Sentencia Contencioso-Administrativo 705/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 460/2024 de 09 de junio del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y antecedentes.

1.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 156 de 13 de mayo de 2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Salamanca en el procedimiento abreviado nº 151/2023 que desestima el recurso interpuesto por la representación procesal de Dª Virginia contra la Resolución de 8 de febrero de 2023 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Vitigudino por la que se resuelve el Expediente disciplinario nº NUM000, y que acuerda sancionar a Dª Virginia como autora de seis faltas disciplinarias leves y otras seis faltas graves, sancionándola con apercibimiento y suspendiéndola con carácter firme de sus funciones por un año.

2.- La Sentencia recurrida desestima el recurso considerando básicamente que el expediente disciplinario seguido no ha incurrido en ninguna de las infracciones formales alegadas, así como que las infracciones por las que ha sido sancionada están correctamente tipificadas, siendo las sanciones impuestas proporcionadas a la gravedad de los hechos.

SEGUNDO.- Posiciones de las partes.

A.- Posición de la parte apelante.

La representación procesal de Dª Virginia pretende en este recurso la revocación de la sentencia y con ello la estimación de su demanda en la que interesaba esencialmente la anulación de la resolución recurrida.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, sostiene que la competencia para sancionar las faltas que se le imputan no es del Ayuntamiento, sino de la Comunidad Autónoma, de modo que se ha infringido el principio de legalidad que garantiza el artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, lo que determina la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida ( artículo 47.1 b) de la Ley 39/2015).

Desarrolla su argumento a partir del articulo 150 y 151 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y afirmando que la Sentencia de esta Sala de fecha 21 de junio de 2018, recurso 142/2018 no es de aplicación al referirse a unos hechos anteriores al Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

En segundo lugar, sostiene que las diligencias informativas o previas no constan en el expediente administrativo, lo cual constituye también un motivo de nulidad, invocando la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2023, recurso 3748/2023.

En tercer lugar, considera, por un lado, que la instructora del expediente fue nombrada el 5 de agosto de 2022, pero que la citó para declarar antes de dicha fecha, de modo que se había producido también la nulidad del expediente, de conformidad con el artículo 34.2 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. Y, por otro lado, dice que se ha producido la caducidad del expediente disciplinario porque el pliego de cargos se dictó transcurrido el plazo de un mes que establece el artículo 35.1 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.

Finalmente, considera que la determinadas faltas disciplinarias por las que ha sido sancionada debieron ser calificadas como faltas leves y no graves.

B.- Posición de la parte apelada.

La representación de la Administración apelada y de Dª Adela se han opuesto al recurso de apelación, rebatiendo todos los motivos de apelación alegados por la parte actora, remitiéndose a la fundamentación de la sentencia de instancia.

TERCERO.- Delimitación de la controversia.

La representación de la parte apelante plantea en esta segunda instancia, al igual que en la primera la legalidad de la resolución recurrida, tanto desde el punto de vista formal, como material, si bien, abandona ahora algunos de los motivos planteados en la instancia, por lo que nuestro análisis -obviamente-debe limitarse a aquellos puntos en los que muestra su disconformidad con los razonamientos empelados por el Juzgador de instancia.

CUARTO.- Sobre la competencia de la Alcaldía para tramitar y resolver el expediente disciplinario.

1.-La representación procesal de Dª Virginia sostiene que la competencia para la tramitación y resolución del expediente disciplinario corresponde no al Ayuntamiento de Vitigudino, sino a la Comunidad Autónoma, considerando que no es de aplicación la Sentencia de esta Sala de fecha 21 de junio de 2018 porque ésta se dictó cuando aún no había entrado en vigor el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo.

Debe señalarse que si bien puede parecer que el planteamiento que hace la ahora apelante difiere del inicialmente formulado en la instancia, como destaca la Administración apelada, lo cierto es que la argumentación que ahora expone dicha parte viene a combatir la fundamentación de la sentencia dictada, basada en este punto en lo que resulta de dicha Sentencia de 21 de junio

2.- El motivo debe ser desestimado, ya que es verdad que la Sentencia resolvía un expediente disciplinario en el que no resultaba de aplicación el Real Decreto 128/2018, pero también lo es que la sentencia deja bien asentado que los funcionarios interinos no pertenecen a la Escala de funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional sino que dependen de la propia corporación local.

En efecto, en la Sentencia de esta Sala de fecha 21 de junio de 2018, recurso 142/2018 ( ROJ: STSJ CL 4977/2018 - ECLI:ES:TSJCL:2018:4977) en el Fundamento de Derecho Cuarto dijimos: "Únicamente debemos destacar que los funcionarios accidentales e interinos que desempeñan puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, no pertenecen a la Escala de funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional ni se integran en ella a ningún efecto, sino que dependen orgánica y jerárquicamente de la corporación local, de cuya plantilla forman parte, ya sea de forma definitiva si se trata de funcionarios de carrera de la corporación a los que se confiere un nombramiento accidental, ya provisionalmente cuando sean funcionarios nombrados con carácter interino por la Comunidad Autónoma a puestos reservados, por lo que su régimen disciplinario debe ser el previsto en los arts. 150 y 151 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 7811/986 , para los funcionarios de la Administración local, lo que precisamente determina que, de conformidad con el art 10.5 del Texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público , no sea aplicable al funcionario interino el régimen del funcionario de carrera habilitado nacional.

Dicha interpretación, en contra de lo argumentado en el recurso de apelación, no contraría la finalidad perseguida por la reforma de la LBRL por la Ley 27/2013 y que motivó, la inclusión del art. 92 Bis, pues precisamente el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo , por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional -no aplicable por razones temporales-, dictado partiendo de lo dispuesto en dicho precepto, en su Título IV regula el Régimen Disciplinario disponiendo, en su art. 60 que será aplicable a los funcionarios de carrera de administración local con habilitación de carácter nacional, dejando fuera de su ámbito a los interino"

Es decir, que, como destaca la Administración apelada, el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo parte de la regulación anterior a la citada reforma y establece que el régimen disciplinario que regula es de aplicación a los funcionarios de carrera de administración local con habilitación de carácter nacional.

3.- En segundo lugar, la parte apelante añade que, de entender aplicable el artículo 150 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, la conclusión a la que se llegaría sería la misma, ya que la competencia para la incoación y para la imposición de la sanción correspondería a la Dirección General de la Administración Local o al Ministerio de Administraciones Pública o al Pleno de la Corporación respectivamente.

En realidad, el planteamiento de la parte apelante es una variación del anterior, ya que sigue partiendo de que D.ª Virginia es funcionaria de carrera de la administración local con habilitación nacional y de ahí que tengamos que reiterar lo que ya dijimos en la Sentencia de 21 de junio de 2018, que en este punto se remite a la de instancia, confirmada por esta Sala: "En la medida en que los funcionarios interinos nombrados por la Comunidad Autónoma lo son de la Administración Local en la que se encuentra el puesto de trabajo que desempeñan, se considera que la competencia para incoar y resolver el procedimiento disciplinario ha de venir determinada según lo que al respecto se disponga en la legislación de régimen local para sus propios funcionarios. La incoación del expediente corresponde, tal y como se dispone en el artículo 150,1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), al Presidente de la Corporación o miembro de ésta que por delegación ostente la jefatura directa del personal. El órgano competente para resolver el expediente disciplinario lo será el Alcalde atendiendo a lo dispuesto en el artículo 21,1 h) de la LBRL ".

QUINTO.- Sobre las diligencias previas.

1.- La parte apelante sostiene en el segundo motivo del recurso de apelación que las diligencias previas nunca llegaron a tener lugar, remitiéndose al expediente administrativo, por lo que la afirmación que en sentido contario hace el Juzgador a quo es incorrecta.

2.- El análisis de este motivo exige tener en cuenta, por un lado, que es facultad del órgano competente incoar unas diligencias previas informativas, pero esta actuación no es un trámite necesario del expediente sancionador ( artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), lo que así afirma la propia sentencia que se recurre, y, por otro lado, que la Sentencia del Tribunal Supremo que cita la parte apelante de 25 de septiembre de 2023 fija doctrina casacional para un supuesto distinto al que nos ocupa, ya que en aquel el expediente disciplinario no se incoó finalmente, lo que aquí no ha sucedido.

3.- Por otro lado, como bien destaca la Administración apelada, el motivo que se alega se basa en el certificado de 8 de noviembre de 2023, pero no lo cita de manera completa por lo que es insuficiente para fundamentar el motivo, debiéndonos remitir en este punto a la propia documentación a la que se refiere la sentencia recurrida, de donde resulta que las diligencias previas se incorporaron al expediente disciplinario.

En todo caso, lo relevante sería, desde el planteamiento de la apelante, hasta que punto la omisión o inexistencia de esas diligencias previas ha causado indefensión a la parte interesada, lo que ni se llega a alegar en el recurso de apelación, por lo que el motivo debe desestimarse.

SEXTO.- Sobre el nombramiento de la instructora y la caducidad del expediente.

1.- La representación de la parte actora opone, en primer lugar, que la instructora del expediente fue nombrada el 5 de agosto de 2022, mientras que ella fue citada para declarar y prestó declaración en el expediente sancionador con anterioridad a esa fecha, de modo que la conclusión alcanzada por el Juez a quo -sostiene- vulnera lo dispuesto en el artículo 34.2 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.

El citado artículo 34.2 dice: "2. El Instructor como primeras actuaciones, procederá a recibir declaración al presunto inculpado y a evacuar cuantas diligencias se deduzcan de la comunicación o denuncia que motivó la incoación del expediente y de lo que aquél hubiera alegado en su declaración".

Para la parte actora, la vulneración del precepto se habría producido por falta de nombramiento de la instructora.

Este motivo se plantea haciendo caso omiso al razonamiento que emplea la sentencia y que reitera en su oposición la Administración apelada, ya que consta que en el Decreto de incoación del expediente e nombró no solo a la instructora, sino a la persona que le sustituiría y habiendo cesado la titular por haber cesado en la Administración, se procedió a hacer uso de la sustitución, lo que le fue notificado.

2.- La representación de la parte apelante no está conforme con la afirmación que hace el Juzgador de instancia en el sentido de que el procedimiento no ha caducado.

A este respecto sostiene que el plazo para formular el pliego de cargos es de un mes ( artículo 35.1 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado) y resulta que habiéndose incoado el expediente el 1 de julio de 2022, el plazo para presentar el pliego de cargos expiraría el 15 de agosto de 2022, pero se presentó el 5 de septiembre, por lo que se ha sobrepasado el plazo fijado legalmente, no siendo de aplicación la reforma operada en el artículo 69 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre.

3.- El planteamiento de la parte apelante no es correcto, ya que confunde la caducidad del expediente administrativo con la caducidad de algunos de sus trámites.

La caducidad se produce cuando el expediente incoado de oficio no haya sido resuelto en el plazo que marca la ley, lo que no es el caso, mientras que las actuaciones realizadas fuera del plazo previsto legalmente no tienen más consecuencias que las que establece el artículo 48.3 de la Ley 39/2015 que dice: "3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo".

Por lo tanto, con independencia de que se entienda que también se ha ampliado el plazo para presentar el pliego de cargos por aplicación del artículo 69 la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social que modificó la disposición adicional 29 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social o que la ampliación de los plazos se haya hecho dentro de los límites que resultan de los artículos 35 del Real Decreto 33/1986 y 32.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, lo cierto es que la parte apelante no liga a esa superación del plazo para presentar el pliego de cargos ninguna consecuencia que determine la anulación del expediente disciplinario.

SÉPTIMO.- Sobre la calificación de los hechos.

1.- La parte apelante muestra su discrepancia con la calificación de las infracciones como faltas graves, cuando a su juicio, deberían haberse considerado como faltas leves.

La parte apelante limita ahora su argumento a la desobediencia de las siguientes resoluciones: i) incumplimiento de la providencia de fecha 21 de febrero de 2022, solicitando a Dª Virginia el cumplimiento del fallo de la sentencia 174/2021, de 1 de septiembre y la emisión de informe sobre el pago de las costas, ii) incumplimiento de dos providencias de Alcaldía de fecha 24 de junio de 2022, relativas a varios procedimientos ante la jurisdicción social a instancias de determinada trabajadora del Ayuntamiento en las que se ordenaba el envío al Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción de Vitigudino de todas las sentencias recaídas en los procedimientos y el pago de la deuda que tienen con IBERMUTUA, iii) incumplimiento de la providencia de 31 de agosto de 2021, por la que se solicita el informe sobre el estudio de viabilidad y la información del presupuesto disponible para la concesión del contrato de RSU, y este le sea remitido a la consultoría "Licitart", así como de la providencia de fecha de 23 de febrero de 2022 para que se emita informe con el fin de exponer las razones por las que no se ha informado sobre la demora y para que se realice en el plazo de una semana la conclusión del expediente de forma que pueda llevarse de inmediato a pleno, dado el carácter esencial del servicio, iv) incumplimiento de la providencia de fecha 8 de marzo de 2022 en relación a la solicitud de un préstamo, en la que se solicita informe sobre las razones por las que no se ha efectuado la solicitud de un préstamo y pide que se solicite préstamo en el plazo de una semana y v) incumplimiento de las providencias de Alcaldía de 31 de agosto de 2021 por la que se solicita el informe sobre Presupuesto Municipal 2021, en el plazo de una semana, unida a la providencia de 17 de septiembre de 2021 reiterando la petición sobre el informe municipal 2021 y la providencia de alcaldía de 23 de febrero de 2022 solicitando se emita informe de las razones por las que se ha informado, datos sobre la situación del Ayuntamiento de Vitigudino actual para elaborar un presupuesto para el año 2022, en el plazo de 5 días.

2.- La parte apelante se limita en su recurso a reiterar los argumentos expuestos en la instancia, pero no hace critica alguna al principal razonamiento de la sentencia que pone el acento no en las razones que expone la Sra. Virginia, a las que también da respuesta, sino en la valoración que desde un punto de vista disciplinario debe hacerse de la conducta que se le imputa, esto es, la conducta absolutamente omisiva, la reiteración en el tiempo de la misma y la afectación al servicio público.

La parte apelante, nada dice de esto, concluyendo su alegato, como pone de manifiesto la Administración apelada, del siguiente modo: "Por todo ello, consideramos contrariamente a lo razonado por el juzgador en la sentencia de instancia, y lo decimos con todo el respeto que se merece, que todos los cargos a los que se refieren las sanciones graves pueden reconducirse a supuestos de mera desobediencia constitutivos de falta leve, pero nunca grave".

Ahora bien, tal conclusión se alcanza sin criticar la valoración global que hace el Juzgador de instancia en el Fundamento de Derecho Cuarto que dice: "Cabe significar que ninguna de las órdenes reflejadas en las providencias de alcaldía incurre en infracción del ordenamiento jurídico. La actora tampoco lo indica. Solo refiere que algunas cuestiones sobre las que fue requerida a través de dichas providencias de alcaldía no eran de su competencia, más como se ha dicho, dado que la alcaldesa era en todos esos momentos la persona superior jerárquico de la recurrente, y todos los requerimientos fueron realizados por medio de las oportunas providencias, transmitidas por conducto válido y a las que accedió en todos los casos la Secretaria, destinataria de las mismas, el hecho de que no se diera respuesta a ninguna de tales requerimientos constituye un supuesto de desobediencia. Si se hace un requerimiento por un superior jerárquico se debe responder, aunque sea para exponer que el funcionario requerido considera que tal cuestión no es de su competencia. Fueron muchas las providencias que se citan en la resolución recurrida, y ninguna de ellas fue respondida. Todas las providencias que se citan en la resolución administrativa versaban a su vez directamente sobre cuestiones relacionadas con el funcionamiento del servicio municipal, y con las obligaciones y deberes que incumben al destinatario, en lo que a responder al menos a tales providencias se refiere".

Es decir, para el juzgador de instancia ninguna de las órdenes incurre en un supuesto de nulidad de pleno derecho, que tampoco se alega, lo que determina ya que no se pueda apreciar justificación alguna de su desobediencia, y, con independencia de cómo debieran cumplirse las mismas -lo que se analiza de manera detallada en la sentencia recurrida-, lo cierto es que no fueron totalmente ignoradas, esto es, no hubo ninguna contestación y de ahí que el Juzgador de instancia diga en ese mismo Fundamento: "Debe además apuntarse, que los razonamientos que contiene la resolución recurrida deben ser analizados no solo de forma separada, esto es, en atención a los motivos y argumentos que se exponen en la resolución para apreciar cada una de las faltas que se indican, sino también de manera conjunta, pues en último término lo que se pone de manifiesto es una conducta sostenida en el tiempo que habría pasado por desoír o desatender conscientemente la respuesta debida a los requerimientos contenidos en las providencias que, en cuanto órdenes que constituyen, fueron dirigidas específicamente a la secretaria del Ayuntamiento por parte de su superior jerárquico (la alcaldesa) sobre cuestiones muy diversas".

Por lo tanto, a diferencia del punto de vista que mantiene la parte apelante, coincidente con el hecho en la instancia, hay que valorar todos los incumplimientos desde un punto de vista global, sin perder de vista, por otro lado, cómo ha afectado al servicio público, lo que, igualmente, es analizado por la sentencia recurrida y a lo que tampoco se refiere la parte apelante.

Así pues, procede la integra desestimación del recurso de apelación.

OCTAVO.- Costas y pérdida del depósito.

1.- De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, al desestimarse el recurso de apelación, procede la imposición de costas a la parte apelante.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y a la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 500 euros.

2.- En cuanto al depósito constituido por la parte apelante, conforme a lo previsto en la disposición adicional 15ª.9 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, procede acordar la pérdida del mismo.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,