Sentencia Contencioso-Administrativo 576/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 558/2024 de 09 de mayo del 2025

PRIMERO.- Se recurre la Sentencia nº 153, de 4 de julio de 2024, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Zamora, en el procedimiento ordinario nº 153/2023, que inadmite el recurso presentado por la mercantil Kapsch TrafficCom Transportation, S.A.U. (en adelante KAPSCH).

Contra dicha sentencia la parte actora en la instancia ha presentado recurso de apelación solicitando su revocación y estimación del recurso en su día interpuesto.

En apoyo de esta pretensión sostiene:

En primer lugar, que no concurre ningún motivo de inadmisión del recurso contencioso-administrativo que en su día presentó: no ha alterado el objeto procesal y los Decretos de 21 de julio de 2023 no son confirmación ni reproducción del de 24/10/2022.

En segundo lugar, y en cuanto al fondo del asunto, que es procedente la emisión de facturas de abono así como la condena al Ayuntamiento al pago de los intereses previstos en la Ley 3/2004 y los costes de cobro.

Frente a dicho recurso se ha opuesto el Ayuntamiento demandado solicitando la confirmación de la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Estimación del recurso de apelación. Inexistencia de motivos de inadmisión.

La sentencia apelada, de una manera ciertamente confusa, declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

De su fundamentación parece deducirse (y así lo han interpretado las partes) que la inadmisión declarada tiene su fundamento en la apreciación del motivo previsto en el art. 69 c) en relación con el 28, ambos de la LJCA, y en la apreciación de que no concurren los requisitos legalmente previstos para impugnar la inactividad de la Administración.

Sin embargo consideramos que no cabe apreciar ni uno ni otro motivo.

Inicialmente la recurrente, y al amparo de lo previsto en el art. 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, impugnó la inactividad de la Administración Municipal al no haber procedido al pago de la suma de 280.125,44 euros que le adeuda y que le había reclamado por escrito fechado el 10 de mayo de 2023; escrito en el que finalizaba solicitando: (...)que tenga por formulada reclamación, a los efectos del art. 210, e.r. a los arts. 189 y 199 LCSP : 1. Del pago de los 280.125,47 € correspondiente a las facturas ut supra referenciadas. 2. Y proceda a su pago, con los con los intereses correspondientes (previa liquidación por dicha Administración en los términos expuestos) y la indemnización prevista en la Ley 3/2004.

Por tanto la recurrente (actual apelante) no impugnaba una inactividad prevista en el art. 29 la Ley 29/1998 sino que ha acudido al procedimiento del art. 199 de la LCSP para lograr hacer efectiva la deuda que con ella tenía la Administración.

Este precepto de la LCSP (cuya aplicación al supuesto no es cuestionado por el Ayuntamiento a pesar de la fecha de adjudicación del contrato) al igual que el anterior artículo 217 TRLCSP de 2011 es "lex specialis" respecto de lo previsto en la Ley 29/1998 en cuanto a la inactividad.

Y la recurrente cumplimentó todos los presupuestos de dicho precepto para poder acudir a los tribunales impugnando la inactividad producida al no proceder la Administración, en el plazo previsto, al pago de lo reclamado, por lo que no concurre motivo de inadmisión de su recurso frente a ella.

Tras impugnar esta inactividad la parte actora en la instancia solicito la ampliación del recurso a diversos decretos (8) fechados el 21 de julio de 2023 a lo que accedió por auto del Juzgado; los decretos rechazan otras tantas facturas de abono presentadas por la recurrente por diversos motivos formales.

Estas resoluciones no cabe calificarlas de actos reproducción o confirmación de otro anterior consentido y firme concretamente del de 24 de octubre de 2022 al que se refieren la sentencia apelada y el Ayuntamiento.

En el acuerdo de 24 de octubre de 2022 el Ayuntamiento reconoce adeudar los servicios prestados por KAPSCH en los meses de febrero a septiembre de 2021 y cuya cuantía ascendía a 359.325,44 euros, si bien considera que debe detraerse de manera proporcional en cada una de las facturas presentadas la cantidad correspondiente al coste mensual del trabajador que cesó en su actividad y no presto servicios estos meses, y cuya cuantía asciende a 79.200,00 euros, de los cuales 44.000,00 euros ya se habrían abonado a la empresa en facturas anteriores tramitadas, correspondientes a los meses de abril de 2020 a enero de 2021 (ambas inclusive), y 35.200,00 euros -que sería la cantidad pendiente- se proponía su reparto como cantidad a detraer de cada una de las 8 facturas: 79.200€/total / 8 facturas= 9.900 €/factura, que es lo que efectúa la recurrente con las 8 facturas de abono que son rechazadas en los decretos frente a los que se amplió el recurso por motivos que nada tienen que ver con lo resuelto en el decreto de 24 de octubre de 2022.

Por tanto aunque los decretos de 21 de julio hayan sido dictados como consecuencia de las actuaciones seguidas para proceder a lograr la ejecución del de 24 de octubre no son reproducción ni confirmación de este, limitan su concepto a rechazar las facturas por defectos.

Procede, en consecuencia, revocar la decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo estimando en este punto el recurso de apelación.

TERCERO.- Hechos.

Revocada la decisión de inadmisión contenida en la sentencia apelada procede que por esta Sala se entre a analizar el fondo del asunto.

Y para ello debemos partir de los siguientes hechos sobre los que no existe discusión entre las partes.

.Con fecha 22 de agosto de 2005 tuvo lugar la formalización del Contrato entre el AYUNTAMIENTO DE ZAMORA y TELVENT TRÁFICO Y TRANSPORTE, S.A. (hoy KAPSCH) sobre "servicio de conservación, mantenimiento, reposición, reformas y nuevas instalaciones de regulación de tráfico y de alumbrado público en el término municipal de Zamora", empresa que ha venido prestando dicho servicio hasta septiembre de 2021.

. Por la mercantil KAPSCH se emitieron y presentaron en FACE, el 2 de diciembre de 2021, 8 facturas, todas ellas con una Base Imponible de 37.120,40 € (44.915,68€ c/IVA) y con un sumatorio de 296.963,20 € (359.325,47 € IVA incl.) correspondientes a los servicios prestados en el periodo febrero a septiembre de 2021 ( una factura por cada mensualidad).

. Por decreto de la Alcaldía de Zamora de 27 de junio de 2022, dictado en el Expediente 7055/2022 "sobre reclamación administrativa por el pago del importe de los servicios prestados al Ayuntamiento y que no han sido satisfechos"en relación al "Contrato del servicio de Conservación y Mantenimiento de Alumbrado Público y Semáforos", se da traslado a KAPSCH de la propuesta de liquidación del contrato por importe de 280.125,44 €, consecuencia de detraer de las facturas pendientes de abono a la empresa la cuantía total considerada que adeuda al Ayuntamiento al prescindir de un trabajador.

. El día 11 de julio de 2022 KAPSCH aceptó la propuesta de liquidación del Contrato: "Manifestamos nuestra conformidad con la cifra que resulta del Decreto del Ilmo. Sr. Concejal delegado de Urbanismo, Medioambiente, obras y Salud Pública notificado (280.125,44 euros), sin perjuicio de la regularización que proceda de las cantidades a las que se refería nuestro escrito de fecha 2 de diciembre de 2021".

. El 24 de octubre de 2022 se dictó Decreto en el que se Acordó: "1º.- Comunicar a ... KAPSCH ..., a la vista de la reclamación administrativa sobre el pago del importe de los servicios prestados para el Ayuntamiento, presentada el día 02 de diciembre de 2021, que, de conformidad con los informes emitidos por la Sra. Ingeniera Técnico Municipal,..., de fechas 01 de junio y 20 de octubre de 2022, ....que se acuerda abonar las ocho facturas pendientes de tramitar, relativas a los meses de febrero de 2021 a septiembre de 2021 (ambas inclusive), y cuya cuantía asciende a 359.325,44 euros, detrayendo de manera proporcional en cada una de ellas, la cantidad correspondiente al coste mensual del trabajador que cesó en su actividad, ....".

. Con fecha 21 de noviembre de 2022, KAPSCH emitió las correspondientes facturas de abono y las presentó en FACE.

. Con fecha 11 de mayo de 2023 KAPSCH presento reclamación al amparo del art. 199 de la LCSP en el que, tras exponer los hechos que consideraba más relevantes de la relación contractual existente entre las partes, reclamaba el pago de 280.125,44 €, (consecuencia de detraer del importe de las facturas iniciales el correspondiente al importe de las facturas de abono emitidas), de los intereses correspondientes y la indemnización prevista en la Ley 3/2004.

Transcurrido el plazo de un mes previsto en el art. 199 LCSP, la mercantil KAPSCH interpuso el presente recurso contencioso-administrativo impugnado la inactividad producida.

. Junto a ello en cada uno de los expedientes que fueron incoados a resultas de la presentación de las facturas de abono consta lo siguiente:

---Informe de Tesorería (idénticos para el expediente de cada factura de abono), en el que se señala: "En caso de lo que este refiriendo el acuerdo corresponda a un exceso en la facturación el servicio lo que debe es rechazar las facturas y solicitar facturas a la empresa por el importe correcto o que la empresa presente facturas de abono parcial (negativas) si ello es posible"

---Documento firmado por el Técnico responsable, el Jefe de Área y el Concejal Delegado, de 9 de diciembre de 2022 en el que consta:

---Informe de la misma fecha en el que se expone, por lo que aqui interesa: (...)SEGUNDO.-

Que mediante Decreto Nº 2022-7105 de fecha 24/06/2022, del Concejal delegado de Urbanismo Medioambiente Obras y Salud Publica, que obra en el Expediente Gestiona nº 7055/2022 el cual se ha relacionado con los expedientes de las respectivas facturas (Principal de 44.915,68 € y de abono parcial de ella de 9.900€).

Este abono, correspondería con el hecho de haber prescindido de los servicios prestados de un "trabajador" a partir del mes de febrero 2021 y hasta que se formalizo el nuevo y actual Contrato de Mantenimiento el 1 de octubre de 2021.

TERCERO:

En relación a la factura principal que se informa, el acuerdo fue "detraer del importe de la factura principal de cuantía total 44.915,68 €, la cuantía de 9.900€ que correspondería al coste de dicho "trabajador", lo cual se muestra en la siguiente tabla contenida en el acuerdo adoptado (....)

CUARTO.-

Dadas ciertas anomalías en la formulación de acuerdos adoptados, puestas de manifiesto mediante informe de la Tesorería Municipal, y a los efectos de dar debido cumplimiento al citado Decreto, y siguiendo órdenes del Jefe del Servicio se da traslado a la Empresa en el sentido de dicha orden para que emita las correspondientes facturas de abono parcial.

A continuación se muestra la tabla de los datos de las respectivas facturas de abono parcial emitidas por la Empresa y su relación con cada factura principal.....

QUINTO.-

Que en el Expte M.C.2022/06 se aprobó la cuantía necesaria para atender la factura mensual principal aplicado el abono parcial, es decir, de 35.015,68 € por cada mes. A continuación se muestra subrrayado lo expresado:...."

.Por último, en fecha 21 de julio de 2023 se dictan 8 Decretos (uno por cada factura de abono) en los que se resuelve rechazar la factura de abono al haber detectado error en relación al texto que indica en los apartados CLASE Y SIGNO. Estas resoluciones también son impugnadas por la recurrente.

CUARTO. Estimación del recurso de apelación.

A la vista de estos hechos hemos de dar respuesta a las pretensiones de la recurrente.

En primer lugar de los mismos podemos concluir que no hay discusión en que la Administración demandada adeuda a la empresa (por los servicios prestados en los meses de febrero de 2021 a septiembre de 2021 el importe reclamado por esta en su escrito de 11 mayo de 2023: 280.125,44 € por lo procede acceder a la primera de las pretensiones de la recurrente consistente en que se condene al Ayuntamiento de Zamora al cumplimiento de su obligación.

En relación con esta deuda el Ayuntamiento -sin discutir su existencia- opone que no procede su pago porque lo procedente es la emisión de nuevas facturas por el importe resultante de restar, a lo adeudado por el Ayuntamiento a la empresa, el que esta adeuda al Ayuntamiento considerando que no es conforme a derecho la emisión de facturas de abono con importe negativo expedidas por la recurrente.

Este argumento (que parece ser acogido por la sentencia apelada) no merece favorable acogida y ello por las siguientes razones:

Con esta alegación el Ayuntamiento va contra sus propios actos. Del relato factico expuesto anteriormente se colige que la Administración aceptó la emisión de las facturas de abono con importe negativo, facturas que la empresa expidió siguiendo sus indicaciones y facturas que fueron aprobadas en cada de los expedientes incoados por el Ayuntamiento con el concepto "Abono parcial exceso de factura principal mantenimiento de las instalaciones de Alumbrado Público y Semáforos mes...".

El principio que prohíbe a la Administración ir contra sus propios actos constituye "un límite del ejercicio de un derecho subjetivo, de una facultad, o de una potestad, como consecuencia del principio de buena fe y, particularmente, de la exigencia de observar, dentro del tráfico jurídico, un comportamiento consecuente"( STS de 9 de octubre de 2024, rec. 1628/2023, FD 3.3).

La aplicación de este principio, siguiendo la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2002 (rec. 8141/1995, FD 4) precisa "la observancia de un comportamiento (hechos, actos) con plena conciencia de crear, definir, fijar, modificar, extinguir o esclarecer una determinada situación jurídica, para lo cual es insoslayable el carácter concluyente e indubitado, con plena significación inequívoca, del mismo, de tal modo que entre la conducta anterior y la pretensión actual exista una incompatibilidad o contradicción, en el sentido que, de buena fe, hubiera de atribuirse a la conducta anterior; y esta doctrina (recogida en numerosas sentencias de la Sala, como las de 27 enero y 24 junio 1996 ; 16 febrero , 19 mayo y 23 julio 1998 ; 30 enero , 3 febrero , 30 marzo y 9 julio 1999 ) no es de aplicación cuando la significación de los precedentes fácticos que se invocan tiene carácter ambiguo o inconcreto ( sentencias de 23 julio 1997 y 9 julio 1999 ), o carecen de la transcendencia que se pretende para producir el cambio jurídico [...]".

Presupuestos que concurren en el presente ya que fue la Administración la que ofreció la solución de presentar facturas de abono y como tales las aprobó.

Además no puede decirse que esta actuación sea contraria al ordenamiento jurídico pues frente a las alegaciones de la empresa sobre la conformidad a derecho de esta actuación y la regularidad de las facturas de abono emitidas nada ha opuesto la Administración demandada que, como hemos visto, procedió a aprobar cada una de ellas.

Y en todo caso, el hecho de que existan discrepancias sobre cómo ha de proceder la empresa para abonar al Ayuntamiento lo que adeuda por el hecho de haber prescindido de los servicios prestados por un trabajador a partir del mes de febrero de 2021 en modo alguno justifica que no sea abonado por el Ayuntamiento lo que adeuda y sobre cuyo importe no existe discusión.

En segundo lugar debemos analizar la procedencia del devengo de intereses y que la actora reclama, según su escrito de 11 de mayo de 2023, desde el 21 de diciembre de 2022 (transcurrido un mes desde la presentación de las facturas de abono) con apoyo en el art. 198.4 al que se remite el art. 199, ambos de la LCSP.

El art. 199 dispone: "Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley , los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro".

Por su parte el art. 198. 4 establece La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre , por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210 y en el apartado 1 del artículo 243, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio".

Alega el Ayuntamiento demandado que el art. 198.4 de la LCSP no es aplicable al supuesto litigioso porque las facturas presentadas por la empresa fueron rechazadas y no aceptadas en el plazo legalmente previsto, dando lugar a un procedimiento donde quedó acreditado el incumplimiento contractual y la consiguiente sobrefacturación y por ello el error de las 8 facturas presentadas.

Esta alegación que no merece favorable acogida; el recurrente no está reclamando intereses desde el 2 de diciembre de 2021 (fecha en la que se presentaron inicialmente las facturas por importe total de 359.325,44 euros y que fueron rechazadas) sino desde 21 de diciembre de 2022, es decir, transcurridos 30 días desde la presentación de las facturas de abono momento en el que ya no se reclamaba esa cantidad sino la de 280.125,44 euros; cantidad que como hemos dicho está reconocido que es la adeudada por el Ayuntamiento a la empresa.

En segundo lugar el Ayuntamiento mantiene que la recurrente incurrió en desviación procesal en el escrito de conclusiones al introducir en este los elementos facticos y jurídicos que fundamentaban su petición de intereses.

Tampoco cabe acoger este motivo de oposición al pago de intereses. En la demanda presentada por la empresa se suplicaba la condena a la Administración al pago de los intereses y costes de cobro previstos en el art. 198.4 de la LCSP, no contenía liquidación solicitando se llevara a cabo en ejecución de sentencia. El diferimiento de la liquidación de intereses al momento de ejecución de sentencia era debido a que al momento de presentar la demanda se desconocida el "dies a quem" - el Ayuntamiento no había procedido al pago de cantidad alguna a la actora-. El desconocimiento de este día impide hacer la liquidación (lo que como veremos posteriormente ahora ya es conocido) pero no impedía al Juzgador analizar la procedencia o no del devengo de los intereses habida cuenta de las circunstancias concurrentes.

Y, en tercer lugar, se opone por el Ayuntamiento que no es aplicable el interés de demora reclamado, sino el interés legal, al no serlo a las prestaciones reclamadas por vía de enriquecimiento injusto ya que las facturas se han emitido en relación con la prestación de unos servicios finalizada la relación laborales.

Esta alegación no fue formulada por el Ayuntamiento en su escrito de contestación a la demanda y su introducción no es posible en esta segunda instancia, lo contrario generaría indefensión a la apelante que no ha tenido posibilidad de combatir esta alegación.

En este sentido es procedente recordar, por todas, la sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2000 (rec. apelación 3497/1992)en la que el TS recuerda que su doctrina jurisprudencial afirma que: [...] aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal «ad quem» la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en 1ª instancia, el examen que corresponde a la fase de apelación es un examen crítico de la Sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, pero resulta imposible suscitar cuestiones nuevas sobre las que no ha podido pronunciarse la Sentencia de primera instancia que se revisa(en este sentido, las Sentencias de esta Sala de 10 de febrero , 25 de abril y 6 de junio y 31 de octubre de 1997 y 12 de enero y 20 de febrero , 17 de abril y 4 de mayo y 15 y 19 de junio de 1998 ).

Por tanto también es procedente acceder a la condena a la Administración al pago de los interés y costes de cobro reclamados de conformidad con lo previsto en el art. 198.4 de la LCSP.

La cuantía a abonar se fijará en ejecución de sentencia de acuerdo con las siguientes bases:

Los costes de cobro ascienden a 40 euros por cada una de las 8 facturas reclamadas (Cfr. STS 8/06/2021 - ROJ: STS 2343/2021-).

El dies "a quo" ha de fijarse en el 23-12-2022 (30 días desde que se reclamó por la actora el pago de 280.125,44 euros con la presentación de las facturas de abono).

El dies "a quem" es el 22 de diciembre de 2023 (fecha en la que el Ayuntamiento ha abonado el principal a la empresa en ejecución del auto de medidas cautelares dictado en este recurso.

Tipo de interés: el fijado en la Ley 3/2004 a que se remite el art. 198.4 de la LCSP

Base de cálculo: 280.125,44 euros. Según la ultima jurisprudencia en la base de cálculo de los interés de demora en supuestos como el presente debe incluirse la cuota del IVA sin ningún otro requisito.

Así la STS de 05 de diciembre de 2022 ( ROJ: STS 4581/2022.) ha fijado la siguiente doctrina casacional "(...)en la base de cálculo de los intereses de demora por el retraso de la Administración en el pago de determinadas facturas de un contrato administrativo (en este caso, un contrato de servicios) debe incluirse la cuota del impuesto sobre el valor añadido (IVA), sin que para que proceda el pago de tales intereses sea exigible que el contratista acredite que ha realizado efectivamente el pago del impuesto a la Hacienda Pública".

Finalmente también procede declarar la nulidad de las resoluciones de 21 de julio de 2023 en las que se resuelve rechazar las facturas de abono al haber detectado error en relación al texto que indica en los apartados CLASE Y SIGNO pues dichos defectos, además de no haber sido explicados ni justificados por la Administración, en ningún caso son impedimento para el reconocimiento y pago de la deuda reclamada que no incluye el importe correspondiente a estos abonos.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, al estimar el recurso de apelación no procede hacer presenta declaración en materia de costas procesales en ninguna de las dos instancias.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,