Sentencia Contencioso-Administrativo 10/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 200/2023 de 07 de enero del 2025

No se aceptan los fundamentos de derecho de la sentencia apelada.

PRIMERO. -El objeto del recurso contencioso-administrativo resuelto por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Santander de 13 de septiembre de 2023 lo ha sido la desestimación presunta del recurso de alzada contra la resolución del Director General de Justicia del Gobierno de Cantabria de 29 de diciembre de 2021 (BOC de 10 de enero de 2022) que convoca la constitución de las bolsas de trabajo de funcionarios interinos de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia de médicos forenses, gestión procesal y administrativa, tramitación procesal y administrativa y auxilio judicial en el ámbito gestionado por la Comunidad Autónoma de Cantabria.

SEGUNDO. -La sentencia de instancia ha desestimado el recurso contencioso administrativo entablado contra la constitución de las bolsas de trabajo de funcionarios interinos de los cuerpos de la Administración de Justicia mencionados tras considerar que, la Orden PRE/48/2018, de 21 de agosto, reguladora de la selección, formación, nombramiento y cese de los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia en Cantabria, que tiene por finalidad establecer criterios precisos que posibiliten el nombramiento de funcionarios interinos con la suficiente agilidad y rapidez, basados en los principios de igualdad, mérito y capacidad, para cubrir adecuadamente las necesidades de personal que se produzcan en la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma de Cantabria, en cuanto establecen como requisito para acceder a dicha bolsa acreditar haberse presentado al primer ejercicio de la última convocatoria del proceso selectivo para el ingreso en el cuerpo en cuya bolsa de trabajo pretenda ser incluido, con independencia de su ámbito territorial, no vulnera los principios de igualdad, mérito y capacidad; la sentencia sostiene su desestimación en la falta de motivación de la vulneración alegada y que el requisito de participación aludido conculque los principios de igualdad, mérito y capacidad pues resulta indispensable que el sistema de selección del personal interino en la administración de justicia garantice su capacitación para prestar un adecuado servicio en los órganos judiciales y fiscales en los que vayan a prestar servicio, de forma que el requisito combatido estaría justificado con el objetivo de seleccionar a personas orientadas en su formación al acceso a la función pública en el ámbito de la administración de justicia.

TERCERO. -El recurso de apelación impugna la sentencia de instancia aduciendo que el requisito que contiene el apartado quinto 2.d) de la resolución recurrida que dice <>,no constituye garantía de capacitación para prestar el servicio como funcionario interino en la Administración de Justicia; la capacitación del personal se asegura si se exige superar el primero de los ejercicios pero no solamente con haberse presentado; se produce por ende una vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Consecuentemente, la afirmación contenida en la sentencia de que la parte demandante no acredita la conculcación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, sería errónea; por el contrario, el principio de igualdad resulta vulnerado porque la exigencia de presentación al primer ejercicio de la convocatoria resulta discriminatorio en tanto carece de relevancia sobre los restantes principios de mérito y capacidad, porque esa mera aportación de haberse presentado al primer ejercicio de la convocatoria de acceso a los mencionados cuerpos, no cualifica el acceso a la bolsa correspondiente.

CUARTO. -La letrada de los servicios jurídicos se opone al recurso de apelación porque la Orden PRE/48/2018, de 21 de agosto, sobre selección, formación, nombramiento y cese de los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia en Cantabria no fue recurrida, es firme y, establece en sus arts. 6 y 7, la documentación acreditativa de haberse presentado al primer ejercicio de la última convocatoria del proceso selectivo para el ingreso en el cuerpo en cuya bolsa aspire a ser incluido con independencia de su ámbito territorial; requisito éste que se exige en la resolución recurrida del Director General de Justicia de 29 de diciembre de 2021 (BOC de 10 de enero de 2022) que convoca la constitución de las bolsas de trabajo de funcionarios interinos de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia de médicos forenses, gestión procesal y administrativa, tramitación procesal y administrativa y auxilio judicial en el ámbito gestionado por la Comunidad Autónoma de Cantabria, apartados quinto 2 d) y séptimo c), que vendría a garantizar su capacitación para prestar un adecuado servicio sin que ello vulnere el principio de igualdad, tal como ya se pronunció la STSJ de Castilla La Mancha en su sentencia de 6 de junio de 2003 que estableció la vinculación de la constitución de las bolsas de interinos con la participación en las pruebas de acceso convocadas por la Comunidad Autónoma; regla de buena administración que no provoca discriminación por ello pues, dicho requisito responde a la capacidad de auto organización de la Administración, en aras a garantizar que el personal interino pueda prestar un adecuado servicio en los órganos judiciales y fiscales donde deba prestar sus servicios y orientado en su formación al acceso a la función pública en el ámbito de la administración de justicia.

La Orden PRE/48/2018, de 21 de agosto, reguladora de la selección, formación nombramiento y cese de los funcionarios interinos al servicio de la administración de justicia de Cantabria fue publicada con anterioridad a las convocatorias de los procesos selectivos y a la convocatoria impugnada por lo que era público el requisito para poder acceder a la bolsa de interinos.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha de 1 de febrero de 2005 en línea con la sentencia de 2003 citada anteriormente dice que, aunque pueda parecer absurdo el requisito a la vista de que basta con obtener un cero en la calificación del ejercicio para considerar cumplido el requisito, no es un aspecto suficiente para considerarlo ilegal por arbitrario pues la exigencia de haberse presentado al primer ejercicio del proceso selectivo al igual que haber obtenido calificación no impide que la medida, que pretende vincular a los aspirantes a interinidades con los aspirantes a plazas en propiedad tratando de que los interinos no se mantengan al margen de los procesos de acceso a las plazas en propiedad, no sea legítima, ni incurra en ilegalidad alguna, ni que deba ser anulado porque no parezca oportuno a la parte recurrente.

Alude al hecho de que, además de ese requisito de participación de los aspirantes, no se valora a la vez como mérito pues es un requisito de participación que todos poseen pero sí resulta posible la valoración de las calificaciones obtenidas en las pruebas selectivas por cada uno de los aspirantes; de esta forma, el motivo de apelación también habría de ser desestimado.

QUINTO. -Con relación a lo anteriormente mencionado, aunque la parte actora no interpusiera recurso contencioso contra la Orden PRE/48/2018, de 21 de agosto, reguladora de la selección, formación nombramiento y cese de los funcionarios interinos al servicio de la administración de justicia de Cantabria, cabe que este órgano jurisdiccional declare la nulidad de un concreto artículo de la citada orden vía impugnación indirecta.

Nos recuerda el Tribunal Supremo en sentencia nº 932/2021, de 28 de junio de 2021, recurso 932/2021, haciéndose eco de la sentencia nº 829/21 de 10 de junio dictada en el rec. 1977/2020 que < art. 46 LJCA , el objeto del recurso es la disposición general misma y, en el segundo, el objeto del recurso es el acto y sólo indirectamente la disposición en la medida en que se aplica en el acto recurrido. A estas dos modalidades de impugnación de las disposiciones generales se refiere el art. 26 LJCA , dedicándose el siguiente, art. 27, a articular la impugnación indirecta en función de si el órgano jurisdiccional que conoce del recurso contra el acto es o no competente, a su vez, para conocer del recurso directo contra la disposición. En la impugnación indirecta, que es la que aquí nos ocupa, sólo es posible anular la disposición general por su disconformidad a derecho si esta disposición general ha sido efectivamente aplicada en el acto impugnado ya que el objeto del recurso no es la disposición sino el acto, en la medida en que la disposición sólo es "indirectamente" impugnada a través de éste. Por ello, sólo es posible declarar la nulidad de la disposición si previamente se ha anulado el acto que la aplica, precisamente, por entender que la norma aplicada en el acto no era conforme a derecho. En definitiva, para que proceda una impugnación indirecta es necesario que el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA >>.

La sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre 2011, recurso 2124/2008, también señaló:

"Ciertamente la impugnación de las disposiciones reglamentarias ante la jurisdicción contencioso administrativa puede ser directa o indirecta. En el recurso directo se puede cuestionar la legalidad tanto del contenido de la disposición general como invocar cualquier tipo de infracción, formal o material, que puede afectar, por tanto, a la regularidad del procedimiento de elaboración. Por el contrario, en el recurso indirecto se impugna directamente un acto administrativo, en este caso una disposición de inferior rango, porque la norma reglamentaria que le proporciona cobertura no es conforme a Derecho. Es decir, se impugna el acto o la disposición recurrida de modo directo, fundado en la ilegalidad de la disposición. Por tanto, la esencia del recurso indirecto es que el vicio del que adolece el acto o la disposición recurrida directamente tiene su origen, su raíz, su fundamento jurídico, en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que anulado el acto o disposición que se impugna de modo directo -el plan especial-, no se puede analizar luego la norma reglamentaria de cobertura -plan general- desvinculada de su aplicación, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango. En este sentido, venimos declarando en aplicación e interpretación de los artículos 26 y 27 de la LCJA, en sentencia de 6 de noviembre de 2009 (recurso de casación nº 4543/2005), que la impugnación indirecta de un plan general no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su génesis, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado. Nos referimos a la sentencia de 25 de septiembre de 2009 (recurso de casación nº 553/2005), que declara que <>. NOVENO .- Por lo demás, para cerrar el capítulo sobre la extensión y el alcance de la impugnación indirecta debemos añadir, como ya hemos anunciado, que, con motivo de la impugnación indirecta de una disposición general, no pueden invocarse los vicios formales acaecidos en su elaboración. La impugnación de tales defectos de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos interpuestos contra las mismas, dentro de los plazos legalmente establecidos. De modo que el indirecto esencialmente está llamado a depurar los vicios sustantivos o de ilegalidad material en que pudieran haber incurrido las normas reglamentarias de cobertura y que haya proyectado tal disconformidad con el ordenamiento jurídico a los actos de aplicación o las disposiciones inferiores. ( STS de 11 de octubre de 2005 (recurso de casación nº 6822/2002)."

Asimismo, en la sentencia del Tribunal Supremo, de 19 de abril de 2012, recurso 3018/2009, con cita de una anterior de 6 de julio de 2010, RC 4039/2006, se señala que:

"Aunque la jurisprudencia relativa al recurso indirecto se ha mantenido después de la entrada en vigor de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, de lo que son exponente, entre otras, las sentencias de esta sala de 11 de octubre de 2005 (recurso de casación 6822/2002), 21 de abril de 2008 (recurso de casación 5038/2003), 11 de mayo de 2009 (recurso de casación 1871/2006) y 11 de febrero de 2010 (recurso de casación 4581/2008), sin embargo, se viene admitiendo la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente ( sentencias de esta sala de 27 de octubre de 2007 (recurso de casación 9657/2003, fundamento jurídico cuarto) y 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004 , fundamento jurídico sexto)."

En el supuesto sometido a consideración del juzgado la actora, se interpuso recurso contencioso administrativo contra un acto de aplicación de la Orden PRE/48/2018, de 21 de agosto, concretado en la resolución impugnada, por la que se convocaba la formación de las bolsas de trabajo de funcionarios interinos de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia en Cantabria, lo cual resulta conforme a lo dispuesto en el art 26 de la LJCA y solicita la nulidad de los preceptos contenidos en la citada orden reguladora de la selección, formación, nombramiento y cese de los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia en Cantabria que desarrollan el requisito impugnado también a través del recurso indirecto mencionado ( art. 27.2 LJCA) cuya resolución compete a esta sala del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria a tenor del art. 10.1.b) LJCA.

No puede desconocerse que nos movemos en un ámbito muy específico de la función pública que afecta a la constitución de una bolsa de trabajo de funcionarios interinos cuya relación de servicios se caracteriza por ser circunstancial y temporal, es decir, condicionada por la existencia de unas circunstancias de necesidad y urgencia que justifiquen su nombramiento y, por mantenerse dicha relación de interinidad, sólo el tiempo en que se mantengan esas circunstancias. Por tanto, el funcionario interino ha de reunir los requisitos de capacidad que en cada momento resulten necesarios para el desempeño de los puestos cuya atención resulta conveniente en razón de esas circunstancias de urgencia y necesidad y, además, sus derechos duran, como ya se ha dicho, en tanto subsistan esas circunstancias que determinan su nombramiento.

Hecho este inciso, es muy frecuente y sucede en casi todos los procesos que la Administración, en el ejercicio de sus potestades de auto organización, limite la puntuación a asignar a alguno de los méritos, ya sea por antigüedad, por formación, por superación de pruebas selectivas o por titulaciones, sin que ello se entienda que vulnera el principio de mérito y capacidad con arreglo a una consolidada jurisprudencia. Dicho de otra manera, la administración en el ejercicio de su potestad de auto organización, en cuanto que es una potestad discrecional, puede establecer los méritos que crea convenientes y, por tanto, está en condiciones tanto de limitar el tiempo de experiencia máxima valorable para conformar la bolsa de trabajo de funcionarios interinos como de primar la experiencia más próxima a la fecha de la convocatoria en detrimento de la más alejada. Esta facultad, lógicamente, no es omnímoda y no se puede ejercer de manera arbitraria y caprichosa, sino conforme al interés público y al ordenamiento jurídico.

SEXTO. -En el caso analizado, se trata de resolver sobre la proporcionalidad del requisito exigido a los integrantes de la bolsa de interinos de haberse presentado al primer ejercicio de la última convocatoria del proceso selectivo para el ingreso en el cuerpo en cuya bolsa de trabajo aspire ser incluido; si el requisito de mera presentación al primer ejercicio de La última convocatoria del concurso oposición, con independencia de la calificación obtenida (valorable en su caso como mérito), constituye un requisito proporcionado para formar parte de la bolsa de funcionarios interinos; la sentencia de instancia ha dicho que dicho requisito no conculca los principios de igualdad, mérito y capacidad y resulta indispensable que el sistema de selección del personal interino en la administración de justicia garantice su capacitación para prestar un adecuado servicio en los órganos judiciales y fiscales en los que vayan a prestar servicio, sin embargo la desproporcionalidad del requisito proviene de la exigencia de una capacitación vacía de contenido; la simple presentación al primer ejercicio constituye una formalidad que no acredita, a juicio de la sala, que garantice una vinculación del aspirante para integrar la bolsa de interinos correspondiente a ese cuerpo de la administración de justicia, lo cual evidencia la vulneración del principio de igualdad en el acceso a dicha bolsa de interinos teniendo en cuenta que, conforme al artículo 30.4 del Reglamento 1451/2005, de 7 de diciembre, tienen el mismo estatuto que los funcionarios de carrera y deben reunir los mismos requisitos que aquellos para adquirir tal condición entre los que no se entiende el de la presentación al primer ejercicio de la última convocatoria.

Con relación a la pretensión consistente en que se condene a la administración autonómica al dictado de nueva resolución que convoque en lo sucesivo la constitución de la bolsa de interinos sin el requisito de la presentación al primer ejercicio de la última convocatoria, la sala entiende que se trata de una condena de futuro que excede del restablecimiento de una situación jurídica individualizada y pugna con el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa, sin que tampoco pueda determinarse la forma en que han de quedar redactados los preceptos de la disposición general cuya nulidad se declare en aplicación del art. 71.2 LJCA.

SÉPTIMO. -De conformidad con el artículo 139.2 LJCA no procede la imposición de costas de esta segunda instancia al resultar estimado este recurso de apelación, sin que tampoco proceda la condena en costas en primera instancia que no se produjo.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY