Sentencia Contencioso-Administrativo 125/2025 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 352/2024 de 07 de mayo del 2025

PRIMERO.-Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso la Orden Foral 23E/2024 de 27 de abril del Consejero de Cohesión territorial de Gobierno de Navarra, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto por aquel, frente a la Resolución 269E/2023, de 2 de noviembre, del Director General de Ordenación del Territorio, por la que se resolvió el expediente de restauración de la legalidad urbanística iniciado frente a las actuaciones realizadas en la parcela NUM000, del polígono NUM001, de Amaiur.

Alega la parte actora, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación:

1º.- Falta de competencia de Gobierno de Navarra para tramitar el expediente (art. 204 DFL 1/2017), dado que no se da el presupuesto de inactividad por parte de la entidad local, en tanto el Ayuntamiento de Baztán por resolución de 13 de abril de 2022, dio plazo al actor para presentar documentación de legalización de las obras, con la advertencia de para el caso de imposibilidad de legalización , se repusiera la realidad física alterada a su situación anterior.

2º.- Prescripción de la acción restauradora, ya que los muros y accesos al caserío se construyeron en tiempo inmemorial, sin que la denuncia del SEPRONA de fecha 20 de agosto de 2021, pueda concretar la fecha de construcción.

Los cobertizos datan al menos de 2015, dado que en esa fecha se obtuvo licencia para construir un almacén agrícola y la finca contaba con una chabola y tres pequeñas bordas.

Por tanto. la acción para sancionar las infracciones habría prescrito- artículo 225.1 DFLEG 1/2017.

3º- Las construcciones son auxiliares del caserío y en su conjunto forman un todo con destino agrario, estando el propietario en alta en el REA desde el 20 de marzo de 2019.

Se opone a demanda Gobierno de Navarra alegando, resumidamente, que está acreditado que la Administración Foral llevó a cabo requerimiento al Ayuntamiento de Baztán el 10 de marzo de 2023 sin obtener respuesta, por lo que se inició expediente de restauración de la legalidad por Resolución 151E/2023 de 28 de julio . Se cumplieron las condiciones legalmente exigidas para que la Administración pudiera ejercitar subsidiariamente la competencia en materia de disciplina urbanística, subrogándose en la competencia municipal para la tramitación del expediente de restauración de la legalidad urbanística.

La acción de restauración de la legalidad no estaba prescrita cuando se inició el expediente de restauración, ya que el recurrente no presenta prueba fehaciente relativa a que las construcciones estuvieran terminadas antes de los 4 años de iniciarse el expediente. Al contrario, no estaban contempladas en el expediente de rehabilitación del caserío y no es hasta 2019, momento en el que comienza a desaparecer la masa arbórea de la parcela, hasta cuando se aprecian movimientos de tierra y en 2020, los muros, rampas y escaleras, tal y como se aprecia en la información remitida por el SITNA.

Finalmente las construcciones no están destinadas a la actividad agrícola, sino que por su naturaleza son complementarias al uso residencial.

SEGUNDO.-Hechos relevantes derivados del expediente administrativo y prueba practicada.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso-administrativo, a la vista de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en el procedimiento:

1º.- En fecha 20 de agosto de 2021, se remite, por parte del SEPRONA, al Departamento de Ordenación del territorio, vivienda, paisaje y proyectos estratégicos de Gobierno de Navarra, informe en el que se hace constar que un ciudadano ha denunciado la realización de varias obras sin licencia en el polígono 36 parcela 15 - Folios 1 A 23. En concreto se apreciaba la construcción de:

- Muros de piedra en la entrada principal de la vivienda existente, rampas escaleras de hormigón armado situados como camino de acceso.

-Cobertizo de forma rectangular entre las rampas de acceso y la vivienda.

-Otra edificación a modo de cobertizo construido con muros de hormigón armado en los laterales y el fondo, todos ellos como muros de contención de tierras.

2º.- La Administración Foral, tras la incoación de diligencias preliminares, requirió, con fecha 10 de marzo de 2023 al Ayuntamiento de Baztán para adoptar las medidas necesarias para restaurar la legalidad urbanística, (f. 41 a 43 el e/a).

Transcurridos 3 meses, el 12 de junio de 2023, se solicitó información al Ayuntamiento sobre lo actuado- folio 44-

3º.- Por Resolución 152E/2023, de 28 de julio, de la Directora General de Ordenación del Territorio, se inició expediente sancionador por las actuaciones realizadas en la parcela NUM000, del polígono NUM001, por D. Braulio. - folios 50 a 53-

Así mismo por Resolución 151E/2023, de 28 de julio, de la Directora General de Ordenación del Territorio, se inició expediente de restauración de la legalidad urbanística frente a las actuaciones ejecutadas en la parcela NUM000, del polígono NUM001, de Amaiur (Baztán), por D. Braulio - folios 54 y 56.

4º.- El 13 de abril de 2022 el Ayuntamiento de Baztán acordó imponer a Braulio una multa de 6000 euros por infracción del artículo 214. 11 DFLEG por la realización de obras sin licencia- folio 68 y 69-.

Se concedía también un plazo de 15 días para la presentación de documentación técnica de legalización, advirtiendo de que si no se presenta o la presentada determina la imposibilidad de legalización se ordenará la reposición de la realidad física alterada a su situación física anterior.

5º.- Mediante Resolución 268E/2023, de 2 de noviembre, del Director General de Ordenación del Territorio, se acordó el archivo de la actuaciones al constatarse que, mediante Resolución de Alcaldía de 13 de abril de 2022, el Ayuntamiento de Baztán había impuesto a D. Braulio, una sanción de multa de 6.000 euros por la comisión de la infracción prevista en el artículo 214.11 del TRLFOTU, confirmada por resolución 344/2023, de fecha 11 de octubre, - folios 225 a 227

Por resolución 269 E/2023 de 2 de noviembre la Directora General de Ordenación del Territorio, se resolvió el expediente de restauración de la legalidad urbanística, ordenando la demolición de "Muros de piedra y hormigón armado, así como rampas y escaleras de hormigón, situados como camino de acceso a la entrada principal de la vivienda.Cobertizo de forma rectangular entre las rampas de acceso y la vivienda( Edificación a modo de cobertizo construido con muros de hormigón armado en los laterales y el fondo, todos ellos como muros de contención de tierras" al objeto de devolver físicamente los terrenos al estado anterior a la infracción urbanística. - folios 228 a 233-

6º.- Interpuesto en tiempo y forma recurso de alzada, es desestimado por la Orden Foral 23E/2024, de 27 de abril, del Consejero de Cohesión territorial, resolución que ahora se recurre.

TERCERO.-Sobre la Falta de acreditación del presupuesto previo de competencia subrogada de la Comunidad Foral de Navarra, conforme al art. 204 del Decreto Foral Legislativo 1/2017 , de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

La parte actora alega, como primer motivo de recurso, la falta de competencia de Gobierno de Navarra para dictar la resolución recurrida en tanto la competencia en materia urbanística corresponde al Ayuntamiento de Baztán que, además, la ejerció, imponiendo multa y requiriendo la presentación de documentación para legalización de las obras.

Respecto a las competencias en materia de urbanismo, y en lo que se refiere al presente procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, el art. 11 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, establece la competencias municipales, señalando que: "La actividad urbanística pública corresponde con carácter general a los Municipios, que ejercerán cuantas competencias que en materia urbanística no estén expresamente atribuidas a otras Administraciones por la presente ley foral o por otras que resulten aplicables, de acuerdo con lo dispuesto en la ley foral de la Administración Local de Navarra".

El art. 12 se refiere a la subrogación por la Comunidad Foral de Navarra y establece que: "1.El incumplimiento por una Entidad Local de las obligaciones impuestas directamente por esta ley foral facultará al titular del Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo para adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación, a cuenta y en sustitución de la Entidad Local, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación básica de régimen local.

2. La competencia para subrogarse en el ejercicio de la potestad expropiatoria, en los supuestos de inactividad de la Administración municipal ante el incumplimiento de deberes urbanísticos, corresponderá al titular del Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo".

En cuanto a la protección de la legalidad urbanística, el art. 204, referido a las actividades ilegales en suelo no urbanizable, dispone lo siguiente: "Cuando se trate de obras o usos en suelo no urbanizable, terminados o en curso de ejecución, sin contar con la autorización del departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo o contraviniendo las condiciones señaladas en la misma, el citado Departamento instará a la entidad local a adoptar las medidas dispuestas en los dos artículos anteriores. A fin de facilitar el ejercicio de las competencias municipales de protección de la legalidad urbanística, además de comunicar los hechos relatados con copia de los documentos de que disponga relativos a los mismos, se acompañará un informe técnico en el que se analice la compatibilidad de las obras o usos con los instrumentos de ordenación territorial y legislación sectorial. Si la Administración Local no actuara en el plazo de tres meses, podrá hacerlo subsidiariamente el Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo".

Así mismo, el art. 207 establece, en relación con la restauración de la legalidad urbanística establece, en lo que aquí interesa, que: "1. La restauración del orden urbanístico infringido requerirá la reposición de la realidad física alterada en los siguientes supuestos:

a) Cuando las obras o usos ilegales no sean compatibles, total o parcialmente, con la ordenación urbanística.

(..)

2. La reposición de la realidad física alterada se ordenará en el procedimiento de protección de la legalidad urbanística, o en su defecto, en el procedimiento sancionador, disponiendo la ejecución de las operaciones necesarias para devolver físicamente los terrenos, edificaciones o usos al estado anterior a la vulneración, fijando los plazos de iniciación y de terminación".

En definitiva, y con carácter general, la infracción urbanística por construcción sin licencia o sin ajustarse a la misma da lugar a una doble consecuencia, por una parte, la imposición de una sanción y, por otra parte, la restauración de la legalidad urbanística. Ambas consecuencias se pueden tramitar de forma conjunta en un solo expediente administrativo o bien en procedimientos separados.

En este caso, consta en el folio 42 del expediente administrativo, el requerimiento de la Directora del Servicio Jurídico y de Planificación Territorial del Gobierno de Navarra al Ayuntamiento de Baztán, con fecha 10 de marzo de 2023, para que adopte las medidas necesarias para que se proceda a la restauración de la legalidad urbanística, y en su caso sancionadoras, para lo cual se adjunta informe del Servicio de Territorio y Paisaje de 8 de marzo de 2023 y denuncia del SEPRONA de 20 de agosto de 2021. Asimismo, obra en el f. 43 del expediente administrativo, la certificación emitida por los Servicios de Notificaciones Electrónicas y de Dirección Electrónica habilitada de la FNMT-RCM de la recepción en fecha 10 de marzo de 2023 de dicho requerimiento. Al no recibir respuesta en el plazo de tres meses desde el Servicio jurídico y de Planificación territorial, se solicita información al Ayuntamiento- folio 44 y 45, que nada contesta.

No obstante lo anterior, el demandante aportó en fase de alegaciones la resolución de 13 de abril de 2022, en la que el ente local acordaba imponerle una multa de 6000 euros por infracción del artículo 214.11 del DFLEG 1/2017 por realizar obras sin licencia- folios 68 y 69-. Se acompañaba también informe del Ayuntamiento en el que se incorporaba la denuncia del SEPRONA y se unía informe de arquitecto técnico, en el que se concluía, a los efectos de esta Litis, que no precisaba autorización, por encontrarse en terreno particular, el muro de piedra y la rampa exterior de acceso. Así mismo se consideraba actividad autorizable el cobertizo I y el cobertizo II. En el folio 97 obra el resguardo del pago de la multa de 6000 euros. También se instaba la presentación de documentación a fin de valorar la adecuación a la legislación vigente, con orden de reposición de la realidad física alterada, si no fuera posible.

Bien, a la vista de lo expuesto es cierto que ha existido cierta actividad por parte del Ayuntamiento de Baztán que impuso una multa al recurrente por realizar obras sin licencia y requirió la presentación de documentación en orden a valorar la posible legalización de lo construido, pero no se conoce qué más ha sucedido con este expediente municipal. El recurrente abonó la multa, pero no nos consta ninguna actuación más en orden a la restauración de la legalidad. Es verdad también que el Ayuntamiento, mediante el informe de arquitecto técnico considera que las obras serían legalizables mientras que Gobierno de Navarra considera que no. En todo caso, la falta de resolución del expediente de restauración de la legalidad, unido al hecho indiscutible de que las construcciones se han realizado en suelo no urbanizable, categoría forestal, y que por tanto precisarían de autorización de Gobierno de Navarra, permite concluir que es conforme a derecho la actuación subsidiaria del Departamento de Ordenación del Territorio, que detectadas las obras ilegales en SNU forestal, requirió al ente local para actuar, sin que éste contestara al requerimiento en el plazo legalmente previsto.

No incurre, por tanto, en falta de competencia el Gobierno de Navarra, puesto que no ha existido, por parte del Ayuntamiento de Baztán, actuación en orden a proteger la legalidad urbanística infringida, en tanto se ha limitado a imponer una multa por realizar obras sin licencia pero no ha continuado el expediente de reposición de la realidad física alterada, lo que en aplicación del artículo 204 TRLFOTU, permitía al departamento de Ordenación del Territorio incoar y tramitar el correspondiente expediente a tal fin.

CUARTO.-Sobre el plazo para el ejercicio de la acción restauradora por la Administración, en relación a la clasificación del suelo. Sobre la prescripción de las infracciones.

Alega el recurrente que se ha producido la caducidad de la acción de restauración de la legalidad, puesto que los cobertizos existen cuando menos en 2015, tal y como se desprende de la licencia obtenida el 31 de agosto de 2015 para implantar un almacén agrícola, dado que en la memoria presentada ya se constataba la existencia de una chabola y de tres pequeñas bordas.

Con respecto a los muros de piedra y hormigón, las rampas y escaleras de la vivienda, formaban parte del caserío rehabilitado en el año 2010. Por ello considera el actor que "la acción para sancionar las infracciones habría prescrito"por transcurso de los plazos del artículo 225 DFLEG 1/2017.

Confunde la parte actora la prescripción de la acción para instar la restauración de la legalidad con la prescripción de las infracciones.

Dado que, con nula sistemática, mezcla ambas cuestiones que son totalmente distintas, en orden a evitar la más mínima indefensión daremos respuesta a las dos.

Respecto al plazo para el ejercicio de la acción por parte de Administración en orden a la restauración de la legalidad urbanística, recordaremos que el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, dispone que:

"Artículo 203 Actividades ejecutadas ilegalmente. "Si se hubiera concluido unas obras sin licencia o contraviniendo las condiciones señaladas en la licencia u orden de ejecución, la Entidad Local, dentro del plazo de cuatro años a contar desde la total terminación de las obras o desde la aparición de signos físicos exteriores que permitan el conocimiento de su realización, adoptará, previa la tramitación del oportuno expediente, alguno de los acuerdos establecidos en las letras a) o b) del artículo anterior, según proceda.

Artículo 204. Actividades ilegales en suelo no urbanizable.

Cuando se trate de obras o usos en suelo no urbanizable, terminados o en curso de ejecución, sin contar con la autorización del departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo o contraviniendo las condiciones señaladas en la misma, el citado Departamento instará a la entidad local a adoptar las medidas dispuestas en los dos artículos anteriores. A fin de facilitar el ejercicio de las competencias municipales de protección de la legalidad urbanística, además de comunicar los hechos relatados con copia de los documentos de que disponga relativos a los mismos, se acompañará un informe técnico en el que se analice la compatibilidad de las obras o usos con los instrumentos de ordenación territorial y legislación sectorial. Si la Administración Local no actuara en el plazo de tres meses, podrá hacerlo subsidiariamente el Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

Artículo 205. Restauración del orden urbanístico en viales, zonas verdes, o espacios libres y en suelo no urbanizable de protección.

1. La acción de la Administración para restaurar el orden infringido cuando se trate de actuaciones ilegales sobre bienes de dominio público o en sus servidumbres de protección, viales, zonas verdes, espacios libres o bienes de interés cultural, todos ellos de titularidad pública, no estará sujeta a plazo alguno de prescripción.

2. Cuando se trate de actuaciones contrarias a esta ley foral que se realicen sobre los bienes de titularidad privada en suelo no urbanizable de protección la acción prescribirá a los diez años.".

La parcela en la que se encuentran las construcciones objeto de la Litis, tiene la condición de SNU categoría forestal, mediana productividad agrícola y ganadera. Aclarado lo anterior, el plazo para ejercer las acciones de restauración sería de 4 años "de cuatro años a contar desde la total terminación de las obras o desde la aparición de signos físicos exteriores que permitan el conocimiento de su realización".El recurrente afirma que estas construcciones ya existían en la parcela de su propiedad y se ha limitado a restaurarlas y que la administración tendría constancia de su existencia desde 2015 al señalarse en la memoria presentada para autorizar la implantación de un almacén agrícola.

Es cierto que dicha autorización se concedió, pero al no haberse aportado la memoria desconocemos si se hacía constar en ella la existencia de los cobertizos y sobre todo si son los mismos que ahora se analizan. Las fotos del visor SITNA permiten apreciar las construcciones una vez se ha eliminado parte de la masa arbórea que las ocultaba. Por ello en defecto de prueba sobre la fecha de la total terminación de las obras que corresponde al promotor, en tanto no puede obtener ventaja de la clandestinidad en que ha ejecutado la obra, deberemos atender a la aparición de signos físicos, que no se han detectado hasta el informe elaborado por el SEPRONA el 4 de agosto de 2021.

Sobre esta cuestión tiene dicho el Tribunal Supremo en sentencia de 12 de marzo de 2019, Rec. 28/2018 ( ROJ: STS 880/2019 - ECLI:ES:TS:2019:880), con cita de jurisprudencia anterior ( SSTS de 2 de octubre de 1990 (RJJ1990\7826), 17 de octubre de 1991 (RJ 1991\7843), 24 de abril de 1992 (RJ 1992\3991), 22 de noviembre de 1994 (RJ 1994 \8644) y 14 de marzo de 1995 (RJ 1995\2087), que el plazo para el ejercicio de la actuación administrativa de restauración de la legalidad es de caducidad y no de prescripción y que se computa desde la total terminación de las obras, incumbiendo la carga de la prueba al administrado "que voluntariamente se ha colocado en una situación de clandestinidad en la realización de unas obras y que por tanto ha creado la dificultad para el conocimiento del "dies a quo" y el principio de la buena fe, plenamente operante en el campo procesal, artículo 11,1 Ley Orgánica del Poder Judicial (RCL 1985\1578, 2635), impide que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad".

En este caso, el recurrente no aporta prueba que acredite la fecha fehaciente de la terminación de las obras, por lo que, cuando se inició el expediente de restauración de la legalidad urbanística no había transcurrido el plazo de 4 años. No se acredita en qué fecha concreta están concluidas las construcciones sin que de la información suministrada por el SITNA se pueda concluir que databan cuando menos de 2015.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse este motivo de recurso y concluir que no se había producido la caducidad de la acción para la restauración de la legalidad urbanística por la Administración.

Por los mismos motivos, en tanto debemos atender a la fecha en la que se elaboró la denuncia por parte del SEPRONA (2021) como fecha de comisión de la infracción pues desconocemos cuando se acometieron las obras, tampoco se ha producido su prescripción, en virtud de lo dispuesto en el artículo 225:

"Prescripción de infracciones y sanciones.

1. Las infracciones urbanísticas muy graves prescribirán a los diez años, las graves a los ocho y las leves a los cuatro años, desde la fecha en que se hubieran cometido, o si esta fuera desconocida, desde el día en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador por aparecer signos físicos exteriores que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción".

QUINTO.-Sobre las naturaleza de las construcciones y su carácter auxiliar al caserío.

Afirma el recurrente que las construcciones objeto del expediente, es decir, el muro y las rampas y los cobertizos, son complementarias al caserío y a su destino agrario, recordando que está dado de alta en el Régimen agrario desde el 20 de marzo del año 2019.

No es así. Se trata de construcciones complementarias del uso residencial del caserío, pues el muro y las rampas lo que hacen es procurar o facilitar el acceso a la casa y los cobertizos parecen estar destinados, según se aprecia en las fotografías que obran en el expediente, a almacenar leña. En definitiva, se complementa el uso residencial que tienen este tipo de construcciones, sin que se haya probado que tienen destino agrario no siendo suficiente la mera inscripción en el REA para suponer que todas las construcciones lo sean acordes a tal actividad.

SEXTO.-Conclusión

Por todo lo expuesto, debe desestimarse el recurso interpuesto, al ser la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.

SÉPTIMO.-Costas Procesales.

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

Dada la desestimación de la demanda y sin que se aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente