Sentencia Contencioso-Administrativo 146/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 142/2024 de 09 de abril del 2026

PRIMERO.- RESUMEN Y PRETENSIONES

La parte actora recurre la denegación de la solicitud de ampliación de actividad industrial en suelo no urbanizable de Gajano, en el municipio de Marina de Cudeyo.

Pretende, en consecuencia, la anulación del acto y que se declare el derecho de Reciclajes Logroño S L de obtener de autorización denegada.

El Gobierno y el codemandado se oponen solicitando la desestimación.

La cuantía del procedimiento se fija en indeterminada.

SEGUNDO.- PLANTEAMIENTO

La entidad mercantil expone que su objeto es la actividad industrial consistente en almacenamiento temporal y distribución a gestor final de residuos clasificados como no peligrosos (metales férreos), en la parcela catastral NUM000, sita en Gajano, que cuenta con licencia de apertura. No obstante, también utilizaba una parte de la parcela catastral NUM001, sita en suelo no urbanizable común.

Tras la tramitación de un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por parte del ayuntamiento, la entidad solicitó autorización para la ampliación de la actividad industrial en suelo no urbanizable. El trámite se siguió bajo la vigencia de la LOTRUSCA al amparo del supuesto previsto en el art. 112 g) y contó con informe favorable tanto del ayuntamiento como de la administración autonómica. El codemandado, Sr. Carlos María presentó alegaciones que derivaron en un informe desfavorable municipal. El organismo autonómico deniega la solicitud que se recurre en este pleito.

El actor entiende que la decisión de la CROTU no responde a parámetros de control de ordenación territorial sino de planeamiento urbanístico, competencia exclusiva municipal. Aun así, el motivo de fondo es otro. En relación a la resolución recurrida comienza señalando que la existencia de una resolución de un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística no es obstáculo para conceder la autorización pedida.

En segundo lugar, no existe ninguna prohibición en el planeamiento municipal para la concesión de la autorización. Comienza argumentando que, de acuerdo con la interpretación sistemática, todas las construcciones, instalaciones y usos que prevén los artículos 112 y 113 de la Ley 2/2001 de Cantabria son construcciones, instalaciones y usos de interés público o social, que contribuyen a la ordenación y desarrollo del medio rural o que han de emplazarse en el medio rural. Por ello, cuando el legislador autonómico contempla la posibilidad de ampliación a un uso industrial, lo hace en atención a ese interés del medio rural, como a un interés público o social. Pues bien, estamos ante un planeamiento no adaptado ni a la ley del 2001 ni a la vigente ley del 2022, que contempla un catálogo de usos del suelo rústico correspondientes al TRLS 1976. La Disposición Transitoria Segunda apartado 5 de la LOTRUSCA determina la aplicación directa de la norma con rango de ley en relación a los usos permitidos en los artículos 112 y 113 frente a las eventuales mayores restricciones del planeamiento. Por ello, en aplicación del art. 112, el uso es autorizable. Además, en el presente caso, la actividad desarrollada es una actividad de naturaleza ambiental que desempeña un papel estratégico al ser las únicas instalaciones de esta naturaleza en este ámbito territorial. La ampliación solo es posible hacía los terrenos situados al sur, y viene impuesta por el propio desarrollo de la actividad y la evolución del mercado de reciclaje. Y la voluntad del legislador de 2001 es entender que este tipo de actividades desde interés público o social. El art. 13 TRLS prevé la posibilidad excepcional de legitimar usos de interés público social por su contribución al desarrollo de núcleos rurales. Finalmente, no es necesaria una declaración expresa de interés público social de acuerdo con lo establecido en la DA1º Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

Frente a ello la administración autonómica defiende el acto. Señala que fundamento no ha sido estrictamente el informe municipal, sin perjuicio de la influencia. La cuestión sencillamente es la existencia de un régimen de usos más restrictivo en el planeamiento municipal que impide lo que pretende el actor. Por otro lado, tampoco existe una declaración de utilidad pública o social, que debe ser expresa, en contra de lo pretendido.

También el codemandado se opone a la pretensión insistiendo en las consideraciones que ya efectuó en el ámbito del expediente administrativo. Destaca las denuncias urbanísticas por el inicio de una actividad que carecía de licencia, incluso en el polígono industrial y que, después, se amplió también de forma ilícita. Ello llevó al expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística. Argumenta que el hecho de que sólo puede ampliarse hacia el sur, en ningún caso significa que obligatoriamente haya que autorizarse, y menos aún que estemos ante una actividad de utilidad pública o social, cuando se trata de una actividad de chatarrería. En el SIACAN (Sistema de Información Ambiental de Cantabria) en el apartado de Gestión de Residuos, esta mercantil Reciclajes Logroño S.l. aparece como productor de residuos y no como gestor autorizado.

Estamos, a su vez, ante una excepción en suelo no urbanizable, como han señalado ya la sentencia del TSJ de Cantabria, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 22 de mayo 2006, Rec. 46/2006 ,y la Sentencia del TSJ de Cantabria, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 22 de marzo de 2013, Rec. 163/2012 ,FF.JJ. 4.

Respecto de la invocación a la ley 7/2022, las operaciones de valorazación, están sujetas a declaración expresa de Consejería y en Cantabria, es preciso respetar el Plan de Residuos 2017- 2023, aprobado mediante Decreto 14/2017, de 23 de marzo.

TERCERO.- CUESTIONES A RESOLVER

El único objeto este recurso es la resolución de la CROTU en materia de autorización de los usos. No se pueden anticipar cuestiones relativas a una eventual licencia de actividad o en materia de comprobación ambiental de la misma. Nada de esto ha sido objeto de resolución administrativa ni puede ventilarse aquí. Tampoco se está solicitando por parte del demandante la concesión de ninguna licencia de actividad.

Y, en fin, tampoco es objeto de recurso un expediente de legalidad urbanística, ni su eventual ejecución, ni el resultado de la concesión de la licencia de actividad, ni la eventual inactividad municipal en la ejecución de sus resoluciones firmes. Es por ello que, en relación a todos estos extremos, la contestación del codemandado excede con mucho el objeto este procedimiento aludiendo a cuestiones medioambientales propias del control ambiental de una licencia actividad, que nada tienen que ver con lo aquí planteado: los usos compatibles por el tipo de suelo.

Y para la resolución, es preciso acudir a la siguiente normativa. En primer lugar, la DT 2ª LOTRUSCA, aplicable ratione temporis, establecía que "5. El suelo no urbanizable se regirá por las disposiciones de esta Ley aplicándosele el régimen del suelo rústico de protección ordinaria, salvo cuando dicho suelo esté sometido a un régimen especial de protección conforme a lo dispuesto en el planeamiento preexistente o en la correspondiente normativa sectorial, en cuyo caso se regirá por las disposiciones previstas en esta Ley para el suelo rústico de especial protección.

6. En los municipios con planes no adaptados, la competencia a que se refiere el párrafo a) del apartado 2 del art. 115 de esta Ley para autorizar construcciones en el suelo rústico será ejercida por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.".

Su art. 113, RÉGIMEN DEL SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN ORDINARIA, disponía que "1. En los suelos rústicos de protección ordinaria incluidos en un ámbito regulado por instrumentos de planificación sectorial o territorial, el régimen de usos será el previsto en esos instrumentos, salvo que el planeamiento municipal establezca un régimen más restrictivo.

2. En ausencia de previsión específica más limitativa que se incluya en la legislación sectorial, así como en los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico que resulten aplicables, y en las condiciones que los mismos establezcan, en el suelo rústico de protección ordinaria podrán ser autorizadas, las siguientes construcciones, instalaciones, actividades y usos:

a) Las mencionadas en el apartado 2 del artículo anterior."

Tal art. 112 preveía que "2. En ausencia de previsión específica más limitativa que se incluya en la legislación sectorial, así como en los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico que resulten aplicables, y en las condiciones que los mismos establezcan, en el suelo rústico de especial protección podrán ser autorizadas, con carácter excepcional, las siguientes construcciones, instalaciones, actividades y usos:

a) Las que sean necesarias para las explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales y otras análogas, que guarden relación con la naturaleza, extensión y utilización de la finca, incluidas las viviendas de las personas que hayan de vivir y vivan real y permanentemente vinculadas a la correspondiente explotación. Cuando se trate de instalaciones dedicadas a la cría o cuidado de animales que no constituyan una explotación ganadera, excepcionalmente se podrá autorizar una vivienda para las personas que hayan de vivir real y permanentemente vinculadas a la misma, siempre que se trate de una actividad económica y la naturaleza y magnitud de las instalaciones y actividades lo demanden.

b) Las que sean complementarias de las explotaciones a las que se refiere el párrafo a), teniendo esa consideración, entre otras, las que tengan por objeto la transformación y venta directa de los productos agrarios, así como las actividades turísticas, cinegéticas, artesanales, culturales, educativas, y cualesquiera otras complementarias de la actividad realizada en dichas explotaciones.

c) Las que estén vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de obras públicas e infraestructuras.

d) Las que sean consideradas de interés público o social por la Administración sectorial correspondiente.

e) Aquellas en las que se lleven a cabo usos que fuera imprescindible ubicar en suelo rústico, bien por ser ése su normal ámbito de desarrollo, bien por ser inadecuado para ello el suelo urbano.

f) Las actividades extractivas y las construcciones vinculadas a ellas, siempre que se trate de un suelo rústico especialmente protegido para esa finalidad.

g) La ampliación de usos, instalaciones y construcciones cuya ubicación en suelo rústico sea imprescindible por ser la única clase de suelo adyacente en la que puede llevarse a cabo esta ampliación, adoptándose las medidas de integración paisajística adecuadas.

h) Las obras de reconstrucción, restauración, renovación y reforma de edificaciones preexistentes, para ser destinadas a cualquier uso compatible con la legislación sectorial, así como con el planeamiento territorial y urbanístico, incluido el uso residencial, cultural, actividad artesanal, de ocio o turismo rural, siempre que no impliquen aumento de volumen.

Si las edificaciones preexistentes estuvieran incluidas en el Catálogo de Edificaciones en Suelo Rústico elaborado por el Ayuntamiento se permitirá la reconstrucción de las edificaciones catalogadas. Asimismo, se podrá ampliar la superficie construida hasta un veinte por ciento, para dotar a la edificación de unas condiciones de habitabilidad adecuadas y para servir al uso al que se destine, siempre que se conserven, restauren o mejoren los caracteres arquitectónicos que determinaron su inclusión en el Catálogo.

Si las edificaciones preexistentes no estuvieran incluidas en el Catálogo de Edificaciones en Suelo Rústico elaborado por el Ayuntamiento, por haber experimentado reformas que hubieran determinado la pérdida de los iniciales caracteres arquitectónicos de las edificaciones propias del entorno rural, se podrá tramitar por el procedimiento del art. 116 de esta Ley la autorización de obras de restauración, renovación y reforma que lleven aparejada la ampliación de la superficie construida hasta un veinte por ciento, para dotar a la edificación de unas condiciones de habitabilidad adecuadas y para servir al uso al que se destine, siempre que, como consecuencia de las obras, se recuperen los caracteres iniciales de la edificación, y condicionando la autorización a que con carácter previo al otorgamiento de la licencia municipal el Ayuntamiento modifique el Catálogo para incluir dicha edificación.

En todos los casos, si la edificación tuviera características arquitectónicas relevantes, la intervención que se autorice no podrá alterarlas."

A nivel estatal y como norma básica, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, TRLS prevé en el art. 13 que "...Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural".

La norma especial aplicable al caso, por remisión de la anterior es el vigente PGOU Marina de Cudeyo 1986 que en su art. 5.3 recoge las condiciones específicas del suelo no urbanizable. El art. 5.3.4 está dedicado al suelo no urbanizable común. Y permite: las construcciones agrícolas destinadas a la explotación de fincas, con condiciones de parámetros urbanísticos; viviendas permanentes de uso unifamiliar vinculadas a esas explotaciones, también con condiciones; ampliación de las viviendas permanentes de uso familiar existentes; y en el punto cuarto señala las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social conforme a lo establecido en el artículo 85.1 punto 1 y 2 y 86 de la entonces vigente ley del suelo.

Finalmente, por invocarse en la demanda, se señala la DA1º Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular conforme a la cual "Se declara de utilidad pública e interés social, a efectos de la legislación de expropiación forzosa, el establecimiento o ampliación de instalaciones de almacenamiento, valorización y eliminación de residuos."

CUARTO.- RESOLUCIÓN

Del EA remitido resulta lo siguiente.

El 24-10-2022 se solicita la autorización. Se funda en el informe emitido por el Sr. Romeo que explica que se trata de una empresa dedicada al transporte y almacenamiento de residuos no peligrosos que explota la instalación ubicada en Gajano. Las instalaciones están en suelo consolidado urbano de uso industrial. Sin embargo, por necesidades de la actividad se procedió a la ampliación en una nueva plataforma de 2920 m² en la parcela anexada en suelo rústico de protección ordinaria. Se procedió al desmonte del terreno natural y a la pavimentación mediante solera de hormigón. La licencia de actividad permite el desarrollo de ésta, pero solo en el polígono industrial de modo que la actividad en la solera, no está autorizada. La ocupación de la parcela data de al menos de 2001 y la solera es del año 2010. Es el único suelo adyacente donde puede desarrollarse esa actividad. Se solicita al amparo del art. 112.2.g) LOTRUSCA. Se trata de una parcela de 5800 m² ocupada por la explanada de 2920 m². Se procedió al desmonte con taludes que alcanzan una altura de cuatro metros. Toda la zona ya está pavimentada mediante solera de hormigón. La actividad a desarrollar es el almacenamiento temporal y distribución al gestor final de residuos no peligrosos, en concreto metales férreos. La parcela tiene una parte de especial protección, pero no afectada por la instalación. Los terrenos colindantes tienen un uso industrial y agrario. La actividad está sometida a control ambiental de la ley 17/2006. Se acompaña proyecto para la comprobación ambiental.

Seguido el trámite de información ambiental, se hace constar que la ampliación se refiere a la parte sur de la parcela catastral NUM001, clasificado como NO URBANIZABLE NORMAL, equivalente a Rústico de Protección Ordinaria, e incluido en el Plan de Ordenación del Litoral en Zona denominada AP, Área Periurbana.

El Sr. Carlos María, presenta alegaciones consistentes en que existe una resolución municipal de 27-1-2022, firme, en expediente de restauración de la legalidad urbanística, que ordenó paralizar las obras, usos y actividades en la parcela NUM002 del polígono NUM003 tras reiteradas denuncias de los vecinos. Se ordenó el cese inmediato de la actividad en la parte sur de la parcela reponiendo la parte rústica a su estado original. Por ello, se habría solicitado expresamente la ejecución del acto firme frente a la inactividad municipal. También alega la existencia de afecciones ambientales en relación al trámite de comprobación ambiental. En cualquier caso, la actividad es ilegalizable invocando el artículo 5.3.4 de las NNSS de Marina de Cudeyo, dado que, en el SNU común sólo está permitido el uso para construcciones agrícolas, viviendas unifamiliares vinculadas a esa explotación. También lo considera ilegalizable desde la perspectiva del artículo 113 LOTRUSCA.

Se emite informe técnico por la Dirección General de Urbanismo de fecha 31-10-2022. Tiene en cuenta la solicitud del promotor, el trámite de información pública señalando que no hay alegaciones y el informe técnico municipal cuyo contenido es favorable. Ese informe técnico municipal señala que no existen valores ambientales ni riesgos naturales acreditados ni incumplimiento de normas de aplicación directa; que se cumplen los parámetros urbanísticos y existen medidas correctoras. Analiza el proyecto, las afecciones sectoriales, la clasificación del terreno como suelo no urbanizable normal donde se ubica el proyecto, pues existe otra parte de la parcela como suelo no urbanizable de protección del medio físico. Se emite informe favorable a la vista del artículo 113.2 puntual en relación al art. 112.2. G.

El informe jurídico, entiende que el informe técnico debe completarse con determinados aspectos. Es entonces cuando se incorpora un informe de la asesoría jurídica en relación a las alegaciones presentadas por el codemandado. Señala que se trata de ampliación de actividad para usos distintos a los permitidos en el PGOU; ya está desarrollando las actividades sin licencia; hay una resolución firme de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Se emite propuesta de denegación de la solicitud por parte del Jefe de Urbanismo y se dicta la resolución recurrida en este procedimiento. Esta resolución tiene en cuenta los dos informes favorables previos, tanto el municipal como el de la DG. Es, como consecuencia de las alegaciones, que se solicita nuevo informe municipal, que es el citado. Y se concluye que la ampliación no tiene encaje en el art. 112.2. g) al no permitirse el uso en el planeamiento municipal.

Se presenta recurso de reposición en términos similares a la demanda y se dicta la resolución objeto de recurso que ratifica lo anterior, e insiste en que no hay un interés público social de la actividad, al entender que es necesaria una declaración expresa por la administración sectorial correspondiente.

A parte d esto, es preciso destacar la alegada Resolución de 26-1-2022 de restablecimiento de la legalidad, fundada en el previo informe del Arquitecto Municipal de fecha 18 de noviembre de 2022 que alude a una actividad clandestina de chatarrería.

Ahora bien, a la vista de su contenido, es preciso señalar que se trata de una orden de paralización por no contar con autorización de la CROTU ni licencia municipal. Pero no prejuzga de ninguna manera la posibilidad de obtenerlos. Precisamente, ése es el objeto del expediente ahora analizado, obtener la autorización que tendría que haber tenido antes de iniciar la actividad.

QUINTO.-Con esto, queda acreditado, se reconoce y no se discute que se trata de una actividad que se desarrollaba sin licencia en suelo rústico de protección ordinaria, en un ayuntamiento con plan general no adaptado a la ley 2/2001.

Y dando respuesta a los alegatos de la demanda, hay que comenzar señalando que el hecho de que la CROTU a la hora de valorar o no la posibilidad de incluir entre los usos permitidos en art. 112.2. g) LOTRUSCA la actividad de la entidad actora haya utilizado el informe municipal, no es ninguna causa de nulidad. Podrá ser correcto o no, pero tal cuestión constituye el objeto de enjuiciamiento. Pero no existe un defecto formal que invalide el acto. Por lo tanto, es necesario analizar los argumentos de fondo.

Ese fondo, como se ha dicho, consiste en determinar si la ampliación de la actividad a la parcela de suelo rústico, es o no autorizable. Pues bien, la conclusión que alcanza la Sala es que se trata de incluir en suelo rústico ordinario una actividad que no es propia de este suelo. Y no lo es tampoco a la vista del mismo planeamiento municipal. Es decir, no se trata de ampliar una actividad preexistente en suelo rústico a suelo rústico. Se trata de ampliar una actividad existente en suelo urbano consolidado a suelo rústico. Y ni mucho menos se acredita que esto, de alguna manera, sea indispensable o redunde en el interés General. Sencillamente, se trata de una actividad ilegal que en el seno de un expediente restablecimiento se intenta legalizar.

Y nos e comparte la interpretación que hace la demandante ni del art. 112 LOTRUSCA ni del planeamiento municipal.

Los arts. 112 y 113 se refieren claramente al régimen más restrictivo. Como se ha indicado antes, el PGOU permite las construcciones agrícolas destinadas a la explotación de fincas; viviendas permanentes de uso unifamiliar vinculadas a esas explotaciones; y en el punto cuarto señala las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social conforme a lo establecido en el artículo 85.1 punto 1 y 2 y 86 de la entonces vigente ley del suelo.

Es decir, no admite sin más las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social y sin requisito alguno.

El entonces vigente TRLS 1976 RD 1346/1976 de 9 de abril, disponía en el art. 85 que "1. En tanto no se aprueben Programas de Actuación Urbanística, los terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado estarán sujetos a las siguientes limitaciones, además de las que resulten aplicables en virtud de otras leyes:

Primera.- Deberán respetarse las incompatibilidades de usos señaladas en el Plan General.

Segunda.- No se podrá realizar otras construcciones que las destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas del Ministerio de Agricultura, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas. Sin embargo, podrán autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto en el art. 43.3 edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplearse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población."

Y el art. 86 "1. Los terrenos que se clasifiquen como suelo no urbanizable en el Plan General o por aplicación del art. 81 estarán sujetos a las limitaciones que se establecen en el artículo anterior.

2. Los espacios que por sus características según el Plan General deban ser objetos de una especial protección a los efectos de esta Ley, no podrán ser dedicados a utilizaciones que impliquen transformación de su destino o naturaleza o lesionen el valor específico que se quiera proteger."

Es decir, el art. 85 se refiere con toda claridad a edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplearse en el medio rural. Por tanto, tiene que existir algún tipo de justificación de la presencia o necesidad de esa actividad en ese medio frente a otras alternativas. En este asunto, más que utilidad pública o interés general, parece que hay un interés personal. Estamos, sencillamente ante una actividad clandestina extendida a suelo rústico porque es lo adyacente, es más, se reconoce abiertamente, que no existe otra posibilidad que invadir ese suelo.

Y, por otro lado, la posibilidad que contempla el Plan, por remisión al citado art. 85, prevé un procedimiento de control del entonces 43.3. Esto, no coincide con el argumento de que la utilidad pública o el interés social no tengan que declararse. Es decir, es precisa una tramitación especial de cara a precisar esa utilidad. No basta una mera alegación del interesado, por mucho que se acompañe de una opinión técnica aislada.

Y no es aplicable la Ley Ley 7/2022, de 8 de abril, donde el interés público y social se declara a efectos de expropiación forzosa, no a efectos de ordenación territorial.

SEXTO.-En relación a esto, el hecho de que sólo exista la posibilidad física de extenderse hacia el sur, no es en mucho menos una prueba de interés público social. Es una prueba de un interés económico particular en expandir una actividad, nada más. Esto queda muy lejos de la existencia de esa utilidad pública o social. Por otro lado, la tesis del actor llevaría a que habría que admitir todo tipo de usos como el presente, de almacenamiento de residuos, sin muchas más consideraciones, en suelo rústico.

Efectivamente, en Cantabria existe un plan de residuos donde no se pone de manifiesto el encaje de esta actividad en el mismo, como sostiene el codemandado. Y desde la perspectiva de los intereses generales, no hay ninguna utilidad fuera de la particular en el patrimonio de la empresa. Y más cuando se trata de un intento de legalización de una actividad clandestina. Es decir, la necesidad de crecimientos particular, no está relacionada con ningún interés o utilidad público o social. Y menos aún invadir suelo rústico para ello.

Desde luego lo que no parece posible es que esa declaración de utilidad pública o social resulte de la propia valoración del interesado o de su perito.

Como ya ha expresado esta Sala en otras sentencias (como las citadas de contrario) estamos ante excepciones, de carácter restrictivo. Y se comparte el razonamiento del Letrado autonómico al rechazar el argumento de que "todos los usos previsto en juego de los art. 112 y 113 de la Ley 2/2001 responderían a esa previsión de "utilidad pública o interés social".Porque, ciertamente y como se argumenta, ello implicaría en síntesis suprimir el régimen de prelación de usos y actividades autorizable fijado en la norma.

En todo caso, la prueba presentada tampoco lleva a otra conclusión. Se aportajunto con la demanda un informe sobre las necesidades de ampliación de la instalación. El perito, tras analizar la actividad concreta de la empresa, también explica la importancia del reciclaje de hierro. Justifica la ubicación de la planta en relación a los clientes y la actividad desarrollada lo que reduce notablemente los costes de transporte y los tiempos de entrega. Y justifica que solo puede ampliarse hacia el sur, esto es hacia el suelo no urbanizable. También hace referencia la utilización de la parcela, clandestinamente, por los titulares anteriores.

Como se puede observar se trata de un informe que trata de justificar la necesidad, desde la perspectiva puramente económica de la empresa, pero para nada alude a los intereses sociales y generales desde la perspectiva de la protección del suelo rústico. Evidentemente, la utilidad de la parcela para la empresa nadie la pone en duda, como tampoco el rendimiento económico que pueda suponer. Pero desde luego, lo que no pueda hacer la parte es amparar sus necesidades de extensión en el hecho de la utilización clandestina durante décadas. Eso es precisamente lo que ha motivado el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística que ordena su paralización.

En este caso, no estamos ante el supuesto del art. 112.2.g), en su correcto entendimiento. Ni mucho menos consta que sea imprescindible el desarrollo de la actividad en suelo. La necesidad es en concreto para el actor porque ha agotado la parcela urbana. Peros e insiste, no es ese el sentido de la norma.

En conclusión, la actividad ni tiene encaje ni desde la perspectiva de la LOTRUSCA ni desde la perspectiva del plan.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 139 LJ, "1 En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. NT

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

3. En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4.

4. En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.

En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima."

De conformidad con el Acuerdo, de 26 de marzo de 2025, del Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, modificado por Acuerdo de 25-11-2025, las costas se limitan a 1500 €.

Respecto de las costas generadas al codemandado, también se imponen de conformidad con el referido Acuerdo, que establece lo siguiente: "2º.- Pluralidad de demandados, en caso de que la actora haya dirigido su pretensión frente a varios demandados y se le condene al pago de las costas, la cuantía que proceda se establecerá para cada uno de ellos, salvo que comparezcan por medio de la misma representación o defensa.

En el caso de codemandados comparecidos voluntariamente, por ejemplo, en procesos selectivos o similares, en principio, como regla general, no se impondrán las costas cualquiera que sea el resultado del juicio, salvo que se aprecie que la personación de aquellos ha tenido una incidencia decisiva en el mismo."

En este caso, la intervención nos e ha limitado a la mera adhesión a la contestación de la administración, introduciendo argumentos adicionales que han influido en la decisión final.

PRIMERO.- RESUMEN Y PRETENSIONES

La parte actora recurre la denegación de la solicitud de ampliación de actividad industrial en suelo no urbanizable de Gajano, en el municipio de Marina de Cudeyo.

Pretende, en consecuencia, la anulación del acto y que se declare el derecho de Reciclajes Logroño S L de obtener de autorización denegada.

El Gobierno y el codemandado se oponen solicitando la desestimación.

La cuantía del procedimiento se fija en indeterminada.

SEGUNDO.- PLANTEAMIENTO

La entidad mercantil expone que su objeto es la actividad industrial consistente en almacenamiento temporal y distribución a gestor final de residuos clasificados como no peligrosos (metales férreos), en la parcela catastral NUM000, sita en Gajano, que cuenta con licencia de apertura. No obstante, también utilizaba una parte de la parcela catastral NUM001, sita en suelo no urbanizable común.

Tras la tramitación de un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por parte del ayuntamiento, la entidad solicitó autorización para la ampliación de la actividad industrial en suelo no urbanizable. El trámite se siguió bajo la vigencia de la LOTRUSCA al amparo del supuesto previsto en el art. 112 g) y contó con informe favorable tanto del ayuntamiento como de la administración autonómica. El codemandado, Sr. Carlos María presentó alegaciones que derivaron en un informe desfavorable municipal. El organismo autonómico deniega la solicitud que se recurre en este pleito.

El actor entiende que la decisión de la CROTU no responde a parámetros de control de ordenación territorial sino de planeamiento urbanístico, competencia exclusiva municipal. Aun así, el motivo de fondo es otro. En relación a la resolución recurrida comienza señalando que la existencia de una resolución de un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística no es obstáculo para conceder la autorización pedida.

En segundo lugar, no existe ninguna prohibición en el planeamiento municipal para la concesión de la autorización. Comienza argumentando que, de acuerdo con la interpretación sistemática, todas las construcciones, instalaciones y usos que prevén los artículos 112 y 113 de la Ley 2/2001 de Cantabria son construcciones, instalaciones y usos de interés público o social, que contribuyen a la ordenación y desarrollo del medio rural o que han de emplazarse en el medio rural. Por ello, cuando el legislador autonómico contempla la posibilidad de ampliación a un uso industrial, lo hace en atención a ese interés del medio rural, como a un interés público o social. Pues bien, estamos ante un planeamiento no adaptado ni a la ley del 2001 ni a la vigente ley del 2022, que contempla un catálogo de usos del suelo rústico correspondientes al TRLS 1976. La Disposición Transitoria Segunda apartado 5 de la LOTRUSCA determina la aplicación directa de la norma con rango de ley en relación a los usos permitidos en los artículos 112 y 113 frente a las eventuales mayores restricciones del planeamiento. Por ello, en aplicación del art. 112, el uso es autorizable. Además, en el presente caso, la actividad desarrollada es una actividad de naturaleza ambiental que desempeña un papel estratégico al ser las únicas instalaciones de esta naturaleza en este ámbito territorial. La ampliación solo es posible hacía los terrenos situados al sur, y viene impuesta por el propio desarrollo de la actividad y la evolución del mercado de reciclaje. Y la voluntad del legislador de 2001 es entender que este tipo de actividades desde interés público o social. El art. 13 TRLS prevé la posibilidad excepcional de legitimar usos de interés público social por su contribución al desarrollo de núcleos rurales. Finalmente, no es necesaria una declaración expresa de interés público social de acuerdo con lo establecido en la DA1º Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

Frente a ello la administración autonómica defiende el acto. Señala que fundamento no ha sido estrictamente el informe municipal, sin perjuicio de la influencia. La cuestión sencillamente es la existencia de un régimen de usos más restrictivo en el planeamiento municipal que impide lo que pretende el actor. Por otro lado, tampoco existe una declaración de utilidad pública o social, que debe ser expresa, en contra de lo pretendido.

También el codemandado se opone a la pretensión insistiendo en las consideraciones que ya efectuó en el ámbito del expediente administrativo. Destaca las denuncias urbanísticas por el inicio de una actividad que carecía de licencia, incluso en el polígono industrial y que, después, se amplió también de forma ilícita. Ello llevó al expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística. Argumenta que el hecho de que sólo puede ampliarse hacia el sur, en ningún caso significa que obligatoriamente haya que autorizarse, y menos aún que estemos ante una actividad de utilidad pública o social, cuando se trata de una actividad de chatarrería. En el SIACAN (Sistema de Información Ambiental de Cantabria) en el apartado de Gestión de Residuos, esta mercantil Reciclajes Logroño S.l. aparece como productor de residuos y no como gestor autorizado.

Estamos, a su vez, ante una excepción en suelo no urbanizable, como han señalado ya la sentencia del TSJ de Cantabria, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 22 de mayo 2006, Rec. 46/2006 ,y la Sentencia del TSJ de Cantabria, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 22 de marzo de 2013, Rec. 163/2012 ,FF.JJ. 4.

Respecto de la invocación a la ley 7/2022, las operaciones de valorazación, están sujetas a declaración expresa de Consejería y en Cantabria, es preciso respetar el Plan de Residuos 2017- 2023, aprobado mediante Decreto 14/2017, de 23 de marzo.

TERCERO.- CUESTIONES A RESOLVER

El único objeto este recurso es la resolución de la CROTU en materia de autorización de los usos. No se pueden anticipar cuestiones relativas a una eventual licencia de actividad o en materia de comprobación ambiental de la misma. Nada de esto ha sido objeto de resolución administrativa ni puede ventilarse aquí. Tampoco se está solicitando por parte del demandante la concesión de ninguna licencia de actividad.

Y, en fin, tampoco es objeto de recurso un expediente de legalidad urbanística, ni su eventual ejecución, ni el resultado de la concesión de la licencia de actividad, ni la eventual inactividad municipal en la ejecución de sus resoluciones firmes. Es por ello que, en relación a todos estos extremos, la contestación del codemandado excede con mucho el objeto este procedimiento aludiendo a cuestiones medioambientales propias del control ambiental de una licencia actividad, que nada tienen que ver con lo aquí planteado: los usos compatibles por el tipo de suelo.

Y para la resolución, es preciso acudir a la siguiente normativa. En primer lugar, la DT 2ª LOTRUSCA, aplicable ratione temporis, establecía que "5. El suelo no urbanizable se regirá por las disposiciones de esta Ley aplicándosele el régimen del suelo rústico de protección ordinaria, salvo cuando dicho suelo esté sometido a un régimen especial de protección conforme a lo dispuesto en el planeamiento preexistente o en la correspondiente normativa sectorial, en cuyo caso se regirá por las disposiciones previstas en esta Ley para el suelo rústico de especial protección.

6. En los municipios con planes no adaptados, la competencia a que se refiere el párrafo a) del apartado 2 del art. 115 de esta Ley para autorizar construcciones en el suelo rústico será ejercida por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.".

Su art. 113, RÉGIMEN DEL SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN ORDINARIA, disponía que "1. En los suelos rústicos de protección ordinaria incluidos en un ámbito regulado por instrumentos de planificación sectorial o territorial, el régimen de usos será el previsto en esos instrumentos, salvo que el planeamiento municipal establezca un régimen más restrictivo.

2. En ausencia de previsión específica más limitativa que se incluya en la legislación sectorial, así como en los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico que resulten aplicables, y en las condiciones que los mismos establezcan, en el suelo rústico de protección ordinaria podrán ser autorizadas, las siguientes construcciones, instalaciones, actividades y usos:

a) Las mencionadas en el apartado 2 del artículo anterior."

Tal art. 112 preveía que "2. En ausencia de previsión específica más limitativa que se incluya en la legislación sectorial, así como en los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico que resulten aplicables, y en las condiciones que los mismos establezcan, en el suelo rústico de especial protección podrán ser autorizadas, con carácter excepcional, las siguientes construcciones, instalaciones, actividades y usos:

a) Las que sean necesarias para las explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales y otras análogas, que guarden relación con la naturaleza, extensión y utilización de la finca, incluidas las viviendas de las personas que hayan de vivir y vivan real y permanentemente vinculadas a la correspondiente explotación. Cuando se trate de instalaciones dedicadas a la cría o cuidado de animales que no constituyan una explotación ganadera, excepcionalmente se podrá autorizar una vivienda para las personas que hayan de vivir real y permanentemente vinculadas a la misma, siempre que se trate de una actividad económica y la naturaleza y magnitud de las instalaciones y actividades lo demanden.

b) Las que sean complementarias de las explotaciones a las que se refiere el párrafo a), teniendo esa consideración, entre otras, las que tengan por objeto la transformación y venta directa de los productos agrarios, así como las actividades turísticas, cinegéticas, artesanales, culturales, educativas, y cualesquiera otras complementarias de la actividad realizada en dichas explotaciones.

c) Las que estén vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de obras públicas e infraestructuras.

d) Las que sean consideradas de interés público o social por la Administración sectorial correspondiente.

e) Aquellas en las que se lleven a cabo usos que fuera imprescindible ubicar en suelo rústico, bien por ser ése su normal ámbito de desarrollo, bien por ser inadecuado para ello el suelo urbano.

f) Las actividades extractivas y las construcciones vinculadas a ellas, siempre que se trate de un suelo rústico especialmente protegido para esa finalidad.

g) La ampliación de usos, instalaciones y construcciones cuya ubicación en suelo rústico sea imprescindible por ser la única clase de suelo adyacente en la que puede llevarse a cabo esta ampliación, adoptándose las medidas de integración paisajística adecuadas.

h) Las obras de reconstrucción, restauración, renovación y reforma de edificaciones preexistentes, para ser destinadas a cualquier uso compatible con la legislación sectorial, así como con el planeamiento territorial y urbanístico, incluido el uso residencial, cultural, actividad artesanal, de ocio o turismo rural, siempre que no impliquen aumento de volumen.

Si las edificaciones preexistentes estuvieran incluidas en el Catálogo de Edificaciones en Suelo Rústico elaborado por el Ayuntamiento se permitirá la reconstrucción de las edificaciones catalogadas. Asimismo, se podrá ampliar la superficie construida hasta un veinte por ciento, para dotar a la edificación de unas condiciones de habitabilidad adecuadas y para servir al uso al que se destine, siempre que se conserven, restauren o mejoren los caracteres arquitectónicos que determinaron su inclusión en el Catálogo.

Si las edificaciones preexistentes no estuvieran incluidas en el Catálogo de Edificaciones en Suelo Rústico elaborado por el Ayuntamiento, por haber experimentado reformas que hubieran determinado la pérdida de los iniciales caracteres arquitectónicos de las edificaciones propias del entorno rural, se podrá tramitar por el procedimiento del art. 116 de esta Ley la autorización de obras de restauración, renovación y reforma que lleven aparejada la ampliación de la superficie construida hasta un veinte por ciento, para dotar a la edificación de unas condiciones de habitabilidad adecuadas y para servir al uso al que se destine, siempre que, como consecuencia de las obras, se recuperen los caracteres iniciales de la edificación, y condicionando la autorización a que con carácter previo al otorgamiento de la licencia municipal el Ayuntamiento modifique el Catálogo para incluir dicha edificación.

En todos los casos, si la edificación tuviera características arquitectónicas relevantes, la intervención que se autorice no podrá alterarlas."

A nivel estatal y como norma básica, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, TRLS prevé en el art. 13 que "...Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural".

La norma especial aplicable al caso, por remisión de la anterior es el vigente PGOU Marina de Cudeyo 1986 que en su art. 5.3 recoge las condiciones específicas del suelo no urbanizable. El art. 5.3.4 está dedicado al suelo no urbanizable común. Y permite: las construcciones agrícolas destinadas a la explotación de fincas, con condiciones de parámetros urbanísticos; viviendas permanentes de uso unifamiliar vinculadas a esas explotaciones, también con condiciones; ampliación de las viviendas permanentes de uso familiar existentes; y en el punto cuarto señala las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social conforme a lo establecido en el artículo 85.1 punto 1 y 2 y 86 de la entonces vigente ley del suelo.

Finalmente, por invocarse en la demanda, se señala la DA1º Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular conforme a la cual "Se declara de utilidad pública e interés social, a efectos de la legislación de expropiación forzosa, el establecimiento o ampliación de instalaciones de almacenamiento, valorización y eliminación de residuos."

CUARTO.- RESOLUCIÓN

Del EA remitido resulta lo siguiente.

El 24-10-2022 se solicita la autorización. Se funda en el informe emitido por el Sr. Romeo que explica que se trata de una empresa dedicada al transporte y almacenamiento de residuos no peligrosos que explota la instalación ubicada en Gajano. Las instalaciones están en suelo consolidado urbano de uso industrial. Sin embargo, por necesidades de la actividad se procedió a la ampliación en una nueva plataforma de 2920 m² en la parcela anexada en suelo rústico de protección ordinaria. Se procedió al desmonte del terreno natural y a la pavimentación mediante solera de hormigón. La licencia de actividad permite el desarrollo de ésta, pero solo en el polígono industrial de modo que la actividad en la solera, no está autorizada. La ocupación de la parcela data de al menos de 2001 y la solera es del año 2010. Es el único suelo adyacente donde puede desarrollarse esa actividad. Se solicita al amparo del art. 112.2.g) LOTRUSCA. Se trata de una parcela de 5800 m² ocupada por la explanada de 2920 m². Se procedió al desmonte con taludes que alcanzan una altura de cuatro metros. Toda la zona ya está pavimentada mediante solera de hormigón. La actividad a desarrollar es el almacenamiento temporal y distribución al gestor final de residuos no peligrosos, en concreto metales férreos. La parcela tiene una parte de especial protección, pero no afectada por la instalación. Los terrenos colindantes tienen un uso industrial y agrario. La actividad está sometida a control ambiental de la ley 17/2006. Se acompaña proyecto para la comprobación ambiental.

Seguido el trámite de información ambiental, se hace constar que la ampliación se refiere a la parte sur de la parcela catastral NUM001, clasificado como NO URBANIZABLE NORMAL, equivalente a Rústico de Protección Ordinaria, e incluido en el Plan de Ordenación del Litoral en Zona denominada AP, Área Periurbana.

El Sr. Carlos María, presenta alegaciones consistentes en que existe una resolución municipal de 27-1-2022, firme, en expediente de restauración de la legalidad urbanística, que ordenó paralizar las obras, usos y actividades en la parcela NUM002 del polígono NUM003 tras reiteradas denuncias de los vecinos. Se ordenó el cese inmediato de la actividad en la parte sur de la parcela reponiendo la parte rústica a su estado original. Por ello, se habría solicitado expresamente la ejecución del acto firme frente a la inactividad municipal. También alega la existencia de afecciones ambientales en relación al trámite de comprobación ambiental. En cualquier caso, la actividad es ilegalizable invocando el artículo 5.3.4 de las NNSS de Marina de Cudeyo, dado que, en el SNU común sólo está permitido el uso para construcciones agrícolas, viviendas unifamiliares vinculadas a esa explotación. También lo considera ilegalizable desde la perspectiva del artículo 113 LOTRUSCA.

Se emite informe técnico por la Dirección General de Urbanismo de fecha 31-10-2022. Tiene en cuenta la solicitud del promotor, el trámite de información pública señalando que no hay alegaciones y el informe técnico municipal cuyo contenido es favorable. Ese informe técnico municipal señala que no existen valores ambientales ni riesgos naturales acreditados ni incumplimiento de normas de aplicación directa; que se cumplen los parámetros urbanísticos y existen medidas correctoras. Analiza el proyecto, las afecciones sectoriales, la clasificación del terreno como suelo no urbanizable normal donde se ubica el proyecto, pues existe otra parte de la parcela como suelo no urbanizable de protección del medio físico. Se emite informe favorable a la vista del artículo 113.2 puntual en relación al art. 112.2. G.

El informe jurídico, entiende que el informe técnico debe completarse con determinados aspectos. Es entonces cuando se incorpora un informe de la asesoría jurídica en relación a las alegaciones presentadas por el codemandado. Señala que se trata de ampliación de actividad para usos distintos a los permitidos en el PGOU; ya está desarrollando las actividades sin licencia; hay una resolución firme de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Se emite propuesta de denegación de la solicitud por parte del Jefe de Urbanismo y se dicta la resolución recurrida en este procedimiento. Esta resolución tiene en cuenta los dos informes favorables previos, tanto el municipal como el de la DG. Es, como consecuencia de las alegaciones, que se solicita nuevo informe municipal, que es el citado. Y se concluye que la ampliación no tiene encaje en el art. 112.2. g) al no permitirse el uso en el planeamiento municipal.

Se presenta recurso de reposición en términos similares a la demanda y se dicta la resolución objeto de recurso que ratifica lo anterior, e insiste en que no hay un interés público social de la actividad, al entender que es necesaria una declaración expresa por la administración sectorial correspondiente.

A parte d esto, es preciso destacar la alegada Resolución de 26-1-2022 de restablecimiento de la legalidad, fundada en el previo informe del Arquitecto Municipal de fecha 18 de noviembre de 2022 que alude a una actividad clandestina de chatarrería.

Ahora bien, a la vista de su contenido, es preciso señalar que se trata de una orden de paralización por no contar con autorización de la CROTU ni licencia municipal. Pero no prejuzga de ninguna manera la posibilidad de obtenerlos. Precisamente, ése es el objeto del expediente ahora analizado, obtener la autorización que tendría que haber tenido antes de iniciar la actividad.

QUINTO.-Con esto, queda acreditado, se reconoce y no se discute que se trata de una actividad que se desarrollaba sin licencia en suelo rústico de protección ordinaria, en un ayuntamiento con plan general no adaptado a la ley 2/2001.

Y dando respuesta a los alegatos de la demanda, hay que comenzar señalando que el hecho de que la CROTU a la hora de valorar o no la posibilidad de incluir entre los usos permitidos en art. 112.2. g) LOTRUSCA la actividad de la entidad actora haya utilizado el informe municipal, no es ninguna causa de nulidad. Podrá ser correcto o no, pero tal cuestión constituye el objeto de enjuiciamiento. Pero no existe un defecto formal que invalide el acto. Por lo tanto, es necesario analizar los argumentos de fondo.

Ese fondo, como se ha dicho, consiste en determinar si la ampliación de la actividad a la parcela de suelo rústico, es o no autorizable. Pues bien, la conclusión que alcanza la Sala es que se trata de incluir en suelo rústico ordinario una actividad que no es propia de este suelo. Y no lo es tampoco a la vista del mismo planeamiento municipal. Es decir, no se trata de ampliar una actividad preexistente en suelo rústico a suelo rústico. Se trata de ampliar una actividad existente en suelo urbano consolidado a suelo rústico. Y ni mucho menos se acredita que esto, de alguna manera, sea indispensable o redunde en el interés General. Sencillamente, se trata de una actividad ilegal que en el seno de un expediente restablecimiento se intenta legalizar.

Y nos e comparte la interpretación que hace la demandante ni del art. 112 LOTRUSCA ni del planeamiento municipal.

Los arts. 112 y 113 se refieren claramente al régimen más restrictivo. Como se ha indicado antes, el PGOU permite las construcciones agrícolas destinadas a la explotación de fincas; viviendas permanentes de uso unifamiliar vinculadas a esas explotaciones; y en el punto cuarto señala las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social conforme a lo establecido en el artículo 85.1 punto 1 y 2 y 86 de la entonces vigente ley del suelo.

Es decir, no admite sin más las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social y sin requisito alguno.

El entonces vigente TRLS 1976 RD 1346/1976 de 9 de abril, disponía en el art. 85 que "1. En tanto no se aprueben Programas de Actuación Urbanística, los terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado estarán sujetos a las siguientes limitaciones, además de las que resulten aplicables en virtud de otras leyes:

Primera.- Deberán respetarse las incompatibilidades de usos señaladas en el Plan General.

Segunda.- No se podrá realizar otras construcciones que las destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas del Ministerio de Agricultura, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas. Sin embargo, podrán autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto en el art. 43.3 edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplearse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población."

Y el art. 86 "1. Los terrenos que se clasifiquen como suelo no urbanizable en el Plan General o por aplicación del art. 81 estarán sujetos a las limitaciones que se establecen en el artículo anterior.

2. Los espacios que por sus características según el Plan General deban ser objetos de una especial protección a los efectos de esta Ley, no podrán ser dedicados a utilizaciones que impliquen transformación de su destino o naturaleza o lesionen el valor específico que se quiera proteger."

Es decir, el art. 85 se refiere con toda claridad a edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplearse en el medio rural. Por tanto, tiene que existir algún tipo de justificación de la presencia o necesidad de esa actividad en ese medio frente a otras alternativas. En este asunto, más que utilidad pública o interés general, parece que hay un interés personal. Estamos, sencillamente ante una actividad clandestina extendida a suelo rústico porque es lo adyacente, es más, se reconoce abiertamente, que no existe otra posibilidad que invadir ese suelo.

Y, por otro lado, la posibilidad que contempla el Plan, por remisión al citado art. 85, prevé un procedimiento de control del entonces 43.3. Esto, no coincide con el argumento de que la utilidad pública o el interés social no tengan que declararse. Es decir, es precisa una tramitación especial de cara a precisar esa utilidad. No basta una mera alegación del interesado, por mucho que se acompañe de una opinión técnica aislada.

Y no es aplicable la Ley Ley 7/2022, de 8 de abril, donde el interés público y social se declara a efectos de expropiación forzosa, no a efectos de ordenación territorial.

SEXTO.-En relación a esto, el hecho de que sólo exista la posibilidad física de extenderse hacia el sur, no es en mucho menos una prueba de interés público social. Es una prueba de un interés económico particular en expandir una actividad, nada más. Esto queda muy lejos de la existencia de esa utilidad pública o social. Por otro lado, la tesis del actor llevaría a que habría que admitir todo tipo de usos como el presente, de almacenamiento de residuos, sin muchas más consideraciones, en suelo rústico.

Efectivamente, en Cantabria existe un plan de residuos donde no se pone de manifiesto el encaje de esta actividad en el mismo, como sostiene el codemandado. Y desde la perspectiva de los intereses generales, no hay ninguna utilidad fuera de la particular en el patrimonio de la empresa. Y más cuando se trata de un intento de legalización de una actividad clandestina. Es decir, la necesidad de crecimientos particular, no está relacionada con ningún interés o utilidad público o social. Y menos aún invadir suelo rústico para ello.

Desde luego lo que no parece posible es que esa declaración de utilidad pública o social resulte de la propia valoración del interesado o de su perito.

Como ya ha expresado esta Sala en otras sentencias (como las citadas de contrario) estamos ante excepciones, de carácter restrictivo. Y se comparte el razonamiento del Letrado autonómico al rechazar el argumento de que "todos los usos previsto en juego de los art. 112 y 113 de la Ley 2/2001 responderían a esa previsión de "utilidad pública o interés social".Porque, ciertamente y como se argumenta, ello implicaría en síntesis suprimir el régimen de prelación de usos y actividades autorizable fijado en la norma.

En todo caso, la prueba presentada tampoco lleva a otra conclusión. Se aportajunto con la demanda un informe sobre las necesidades de ampliación de la instalación. El perito, tras analizar la actividad concreta de la empresa, también explica la importancia del reciclaje de hierro. Justifica la ubicación de la planta en relación a los clientes y la actividad desarrollada lo que reduce notablemente los costes de transporte y los tiempos de entrega. Y justifica que solo puede ampliarse hacia el sur, esto es hacia el suelo no urbanizable. También hace referencia la utilización de la parcela, clandestinamente, por los titulares anteriores.

Como se puede observar se trata de un informe que trata de justificar la necesidad, desde la perspectiva puramente económica de la empresa, pero para nada alude a los intereses sociales y generales desde la perspectiva de la protección del suelo rústico. Evidentemente, la utilidad de la parcela para la empresa nadie la pone en duda, como tampoco el rendimiento económico que pueda suponer. Pero desde luego, lo que no pueda hacer la parte es amparar sus necesidades de extensión en el hecho de la utilización clandestina durante décadas. Eso es precisamente lo que ha motivado el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística que ordena su paralización.

En este caso, no estamos ante el supuesto del art. 112.2.g), en su correcto entendimiento. Ni mucho menos consta que sea imprescindible el desarrollo de la actividad en suelo. La necesidad es en concreto para el actor porque ha agotado la parcela urbana. Peros e insiste, no es ese el sentido de la norma.

En conclusión, la actividad ni tiene encaje ni desde la perspectiva de la LOTRUSCA ni desde la perspectiva del plan.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 139 LJ, "1 En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. NT

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

3. En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4.

4. En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.

En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima."

De conformidad con el Acuerdo, de 26 de marzo de 2025, del Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, modificado por Acuerdo de 25-11-2025, las costas se limitan a 1500 €.

Respecto de las costas generadas al codemandado, también se imponen de conformidad con el referido Acuerdo, que establece lo siguiente: "2º.- Pluralidad de demandados, en caso de que la actora haya dirigido su pretensión frente a varios demandados y se le condene al pago de las costas, la cuantía que proceda se establecerá para cada uno de ellos, salvo que comparezcan por medio de la misma representación o defensa.

En el caso de codemandados comparecidos voluntariamente, por ejemplo, en procesos selectivos o similares, en principio, como regla general, no se impondrán las costas cualquiera que sea el resultado del juicio, salvo que se aprecie que la personación de aquellos ha tenido una incidencia decisiva en el mismo."

En este caso, la intervención nos e ha limitado a la mera adhesión a la contestación de la administración, introduciendo argumentos adicionales que han influido en la decisión final.

PRIMERO.- RESUMEN Y PRETENSIONES

La parte actora recurre la denegación de la solicitud de ampliación de actividad industrial en suelo no urbanizable de Gajano, en el municipio de Marina de Cudeyo.

Pretende, en consecuencia, la anulación del acto y que se declare el derecho de Reciclajes Logroño S L de obtener de autorización denegada.

El Gobierno y el codemandado se oponen solicitando la desestimación.

La cuantía del procedimiento se fija en indeterminada.

SEGUNDO.- PLANTEAMIENTO

La entidad mercantil expone que su objeto es la actividad industrial consistente en almacenamiento temporal y distribución a gestor final de residuos clasificados como no peligrosos (metales férreos), en la parcela catastral NUM000, sita en Gajano, que cuenta con licencia de apertura. No obstante, también utilizaba una parte de la parcela catastral NUM001, sita en suelo no urbanizable común.

Tras la tramitación de un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por parte del ayuntamiento, la entidad solicitó autorización para la ampliación de la actividad industrial en suelo no urbanizable. El trámite se siguió bajo la vigencia de la LOTRUSCA al amparo del supuesto previsto en el art. 112 g) y contó con informe favorable tanto del ayuntamiento como de la administración autonómica. El codemandado, Sr. Carlos María presentó alegaciones que derivaron en un informe desfavorable municipal. El organismo autonómico deniega la solicitud que se recurre en este pleito.

El actor entiende que la decisión de la CROTU no responde a parámetros de control de ordenación territorial sino de planeamiento urbanístico, competencia exclusiva municipal. Aun así, el motivo de fondo es otro. En relación a la resolución recurrida comienza señalando que la existencia de una resolución de un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística no es obstáculo para conceder la autorización pedida.

En segundo lugar, no existe ninguna prohibición en el planeamiento municipal para la concesión de la autorización. Comienza argumentando que, de acuerdo con la interpretación sistemática, todas las construcciones, instalaciones y usos que prevén los artículos 112 y 113 de la Ley 2/2001 de Cantabria son construcciones, instalaciones y usos de interés público o social, que contribuyen a la ordenación y desarrollo del medio rural o que han de emplazarse en el medio rural. Por ello, cuando el legislador autonómico contempla la posibilidad de ampliación a un uso industrial, lo hace en atención a ese interés del medio rural, como a un interés público o social. Pues bien, estamos ante un planeamiento no adaptado ni a la ley del 2001 ni a la vigente ley del 2022, que contempla un catálogo de usos del suelo rústico correspondientes al TRLS 1976. La Disposición Transitoria Segunda apartado 5 de la LOTRUSCA determina la aplicación directa de la norma con rango de ley en relación a los usos permitidos en los artículos 112 y 113 frente a las eventuales mayores restricciones del planeamiento. Por ello, en aplicación del art. 112, el uso es autorizable. Además, en el presente caso, la actividad desarrollada es una actividad de naturaleza ambiental que desempeña un papel estratégico al ser las únicas instalaciones de esta naturaleza en este ámbito territorial. La ampliación solo es posible hacía los terrenos situados al sur, y viene impuesta por el propio desarrollo de la actividad y la evolución del mercado de reciclaje. Y la voluntad del legislador de 2001 es entender que este tipo de actividades desde interés público o social. El art. 13 TRLS prevé la posibilidad excepcional de legitimar usos de interés público social por su contribución al desarrollo de núcleos rurales. Finalmente, no es necesaria una declaración expresa de interés público social de acuerdo con lo establecido en la DA1º Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

Frente a ello la administración autonómica defiende el acto. Señala que fundamento no ha sido estrictamente el informe municipal, sin perjuicio de la influencia. La cuestión sencillamente es la existencia de un régimen de usos más restrictivo en el planeamiento municipal que impide lo que pretende el actor. Por otro lado, tampoco existe una declaración de utilidad pública o social, que debe ser expresa, en contra de lo pretendido.

También el codemandado se opone a la pretensión insistiendo en las consideraciones que ya efectuó en el ámbito del expediente administrativo. Destaca las denuncias urbanísticas por el inicio de una actividad que carecía de licencia, incluso en el polígono industrial y que, después, se amplió también de forma ilícita. Ello llevó al expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística. Argumenta que el hecho de que sólo puede ampliarse hacia el sur, en ningún caso significa que obligatoriamente haya que autorizarse, y menos aún que estemos ante una actividad de utilidad pública o social, cuando se trata de una actividad de chatarrería. En el SIACAN (Sistema de Información Ambiental de Cantabria) en el apartado de Gestión de Residuos, esta mercantil Reciclajes Logroño S.l. aparece como productor de residuos y no como gestor autorizado.

Estamos, a su vez, ante una excepción en suelo no urbanizable, como han señalado ya la sentencia del TSJ de Cantabria, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 22 de mayo 2006, Rec. 46/2006 ,y la Sentencia del TSJ de Cantabria, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 22 de marzo de 2013, Rec. 163/2012 ,FF.JJ. 4.

Respecto de la invocación a la ley 7/2022, las operaciones de valorazación, están sujetas a declaración expresa de Consejería y en Cantabria, es preciso respetar el Plan de Residuos 2017- 2023, aprobado mediante Decreto 14/2017, de 23 de marzo.

TERCERO.- CUESTIONES A RESOLVER

El único objeto este recurso es la resolución de la CROTU en materia de autorización de los usos. No se pueden anticipar cuestiones relativas a una eventual licencia de actividad o en materia de comprobación ambiental de la misma. Nada de esto ha sido objeto de resolución administrativa ni puede ventilarse aquí. Tampoco se está solicitando por parte del demandante la concesión de ninguna licencia de actividad.

Y, en fin, tampoco es objeto de recurso un expediente de legalidad urbanística, ni su eventual ejecución, ni el resultado de la concesión de la licencia de actividad, ni la eventual inactividad municipal en la ejecución de sus resoluciones firmes. Es por ello que, en relación a todos estos extremos, la contestación del codemandado excede con mucho el objeto este procedimiento aludiendo a cuestiones medioambientales propias del control ambiental de una licencia actividad, que nada tienen que ver con lo aquí planteado: los usos compatibles por el tipo de suelo.

Y para la resolución, es preciso acudir a la siguiente normativa. En primer lugar, la DT 2ª LOTRUSCA, aplicable ratione temporis, establecía que "5. El suelo no urbanizable se regirá por las disposiciones de esta Ley aplicándosele el régimen del suelo rústico de protección ordinaria, salvo cuando dicho suelo esté sometido a un régimen especial de protección conforme a lo dispuesto en el planeamiento preexistente o en la correspondiente normativa sectorial, en cuyo caso se regirá por las disposiciones previstas en esta Ley para el suelo rústico de especial protección.

6. En los municipios con planes no adaptados, la competencia a que se refiere el párrafo a) del apartado 2 del art. 115 de esta Ley para autorizar construcciones en el suelo rústico será ejercida por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.".

Su art. 113, RÉGIMEN DEL SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN ORDINARIA, disponía que "1. En los suelos rústicos de protección ordinaria incluidos en un ámbito regulado por instrumentos de planificación sectorial o territorial, el régimen de usos será el previsto en esos instrumentos, salvo que el planeamiento municipal establezca un régimen más restrictivo.

2. En ausencia de previsión específica más limitativa que se incluya en la legislación sectorial, así como en los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico que resulten aplicables, y en las condiciones que los mismos establezcan, en el suelo rústico de protección ordinaria podrán ser autorizadas, las siguientes construcciones, instalaciones, actividades y usos:

a) Las mencionadas en el apartado 2 del artículo anterior."

Tal art. 112 preveía que "2. En ausencia de previsión específica más limitativa que se incluya en la legislación sectorial, así como en los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico que resulten aplicables, y en las condiciones que los mismos establezcan, en el suelo rústico de especial protección podrán ser autorizadas, con carácter excepcional, las siguientes construcciones, instalaciones, actividades y usos:

a) Las que sean necesarias para las explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales y otras análogas, que guarden relación con la naturaleza, extensión y utilización de la finca, incluidas las viviendas de las personas que hayan de vivir y vivan real y permanentemente vinculadas a la correspondiente explotación. Cuando se trate de instalaciones dedicadas a la cría o cuidado de animales que no constituyan una explotación ganadera, excepcionalmente se podrá autorizar una vivienda para las personas que hayan de vivir real y permanentemente vinculadas a la misma, siempre que se trate de una actividad económica y la naturaleza y magnitud de las instalaciones y actividades lo demanden.

b) Las que sean complementarias de las explotaciones a las que se refiere el párrafo a), teniendo esa consideración, entre otras, las que tengan por objeto la transformación y venta directa de los productos agrarios, así como las actividades turísticas, cinegéticas, artesanales, culturales, educativas, y cualesquiera otras complementarias de la actividad realizada en dichas explotaciones.

c) Las que estén vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de obras públicas e infraestructuras.

d) Las que sean consideradas de interés público o social por la Administración sectorial correspondiente.

e) Aquellas en las que se lleven a cabo usos que fuera imprescindible ubicar en suelo rústico, bien por ser ése su normal ámbito de desarrollo, bien por ser inadecuado para ello el suelo urbano.

f) Las actividades extractivas y las construcciones vinculadas a ellas, siempre que se trate de un suelo rústico especialmente protegido para esa finalidad.

g) La ampliación de usos, instalaciones y construcciones cuya ubicación en suelo rústico sea imprescindible por ser la única clase de suelo adyacente en la que puede llevarse a cabo esta ampliación, adoptándose las medidas de integración paisajística adecuadas.

h) Las obras de reconstrucción, restauración, renovación y reforma de edificaciones preexistentes, para ser destinadas a cualquier uso compatible con la legislación sectorial, así como con el planeamiento territorial y urbanístico, incluido el uso residencial, cultural, actividad artesanal, de ocio o turismo rural, siempre que no impliquen aumento de volumen.

Si las edificaciones preexistentes estuvieran incluidas en el Catálogo de Edificaciones en Suelo Rústico elaborado por el Ayuntamiento se permitirá la reconstrucción de las edificaciones catalogadas. Asimismo, se podrá ampliar la superficie construida hasta un veinte por ciento, para dotar a la edificación de unas condiciones de habitabilidad adecuadas y para servir al uso al que se destine, siempre que se conserven, restauren o mejoren los caracteres arquitectónicos que determinaron su inclusión en el Catálogo.

Si las edificaciones preexistentes no estuvieran incluidas en el Catálogo de Edificaciones en Suelo Rústico elaborado por el Ayuntamiento, por haber experimentado reformas que hubieran determinado la pérdida de los iniciales caracteres arquitectónicos de las edificaciones propias del entorno rural, se podrá tramitar por el procedimiento del art. 116 de esta Ley la autorización de obras de restauración, renovación y reforma que lleven aparejada la ampliación de la superficie construida hasta un veinte por ciento, para dotar a la edificación de unas condiciones de habitabilidad adecuadas y para servir al uso al que se destine, siempre que, como consecuencia de las obras, se recuperen los caracteres iniciales de la edificación, y condicionando la autorización a que con carácter previo al otorgamiento de la licencia municipal el Ayuntamiento modifique el Catálogo para incluir dicha edificación.

En todos los casos, si la edificación tuviera características arquitectónicas relevantes, la intervención que se autorice no podrá alterarlas."

A nivel estatal y como norma básica, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, TRLS prevé en el art. 13 que "...Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural".

La norma especial aplicable al caso, por remisión de la anterior es el vigente PGOU Marina de Cudeyo 1986 que en su art. 5.3 recoge las condiciones específicas del suelo no urbanizable. El art. 5.3.4 está dedicado al suelo no urbanizable común. Y permite: las construcciones agrícolas destinadas a la explotación de fincas, con condiciones de parámetros urbanísticos; viviendas permanentes de uso unifamiliar vinculadas a esas explotaciones, también con condiciones; ampliación de las viviendas permanentes de uso familiar existentes; y en el punto cuarto señala las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social conforme a lo establecido en el artículo 85.1 punto 1 y 2 y 86 de la entonces vigente ley del suelo.

Finalmente, por invocarse en la demanda, se señala la DA1º Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular conforme a la cual "Se declara de utilidad pública e interés social, a efectos de la legislación de expropiación forzosa, el establecimiento o ampliación de instalaciones de almacenamiento, valorización y eliminación de residuos."

CUARTO.- RESOLUCIÓN

Del EA remitido resulta lo siguiente.

El 24-10-2022 se solicita la autorización. Se funda en el informe emitido por el Sr. Romeo que explica que se trata de una empresa dedicada al transporte y almacenamiento de residuos no peligrosos que explota la instalación ubicada en Gajano. Las instalaciones están en suelo consolidado urbano de uso industrial. Sin embargo, por necesidades de la actividad se procedió a la ampliación en una nueva plataforma de 2920 m² en la parcela anexada en suelo rústico de protección ordinaria. Se procedió al desmonte del terreno natural y a la pavimentación mediante solera de hormigón. La licencia de actividad permite el desarrollo de ésta, pero solo en el polígono industrial de modo que la actividad en la solera, no está autorizada. La ocupación de la parcela data de al menos de 2001 y la solera es del año 2010. Es el único suelo adyacente donde puede desarrollarse esa actividad. Se solicita al amparo del art. 112.2.g) LOTRUSCA. Se trata de una parcela de 5800 m² ocupada por la explanada de 2920 m². Se procedió al desmonte con taludes que alcanzan una altura de cuatro metros. Toda la zona ya está pavimentada mediante solera de hormigón. La actividad a desarrollar es el almacenamiento temporal y distribución al gestor final de residuos no peligrosos, en concreto metales férreos. La parcela tiene una parte de especial protección, pero no afectada por la instalación. Los terrenos colindantes tienen un uso industrial y agrario. La actividad está sometida a control ambiental de la ley 17/2006. Se acompaña proyecto para la comprobación ambiental.

Seguido el trámite de información ambiental, se hace constar que la ampliación se refiere a la parte sur de la parcela catastral NUM001, clasificado como NO URBANIZABLE NORMAL, equivalente a Rústico de Protección Ordinaria, e incluido en el Plan de Ordenación del Litoral en Zona denominada AP, Área Periurbana.

El Sr. Carlos María, presenta alegaciones consistentes en que existe una resolución municipal de 27-1-2022, firme, en expediente de restauración de la legalidad urbanística, que ordenó paralizar las obras, usos y actividades en la parcela NUM002 del polígono NUM003 tras reiteradas denuncias de los vecinos. Se ordenó el cese inmediato de la actividad en la parte sur de la parcela reponiendo la parte rústica a su estado original. Por ello, se habría solicitado expresamente la ejecución del acto firme frente a la inactividad municipal. También alega la existencia de afecciones ambientales en relación al trámite de comprobación ambiental. En cualquier caso, la actividad es ilegalizable invocando el artículo 5.3.4 de las NNSS de Marina de Cudeyo, dado que, en el SNU común sólo está permitido el uso para construcciones agrícolas, viviendas unifamiliares vinculadas a esa explotación. También lo considera ilegalizable desde la perspectiva del artículo 113 LOTRUSCA.

Se emite informe técnico por la Dirección General de Urbanismo de fecha 31-10-2022. Tiene en cuenta la solicitud del promotor, el trámite de información pública señalando que no hay alegaciones y el informe técnico municipal cuyo contenido es favorable. Ese informe técnico municipal señala que no existen valores ambientales ni riesgos naturales acreditados ni incumplimiento de normas de aplicación directa; que se cumplen los parámetros urbanísticos y existen medidas correctoras. Analiza el proyecto, las afecciones sectoriales, la clasificación del terreno como suelo no urbanizable normal donde se ubica el proyecto, pues existe otra parte de la parcela como suelo no urbanizable de protección del medio físico. Se emite informe favorable a la vista del artículo 113.2 puntual en relación al art. 112.2. G.

El informe jurídico, entiende que el informe técnico debe completarse con determinados aspectos. Es entonces cuando se incorpora un informe de la asesoría jurídica en relación a las alegaciones presentadas por el codemandado. Señala que se trata de ampliación de actividad para usos distintos a los permitidos en el PGOU; ya está desarrollando las actividades sin licencia; hay una resolución firme de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Se emite propuesta de denegación de la solicitud por parte del Jefe de Urbanismo y se dicta la resolución recurrida en este procedimiento. Esta resolución tiene en cuenta los dos informes favorables previos, tanto el municipal como el de la DG. Es, como consecuencia de las alegaciones, que se solicita nuevo informe municipal, que es el citado. Y se concluye que la ampliación no tiene encaje en el art. 112.2. g) al no permitirse el uso en el planeamiento municipal.

Se presenta recurso de reposición en términos similares a la demanda y se dicta la resolución objeto de recurso que ratifica lo anterior, e insiste en que no hay un interés público social de la actividad, al entender que es necesaria una declaración expresa por la administración sectorial correspondiente.

A parte d esto, es preciso destacar la alegada Resolución de 26-1-2022 de restablecimiento de la legalidad, fundada en el previo informe del Arquitecto Municipal de fecha 18 de noviembre de 2022 que alude a una actividad clandestina de chatarrería.

Ahora bien, a la vista de su contenido, es preciso señalar que se trata de una orden de paralización por no contar con autorización de la CROTU ni licencia municipal. Pero no prejuzga de ninguna manera la posibilidad de obtenerlos. Precisamente, ése es el objeto del expediente ahora analizado, obtener la autorización que tendría que haber tenido antes de iniciar la actividad.

QUINTO.-Con esto, queda acreditado, se reconoce y no se discute que se trata de una actividad que se desarrollaba sin licencia en suelo rústico de protección ordinaria, en un ayuntamiento con plan general no adaptado a la ley 2/2001.

Y dando respuesta a los alegatos de la demanda, hay que comenzar señalando que el hecho de que la CROTU a la hora de valorar o no la posibilidad de incluir entre los usos permitidos en art. 112.2. g) LOTRUSCA la actividad de la entidad actora haya utilizado el informe municipal, no es ninguna causa de nulidad. Podrá ser correcto o no, pero tal cuestión constituye el objeto de enjuiciamiento. Pero no existe un defecto formal que invalide el acto. Por lo tanto, es necesario analizar los argumentos de fondo.

Ese fondo, como se ha dicho, consiste en determinar si la ampliación de la actividad a la parcela de suelo rústico, es o no autorizable. Pues bien, la conclusión que alcanza la Sala es que se trata de incluir en suelo rústico ordinario una actividad que no es propia de este suelo. Y no lo es tampoco a la vista del mismo planeamiento municipal. Es decir, no se trata de ampliar una actividad preexistente en suelo rústico a suelo rústico. Se trata de ampliar una actividad existente en suelo urbano consolidado a suelo rústico. Y ni mucho menos se acredita que esto, de alguna manera, sea indispensable o redunde en el interés General. Sencillamente, se trata de una actividad ilegal que en el seno de un expediente restablecimiento se intenta legalizar.

Y nos e comparte la interpretación que hace la demandante ni del art. 112 LOTRUSCA ni del planeamiento municipal.

Los arts. 112 y 113 se refieren claramente al régimen más restrictivo. Como se ha indicado antes, el PGOU permite las construcciones agrícolas destinadas a la explotación de fincas; viviendas permanentes de uso unifamiliar vinculadas a esas explotaciones; y en el punto cuarto señala las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social conforme a lo establecido en el artículo 85.1 punto 1 y 2 y 86 de la entonces vigente ley del suelo.

Es decir, no admite sin más las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social y sin requisito alguno.

El entonces vigente TRLS 1976 RD 1346/1976 de 9 de abril, disponía en el art. 85 que "1. En tanto no se aprueben Programas de Actuación Urbanística, los terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado estarán sujetos a las siguientes limitaciones, además de las que resulten aplicables en virtud de otras leyes:

Primera.- Deberán respetarse las incompatibilidades de usos señaladas en el Plan General.

Segunda.- No se podrá realizar otras construcciones que las destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas del Ministerio de Agricultura, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas. Sin embargo, podrán autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto en el art. 43.3 edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplearse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población."

Y el art. 86 "1. Los terrenos que se clasifiquen como suelo no urbanizable en el Plan General o por aplicación del art. 81 estarán sujetos a las limitaciones que se establecen en el artículo anterior.

2. Los espacios que por sus características según el Plan General deban ser objetos de una especial protección a los efectos de esta Ley, no podrán ser dedicados a utilizaciones que impliquen transformación de su destino o naturaleza o lesionen el valor específico que se quiera proteger."

Es decir, el art. 85 se refiere con toda claridad a edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplearse en el medio rural. Por tanto, tiene que existir algún tipo de justificación de la presencia o necesidad de esa actividad en ese medio frente a otras alternativas. En este asunto, más que utilidad pública o interés general, parece que hay un interés personal. Estamos, sencillamente ante una actividad clandestina extendida a suelo rústico porque es lo adyacente, es más, se reconoce abiertamente, que no existe otra posibilidad que invadir ese suelo.

Y, por otro lado, la posibilidad que contempla el Plan, por remisión al citado art. 85, prevé un procedimiento de control del entonces 43.3. Esto, no coincide con el argumento de que la utilidad pública o el interés social no tengan que declararse. Es decir, es precisa una tramitación especial de cara a precisar esa utilidad. No basta una mera alegación del interesado, por mucho que se acompañe de una opinión técnica aislada.

Y no es aplicable la Ley Ley 7/2022, de 8 de abril, donde el interés público y social se declara a efectos de expropiación forzosa, no a efectos de ordenación territorial.

SEXTO.-En relación a esto, el hecho de que sólo exista la posibilidad física de extenderse hacia el sur, no es en mucho menos una prueba de interés público social. Es una prueba de un interés económico particular en expandir una actividad, nada más. Esto queda muy lejos de la existencia de esa utilidad pública o social. Por otro lado, la tesis del actor llevaría a que habría que admitir todo tipo de usos como el presente, de almacenamiento de residuos, sin muchas más consideraciones, en suelo rústico.

Efectivamente, en Cantabria existe un plan de residuos donde no se pone de manifiesto el encaje de esta actividad en el mismo, como sostiene el codemandado. Y desde la perspectiva de los intereses generales, no hay ninguna utilidad fuera de la particular en el patrimonio de la empresa. Y más cuando se trata de un intento de legalización de una actividad clandestina. Es decir, la necesidad de crecimientos particular, no está relacionada con ningún interés o utilidad público o social. Y menos aún invadir suelo rústico para ello.

Desde luego lo que no parece posible es que esa declaración de utilidad pública o social resulte de la propia valoración del interesado o de su perito.

Como ya ha expresado esta Sala en otras sentencias (como las citadas de contrario) estamos ante excepciones, de carácter restrictivo. Y se comparte el razonamiento del Letrado autonómico al rechazar el argumento de que "todos los usos previsto en juego de los art. 112 y 113 de la Ley 2/2001 responderían a esa previsión de "utilidad pública o interés social".Porque, ciertamente y como se argumenta, ello implicaría en síntesis suprimir el régimen de prelación de usos y actividades autorizable fijado en la norma.

En todo caso, la prueba presentada tampoco lleva a otra conclusión. Se aportajunto con la demanda un informe sobre las necesidades de ampliación de la instalación. El perito, tras analizar la actividad concreta de la empresa, también explica la importancia del reciclaje de hierro. Justifica la ubicación de la planta en relación a los clientes y la actividad desarrollada lo que reduce notablemente los costes de transporte y los tiempos de entrega. Y justifica que solo puede ampliarse hacia el sur, esto es hacia el suelo no urbanizable. También hace referencia la utilización de la parcela, clandestinamente, por los titulares anteriores.

Como se puede observar se trata de un informe que trata de justificar la necesidad, desde la perspectiva puramente económica de la empresa, pero para nada alude a los intereses sociales y generales desde la perspectiva de la protección del suelo rústico. Evidentemente, la utilidad de la parcela para la empresa nadie la pone en duda, como tampoco el rendimiento económico que pueda suponer. Pero desde luego, lo que no pueda hacer la parte es amparar sus necesidades de extensión en el hecho de la utilización clandestina durante décadas. Eso es precisamente lo que ha motivado el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística que ordena su paralización.

En este caso, no estamos ante el supuesto del art. 112.2.g), en su correcto entendimiento. Ni mucho menos consta que sea imprescindible el desarrollo de la actividad en suelo. La necesidad es en concreto para el actor porque ha agotado la parcela urbana. Peros e insiste, no es ese el sentido de la norma.

En conclusión, la actividad ni tiene encaje ni desde la perspectiva de la LOTRUSCA ni desde la perspectiva del plan.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 139 LJ, "1 En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. NT

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

3. En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4.

4. En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.

En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima."

De conformidad con el Acuerdo, de 26 de marzo de 2025, del Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, modificado por Acuerdo de 25-11-2025, las costas se limitan a 1500 €.

Respecto de las costas generadas al codemandado, también se imponen de conformidad con el referido Acuerdo, que establece lo siguiente: "2º.- Pluralidad de demandados, en caso de que la actora haya dirigido su pretensión frente a varios demandados y se le condene al pago de las costas, la cuantía que proceda se establecerá para cada uno de ellos, salvo que comparezcan por medio de la misma representación o defensa.

En el caso de codemandados comparecidos voluntariamente, por ejemplo, en procesos selectivos o similares, en principio, como regla general, no se impondrán las costas cualquiera que sea el resultado del juicio, salvo que se aprecie que la personación de aquellos ha tenido una incidencia decisiva en el mismo."

En este caso, la intervención nos e ha limitado a la mera adhesión a la contestación de la administración, introduciendo argumentos adicionales que han influido en la decisión final.