Sentencia Contencioso-Administrativo 770/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 601/2025 de 09 de julio del 2026

PRIMERO.- Interpuesto por el Ayuntamiento de Salamanca recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Salamanca de 23 de octubre de 2025, dictada en el procedimiento ordinario seguido en ese Juzgado con el número 137/2025, que estimó el recurso contencioso administrativo formulado por Dª Benita y anuló la resolución que en la misma se indica con todos los efectos inherentes a tal decisión -se trata de la resolución de 3 de abril de 2025 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Salamanca, dictada por delegación por el Tercer Teniente de Alcalde de dicho Ayuntamiento, que no formuló la declaración de conformidad con la comunicación ambiental de establecimiento destinado a alojamiento turístico realizada por la actora el 7 de noviembre anterior y le hizo saber que quedaba inhabilitada para el ejercicio de la actividad afectada (vivienda de uso turístico -VUT- situada en la DIRECCION000 de Salamanca)-, pretende la entidad local apelante que se revoque la sentencia apelada y que en su lugar se desestime el recurso contencioso administrativo presentado en su día por la Sra. Benita, pretensión que según es ya posible anticipar debe ser estimada.

SEGUNDO.- En efecto, en orden a justificar la estimación del presente recurso que acaba de adelantarse hay que comenzar señalando que, por los motivos expuestos en sus sentencias de los pasados 4 y 11 de junio, esta Sala y Sección no comparte la fundamentación jurídica de la sentencia del Juzgado a quo, a cuyo fin debe tenerse en cuenta lo siguiente:

a) la doctrina de los actos propios,que está vinculada con los principios de buena fe y protección de la confianza legítima, exige que se haya dictado un acto administrativo, esto es, una declaración de voluntad o conocimiento realizada por una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa, y no puede sustentarse en simples informesefectuados por quien no tiene facultades resolutorias. Aquella declaración debe por lo demás manifestarse en términos concluyentes e inequívocos y revelar la posición de quien la hace sobre una determinada situación jurídica. Quiere así decirse por tanto que en modo alguno puede apoyarse la infracción de la doctrina de los actos propios que se le reprocha por la sentencia apelada al Ayuntamiento de Salamanca en los informes técnicos de 3 de julio de 2020 y 23 de marzo y 17 de mayo de 2023 que se citan en aquélla, informes que no eran vinculantes - artículo 80.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)- y que no dieron lugar a ninguna resolución administrativa de clase alguna, mucho menos a ningún reconocimiento de que la actividad comunicada era conforme a derecho. En este sentido es rotunda la jurisprudencia cuando declara que <>( SSTS 22 junio 2016, 13 junio 2018, 2 junio 2021, 23 julio y 18 noviembre 2025 y 27 enero 2026).

b) aunque lo que se ha dicho en el apartado anterior haría innecesarias más consideraciones sobre los informes en cuestión, no está de más destacar que los mismos se limitaron a indicar que al no existir en el PGOU regulación sobre el uso previsto,"no podía emitirse propuesta sobre la compatibilidad del mismo", sin que la circunstancia de que no fueran desfavorables pueda interpretarse como reconocimiento de derecho alguno, menos cuando a ese "no poder emitir propuesta" no siguió ninguna resolución administrativa (tenía razón el Ayuntamiento de Salamanca cuando en su contestación a la demanda afirmó que los usos urbanísticos son o no son compatibles y que si un informe no se pronuncia sobre tal cuestión la única consecuencia que puede razonablemente extraerse es que no se ha hecho el informe). No sobra añadir, para terminar este apartado, que el informe de 21 de noviembre de 2024 es concluyente al considerar no compatible el uso solicitado con las previsiones del PGOU de Salamanca, informe que dicho sea de paso se atiene a unos criterios interpretativos -que las VUT han de considerarse uso terciario- que ya habían sido expresados en octubre de 2018 por el Oficial Mayor y en septiembre de 2021 por el Jefe del Servicio de licencias (éste reiterado el 26 de septiembre de 2023).

c) es asimismo oportuno insistir en que la resolución recurrida no se basó en la Ordenanza Municipal reguladora de los apartamentos y viviendas de uso turístico en Salamanca publicada en el BOP de Salamanca de 18 de noviembre de 2024, sino en que el uso pretendido no era compatible con el planeamiento urbanístico, con cita expresa del artículo 7.5.1 de la Normativa del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Salamanca, que es el que regula las condiciones de compatibilidad de los usos. Quiere así decirse que no hay ninguna retroactividad de una disposición restrictiva de derechos y que dado que el PGOU de Salamanca (en concreto su modificación número 2.9) estaba en vigor desde el 28 de mayo de 2011, lo único que ha tenido lugar ha sido una interpretación de aquél, interpretación que siempre es "retroactiva" al estar ligada a la norma que con ella se integra, constituyendo una prolongación de la misma (aunque en otro ámbito, el de la aplicación de nuevos criterios jurisprudenciales a situaciones nacidas con anterioridad, cabe citar en el sentido expuesto las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2022 y 10 de febrero de 2026). Debe así pues reiterarse que el motivo por el que la entidad local apelante decidió como lo hizo es que el uso pretendido no era compatible con la normativa urbanística, compatibilidad o adecuación a ésta que viene además exigida por la normativa sectorial, tanto la de carácter turístico -disposición adicional del Decreto 3/2017, de 16 de febrero, por el que se regulan los establecimientos de alojamiento en la modalidad de vivienda de uso turístico en la Comunidad de Castilla y León- como la de naturaleza medioambiental - artículo 43.2 del texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León que fue aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre-. En estas condiciones, y dado que la VUT que aquí importa se encuentra en la DIRECCION000, de lo que se trata es de una cuestión estrictamente jurídica, qué clase de uso urbanístico se hace cuando se ofrece al público en general el alojamiento en una VUT.

d) tampoco tiene ninguna repercusión el que en el Decreto 3/1017 antes citado no se establezca de manera expresa y clara que el uso en las VUT se asimila a un uso terciario hotelero y ello porque dicha disposición, que no es evidentemente una norma con rango de ley, se dictó por la Administración de la Comunidad Autónoma en el marco de sus competencias en materia de promoción del turismo y su ordenación -artículo 70.1.26º del Estatuto de Autonomía-, por lo que nada tenía que decir sobre un extremo que es de otro ámbito, el urbanístico, más allá como es lógico de la previsión contenida en su disposición adicional según la cual los establecimientos de alojamientos en la modalidad de vivienda de uso turístico deberán cumplir la normativa vigenteen distintas materias, entre ellas la de urbanismo.

y e) en modo alguno puede sostenerse con éxito que se ha infringido el principio de proporcionalidad, ni por las particulares circunstancias del caso (en el supuesto de la sentencia del Juzgado número 1 de Salamanca de 10 de enero de 2025 habían pasado cuatro años desde la comunicación previa hasta que se dictó el acuerdo recurrido, mientras que en el presente caso fueron algo menos de cinco meses), ni por no haberse justificado la necesidad de la decisión adoptada o el perjuicio para el interés público de la actividad en cuestión. La potestad urbanística es esencialmente reglada, de suerte que podrá ejercerse una actividad si el uso que comporta es compatible con la normativa y el planeamiento urbanístico, sin que pueda por el contrario llevarse a cabo si no lo es, lo que hace que en la cuestión litigiosa no tenga el principio de proporcionalidad el alcance que parece que se le da en la sentencia apelada. Como resalta el Ayuntamiento apelante, es el propio PGOU de Salamanca el que establece cuál es el interés público que quiere proteger -en el caso que no puede haber usos no residenciales más allá de las plantas NUM001 y NUM002, lo que en efecto puede obedecer entre otros al propósito de garantizar la tranquilidad de los vecinos-, por lo que la aplicación de las determinaciones de aquél no exige en absoluto que tenga que acreditarse un interés público ad hoc o una necesidad a mayores.

TERCERO.- Una vez expuestas las razones por las que esta Sala discrepa de la fundamentación jurídica de la sentencia apelada, procede entrar en el fondo, es decir, en si la actividad comunicada en su día por la Sra. Benita, una VUT en el emplazamiento en el que se ubica, es o no un uso residencial o compatible con la normativa urbanística. Lo primero que hay que decir es que no se discute que en el PGOU de Salamanca se dispone que con la excepción de los despachos profesionales y los despachos profesionales domésticos no puede situarse ningún otro uso no residencial en la misma planta o superiores a las ocupadas por viviendas, con excepción de la planta NUM001 y NUM002. Como en el caso no hay duda de que la vivienda objeto de la comunicación se sitúa en la DIRECCION000, la cuestión litigiosa se reduce a determinar si las VUT son o no un uso residencial, uso este que el PGOU define como "aquel que se desarrolla en los edificios destinados al alojamiento permanentede las personas" -luego se distinguen dos clases de usos residenciales, la clase vivienda y la clase residencia comunitaria, la primera referida a los casos en los que la vivienda se destina al alojamiento de personas que configuran un núcleo con los comportamientos habituales de las familias, tengan o no relación de parentesco-. En cuanto a los usos terciarios, el mismo PGOU de Salamanca los define como aquéllos que tienen por finalidad la prestación de servicios al público, tales como, entre otros, los servicios de alojamiento temporal-luego distingue distintas clases, entre ellas la hotelera que comprende las actividades que, destinadas a satisfacer alojamiento temporal, se realizan en establecimientos sujetos a la legislación específica, "tales como" hoteles, hostales, pensiones y apartamentos en régimen de explotación hotelera (la expresión que se acaba de entrecomillar, "tales como", evidencia que la enumeración que se hace lo es a título de ejemplo y no tiene carácter exhaustivo, lo que ha de ponerse en conexión con el hecho de que el PGOU se aprobó en el año 2007 y de que las VUT son un fenómeno de creación relativamente reciente, reguladas en el ámbito autonómico por el Decreto 3/2017, de 16 de febrero)-. En la regulación que la Comunidad Autónoma ha hecho de las VUT, y en concreto en este Decreto 3/2017, queda claro igualmente que las mismas son un tipo o modalidad de establecimiento de alojamiento turístico (artículo 1) y que son pisos, casas, bungalós, chalets u otros inmuebles análogos, amueblados y equipados en condiciones de uso inmediato, que son comercializados o promocionados en canales de oferta turística para ser cedidos temporalmentey en su totalidad a terceros, de forma habitual, con fines de alojamiento turístico y a cambio de contraprestación económica (artículo 3) -"la temporalidad" es, según la Introducción, uno de los elementos definitorios de las VUT, hasta el punto de que las estancias de una misma persona por tiempo superior a dos meses seguidos ya no se considera que sean un uso turístico-.

De lo expuesto cabe razonablemente deducir que el uso residencial es aquél cuyo destino es el alojamiento permanente, mientras que no es tal, y sí un uso terciario, aquél cuyo objeto sea el alojamiento temporal. En la medida en que es esto último lo que acontece con las VUT, debe concluirse que el uso que en ellas se hace no es residencial sino terciario y por tanto que se ve afectado por la regulación contenida en el antes citado artículo 7.5.1 apartado a) de la Normativa del PGOU, lo que hace en definitiva que haya de ser considerada conforme a derecho la decisión impugnada del Ayuntamiento de Salamanca, estimándose así el recurso de apelación por él interpuesto y desestimándose en consecuencia el recurso contencioso administrativo formulado contra aquella decisión por la Sra. Benita.

En apoyo de la afirmación que acaba de hacerse se juzga oportuno hacer expresa referencia a las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2025 y 19 de noviembre de 2020. En la primera, la de 24 de junio de 2025, se hacen unas consideraciones generales sobre las VUT (noveno fundamento de derecho, en el que se indica que <> -luego se añade que <>),se tiene en cuenta la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de septiembre de 2020, Asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18, referida a la ordenación de las viviendas de uso turístico (fundamento jurídico décimo, en el que se deja claro que para el Tribunal Europeo < artículo 4 punto 1 de la Directiva 2006/123 >>),se expone la jurisprudencia sobre los límites del planeamiento en relación con el ejercicio de la actividad de VUT y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las restricciones legales a tales viviendas (esta segunda, plasmada en la STC 64/2025, de 13 de marzo, le lleva a recordar que en dicha sentencia se señala que "la explotación turística, como otros usos productivos distintos del residencial,no puede ser entendida como consustancial a las edificaciones calificadas por el planeamiento para el uso de vivienda, o, dicho con otras palabras, la posibilidad de destinar la vivienda al uso turístico no es una de las facultades sin las cuales el derecho de propiedad sobre la vivienda deviene irreconocible") y se concluye declarando que la prohibición del uso terciario de vivienda turísticaque allí se enjuiciaba, en áreas donde sí se permiten otros usos terciarios, es conforme a los principios de proporcionalidad y necesidad ínsitos en razones imperiosas de interés general.

La otra sentencia del Tribunal Supremo antes citada, la de 19 de noviembre de 2020 que estableció una doctrina luego reiterada en las sentencias del mismo Tribunal de 26 de enero y 2 de junio de 2021, tiene interés porque en ella se enjuiciaba una modificación del planeamiento general de Bilbao en la que las VUT se habían calificado dentro del uso de equipamiento, calificación que impedía su consideración urbanística como estrictamente residencial y que expresamente se afirma que es razonable.En dicha sentencia, cuya entera fundamentación jurídica se da aquí por reproducida, se acepta el razonamiento de la de instancia en el sentido de que el uso residencial "da respuesta a las necesidades de vivienda de la población y se dirige a satisfacer el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada", así como también el de que resulta "completamente ajeno al uso residencial el uso de las VUTpuesto que se dirigen, no a satisfacer el derecho a la vivienda, al que es inherente el carácter estable que caracteriza el domicilio habitual, sino a satisfacer circunstanciales necesidades de alojamiento temporal por razones de turismo o vacaciones" y se declara, fundamento de derecho noveno, que el régimen de usos allí examinado posibilita <>.

En línea parecida, por fin, cabe hacer mención a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid de 25 de octubre de 2012, sentencia en la que en relación con unas determinaciones del planeamiento muy semejantes a las vigentes en Salamanca, casi iguales, se establece el criterio, luego reiterado en sus sentencias posteriores de 17 de enero y 17 de abril de 2013, 7 de mayo de 2021 y 11 de febrero y 23 de diciembre de 2022, de que el uso de que se trata no es residencial sino terciario, a cuyo fin recuerda que el uso residencial es el que sirve para proporcionar alojamiento permanente a las personas, lo que no sucede con el alquiler de viviendas vacacionales como modalidad turística, que no proporciona alojamiento permanente sino ocasional y transitorio. En términos semejantes se han pronunciado también la sentencia del TSJ de Andalucía, Sala de Málaga, de 18 de febrero de 2026 y las sentencias del TSJ de Galicia de 10 de abril y 7 de mayo de 2026 ( es verdad que la sentencia del TSJ de Asturias de 19 de noviembre de 2018 se mueve en términos distintos, pero no lo es menos, aparte de que esta Sala comparte algunas de las observaciones que sobre ella ha hecho el Ayuntamiento de Salamanca en su apelación, que se dictó antes de que el Tribunal Supremo abordara la problemática de las VUT y en concreto antes de las dos sentencias del mismo a que antes se ha hecho referencia y de las que se han reproducido algunas de sus afirmaciones).

CUARTO.- En suma, y por las razones que han sido expuestas, procede según ha sido anticipado estimar el presente recurso de apelación y revocar la sentencia objeto del mismo, desestimándose la pretensión deducida por la Sra. Benita, decisión a la que no cabe oponer válidamente las alegaciones efectuadas por la apelada, a cuyo fin basta con destacar, uno, que el hecho de que la VUT que aquí interesa esté inscrita en el Registro de Turismo de Castilla y León desde el 12 de mayo de 2022 y que esté así legalizada en ese ámbito (que es competencia autonómica) no supone necesariamente que se cumpla con ello la normativa urbanística (en la que es doble la competencia, no solo de la Comunidad Autónoma sino también de los Ayuntamientos), dos, que no es verdad que haya habido un cambio de criterio en el Ayuntamiento de Salamanca, pues no consta que haya ningún acto por parte del mismo en el que se diga o reconozca que las VUT son un uso residencial (no cabe invocar en tal sentido simples informes que no se han visto seguidos de resolución alguna que los dé por buenos), tres, que tampoco se ha producido ningún tipo de retroactividad prohibida, pues el PGOU que se interpreta es del año 2007, modificado en lo que aquí interesa en el año 2011, de modo que de lo que se trata es de aclarar qué tipo de uso urbanístico es en ese planeamiento, o dónde encaja, una actividad o un uso que no está nominal y expresamente previsto (en este sentido debe tenerse en cuenta que al tiempo de aprobarse aquél ya estaba vigente el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero, que en su Disposición adicional única define la vivienda como el "alojamiento de carácter permanentedestinado a satisfacer de manera habitual las necesidades vitales de habitaciónde una o varias personas"), cuatro, que tampoco tiene la virtualidad postulada el que se liquidara y pagara la tasa por recogida de basuras por la actividad de vivienda de uso turístico (extremo al que ninguna atención presta la sentencia del Juzgado a quo) o que se haya tolerado esa actividad durante unos cuantos años y ello no solo porque aquella tasa se gira en función de la actividad que realmente se realiza, y no se discute que la desarrollada era una VUT, sino porque ni el pago de tributos ni la simple pasividad o mera tolerancia suponen en ningún caso la obtención de un permiso o conformidad con una actividad que está sometida al control de la Administración ( SSTS 17 octubre 1989, 24 junio 1994, 12 marzo y 25 mayo 1998, 11 octubre 2000, 11 mayo 2001 y 8 julio 2002), lo que ha de ponerse en conexión con el hecho de que el control de una comunicación previa no está sujeto a plazo y puede efectuarse mientras se desarrolle la actividad comunicada, cinco, que no cabe sostener con éxito que se ven afectados derechos ya consolidados, pues la presentación de una comunicación previa no es ningún acto administrativo ni permite por sí sola afirmar que por la Administración se ha reconocido el derecho a ejercer la actividad de que se trate, seis, que tampoco se comparte el argumento de que la resolución recurrida supone una "prohibición absoluta" afectando a los derechos constitucionales de propiedad y libertad de empresa, derechos que han de ponerse en relación con el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada del artículo 47 de la Constitución y que según la tesis de la demandante podrían esgrimirse para impugnar la prohibición de que haya usos no residenciales, cualesquiera de ellos, por encima de la NUM002 planta de las edificaciones, impugnación que no ha hecho, siete, que la no previsión expresa de un uso en el planeamiento urbanístico (porque por el casuismo que ofrece la realidad no se contempló o porque responde a un fenómeno novedoso) no significa que no pueda ni deba aplicarse la normativa derivada de aquél asimilándolo al uso sí previsto con el que sea más afín -otra cosa es que sorprenda que el Ayuntamiento de Salamanca no haya abordado en todos estos años una modificación de su PGOU para dar respuesta clara a una situación controvertida que afecta a numerosos ciudadanos con legítimos intereses económicos-, ocho, que el acto administrativo recurrido no se basó ni fundamentó en la Ordenanza Municipal reguladora de los apartamentos y las viviendas de uso turístico en Salamanca publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de 18 de noviembre de 2024, ya vigente por tanto al dictarse aquél, por lo que en este proceso no tiene ninguna repercusión el hecho de que la Sección Tercera de esta Sala la haya declarado nula en sentencia del pasado 8 de junio (en todo caso esta Sección no comparte lo que podría denominarse fundamentación "urbanística" de la misma), y nueve, que tampoco se comparte la queja que se expresa en base al principio de buena administración. Aunque este principio cuenta ya desde hace años con un inequívoco respaldo jurisprudencial ( SSTS 30 abril 2012, 3 y 20 noviembre 2015 y 6 julio 2023), no puede sostenerse con éxito que se vulnera el mismo siempre que no se resuelva expresamente o se tarde mucho tiempo en resolver y mucho menos que tal principio sirva para permitir desarrollar una actividad económica para la que no se tiene derecho (en las concretas condiciones en que quiere llevarse a cabo) o que no resulta compatible con la ordenación urbanística vigente. La sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2023 es concluyente cuando fija como doctrina que <>y no lo es menos la sentencia también del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2026, que hace un detallado estudio del régimen jurídico de las comunicaciones previas (fundamento de derecho cuarto) y de la jurisprudencia sobre la cuestión casacional debatida (fundamento de derecho quinto) y que declara en su fundamento jurídico sexto que las comunicaciones previas y las declaraciones responsables <>.

QUINTO.- En cuanto a las costas, no ha lugar a hacer una especial imposición de las mismas en ninguna de las dos instancias, las de la primera por las dudas de derecho que ofrecía el supuesto litigioso, de las que son buena muestra la sentencia del Juzgado a quo, y las de la segunda al haberse estimado el recurso de apelación - apartados 1 y 2, respectivamente, del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (LJCA)-.

SEXTO.- Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.- Interpuesto por el Ayuntamiento de Salamanca recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Salamanca de 23 de octubre de 2025, dictada en el procedimiento ordinario seguido en ese Juzgado con el número 137/2025, que estimó el recurso contencioso administrativo formulado por Dª Benita y anuló la resolución que en la misma se indica con todos los efectos inherentes a tal decisión -se trata de la resolución de 3 de abril de 2025 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Salamanca, dictada por delegación por el Tercer Teniente de Alcalde de dicho Ayuntamiento, que no formuló la declaración de conformidad con la comunicación ambiental de establecimiento destinado a alojamiento turístico realizada por la actora el 7 de noviembre anterior y le hizo saber que quedaba inhabilitada para el ejercicio de la actividad afectada (vivienda de uso turístico -VUT- situada en la DIRECCION000 de Salamanca)-, pretende la entidad local apelante que se revoque la sentencia apelada y que en su lugar se desestime el recurso contencioso administrativo presentado en su día por la Sra. Benita, pretensión que según es ya posible anticipar debe ser estimada.

SEGUNDO.- En efecto, en orden a justificar la estimación del presente recurso que acaba de adelantarse hay que comenzar señalando que, por los motivos expuestos en sus sentencias de los pasados 4 y 11 de junio, esta Sala y Sección no comparte la fundamentación jurídica de la sentencia del Juzgado a quo, a cuyo fin debe tenerse en cuenta lo siguiente:

a) la doctrina de los actos propios,que está vinculada con los principios de buena fe y protección de la confianza legítima, exige que se haya dictado un acto administrativo, esto es, una declaración de voluntad o conocimiento realizada por una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa, y no puede sustentarse en simples informesefectuados por quien no tiene facultades resolutorias. Aquella declaración debe por lo demás manifestarse en términos concluyentes e inequívocos y revelar la posición de quien la hace sobre una determinada situación jurídica. Quiere así decirse por tanto que en modo alguno puede apoyarse la infracción de la doctrina de los actos propios que se le reprocha por la sentencia apelada al Ayuntamiento de Salamanca en los informes técnicos de 3 de julio de 2020 y 23 de marzo y 17 de mayo de 2023 que se citan en aquélla, informes que no eran vinculantes - artículo 80.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)- y que no dieron lugar a ninguna resolución administrativa de clase alguna, mucho menos a ningún reconocimiento de que la actividad comunicada era conforme a derecho. En este sentido es rotunda la jurisprudencia cuando declara que <>( SSTS 22 junio 2016, 13 junio 2018, 2 junio 2021, 23 julio y 18 noviembre 2025 y 27 enero 2026).

b) aunque lo que se ha dicho en el apartado anterior haría innecesarias más consideraciones sobre los informes en cuestión, no está de más destacar que los mismos se limitaron a indicar que al no existir en el PGOU regulación sobre el uso previsto,"no podía emitirse propuesta sobre la compatibilidad del mismo", sin que la circunstancia de que no fueran desfavorables pueda interpretarse como reconocimiento de derecho alguno, menos cuando a ese "no poder emitir propuesta" no siguió ninguna resolución administrativa (tenía razón el Ayuntamiento de Salamanca cuando en su contestación a la demanda afirmó que los usos urbanísticos son o no son compatibles y que si un informe no se pronuncia sobre tal cuestión la única consecuencia que puede razonablemente extraerse es que no se ha hecho el informe). No sobra añadir, para terminar este apartado, que el informe de 21 de noviembre de 2024 es concluyente al considerar no compatible el uso solicitado con las previsiones del PGOU de Salamanca, informe que dicho sea de paso se atiene a unos criterios interpretativos -que las VUT han de considerarse uso terciario- que ya habían sido expresados en octubre de 2018 por el Oficial Mayor y en septiembre de 2021 por el Jefe del Servicio de licencias (éste reiterado el 26 de septiembre de 2023).

c) es asimismo oportuno insistir en que la resolución recurrida no se basó en la Ordenanza Municipal reguladora de los apartamentos y viviendas de uso turístico en Salamanca publicada en el BOP de Salamanca de 18 de noviembre de 2024, sino en que el uso pretendido no era compatible con el planeamiento urbanístico, con cita expresa del artículo 7.5.1 de la Normativa del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Salamanca, que es el que regula las condiciones de compatibilidad de los usos. Quiere así decirse que no hay ninguna retroactividad de una disposición restrictiva de derechos y que dado que el PGOU de Salamanca (en concreto su modificación número 2.9) estaba en vigor desde el 28 de mayo de 2011, lo único que ha tenido lugar ha sido una interpretación de aquél, interpretación que siempre es "retroactiva" al estar ligada a la norma que con ella se integra, constituyendo una prolongación de la misma (aunque en otro ámbito, el de la aplicación de nuevos criterios jurisprudenciales a situaciones nacidas con anterioridad, cabe citar en el sentido expuesto las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2022 y 10 de febrero de 2026). Debe así pues reiterarse que el motivo por el que la entidad local apelante decidió como lo hizo es que el uso pretendido no era compatible con la normativa urbanística, compatibilidad o adecuación a ésta que viene además exigida por la normativa sectorial, tanto la de carácter turístico -disposición adicional del Decreto 3/2017, de 16 de febrero, por el que se regulan los establecimientos de alojamiento en la modalidad de vivienda de uso turístico en la Comunidad de Castilla y León- como la de naturaleza medioambiental - artículo 43.2 del texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León que fue aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre-. En estas condiciones, y dado que la VUT que aquí importa se encuentra en la DIRECCION000, de lo que se trata es de una cuestión estrictamente jurídica, qué clase de uso urbanístico se hace cuando se ofrece al público en general el alojamiento en una VUT.

d) tampoco tiene ninguna repercusión el que en el Decreto 3/1017 antes citado no se establezca de manera expresa y clara que el uso en las VUT se asimila a un uso terciario hotelero y ello porque dicha disposición, que no es evidentemente una norma con rango de ley, se dictó por la Administración de la Comunidad Autónoma en el marco de sus competencias en materia de promoción del turismo y su ordenación -artículo 70.1.26º del Estatuto de Autonomía-, por lo que nada tenía que decir sobre un extremo que es de otro ámbito, el urbanístico, más allá como es lógico de la previsión contenida en su disposición adicional según la cual los establecimientos de alojamientos en la modalidad de vivienda de uso turístico deberán cumplir la normativa vigenteen distintas materias, entre ellas la de urbanismo.

y e) en modo alguno puede sostenerse con éxito que se ha infringido el principio de proporcionalidad, ni por las particulares circunstancias del caso (en el supuesto de la sentencia del Juzgado número 1 de Salamanca de 10 de enero de 2025 habían pasado cuatro años desde la comunicación previa hasta que se dictó el acuerdo recurrido, mientras que en el presente caso fueron algo menos de cinco meses), ni por no haberse justificado la necesidad de la decisión adoptada o el perjuicio para el interés público de la actividad en cuestión. La potestad urbanística es esencialmente reglada, de suerte que podrá ejercerse una actividad si el uso que comporta es compatible con la normativa y el planeamiento urbanístico, sin que pueda por el contrario llevarse a cabo si no lo es, lo que hace que en la cuestión litigiosa no tenga el principio de proporcionalidad el alcance que parece que se le da en la sentencia apelada. Como resalta el Ayuntamiento apelante, es el propio PGOU de Salamanca el que establece cuál es el interés público que quiere proteger -en el caso que no puede haber usos no residenciales más allá de las plantas NUM001 y NUM002, lo que en efecto puede obedecer entre otros al propósito de garantizar la tranquilidad de los vecinos-, por lo que la aplicación de las determinaciones de aquél no exige en absoluto que tenga que acreditarse un interés público ad hoc o una necesidad a mayores.

TERCERO.- Una vez expuestas las razones por las que esta Sala discrepa de la fundamentación jurídica de la sentencia apelada, procede entrar en el fondo, es decir, en si la actividad comunicada en su día por la Sra. Benita, una VUT en el emplazamiento en el que se ubica, es o no un uso residencial o compatible con la normativa urbanística. Lo primero que hay que decir es que no se discute que en el PGOU de Salamanca se dispone que con la excepción de los despachos profesionales y los despachos profesionales domésticos no puede situarse ningún otro uso no residencial en la misma planta o superiores a las ocupadas por viviendas, con excepción de la planta NUM001 y NUM002. Como en el caso no hay duda de que la vivienda objeto de la comunicación se sitúa en la DIRECCION000, la cuestión litigiosa se reduce a determinar si las VUT son o no un uso residencial, uso este que el PGOU define como "aquel que se desarrolla en los edificios destinados al alojamiento permanentede las personas" -luego se distinguen dos clases de usos residenciales, la clase vivienda y la clase residencia comunitaria, la primera referida a los casos en los que la vivienda se destina al alojamiento de personas que configuran un núcleo con los comportamientos habituales de las familias, tengan o no relación de parentesco-. En cuanto a los usos terciarios, el mismo PGOU de Salamanca los define como aquéllos que tienen por finalidad la prestación de servicios al público, tales como, entre otros, los servicios de alojamiento temporal-luego distingue distintas clases, entre ellas la hotelera que comprende las actividades que, destinadas a satisfacer alojamiento temporal, se realizan en establecimientos sujetos a la legislación específica, "tales como" hoteles, hostales, pensiones y apartamentos en régimen de explotación hotelera (la expresión que se acaba de entrecomillar, "tales como", evidencia que la enumeración que se hace lo es a título de ejemplo y no tiene carácter exhaustivo, lo que ha de ponerse en conexión con el hecho de que el PGOU se aprobó en el año 2007 y de que las VUT son un fenómeno de creación relativamente reciente, reguladas en el ámbito autonómico por el Decreto 3/2017, de 16 de febrero)-. En la regulación que la Comunidad Autónoma ha hecho de las VUT, y en concreto en este Decreto 3/2017, queda claro igualmente que las mismas son un tipo o modalidad de establecimiento de alojamiento turístico (artículo 1) y que son pisos, casas, bungalós, chalets u otros inmuebles análogos, amueblados y equipados en condiciones de uso inmediato, que son comercializados o promocionados en canales de oferta turística para ser cedidos temporalmentey en su totalidad a terceros, de forma habitual, con fines de alojamiento turístico y a cambio de contraprestación económica (artículo 3) -"la temporalidad" es, según la Introducción, uno de los elementos definitorios de las VUT, hasta el punto de que las estancias de una misma persona por tiempo superior a dos meses seguidos ya no se considera que sean un uso turístico-.

De lo expuesto cabe razonablemente deducir que el uso residencial es aquél cuyo destino es el alojamiento permanente, mientras que no es tal, y sí un uso terciario, aquél cuyo objeto sea el alojamiento temporal. En la medida en que es esto último lo que acontece con las VUT, debe concluirse que el uso que en ellas se hace no es residencial sino terciario y por tanto que se ve afectado por la regulación contenida en el antes citado artículo 7.5.1 apartado a) de la Normativa del PGOU, lo que hace en definitiva que haya de ser considerada conforme a derecho la decisión impugnada del Ayuntamiento de Salamanca, estimándose así el recurso de apelación por él interpuesto y desestimándose en consecuencia el recurso contencioso administrativo formulado contra aquella decisión por la Sra. Benita.

En apoyo de la afirmación que acaba de hacerse se juzga oportuno hacer expresa referencia a las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2025 y 19 de noviembre de 2020. En la primera, la de 24 de junio de 2025, se hacen unas consideraciones generales sobre las VUT (noveno fundamento de derecho, en el que se indica que <> -luego se añade que <>),se tiene en cuenta la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de septiembre de 2020, Asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18, referida a la ordenación de las viviendas de uso turístico (fundamento jurídico décimo, en el que se deja claro que para el Tribunal Europeo < artículo 4 punto 1 de la Directiva 2006/123 >>),se expone la jurisprudencia sobre los límites del planeamiento en relación con el ejercicio de la actividad de VUT y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las restricciones legales a tales viviendas (esta segunda, plasmada en la STC 64/2025, de 13 de marzo, le lleva a recordar que en dicha sentencia se señala que "la explotación turística, como otros usos productivos distintos del residencial,no puede ser entendida como consustancial a las edificaciones calificadas por el planeamiento para el uso de vivienda, o, dicho con otras palabras, la posibilidad de destinar la vivienda al uso turístico no es una de las facultades sin las cuales el derecho de propiedad sobre la vivienda deviene irreconocible") y se concluye declarando que la prohibición del uso terciario de vivienda turísticaque allí se enjuiciaba, en áreas donde sí se permiten otros usos terciarios, es conforme a los principios de proporcionalidad y necesidad ínsitos en razones imperiosas de interés general.

La otra sentencia del Tribunal Supremo antes citada, la de 19 de noviembre de 2020 que estableció una doctrina luego reiterada en las sentencias del mismo Tribunal de 26 de enero y 2 de junio de 2021, tiene interés porque en ella se enjuiciaba una modificación del planeamiento general de Bilbao en la que las VUT se habían calificado dentro del uso de equipamiento, calificación que impedía su consideración urbanística como estrictamente residencial y que expresamente se afirma que es razonable.En dicha sentencia, cuya entera fundamentación jurídica se da aquí por reproducida, se acepta el razonamiento de la de instancia en el sentido de que el uso residencial "da respuesta a las necesidades de vivienda de la población y se dirige a satisfacer el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada", así como también el de que resulta "completamente ajeno al uso residencial el uso de las VUTpuesto que se dirigen, no a satisfacer el derecho a la vivienda, al que es inherente el carácter estable que caracteriza el domicilio habitual, sino a satisfacer circunstanciales necesidades de alojamiento temporal por razones de turismo o vacaciones" y se declara, fundamento de derecho noveno, que el régimen de usos allí examinado posibilita <>.

En línea parecida, por fin, cabe hacer mención a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid de 25 de octubre de 2012, sentencia en la que en relación con unas determinaciones del planeamiento muy semejantes a las vigentes en Salamanca, casi iguales, se establece el criterio, luego reiterado en sus sentencias posteriores de 17 de enero y 17 de abril de 2013, 7 de mayo de 2021 y 11 de febrero y 23 de diciembre de 2022, de que el uso de que se trata no es residencial sino terciario, a cuyo fin recuerda que el uso residencial es el que sirve para proporcionar alojamiento permanente a las personas, lo que no sucede con el alquiler de viviendas vacacionales como modalidad turística, que no proporciona alojamiento permanente sino ocasional y transitorio. En términos semejantes se han pronunciado también la sentencia del TSJ de Andalucía, Sala de Málaga, de 18 de febrero de 2026 y las sentencias del TSJ de Galicia de 10 de abril y 7 de mayo de 2026 ( es verdad que la sentencia del TSJ de Asturias de 19 de noviembre de 2018 se mueve en términos distintos, pero no lo es menos, aparte de que esta Sala comparte algunas de las observaciones que sobre ella ha hecho el Ayuntamiento de Salamanca en su apelación, que se dictó antes de que el Tribunal Supremo abordara la problemática de las VUT y en concreto antes de las dos sentencias del mismo a que antes se ha hecho referencia y de las que se han reproducido algunas de sus afirmaciones).

CUARTO.- En suma, y por las razones que han sido expuestas, procede según ha sido anticipado estimar el presente recurso de apelación y revocar la sentencia objeto del mismo, desestimándose la pretensión deducida por la Sra. Benita, decisión a la que no cabe oponer válidamente las alegaciones efectuadas por la apelada, a cuyo fin basta con destacar, uno, que el hecho de que la VUT que aquí interesa esté inscrita en el Registro de Turismo de Castilla y León desde el 12 de mayo de 2022 y que esté así legalizada en ese ámbito (que es competencia autonómica) no supone necesariamente que se cumpla con ello la normativa urbanística (en la que es doble la competencia, no solo de la Comunidad Autónoma sino también de los Ayuntamientos), dos, que no es verdad que haya habido un cambio de criterio en el Ayuntamiento de Salamanca, pues no consta que haya ningún acto por parte del mismo en el que se diga o reconozca que las VUT son un uso residencial (no cabe invocar en tal sentido simples informes que no se han visto seguidos de resolución alguna que los dé por buenos), tres, que tampoco se ha producido ningún tipo de retroactividad prohibida, pues el PGOU que se interpreta es del año 2007, modificado en lo que aquí interesa en el año 2011, de modo que de lo que se trata es de aclarar qué tipo de uso urbanístico es en ese planeamiento, o dónde encaja, una actividad o un uso que no está nominal y expresamente previsto (en este sentido debe tenerse en cuenta que al tiempo de aprobarse aquél ya estaba vigente el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero, que en su Disposición adicional única define la vivienda como el "alojamiento de carácter permanentedestinado a satisfacer de manera habitual las necesidades vitales de habitaciónde una o varias personas"), cuatro, que tampoco tiene la virtualidad postulada el que se liquidara y pagara la tasa por recogida de basuras por la actividad de vivienda de uso turístico (extremo al que ninguna atención presta la sentencia del Juzgado a quo) o que se haya tolerado esa actividad durante unos cuantos años y ello no solo porque aquella tasa se gira en función de la actividad que realmente se realiza, y no se discute que la desarrollada era una VUT, sino porque ni el pago de tributos ni la simple pasividad o mera tolerancia suponen en ningún caso la obtención de un permiso o conformidad con una actividad que está sometida al control de la Administración ( SSTS 17 octubre 1989, 24 junio 1994, 12 marzo y 25 mayo 1998, 11 octubre 2000, 11 mayo 2001 y 8 julio 2002), lo que ha de ponerse en conexión con el hecho de que el control de una comunicación previa no está sujeto a plazo y puede efectuarse mientras se desarrolle la actividad comunicada, cinco, que no cabe sostener con éxito que se ven afectados derechos ya consolidados, pues la presentación de una comunicación previa no es ningún acto administrativo ni permite por sí sola afirmar que por la Administración se ha reconocido el derecho a ejercer la actividad de que se trate, seis, que tampoco se comparte el argumento de que la resolución recurrida supone una "prohibición absoluta" afectando a los derechos constitucionales de propiedad y libertad de empresa, derechos que han de ponerse en relación con el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada del artículo 47 de la Constitución y que según la tesis de la demandante podrían esgrimirse para impugnar la prohibición de que haya usos no residenciales, cualesquiera de ellos, por encima de la NUM002 planta de las edificaciones, impugnación que no ha hecho, siete, que la no previsión expresa de un uso en el planeamiento urbanístico (porque por el casuismo que ofrece la realidad no se contempló o porque responde a un fenómeno novedoso) no significa que no pueda ni deba aplicarse la normativa derivada de aquél asimilándolo al uso sí previsto con el que sea más afín -otra cosa es que sorprenda que el Ayuntamiento de Salamanca no haya abordado en todos estos años una modificación de su PGOU para dar respuesta clara a una situación controvertida que afecta a numerosos ciudadanos con legítimos intereses económicos-, ocho, que el acto administrativo recurrido no se basó ni fundamentó en la Ordenanza Municipal reguladora de los apartamentos y las viviendas de uso turístico en Salamanca publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de 18 de noviembre de 2024, ya vigente por tanto al dictarse aquél, por lo que en este proceso no tiene ninguna repercusión el hecho de que la Sección Tercera de esta Sala la haya declarado nula en sentencia del pasado 8 de junio (en todo caso esta Sección no comparte lo que podría denominarse fundamentación "urbanística" de la misma), y nueve, que tampoco se comparte la queja que se expresa en base al principio de buena administración. Aunque este principio cuenta ya desde hace años con un inequívoco respaldo jurisprudencial ( SSTS 30 abril 2012, 3 y 20 noviembre 2015 y 6 julio 2023), no puede sostenerse con éxito que se vulnera el mismo siempre que no se resuelva expresamente o se tarde mucho tiempo en resolver y mucho menos que tal principio sirva para permitir desarrollar una actividad económica para la que no se tiene derecho (en las concretas condiciones en que quiere llevarse a cabo) o que no resulta compatible con la ordenación urbanística vigente. La sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2023 es concluyente cuando fija como doctrina que <>y no lo es menos la sentencia también del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2026, que hace un detallado estudio del régimen jurídico de las comunicaciones previas (fundamento de derecho cuarto) y de la jurisprudencia sobre la cuestión casacional debatida (fundamento de derecho quinto) y que declara en su fundamento jurídico sexto que las comunicaciones previas y las declaraciones responsables <>.

QUINTO.- En cuanto a las costas, no ha lugar a hacer una especial imposición de las mismas en ninguna de las dos instancias, las de la primera por las dudas de derecho que ofrecía el supuesto litigioso, de las que son buena muestra la sentencia del Juzgado a quo, y las de la segunda al haberse estimado el recurso de apelación - apartados 1 y 2, respectivamente, del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (LJCA)-.

SEXTO.- Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.- Interpuesto por el Ayuntamiento de Salamanca recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Salamanca de 23 de octubre de 2025, dictada en el procedimiento ordinario seguido en ese Juzgado con el número 137/2025, que estimó el recurso contencioso administrativo formulado por Dª Benita y anuló la resolución que en la misma se indica con todos los efectos inherentes a tal decisión -se trata de la resolución de 3 de abril de 2025 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Salamanca, dictada por delegación por el Tercer Teniente de Alcalde de dicho Ayuntamiento, que no formuló la declaración de conformidad con la comunicación ambiental de establecimiento destinado a alojamiento turístico realizada por la actora el 7 de noviembre anterior y le hizo saber que quedaba inhabilitada para el ejercicio de la actividad afectada (vivienda de uso turístico -VUT- situada en la DIRECCION000 de Salamanca)-, pretende la entidad local apelante que se revoque la sentencia apelada y que en su lugar se desestime el recurso contencioso administrativo presentado en su día por la Sra. Benita, pretensión que según es ya posible anticipar debe ser estimada.

SEGUNDO.- En efecto, en orden a justificar la estimación del presente recurso que acaba de adelantarse hay que comenzar señalando que, por los motivos expuestos en sus sentencias de los pasados 4 y 11 de junio, esta Sala y Sección no comparte la fundamentación jurídica de la sentencia del Juzgado a quo, a cuyo fin debe tenerse en cuenta lo siguiente:

a) la doctrina de los actos propios,que está vinculada con los principios de buena fe y protección de la confianza legítima, exige que se haya dictado un acto administrativo, esto es, una declaración de voluntad o conocimiento realizada por una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa, y no puede sustentarse en simples informesefectuados por quien no tiene facultades resolutorias. Aquella declaración debe por lo demás manifestarse en términos concluyentes e inequívocos y revelar la posición de quien la hace sobre una determinada situación jurídica. Quiere así decirse por tanto que en modo alguno puede apoyarse la infracción de la doctrina de los actos propios que se le reprocha por la sentencia apelada al Ayuntamiento de Salamanca en los informes técnicos de 3 de julio de 2020 y 23 de marzo y 17 de mayo de 2023 que se citan en aquélla, informes que no eran vinculantes - artículo 80.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)- y que no dieron lugar a ninguna resolución administrativa de clase alguna, mucho menos a ningún reconocimiento de que la actividad comunicada era conforme a derecho. En este sentido es rotunda la jurisprudencia cuando declara que <>( SSTS 22 junio 2016, 13 junio 2018, 2 junio 2021, 23 julio y 18 noviembre 2025 y 27 enero 2026).

b) aunque lo que se ha dicho en el apartado anterior haría innecesarias más consideraciones sobre los informes en cuestión, no está de más destacar que los mismos se limitaron a indicar que al no existir en el PGOU regulación sobre el uso previsto,"no podía emitirse propuesta sobre la compatibilidad del mismo", sin que la circunstancia de que no fueran desfavorables pueda interpretarse como reconocimiento de derecho alguno, menos cuando a ese "no poder emitir propuesta" no siguió ninguna resolución administrativa (tenía razón el Ayuntamiento de Salamanca cuando en su contestación a la demanda afirmó que los usos urbanísticos son o no son compatibles y que si un informe no se pronuncia sobre tal cuestión la única consecuencia que puede razonablemente extraerse es que no se ha hecho el informe). No sobra añadir, para terminar este apartado, que el informe de 21 de noviembre de 2024 es concluyente al considerar no compatible el uso solicitado con las previsiones del PGOU de Salamanca, informe que dicho sea de paso se atiene a unos criterios interpretativos -que las VUT han de considerarse uso terciario- que ya habían sido expresados en octubre de 2018 por el Oficial Mayor y en septiembre de 2021 por el Jefe del Servicio de licencias (éste reiterado el 26 de septiembre de 2023).

c) es asimismo oportuno insistir en que la resolución recurrida no se basó en la Ordenanza Municipal reguladora de los apartamentos y viviendas de uso turístico en Salamanca publicada en el BOP de Salamanca de 18 de noviembre de 2024, sino en que el uso pretendido no era compatible con el planeamiento urbanístico, con cita expresa del artículo 7.5.1 de la Normativa del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Salamanca, que es el que regula las condiciones de compatibilidad de los usos. Quiere así decirse que no hay ninguna retroactividad de una disposición restrictiva de derechos y que dado que el PGOU de Salamanca (en concreto su modificación número 2.9) estaba en vigor desde el 28 de mayo de 2011, lo único que ha tenido lugar ha sido una interpretación de aquél, interpretación que siempre es "retroactiva" al estar ligada a la norma que con ella se integra, constituyendo una prolongación de la misma (aunque en otro ámbito, el de la aplicación de nuevos criterios jurisprudenciales a situaciones nacidas con anterioridad, cabe citar en el sentido expuesto las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2022 y 10 de febrero de 2026). Debe así pues reiterarse que el motivo por el que la entidad local apelante decidió como lo hizo es que el uso pretendido no era compatible con la normativa urbanística, compatibilidad o adecuación a ésta que viene además exigida por la normativa sectorial, tanto la de carácter turístico -disposición adicional del Decreto 3/2017, de 16 de febrero, por el que se regulan los establecimientos de alojamiento en la modalidad de vivienda de uso turístico en la Comunidad de Castilla y León- como la de naturaleza medioambiental - artículo 43.2 del texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León que fue aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre-. En estas condiciones, y dado que la VUT que aquí importa se encuentra en la DIRECCION000, de lo que se trata es de una cuestión estrictamente jurídica, qué clase de uso urbanístico se hace cuando se ofrece al público en general el alojamiento en una VUT.

d) tampoco tiene ninguna repercusión el que en el Decreto 3/1017 antes citado no se establezca de manera expresa y clara que el uso en las VUT se asimila a un uso terciario hotelero y ello porque dicha disposición, que no es evidentemente una norma con rango de ley, se dictó por la Administración de la Comunidad Autónoma en el marco de sus competencias en materia de promoción del turismo y su ordenación -artículo 70.1.26º del Estatuto de Autonomía-, por lo que nada tenía que decir sobre un extremo que es de otro ámbito, el urbanístico, más allá como es lógico de la previsión contenida en su disposición adicional según la cual los establecimientos de alojamientos en la modalidad de vivienda de uso turístico deberán cumplir la normativa vigenteen distintas materias, entre ellas la de urbanismo.

y e) en modo alguno puede sostenerse con éxito que se ha infringido el principio de proporcionalidad, ni por las particulares circunstancias del caso (en el supuesto de la sentencia del Juzgado número 1 de Salamanca de 10 de enero de 2025 habían pasado cuatro años desde la comunicación previa hasta que se dictó el acuerdo recurrido, mientras que en el presente caso fueron algo menos de cinco meses), ni por no haberse justificado la necesidad de la decisión adoptada o el perjuicio para el interés público de la actividad en cuestión. La potestad urbanística es esencialmente reglada, de suerte que podrá ejercerse una actividad si el uso que comporta es compatible con la normativa y el planeamiento urbanístico, sin que pueda por el contrario llevarse a cabo si no lo es, lo que hace que en la cuestión litigiosa no tenga el principio de proporcionalidad el alcance que parece que se le da en la sentencia apelada. Como resalta el Ayuntamiento apelante, es el propio PGOU de Salamanca el que establece cuál es el interés público que quiere proteger -en el caso que no puede haber usos no residenciales más allá de las plantas NUM001 y NUM002, lo que en efecto puede obedecer entre otros al propósito de garantizar la tranquilidad de los vecinos-, por lo que la aplicación de las determinaciones de aquél no exige en absoluto que tenga que acreditarse un interés público ad hoc o una necesidad a mayores.

TERCERO.- Una vez expuestas las razones por las que esta Sala discrepa de la fundamentación jurídica de la sentencia apelada, procede entrar en el fondo, es decir, en si la actividad comunicada en su día por la Sra. Benita, una VUT en el emplazamiento en el que se ubica, es o no un uso residencial o compatible con la normativa urbanística. Lo primero que hay que decir es que no se discute que en el PGOU de Salamanca se dispone que con la excepción de los despachos profesionales y los despachos profesionales domésticos no puede situarse ningún otro uso no residencial en la misma planta o superiores a las ocupadas por viviendas, con excepción de la planta NUM001 y NUM002. Como en el caso no hay duda de que la vivienda objeto de la comunicación se sitúa en la DIRECCION000, la cuestión litigiosa se reduce a determinar si las VUT son o no un uso residencial, uso este que el PGOU define como "aquel que se desarrolla en los edificios destinados al alojamiento permanentede las personas" -luego se distinguen dos clases de usos residenciales, la clase vivienda y la clase residencia comunitaria, la primera referida a los casos en los que la vivienda se destina al alojamiento de personas que configuran un núcleo con los comportamientos habituales de las familias, tengan o no relación de parentesco-. En cuanto a los usos terciarios, el mismo PGOU de Salamanca los define como aquéllos que tienen por finalidad la prestación de servicios al público, tales como, entre otros, los servicios de alojamiento temporal-luego distingue distintas clases, entre ellas la hotelera que comprende las actividades que, destinadas a satisfacer alojamiento temporal, se realizan en establecimientos sujetos a la legislación específica, "tales como" hoteles, hostales, pensiones y apartamentos en régimen de explotación hotelera (la expresión que se acaba de entrecomillar, "tales como", evidencia que la enumeración que se hace lo es a título de ejemplo y no tiene carácter exhaustivo, lo que ha de ponerse en conexión con el hecho de que el PGOU se aprobó en el año 2007 y de que las VUT son un fenómeno de creación relativamente reciente, reguladas en el ámbito autonómico por el Decreto 3/2017, de 16 de febrero)-. En la regulación que la Comunidad Autónoma ha hecho de las VUT, y en concreto en este Decreto 3/2017, queda claro igualmente que las mismas son un tipo o modalidad de establecimiento de alojamiento turístico (artículo 1) y que son pisos, casas, bungalós, chalets u otros inmuebles análogos, amueblados y equipados en condiciones de uso inmediato, que son comercializados o promocionados en canales de oferta turística para ser cedidos temporalmentey en su totalidad a terceros, de forma habitual, con fines de alojamiento turístico y a cambio de contraprestación económica (artículo 3) -"la temporalidad" es, según la Introducción, uno de los elementos definitorios de las VUT, hasta el punto de que las estancias de una misma persona por tiempo superior a dos meses seguidos ya no se considera que sean un uso turístico-.

De lo expuesto cabe razonablemente deducir que el uso residencial es aquél cuyo destino es el alojamiento permanente, mientras que no es tal, y sí un uso terciario, aquél cuyo objeto sea el alojamiento temporal. En la medida en que es esto último lo que acontece con las VUT, debe concluirse que el uso que en ellas se hace no es residencial sino terciario y por tanto que se ve afectado por la regulación contenida en el antes citado artículo 7.5.1 apartado a) de la Normativa del PGOU, lo que hace en definitiva que haya de ser considerada conforme a derecho la decisión impugnada del Ayuntamiento de Salamanca, estimándose así el recurso de apelación por él interpuesto y desestimándose en consecuencia el recurso contencioso administrativo formulado contra aquella decisión por la Sra. Benita.

En apoyo de la afirmación que acaba de hacerse se juzga oportuno hacer expresa referencia a las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2025 y 19 de noviembre de 2020. En la primera, la de 24 de junio de 2025, se hacen unas consideraciones generales sobre las VUT (noveno fundamento de derecho, en el que se indica que <> -luego se añade que <>),se tiene en cuenta la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de septiembre de 2020, Asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18, referida a la ordenación de las viviendas de uso turístico (fundamento jurídico décimo, en el que se deja claro que para el Tribunal Europeo < artículo 4 punto 1 de la Directiva 2006/123 >>),se expone la jurisprudencia sobre los límites del planeamiento en relación con el ejercicio de la actividad de VUT y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las restricciones legales a tales viviendas (esta segunda, plasmada en la STC 64/2025, de 13 de marzo, le lleva a recordar que en dicha sentencia se señala que "la explotación turística, como otros usos productivos distintos del residencial,no puede ser entendida como consustancial a las edificaciones calificadas por el planeamiento para el uso de vivienda, o, dicho con otras palabras, la posibilidad de destinar la vivienda al uso turístico no es una de las facultades sin las cuales el derecho de propiedad sobre la vivienda deviene irreconocible") y se concluye declarando que la prohibición del uso terciario de vivienda turísticaque allí se enjuiciaba, en áreas donde sí se permiten otros usos terciarios, es conforme a los principios de proporcionalidad y necesidad ínsitos en razones imperiosas de interés general.

La otra sentencia del Tribunal Supremo antes citada, la de 19 de noviembre de 2020 que estableció una doctrina luego reiterada en las sentencias del mismo Tribunal de 26 de enero y 2 de junio de 2021, tiene interés porque en ella se enjuiciaba una modificación del planeamiento general de Bilbao en la que las VUT se habían calificado dentro del uso de equipamiento, calificación que impedía su consideración urbanística como estrictamente residencial y que expresamente se afirma que es razonable.En dicha sentencia, cuya entera fundamentación jurídica se da aquí por reproducida, se acepta el razonamiento de la de instancia en el sentido de que el uso residencial "da respuesta a las necesidades de vivienda de la población y se dirige a satisfacer el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada", así como también el de que resulta "completamente ajeno al uso residencial el uso de las VUTpuesto que se dirigen, no a satisfacer el derecho a la vivienda, al que es inherente el carácter estable que caracteriza el domicilio habitual, sino a satisfacer circunstanciales necesidades de alojamiento temporal por razones de turismo o vacaciones" y se declara, fundamento de derecho noveno, que el régimen de usos allí examinado posibilita <>.

En línea parecida, por fin, cabe hacer mención a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid de 25 de octubre de 2012, sentencia en la que en relación con unas determinaciones del planeamiento muy semejantes a las vigentes en Salamanca, casi iguales, se establece el criterio, luego reiterado en sus sentencias posteriores de 17 de enero y 17 de abril de 2013, 7 de mayo de 2021 y 11 de febrero y 23 de diciembre de 2022, de que el uso de que se trata no es residencial sino terciario, a cuyo fin recuerda que el uso residencial es el que sirve para proporcionar alojamiento permanente a las personas, lo que no sucede con el alquiler de viviendas vacacionales como modalidad turística, que no proporciona alojamiento permanente sino ocasional y transitorio. En términos semejantes se han pronunciado también la sentencia del TSJ de Andalucía, Sala de Málaga, de 18 de febrero de 2026 y las sentencias del TSJ de Galicia de 10 de abril y 7 de mayo de 2026 ( es verdad que la sentencia del TSJ de Asturias de 19 de noviembre de 2018 se mueve en términos distintos, pero no lo es menos, aparte de que esta Sala comparte algunas de las observaciones que sobre ella ha hecho el Ayuntamiento de Salamanca en su apelación, que se dictó antes de que el Tribunal Supremo abordara la problemática de las VUT y en concreto antes de las dos sentencias del mismo a que antes se ha hecho referencia y de las que se han reproducido algunas de sus afirmaciones).

CUARTO.- En suma, y por las razones que han sido expuestas, procede según ha sido anticipado estimar el presente recurso de apelación y revocar la sentencia objeto del mismo, desestimándose la pretensión deducida por la Sra. Benita, decisión a la que no cabe oponer válidamente las alegaciones efectuadas por la apelada, a cuyo fin basta con destacar, uno, que el hecho de que la VUT que aquí interesa esté inscrita en el Registro de Turismo de Castilla y León desde el 12 de mayo de 2022 y que esté así legalizada en ese ámbito (que es competencia autonómica) no supone necesariamente que se cumpla con ello la normativa urbanística (en la que es doble la competencia, no solo de la Comunidad Autónoma sino también de los Ayuntamientos), dos, que no es verdad que haya habido un cambio de criterio en el Ayuntamiento de Salamanca, pues no consta que haya ningún acto por parte del mismo en el que se diga o reconozca que las VUT son un uso residencial (no cabe invocar en tal sentido simples informes que no se han visto seguidos de resolución alguna que los dé por buenos), tres, que tampoco se ha producido ningún tipo de retroactividad prohibida, pues el PGOU que se interpreta es del año 2007, modificado en lo que aquí interesa en el año 2011, de modo que de lo que se trata es de aclarar qué tipo de uso urbanístico es en ese planeamiento, o dónde encaja, una actividad o un uso que no está nominal y expresamente previsto (en este sentido debe tenerse en cuenta que al tiempo de aprobarse aquél ya estaba vigente el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero, que en su Disposición adicional única define la vivienda como el "alojamiento de carácter permanentedestinado a satisfacer de manera habitual las necesidades vitales de habitaciónde una o varias personas"), cuatro, que tampoco tiene la virtualidad postulada el que se liquidara y pagara la tasa por recogida de basuras por la actividad de vivienda de uso turístico (extremo al que ninguna atención presta la sentencia del Juzgado a quo) o que se haya tolerado esa actividad durante unos cuantos años y ello no solo porque aquella tasa se gira en función de la actividad que realmente se realiza, y no se discute que la desarrollada era una VUT, sino porque ni el pago de tributos ni la simple pasividad o mera tolerancia suponen en ningún caso la obtención de un permiso o conformidad con una actividad que está sometida al control de la Administración ( SSTS 17 octubre 1989, 24 junio 1994, 12 marzo y 25 mayo 1998, 11 octubre 2000, 11 mayo 2001 y 8 julio 2002), lo que ha de ponerse en conexión con el hecho de que el control de una comunicación previa no está sujeto a plazo y puede efectuarse mientras se desarrolle la actividad comunicada, cinco, que no cabe sostener con éxito que se ven afectados derechos ya consolidados, pues la presentación de una comunicación previa no es ningún acto administrativo ni permite por sí sola afirmar que por la Administración se ha reconocido el derecho a ejercer la actividad de que se trate, seis, que tampoco se comparte el argumento de que la resolución recurrida supone una "prohibición absoluta" afectando a los derechos constitucionales de propiedad y libertad de empresa, derechos que han de ponerse en relación con el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada del artículo 47 de la Constitución y que según la tesis de la demandante podrían esgrimirse para impugnar la prohibición de que haya usos no residenciales, cualesquiera de ellos, por encima de la NUM002 planta de las edificaciones, impugnación que no ha hecho, siete, que la no previsión expresa de un uso en el planeamiento urbanístico (porque por el casuismo que ofrece la realidad no se contempló o porque responde a un fenómeno novedoso) no significa que no pueda ni deba aplicarse la normativa derivada de aquél asimilándolo al uso sí previsto con el que sea más afín -otra cosa es que sorprenda que el Ayuntamiento de Salamanca no haya abordado en todos estos años una modificación de su PGOU para dar respuesta clara a una situación controvertida que afecta a numerosos ciudadanos con legítimos intereses económicos-, ocho, que el acto administrativo recurrido no se basó ni fundamentó en la Ordenanza Municipal reguladora de los apartamentos y las viviendas de uso turístico en Salamanca publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de 18 de noviembre de 2024, ya vigente por tanto al dictarse aquél, por lo que en este proceso no tiene ninguna repercusión el hecho de que la Sección Tercera de esta Sala la haya declarado nula en sentencia del pasado 8 de junio (en todo caso esta Sección no comparte lo que podría denominarse fundamentación "urbanística" de la misma), y nueve, que tampoco se comparte la queja que se expresa en base al principio de buena administración. Aunque este principio cuenta ya desde hace años con un inequívoco respaldo jurisprudencial ( SSTS 30 abril 2012, 3 y 20 noviembre 2015 y 6 julio 2023), no puede sostenerse con éxito que se vulnera el mismo siempre que no se resuelva expresamente o se tarde mucho tiempo en resolver y mucho menos que tal principio sirva para permitir desarrollar una actividad económica para la que no se tiene derecho (en las concretas condiciones en que quiere llevarse a cabo) o que no resulta compatible con la ordenación urbanística vigente. La sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2023 es concluyente cuando fija como doctrina que <>y no lo es menos la sentencia también del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2026, que hace un detallado estudio del régimen jurídico de las comunicaciones previas (fundamento de derecho cuarto) y de la jurisprudencia sobre la cuestión casacional debatida (fundamento de derecho quinto) y que declara en su fundamento jurídico sexto que las comunicaciones previas y las declaraciones responsables <>.

QUINTO.- En cuanto a las costas, no ha lugar a hacer una especial imposición de las mismas en ninguna de las dos instancias, las de la primera por las dudas de derecho que ofrecía el supuesto litigioso, de las que son buena muestra la sentencia del Juzgado a quo, y las de la segunda al haberse estimado el recurso de apelación - apartados 1 y 2, respectivamente, del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (LJCA)-.

SEXTO.- Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación