Sentencia Contencioso-Administrativo 3678/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 833/2022 de 07 de octubre del 2025

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso- administrativo la Resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de fecha 22 de marzo de 2022, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la hoy actora contra la Resolución del propio órgano, de fecha 22 de noviembre de 2021, que resolvió:

"En relación al incumplimiento del expediente de Concesión de Aguas Públicas de referencia NUM001 al no tener instalados elementos de control efectivo de los caudales y volúmenes de aguas derivados:

1º.- Imponer a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 la sanción de multa de 1.000 euros, que deberá hacerse efectiva una vez dicha resolución sea firme en vía administrativa y se le remita la liquidación correspondiente en la que se harán constar la cuenta de ingreso y los plazos para realizarlo.

2º.- Obligación de dar inmediato cumplimiento a la Concesión de Aguas Públicas de referencia NUM001, instalando los correspondientes medios de medición e información sobre los caudales utilizados, absteniéndose de inmediato de derivar agua hasta que sean correctamente instalados y precintados por el Servicio de Control y Vigilancia del Dominio Público Hidráulico, advirtiéndolo que en caso contrario se podrán adoptar las medidas que se consideren pertinentes.

3º.- Siendo de su responsabilidad los daños y perjuicios que, por incumplimiento de dicha obligación, se puedan ocasionar al dominio público hidráulico y/o a terceros".

"En relación al incumplimiento de Concesión de Aguas Públicas NUM001 al no tener instalados elementos de control efectivo de los caudales y volúmenes de aguas derivados:

1º.- Imponer a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 la sanción de multa de 1.000 euros, que deberá hacerse efectiva una vez dicha resolución sea firme en vía administrativa y se le remita la liquidación correspondiente en la que se harán constar la cuenta de ingreso y los plazos para realizarlo.

2º.- Obligación de dar inmediato cumplimiento a la Concesión de Aguas Públicas e referencia NUM001, instalando los correspondientes medios de medición e información sobre los caudales utilizados, absteniéndose de inmediato de derivar agua hasta que sean correctamente instalados y precintados por el Servicio de Control y Vigilancia del Dominio Público Hidráulico, advirtiéndole que en caso contrario se podrán adoptar las medidas que se consideren pertinentes.

3º.- Siendo de su responsabilidad los daños y perjuicios que, por incumplimiento de dicha obligación, se puedan ocasionar al dominio público hidráulico y/o a terceros".

"En relación a la derivación de aguas superficiales del río Quiebrajano (afluente del río Guadalbullón) sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, incumpliendo así los acuerdos de la Comisión de Seguimiento del mencionado río del año 2020:

"4º.-Imponer a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 la sanción de multa de 2010 euros, que deberá hacer efectiva una vez dicha resolución sea firme en vía administrativa y se le remita la liquidación correspondiente en la que se harán constar la cuenta de ingreso y los plazos para realizarlo.

5º.- La obligación de abstenerse de inmediato en la derivación de aguas superficiales sin contar con la autorización del Organismo de cuenca, dando cumplimiento a los acuerdos adoptados en la Comisión de Seguimiento del río Guadalbullón del año 2020.

6º.- Siendo de su responsabilidad los daños y perjuicios que, por incumplimiento de dicha obligación, se puedan ocasionar al dominio público hidráulico y/o a terceros".

La sanción de multa de 1.000 €, como responsable de la infracción, de carácter leve, tipificada en el artículo 116.3 c) y g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en relación con los artículos 55.4 y 315 b) e y) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, se impuso por los siguientes hechos: "... Haber procedido al incumplimiento del expediente de Concesión de Aguas Públicas de referencia NUM001 al no tener instalados elementos de control efectivo de los caudales y volúmenes de agua derivados, así como haber procedido a la derivación de aguas superificiales del río Quiebrajano (afluente del río Guadalbullón) sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, incumplimiendo así los acuerdos de la Comisión de Seguimiento del mencionado río del año 2020, todo ello en el sitio denominado Puente de la Sierra, finca DIRECCION000, en el T.M. de Jaén".

La sanción de multa de 2.010 €, como responsable de la infracción, de carácter leve, tipificada en el artículo 116.3 b) y g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en relación con los artículos 55 y 98 y en el artículo 315 i) y n) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, se impuso por los siguientes hechos: haber procedido" a la derivación de aguas superficiales del río Quiebrajano (afluente del río Guadalbullón) sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, incumplimiendo así los acuerdos de la Comisión de Seguimiento del mencionado río del año 2020".

SEGUNDO.-Por razones metodológicas de orden procesal, hemos de principiar por el examen del motivo sustentado en la vulneración del principio de tipicidad.

En relación con el indicado motivo, la parte actora dice que ni en la denuncia formulada contra la Comunidad de Regantes, ni en el pliego de cargos, ni en el acuerdo de incoación del expediente sancionador, ni en la propuesta de resolución, ni en la resolución sancionadora, ni en la resolución que desestima el recurso de reposición, se indica el turno de riego incumplido por la Comunidad de Regantes.

En ningún momento del expediente sancionador, se indica el sistema de turnos establecido, ni el turno que supuestamente se le asignó a la comunidad de regantes, ni la forma en que ésta ha incumplido dicho turno. Ni siquiera por referencias realizadas al acta del Pleno de la Comisión de Desembalse del río Guadalquivir de fecha 5 de mayo de 2020, se indica cuál era el sistema de turnos establecido que supuestamente incumplió la comunidad de regantes.

El artículo 27. 1 y 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece:

"1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de 2 de abril.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley".

El artículo 116.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, establece que "se considerarán infracciones administrativas:

"a) Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas.

b) La derivación de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa.

g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga".

La Sala quiere poner de relieve que ha sido la jurisprudencia, primero del Tribunal Supremo y luego del Tribunal Constitucional, la que ha ido perfilando los principios del derecho administrativo sancionador recogidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (ahora, Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), cuya exposición de motivos señala que la Constitución Española, al tratar conjuntamente los ilícitos penales y administrativos, ha puesto de manifiesto "la voluntad de que ambos se sujeten a principios de básica identidad".

La sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983, de 3 de octubre, enuncia, de modo general, los límites que la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el artículo 25 CE, y que son: a) Legalidad, que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango legal; b) Interdicción de las penas de privación de libertad; c) Respeto a los derechos de defensa, reconocidos en el artículo 24 CE, que son de aplicación a los procedimientos que la Administración siga para la imposición de sanciones; y d) Finalmente, la subordinación a la autoridad judicial.

Según lo precedentemente expuesto, la observancia de los procedimientos para la imposición de sanciones está directamente relacionada con el derecho de defensa ( artículo 134 de la Ley 30/1992 y 24.2 CE) , y su preterición, con relevancia constitucional, comporta la nulidad de la sanción, en el bien entendido que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, "... si bien es cierto que este TC ha declarado reiteradamente que los principios del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado ( STC 18/1987 ), no lo es menos que también hemos aludido a la cautela con la que conviene operar cuando de trasladar garantías constitucionales extraídas del orden penal al derecho administrativo se trata. Esta operación no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza ( STC 22/1990 )"( STC 246/1991, de 19 de diciembre).

El Tribunal Constitucional se ha preocupado de señalar que el artículo 25 CE contempla una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, que refleja la trascendencia del principio de seguridad en los ámbitos sancionadores, penal y administrativo, e incorpora la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término "legislación vigente" contenido en el artículo 25.1 CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora ( SSTC 42/1987; 3/1988; 101/1988 y 83/1990), habiendo declarado, además, que "en el ámbito de las sanciones administrativas, la garantía formal de reserva de ley sólo tiene una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir mayor margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas..., si bien, en cualquier caso, tal relativización no puede conducir a admitir como conformes con el principio de reserva de ley las regulaciones reglamentarias independientes y no claramente subordinadas a la ley, de modo que, en lo que se refiere a las infracciones que se cometan en el ámbito de las relaciones de supremacía general, el artículo 25.1 CE resultaría vulnerado si la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, tanto en lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos como a la regulación de las correspondientes consecuencias sancionadoras" ( STC 177/1992, de 2 de noviembre).

Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1990, los conceptos de legalidad y tipicidad no se identifican, aunque ambos se apoyen en el artículo 25.1 CE. La legalidad se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera constitutiva de la infracción, y la igualmente precisa definición de la sanción que pueda imponerse, siendo, en definitiva, medio de garantizar el principio constitucional de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE) y de hacer realidad, junto a la exigencia de una lex previa,la de una lex certa.Si bien a estos efectos resulta posible una cierta colaboración del reglamento con la norma legal.

Los anteriores principios y garantías encuentran acogida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicable ratione temporisal caso enjuiciado (hoy, en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público); en concreto, el principio de legalidad se recoge en su artículo 127.1 de la Ley 30/1992 (ahora, 27.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015), que exige que una norma con rango de ley habilite expresamente a la Administración para ejercer la potestad sancionadora; del principio de legalidad deriva el de tipicidad, expresamente reconocido en el artículo 129 de la Ley 30/1992, en cuyo apartado 1 se disponía que "sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley",aunque admite, en su apartado 3, que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes"(en la actualidad, artículo 27.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre).

La Sala, en primer lugar, como ya hiciéramos en nuestra sentencia de fecha 27 de enero de 2022 (recurso 443/2018), ha de reprochar el modo en que la Administración ha hecho ejercicio de la potestad sancionadora en el caso enjuiciado, la que, para calificar los hechos, cita más de una infracción tipificada (en el caso, hasta cuatro) sin motivar en cuál de ellas se incardinan los hechos o por qué se citan hasta cuatro tipos sin expresar el razonamiento lógico en virtud del cual se concluye en la subsunción de los hechos en el tipo o tipos administrativos mencionados. Esa técnica es, a todas luces, improcedente, pues, si se entendiera que los hechos encajan en más de una hipótesis típica, habría de exteriorizarse el motivo por el que se estiman cometidas la infracción o infracciones. Y ello ha de verificarse, siempre, con independencia de que se considere consumada una o más de las infracciones tipificadas.

Pues bien, la falta de motivación de la concreta calificación de los hechos por la Administración sería suficiente para la estimación del presente recurso. Pero es que, además, asiste la razón a la parte actora cuando denuncia la infracción, por parte de la Administración sancionadora, del principio non bis in idem,al castigar los mismos hechos (incumplimiento del expediente de concesión de aguas públicas de referencia NUM001, al no tener instalados elementos de control efectivo de los caudales y volúmenes de aguas derivados) con dos sanciones de multa (de 1.000 € y 2010 €).

En parecidos términos esta Sala y Sección se pronunció en su sentencia 3599/2022, de 15 de septiembre de 2022 (recurso 945/2019). En su fundamento jurídico segundo, entre otras cosas, se dijo:

<<"La Sala, en primer lugar, como ya hiciéramos en nuestra sentencia de fecha 27 de enero de 2022 (recurso 443/2018 ), ha de reprochar el modo en que la Administración ha hecho ejercicio de la potestad sancionadora en el caso enjuiciado, la que, para calificar los hechos, cita más de una infracción tipificada (en el caso, hasta tres) sin motivar en cuál de ellas se incardinan los hechos o por qué se citan hasta tres tipos sin expresar el razonamiento lógico en virtud del cual se concluye en la subsunción de los hechos en el tipo o tipos administrativos mencionados. Esa técnica es, a todas luces, improcedente, pues, si se entendiera que los hechos encajan en más de una hipótesis típica, habría de exteriorizarse el motivo por el que se estiman cometidas la infracción o infracciones. Y ello ha de verificarse, siempre, con independencia de que se considere consumada una o más de las infracciones tipificadas">>.

Ítem más, los acuerdos adoptados por la Comisión o Mesa de Seguimiento del río Guadalbullón, que imponen a la comunidad de regantes hoy actora una sanción por incumplimiento de los mismos, son nulos de pleno derecho, como así lo ha declarado reiteradamente esta Sala y Sección, por todas sentencia 2014/2021, de 20 de junio de 2021, dictada en el recurso 648/2021). En ésta se disceptaba (fundamento jurídico cuarto) lo que sigue:

<<"Pues bien, una cuestión sustancialmente idéntica a la planteada en el presente recurso fue resuelta en la reciente sentencia de esta Sala y Sección de fecha 24 de mayo de 2024 (recurso 779/2021 ). Respecto de la segunda infracción, consistente en el incumplimiento de los acuerdos de la Comisión de Seguimiento, en la precitada resolución judicial razonamos cuanto sigue:

«Cuestión distinta es la relativo al incumplimiento de los acuerdos de la Comisión de Seguimiento, tema sobre los que esta Sala ya se ha pronunciado en el sentido de que la citada Comisión no puede dictar actos administrativos, por lo que no cabe exigir el régimen de turnos acordado por la misma y aún menos la imposición de una sanción por su contravención, habida cuenta de que no son ejecutivos.»

De igual manera, hemos indicado en un supuesto muy similar que la redacción de los «hechos probados» del acto impugnado resulta manifiestamente insuficiente para colmar las exigencias del principio de tipicidad. En efecto, se alude de forma genérica al incumplimiento de los acuerdos de la Comisión de Seguimiento, sin concretar la fecha o fechas en que, al parecer, se produjo dicha contravención, lo que hace totalmente imposible conocer los contornos fácticos mínimos de la infracción.

Se ignora, así, su reiteración en el tiempo, los días en que se produjo el supuesto incumplimiento o el concreto intervalo temporal durante el que se habría producido un riego no habilitado por los citados acuerdos.

Éste fue, en resumen, el fundamento jurídico de nuestra sentencia de 19 de marzo de 2024 (rec. 725/2021 ), en la que expusimos:

«De entrada, desde el trámite de denuncia se observa que en este caso la descripción del hecho que se imputa no es completa. Ciertamente se habla de incumplimiento de los acuerdos adoptados en la mesa de seguimiento y establecimiento de turnos de derivación del agua, indicándose que se está derivando agua fuera del turno establecido (primera denuncia) y de derivación de aguas fuera del turno establecido (segunda denuncia), pero lo cierto es que ni en una ni en otra denuncia se llega a concretar cuál es el incumplimiento, o si se prefiere, cuál es el criterio, pauta o indicación que recogen esos acuerdos que se considera incumplido por el sancionado. Esas deficiencias se mantienen en el acuerdo de inicio del expediente sancionador, no habiéndose emitido en este caso informe sobre valoración de la denuncia. Pese a haberse solicitado en este trámite, no se emite hasta después de dictarse la resolución sancionadora, en relación con el recurso de reposición planteado.

La deficiencia u omisión, relativa a la descripción del concreto incumplimiento que se imputa, se mantiene incluso en la propuesta de resolución y más tarde la resolución sancionadora y en la que desestima el recurso de reposición, trasladándose a esta vía jurisdiccional.

No resulta suficiente a estos efectos la referencia al artículo 55 del TRLA conforme al cual el organismo de Cuenca, cuando lo exija disponible dado el recurso, podrá fijar el régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos y de los acuíferos subterráneos, adaptándolo a la utilización coordinada de los aprovechamientos existentes, y fijar el régimen de explotación conjunta de aguas superficiales y de los acuíferos subterráneos. Tampoco se completa suficientemente esa motivación la referencia al acta del Pleno de la Comisión debes embalse de la Cuenca del Guadalquivir del día 15 de mayo de 2019, indicándose que recoge, respecto este concreto río, que al igual que en años anteriores, los regantes con tomas en el mismo deberán atenerse al sistema de turnos y demás disposiciones que se aprueben en la Comisión de Seguimiento. Se hace también referencia a que la actora viene obligada al cumplimiento de los turnos de riego establecidos por la Comisión de Seguimiento mencionada pero, insistimos, no llega a concretarse en qué términos han quedado fijado esos turnos o, si se prefiere, que específico incumplimiento respecto a tal régimen se imputa.

Entendemos que esa indicación resultaba indispensable a efectos de integrar la descripción de la conducta que se considera constitutiva de infracción teniendo en cuenta que, en este caso, la infracción leve que se entiende cometida (que tiene adecuado encuadre, según la administración, en los apartados b) y g) del artículo 116: la derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa; incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente ley o la omisión de los actos a que obliga) debe completarse con el contenido concreto y específico de esos acuerdos que establecieron el régimen de turnos de riego y, en coherencia con ello, con la indicación del concreto aspecto, término o condición que no se cumplió.[...]

A lo anterior añadimos que no se incorpora al expediente ni consta en autos información adicional alguna del acuerdo adoptado por la identificada como Comisión de Seguimiento" ni tampoco sobre sobre la constitución y composición de este "órgano", relevante a efectos de poder concluir que sus acuerdos puedan tener amparo o cobertura en la previsión del artículo 55.1 del TRLA.

El principio de tipicidad es garantía del de seguridad jurídica; por lo que sólo constituye infracción administrativa y sólo es posible castigar la conducta que de forma clara y cierta se defina y contenga en el tipo, cumpliendo así éste su función de garantía. Para que una conducta pueda ser sancionada es requisito indispensable que pueda subsumirse en el tipo previsto, es absolutamente necesario que la realidad acaecida se describa suficientemente y encuentre su acomodo en el tipo descrito. Y esta labor la ha de hacer la administración sancionadora en el ejercicio de esta potestad.

Esta exigencia no se ha cumplido en el caso que nos ocupa por lo que se ha vulnerado el principio referenciado debiendo, en consecuencia, anularse la resolución sancionadora, por no ser ésta ajustada al ordenamiento jurídico, de conformidad con el artículo 70.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .»">>.

Razones, todas las cuales, culminan en la estimación del presente recurso de apelación, y en la declaración de nulidad de pleno derecho de las resoluciones impugnadas ex artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por vulneración del principio de tipicidad ínsito en el de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de nuestra Carga Magna.

TERCERO.-Las costas procesales causadas en este recurso han de imponerse a la parte demandada, conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, si bien, de acuerdo con el apartado 4, párrafo segundo, de dicho precepto, los honorarios de letrado se limitan a la cantidad de 1.500 €.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,