Sentencia Contencioso-Administrativo 159/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 455/2024 de 07 de febrero del 2025

PRIMERO.- Sentencia recurrida y antecedentes del recurso seguido en la instancia.

Se recurre la Sentencia nº 141/2024 de 14 de mayo de 2024, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Salamanca, en el procedimiento ordinario nº 429/2022 que estima el recurso interpuesto por la representación procesal de SALAMANCA DE TRANSPORTES, S.A. contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud planteada por Salamanca de Transportes ante el Ayuntamiento de Salamanca para el restablecimiento del equilibrio económico-financiero del contrato de "Gestión del Servicio Público de Transporte urbano de viajeros por autobús en Salamanca, en la modalidad de concesión" y frente a la desestimación expresa de la citada solicitud acordada mediante Resolución de fecha 30 de diciembre de 2022 dictada por el Pleno del citado Ayuntamiento.

En fecha 28 de marzo de 2022 la entidad actora en la instancia presentó escrito ante el Ayuntamiento de Salamanca solicitando que se "compensar a favor de SALAMANCA DE TRANSPORTES la diferencia de subvención de explotación del ejercicio 2021 efectivamente percibida y la que corresponde como consecuencia de la pérdida del equilibrio concesional derivada de la crisis energética y que asciende a la cantidad de 546.036,52 €, calculada como la diferencia entre los precio-Km (3,33244 ,€/km y 3,1850 €/km) multiplicada por los kilómetros realizados durante el mencionado ejercicio y que ascendieron a 3.704.454 km."

Dicha solicitud fue desestimada extemporáneamente por la Resolución de 30 de diciembre de 2022.

La sentencia recurrida señala en primer lugar que el contrato para la prestación del servicio público de transporte fue anulado por esta Sala, de modo que dicho servicio se presta en la actualidad, sin el soporte jurídico de un contrato. Añade que a pesar de que Ayuntamiento y contratista han acordado la continuación de la prestación en determinadas condiciones, ello no impide que este último pueda ejercer acciones en defensa de sus derechos, sin que la Administración puede oponer el principio de confianza legitima, recordando que este principio opera como un límite del ejercicio de las potestades administrativas, citando en apoyo distintas sentencias del Tribunal Supremo, y, aun cuando fuese oponible, -concluye- lo cierto es que el contratista no lo ha vulnerado porque ha sufrido pérdidas y nunca ha renunciado a su compensación.

En segundo lugar y pese a que el Ayuntamiento y el contratista pactaron un régimen económico para la prestación del servicio después de la anulación del contrato e incluso una revisión de los precios, considera que tampoco se ha vulnerado el principio que impide ir contra los propios actos, apoyándose en la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2020 (rec. 7567/2018).

A partir de ahí concluye que la contratista no viene obligada a soportar las pérdidas por la prestación de un servicio que le viene impuesto por el Ayuntamiento, lo que determina la anulación de la resolución impugnada.

Finalmente, y en cuanto a la cantidad en la que la actora debe ser compensada la cifra en 389.684,81 euros teniendo en cuenta el resultado de la prueba pericial.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

A.- Posición de la parte apelante.

La representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Salamanca pretende en este recurso la revocación de la sentencia y, como consecuencia de ello, la desestimación del recurso interpuesto en la instancia.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, alega el principio que prohíbe ir contra los actos propios y a este respecto recuerda que SALAMANCA DE TRANSPORTES, S.A. propuso un régimen económico a aplicar durante el régimen transitorio en el que iba a ejecutar el contrato, fijándose un precio de 3,185 euros/km (acuerdo plenario de 8 de octubre de 2021), precio que a propuesta también de la contratista se revisó para el ejercicio 2022 en que se fijó en 3,361 euros/km (acuerdo plenario de 30 de diciembre de 2022), añadiendo que dicha empresa conocía en ese momento la subida del carburante, que es el principal argumento de la contratista para solicitar un aumento de lo que percibe por la prestación del servicio.

A partir de dicho planteamiento sostiene que no resulta de aplicación la Sentencia de 21 de julio de 2020 en la que se basa la juzgadora de instancia porque en este caso la continuación del servicio y las condiciones para ello se han fijado de mutuo acuerdo.

En segundo lugar, niega que haya habido un desequilibrio económico ya que para ello no es suficiente con tomar en consideración solo unos costes (en este caso la subida del precio del carburante), ni solo un periodo de tiempo sino que debe tenerse en cuenta toda la economía del contrato y durante toda su vigencia.

En tercer lugar, sostiene que no existe un riesgo imprevisible que justifique la compensación que ha sido reconocida porque el aumento del precio del carburante era conocido por la contratista.

De manera subsidiaria y caso de entender que procede una compensación, considera que la misma ha de ser de 339.856,52 euros, que es la que resulta congruente con la estructura de costes prevista y aplicando la subida real.

B.- Posición de la parte apelada.

La representación procesal de SALAMANCA DE TRANSPORTES, S.A. se ha opuesto al recurso de apelación, interesando su desestimación, y alega en primer lugar que el marco en el que se plantea la controversia no es el de un contrato, ya que fue anulado por sentencia judicial firme, sino el de la prestación de un servicio público, fuera del marco contractual y conforme a ello sostiene que tiene derecho a la compensación por las pérdidas sufridas, citando al efecto diversos informes obrantes en el expediente administrativo.

En segundo lugar, niega que vaya contra sus propios actos, ya que lo que interesa es la compensación del déficit de la prestación del servicio, con independencia de que provisionalmente se fijara determinada cantidad por km, añadiendo -en la línea de los razonado por la sentencia recurrida- que la falta de impugnación del acuerdo inicial no le impide solicitar la compensación ( STS de 21 de julio de 2020).

Finalmente se remite a la prueba pericial practicada en la instancia y que ha sido acogida en la sentencia recurrida.

TERCERO.- Antecedentes administrativos y delimitación de la controversia.

A los efectos de resolver el presente recurso debemos destacar los siguientes antecedentes que resultan del expediente administrativo y que nos parecen necesarios para la mejor comprensión y resolución de la cuestión debatida.

1.- Por acuerdo del Excmo. Ayuntamiento en Pleno, en sesión ordinaria celebrada el día 3 de abril de 2014, se acordó adjudicar el contrato de "Gestión del servicio público de transporte urbano de viajeros por autobús en la modalidad de concesión" a la empresa "Salamanca de Transportes, SA".

2.- La Sentencia de esta Sala de 15 de marzo de 2018 dictada en el procedimiento ordinario nº 1029/2016 (acumulado al procedimiento ordinario nº 979/2016) anuló el contrato. El Tribunal Supremo inadmitió el recurso de casación interpuesto frente a la misma.

3.- En fecha 3 de diciembre de 2020 SALAMANCA DE TRANSPORTES, S.A. presentó ante el Ayuntamiento un escrito en el que hacía constar la nulidad del procedimiento, la situación de hecho existente al seguir prestando el servicio y las graves pérdidas que venía sufriendo en la explotación, solicitando de la Administración una compensación por el déficit producido.

4.- A partir de dicho escrito y tras la tramitación oportuna, el Pleno del Ayuntamiento dictó una resolución en fecha 8 de octubre de 2021 que estimaba parcialmente la solicitud presentada en fecha 3 de diciembre con las siguientes condiciones: i) acuerdo en la continuación del servicio por el tiempo estrictamente necesario hasta la adjudicación del nuevo contrato en las mismas condiciones, obligaciones y prescripciones y efectos recogidos en el anterior contrato de 30 de abril de 2014 y ii) fijación de un precio de 3,185 euros/km desde enero de 2021, desestimando la petición de reconocimiento de efectos desde marzo de 2021.

5.- En fecha 14 de enero de 2022 SALAMANCA DE TRANSPORTES, S.A. presenta nuevo escrito en el que solicita la revisión anual del coste del contrato para el año 2022.

6.- En fecha 8 de abril de 2022 el Pleno del Ayuntamiento acuerda la revisión del precio de explotación fijando un precio de 3,361 euros/km para el periodo 1 de enero a 31 de diciembre de 2022.

7-. En fecha 28 de marzo de 2022 SALAMANCA DE TRANSPORTES, S.A. presenta nuevo escrito solicitando una compensación por la diferencia de subvención de explotación del ejercicio 2021 efectivamente percibida y la que corresponde como consecuencia de la pérdida del equilibrio concesional derivada de la crisis energética y que asciende a la cantidad de 546.036,52 €, calculada como la diferencia entre los precio-Km (3,33244 ,€/km y 3,1850 €/km) multiplicada por los kilómetros realizados durante el mencionado ejercicio y que ascendieron a 3.704.454 km.

Esta solicitud es la que es desestimada, a la vista de los anteriores acuerdos de 8 de octubre de 2021 y de 8 de abril de 2022, en el acuerdo de 30 de diciembre de 2022.

De los antecedentes expuestos se observa que la cuestión controvertida no es si SALAMANCA DE TRANSPORTES, S.A tiene derecho a una compensación por seguir prestando el servicio una vez anulado el contrato, ya que tanto los informes obrantes en el expediente (véase el informe de 30 de junio de 2021 o el de 25 de octubre de 2022) como las resoluciones que hemos recogido más arriba reconocen ese derecho. La cuestión debatida es si, una vez fijada esa compensación en el acuerdo de 8 de octubre de 2021, la contratista puede reiterar la solicitud de compensación, que es lo que hace en el escrito de 28 de marzo que se resuelve en la resolución de 30 de diciembre de 2022, objeto del recurso seguido en la instancia.

CUARTO.- Examen de la cuestión controvertida. Principio de enriquecimiento injusto

1.- La Sentencia de 14 de mayo de 2024 estima el recurso en los términos ya indicados y se basa en la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2020 (rec. 7567/2018). Esta sentencia resuelve un supuesto de hecho distinto, ya sé que se refiere a un contrato de transporte por carretera (con una legislación específica) cuya prórroga impone la Administración, mientras que el supuesto que nos ocupa ahora es el de un contrato nulo, pese a lo cual, el contratista ha venido realizando la prestación a la que venía obligado (servicio urbano de transportes).

Por otro lado, el Tribunal Supremo en dicha sentencia, y a los efectos que ahora interesan, reconoce, por un lado, que el contratista tiene derecho a una compensación (pero no dice que tenga derecho que se le abonen las pérdidas, que es lo que ha entendido el Juzgado de instancia) y, por otro, que tiene derecho a impugnar la decisión de prórroga forzosa que acordó unilateralmente la Administración.

2.- El supuesto de hecho en el que nos encontramos se refiere a la situación que se produce cuando una relación jurídica contractual ha dejado de existir, pero razones de interés general justifican que el servicio público se siga prestando, supuesto al que se refiere la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público en sus artículos 42.3 y 4 (cuando el contrato se anula) y 213.6 (cuando el contrato se resuelve).

Estas situaciones no pueden perjudicar al contratista que no ha sido responsable de, en este caso, la anulación del contrato y de ahí que para evitar un enriquecimiento injusto de la Administración proceda el pago de la prestación que de hecho se está realizando.

A este respecto procede recordar el Fundamento de Derecho Octavo de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2015, recurso 993/2014, (ECLI:ES:TS:2015:1348) que dice: < Sentencia de 28 de abril de 2008, recurso para unificación de doctrina 299/2005 , recuerda la jurisprudencia sobre el enriquecimiento sin causa.

Así en la STS de 21 de marzo de 1991 se afirma que "el enriquecimiento sin causa viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa -enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara".

Y recordábamos en nuestras Sentencias de 18 de diciembre de 2007, recurso de casación 11195/2004 , 2 de octubre de 2006, recurso de casación 1232/2004 y 20 de julio de 2005, recurso de casación 1129/2002 , la doctrina del enriquecimiento injusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991 , siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 y 2 de abril de 1986 , significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto.

O en términos de la Sentencia de 18 de julio de 2003 el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.

Así se ha admitido tal doctrina en el ámbito de los contratos de obras en modificaciones ordenadas por el Director Técnico del Proyecto con el consentimiento tácito o expreso de la administración afectada (20 de diciembre de 1983, 2 de abril de 1986, 11 de mayo de 1995, 8 de abril de 1998) o modificaciones ordenadas por el Director no contempladas en el Proyecto pero, en general, ajustadas a las circunstancias previstas en su desarrollo ( sentencias de 12 de febrero de 1979 , 12 de marzo de 1991 , 4 de marzo de 1997 ), u obras efectivamente realizadas por el contratista y que fueron efectivamente ejecutadas con pleno conocimiento y consentimiento del Equipo Técnico Municipal sin objeción alguna ( sentencia de 22 de noviembre de 2004, recurso de casación 4574/2001 ).

Incluye también una prórroga de un contrato no pactada aunque si prestada de buena fe por la contratista siguiendo órdenes de la administración ( sentencia de 13 de julio de 1984 ) así como un pago a un subcontratista a consecuencia de una subcontrata con consentimiento tácito de la administración en que hubo incumplimiento contractual por ambas partes contratantes.

Y también el exceso de obra realizado y que estuvo motivado por una iniciativa de la propia Administración sin que esta hubiere cuestionado su importe ( sentencia de 11 de julio de 2003, recurso de casación 9003/1997 ).

Asimismo, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de las autoridades y funcionarios de un Ayuntamiento que contrató de forma ilegal unas obras de pavimentación, se ha aceptado deberían ser pagadas para no producir enriquecimiento injusto del Ayuntamiento, contrario a la justicia distributiva y a la necesidad de restablecerla, a lo que está obligado este Tribunal. (Sentencia 24 de julio de 1992, recurso de apelación 4011/1990 .>>.

La más reciente Sentencia de 12 de septiembre de 2024, recurso 294/2021, (ECLI:ES:TS:2024:4359) por remisión a la muy conocida y citada de fecha 11 de mayo de 2004, recurso 3554/1999 sintetiza los requisitos que deben concurrir para la aplicación del principio que analizamos y lo hace de la siguiente forma: << la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto requiere que se constante la concurrencia del presupuesto referido al incremento o aumento del patrimonio del interesado, así como el empobrecimiento de quien reclama, la relación causal entre el enriquecimiento y el correlativo empobrecimiento, y la falta de causa o justificación del enriquecimiento y del empobrecimiento."

3.- Aplicando las anteriores consideraciones al caso concreto podemos afirmar que no es objeto de controversia que SALAMANCA DE TRANSPORTES, S.A. ha venido prestado el servicio público de transporte de viajeros, pese a la nulidad del contrato declarada por esta Sala, de modo que efectivamente ha habido "un empobrecimiento" para una de las partes y un "enriquecimiento" para la otra, apreciándose igualmente una relación de causalidad entre ambas situaciones, sin que exista causa o motivo jurídico que lo justifique.

Ante esta situación y conforme a la jurisprudencia que hemos recogido es evidente que el Ayuntamiento de Salamanca debe abonar al contratista el coste del servicio prestado para evitar un enriquecimiento sin causa.

4.- Ya hemos indicado que no cabe equiparar el coste del servicio con las pérdidas que la prestación del mismo puede suponer para el contratista y ahora hay que añadir que las causas de estas últimas pueden ser varias y de hecho el informe del Secretario del Ayuntamiento de fecha 30 de junio de 2021 (precisamente al que se remite la parte apelada en su escrito de oposición) deja constancia que como consecuencia de una oferta mal calculada el servicio presenta pérdidas desde el principio

Pues bien, realmente ha sido la propia contratista quien fijó cómo debía retribuirse el servicio y así hay que tener en cuenta que en escrito de 3 de diciembre de 2020 interesó el abono de 3,185 euros/km recorrido y que con posterioridad, por escrito de 8 de abril de 2022, fijo ese precio en 3,361 euros/km recorrido, peticiones ambas que fueron admitidas por el Ayuntamiento de Salamanca en resoluciones de 8 de octubre de 2021 y de 8 de abril de 2022.

Por lo tanto, han sido las partes de la relación fáctica, desprovista ya del vínculo contractual que las unía, las que han establecido en qué cantidad debe retribuirse el servicio prestado. No está de más recordar en este punto que el articulo 213.6 la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, aun refiriéndose a supuestos de resolución del contrato y no de nulidad, señala que la retribución del contratista "se fijará a instancia de este por el órgano de contratación".

Consecuenteme nte, el contratista no tiene derecho a que el Ayuntamiento sufrague sus pérdidas, sino a que se le abone el coste del servicio, lo que ya se ha hecho, situación que -hay que reiterarlo- solo puede admitirse de manera temporal y hasta tanto en cuanto se adjudica el nuevo contrato, debiéndonos remitir nuevamente a los artículos 213.6 y 42.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

Como consecuencia de todo ello, procede la estimación del recurso y la revocación de la sentencia.

QUINTO.- Costas

De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción y al estimarse el recurso de apelación, no procede imponer las costas a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo