de 2011 calificaban como aparcamiento público unos terrenos urbanos de su propiedad, habiendo presentado hoja de aprecio ante el Ayuntamiento. El art. 142 LUIB dispone que:

"Artículo 142. Expropiación por ministerio de la ley.

1. Cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del planeamiento sin que se lleve a efecto la expropiación de los terrenos que, de acuerdo con su calificación urbanística, no sean edificables por las personas propietarias, ni tengan que ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y las cargas en la unidad de actuación, la persona titular de los bienes o sus derechohabientes advertirán a la administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la ley si transcurren otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia. A tal efecto, la persona propietaria podrá presentar la hoja de aprecio correspondiente, y si transcurrieran tres meses sin que la administración la acepte, podrá aquella dirigirse a la Comisión de Valoraciones de Expropiación de las Illes Balears, que fijará el justiprecio de acuerdo con la legislación básica aplicable y con el procedimiento que establecen los artículos 31 y siguientes de la Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre expropiación forzosa .

2. A efectos de lo establecido en el apartado anterior, la legislación aplicable será la vigente en el momento de la iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la ley mediante la presentación de la hoja de aprecio, y la valoración se entenderá referida también a esta fecha. Los intereses de demora se devengarán desde la presentación por la persona propietaria de la tasación correspondiente.

3. El cómputo de los plazos para advertir a la administración que corresponda para presentar la hoja de aprecio correspondiente y para dirigirse a la Comisión de Valoraciones de Expropiación de las Illes Balears para que fije el justiprecio establecido en el apartado 1 anterior quedará suspendido si los órganos competentes inician un procedimiento de modificación o revisión del planeamiento municipal que comporte la supresión de la determinación que implique la expropiación de terrenos, con la adopción del acuerdo pertinente de conformidad con el artículo 51 de la presente ley.

En los ámbitos afectados por este acuerdo, la suspensión también comportará la de los procedimientos de valoración instados ante la Comisión de Valoraciones de Expropiación de las Illes Balears de acuerdo con el apartado 1 anterior. El cómputo de los plazos y la tramitación de los expedientes de expropiación por ministerio de la ley iniciados se reanudarán si transcurriera el plazo de suspensión acordado sin que se hubiera producido su publicación a efectos de la ejecutividad de la figura de planeamiento urbanístico tramitada.

Si la publicación se realizara antes de que la Comisión de Valoraciones de Expropiación de las Illes Balears fijara el justiprecio de los bienes y la nueva figura de planeamiento no determinara su expropiación, los expedientes de expropiación por ministerio de la ley iniciados quedarán sin objeto. En este caso, la resolución que ponga fin al procedimiento correspondiente manifestará estas circunstancias y ordenará el archivo de las actuaciones, sin que se produzca la expropiación de los bienes".

La representación de la parte actora concentra su impugnación en la calificación de los terrenos cuya expropiación pretende se lleve a cabo por el Consistorio, aseverando que tienen asignado en las NNSS un uso como aparcamiento público (AP), e incluso esgrimen que en junio de 2022 el Ayuntamiento aprobó inicialmente una modificación del instrumento de planeamiento tras la solicitud de expropiación presentada por la demandante, precisamente para alterar el uso del suelo a "Espacio Libre Privado" (EL-PR), y así no materializar la expropiación.

A fin de dilucidar si procedía tramitarse y decidir un expediente de expropiación por ministerio de la ley, debemos partir de las prescripciones contenidas en las NNSS respecto de los suelos urbanos calificados como CI-AP. El art. 5.2.02 dispone en cuanto a "Comunicaciones e Infraestructuras" (CI) que:

"TÍTULO V: NORMAS DE EDIFICACIÓN EN SUELO URBANO

CAPÍTULO II: NORMAS REGULADORAS DE LOS USOS

ARTÍCULO 5.2.02 CLASIFICACIÓN Y DEFINICIONES DE LOS USOS GLOBALES Y PORMENORIZADOS

(...)

5.- Comunicaciones e infraestructuras (CI): Uso global que comprende los siguientes usos pormenorizados:

(...)

f).- Aparcamiento de vehículos: Comprende los espacios de uso público, colectivo o privado, destinados al estacionamiento de vehículos tipo turismo o motocicletas, ya sean subterráneos, en superficie o en edificios construidos al efecto. Asimismo se incluye en este uso el correspondiente al depósito o guarda de grandes vehículos automóviles tales como autobuses y camiones, permitiéndose, en tal caso, solo en las zonas industriales y de servicios.

(...)"

Partiendo de que en la categoría CI se incluye el uso público, colectivo o privado, destinado al estacionamiento de vehículos, debemos concluir que se refiere a aparcamientos de titularidad pública como también particular.

El art. 6.3.09 NNSS establece para la zona AP (dentro del tipo CI), entre otras, que:

"TÍTULO VI: NORMAS DE ZONAS HOMOGÉNEAS

(...)

CAPÍTULO III: RÉGIMEN DEL SUELO URBANO. ORDENANZAS PARTICULARES

(...)

ARTÍCULO 6.3.09 ORDENANZAS PARTICULARES DE LA ZONA DE COMUNICACIONES E INFRAESTRUCTURAS (CI)

(...)

2.- Zonas: Se establece una única zona Comunicaciones e Infraestructura (CI) con las siguientes subzonas: Red viaria (V), Portuario (P), Instalaciones y servicios (IS), Transportes (T), Comunicaciones y telecomunicaciones (CT), Aparcamiento de vehículos (AP) y Estación de servicios (ES)".

A partir de los argumentos esgrimidos por las partes procesales en sus escritos de demanda y contestación, unido a las disposiciones urbanísticas de las NNSS y el contenido de los informes técnicos obrantes al expediente, resulta que los terrenos propiedad de la recurrente tenían asignado en el planeamiento un uso de aparcamiento, en todo caso privado, dirigido a los inmuebles incluidos en la parcela, sin que se desprenda en ningún caso que las NNSS hubiesen previsto que esta superficie destinada al estacionamiento de vehículos al aire libre debiese ser de propiedad municipal ni tampoco de uso público.

Por consiguiente, la franja de terreno aquí examinada tenía asignado un uso privativo sin producir una alteración futura de la propiedad que debiese efectuarse mediante el instituto de la expropiación por ministerio de la ley, resultando conforme a Derecho la decisión alcanzada por el JPEF.

La modificación puntual nº 18 de las NNSS, iniciadas en junio de 2022, tenían como objetivo la clarificación del uso asignado a la superficie, ya que, como se ha acreditado a través del presente litigo, la categorización como AP originaba la confusión de uso y titularidad pública, cuando se trataba de un área de dominio y utilización privados, careciendo de edificabilidad por el uso de aparcamiento que tenían asignado, y no porque se contemplase la adquisición forzosa por el Consistorio.

En consecuencia, el recurso debe desestimarse.

CUARTO.En materia de costas, al haberse desestimado el recurso, se deben imponer a la parte actora, hasta un límite de 3.000 euros para cada una de las Administraciones demandada y codemandada, sin perjuicio del apartado 7 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en su redacción posterior a la Ley 37/2011 de 10 de octubre.

Fallo