Sentencia Contencioso-Administrativo 250/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 7159/2024 de 13 de junio del 2025

PRIMERO.- El objeto de este recurso contencioso-administrativo.

El objeto de este recurso contencioso-administrativo versa en dilucidar si es conforme a derecho la Resolución de fecha 05/07/2.023 dictada por la Xunta Superior de Facenda de la Xunta de Galicia, que inadmite por falta de competencia, la reclamación económico-administrativa interpuesta por la entidad Servicios de Hostelería Aguinchos, S.L., contra la Resolución de fecha 21/10/2.022 dictada por el Gerente del Área Sanitaria de Ourense, Verín y O Barco de Valdeorras, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a otra Resolución de fecha de 29/12/2.021, que: (i)liquida definitivamente el contrato administrativo de prestación de servicios de la cafetería restaurante del Complejo Hospitalario Cristal Piñor de Ourense, fijando un saldo a favor del Sergas por la cantidad de 24.520,73 €; (ii)incauta las garantías definitivas entregadas; (iii)ordena el ingreso de la cantidad referenciada.

Razona la Resolución recurrida, citando la Disposición Adicional Primera de la Ley 13/1.991, de 9 de diciembre, de Tasas, Precios y Exacciones Reguladoras de la Comunidad Autónoma de Galicia, -por lo que aquí interesa-, lo siguiente:

"Se ben, como di a resolución recorrida, estamos ante un recurso de dereito público non tributario, a liquidación no provén nin dun tributo nin dun prezo público, polo que neste caso, a Xunta Superior de Facenda só tería competencia para examinar o procedemento recadatorio, non para determinar se a liquidación é ou non axustada a dereito, xa que neste caso, é a liquidación dun contrato administrativo e, ao tratarse de materia contractual, non entra dentro das materias obxecto de reclamación económica administrativa ás que alude a Disposición adicional primeira da Lei 13/1991, do 9 de decembro, de taxas, prezos e exaccións reguladoras da Comunidade Autónoma de Galicia. Ao tratarse dun acto de liquidación que só inicia o procedemento recadatorio, ao abrir o prazo de pago, tampouco nos atopamos aínda con ningún acto administrativo do procedemento recadatorio que sí constituiría materia económica administrativa".

SEGUNDO.- La demanda y la contestación.

La demanda de la entidad Hostelería Aguinchos, S.L., interesa que, previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia, que: a)Con carácter principal, declare la nulidad de todo el expediente administrativo, por falta de imparcialidad de la Instructora del mismo que no se abstuvo, ordenando la tramitación de un nuevo expediente. b)Con carácter subsidiario, declare la anulabilidad de la Resolución impugnada, por prescripción de las cantidades liquidadas referentes al suministro eléctrico y canon hasta el mes de Julio del año 2.017, y además, condene a la Xerencia de Xestión Integrada de Ourense, Verín e O Barco de Valdeorras, a que le abone la cantidad de 64.605,58 €, (55.879,04 €, por el importe del valor de los bienes muebles existentes en el local), (1.457,30 €, por consumos efectuados por la dirección, gerencia y distintos servicios), (7.269,24 €, por los daños y perjuicios generados por la demora en la liquidación del contrato por los gastos que la empresa tuvo que soportar); todo ello, más los intereses correspondientes desde el 25/04/2.018 y la imposición de las costas procesales a la Administración demandada.

En apoyo de sus pretensiones, alega, en síntesis:

1º.-Que la Instructora Dña. Noelia, incurre en una serie de causas de abstención previstas en el art. 23 de la LEREJU (Ley 40/15, de 1 de octubre), concretamente, se relata por la demandante, que fue esta persona la que ordenó la destrucción de determinados bienes muebles propiedad de la empresa prestadora del servicio de cafetería-restaurante, los cuales, se encontraban dentro de las instalaciones de la misma, decisión que se adoptó por parte de la Instructora con antelación a que se decidiera lo conveniente al respecto de la reversión de los indicados bienes, resultando, además, que la restitución de estos bienes había sido interesada por la empresa demandante, obedeciendo tal actuación -a entendimiento de la demandante- a una venganza de la Instructora al negarse la entidad a seguir prestando el servicio de hostelería para el que había sido contratada; sostiene también la demandante que dicha Instructora tiene interés directo en el resultado de este pleito por ser funcionaria al servicio de la Administración; finalmente, se mantiene que intervino como testigo en diversos procedimientos judiciales suscitados por la demandante contra la Administración demandada con motivo de la explotación de las cafeterías del Complejo, y que, tiene enemistad con el Administrador de la entidad demandante, a raíz de los indicados litigios que dieron lugar a denuncias en las que llegó a intervenir la Policía.

2º.-Que la liquidación contractual se realizó pasado el plazo establecido en el art. 111 de la Ley 13/1.995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que dispone a tal fin el plazo de un mes a contar desde la fecha del acta de recepción, por lo que entiende que al dejar transcurrir la Administración tres años desde la extinción del contrato, ha prescrito del derecho a liquidar, cuando menos, las partidas relativas al suministro de electricidad y canon de los años 2.017 (julio) y 2.018.

3º.-Que la Administración demoró en exceso la duración el procedimiento de liquidación, sugiriendo la caducidad del mismo, habida cuenta que, contra la Resolución de liquidación de fecha 29/12/2.021 se interpuso recurso de reposición, que fue inadmitido por la Administración, lo que le obligó a la actora a acudir en reclamación económica-administrativa ante la Xunta Superior de Facenda que acoge la pretensión de la demandante y ordena retrotraer las actuaciones para que se resolviese el recurso, y todo este periplo temporal no beneficia a la demandante sino a la propia Administración.

4º.-Que la Administración ni acredita las cantidades que se dicen adeudadas por la demandante, ni le ha devuelvo los bienes muebles que se relacionan en el hecho cuarto de la demanda, por lo que solicita, se le abone la cantidad que por este concepto fija en el suplico de su escrito rector.

La contestación de la representación Letrada de la Xunta de Galicia, solicita la inadmisión de la demanda, o, subsidiariamente, su desestimación, en resumen, por lo siguiente:

1º.-No hay que perder de vista que el recurso se dirige contra una Resolución de la Xunta Superior de Facenda, por la que este órgano se declara incompetente para conocer de la reclamación económica administrativa interpuesta por la actora, la cual, ningún argumento aporta con el fin de combatirla.

2º.-Si no fuera acogido el anterior razonamiento, entiende que la deuda liquidada no está prescrita, porque se impugnó ante la jurisdicción contenciosa la resolución del contrato, lo que interrumpió el plazo prescriptivo del art. 23 del Decreto Legislativo 1/1.999, de 7 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen Financiero y Presupuestario de Galicia. Respecto a una posible caducidad, alega que la tramitación del procedimiento cumplió el plazo de los 6 meses del art. 21 de la LPAC.

3º.-Respecto a la vulneración del principio de imparcialidad por falta de abstención de la Instructora, muestra disconformidad, por considerar que ninguna causa de abstención concurría en el presente caso al amparo del art. 23 de la LEREJU (Ley 40/15, de 1 de octubre), tal y como razonó la Resolución que resuelve sobre la recusación formulada en el expediente por la actora, y además, aunque así fuera, ello no redundaría necesariamente en la nulidad peticionada por la actora, por lo que establece el art. 23.4 de la LEREJU.

4º.-En cuanto al fondo del asunto, sostiene que la liquidación practicada ha sido correcta. La demandante no discute las cuantías fijadas por la Administración, sino que, lo que pretende, es que se le añadan ciertas partidas, que, supuestamente, la Administración no valoró, operando una especie de compensación que no es de recibo. Así, respecto a los bienes muebles, -la partida de 55.879,04 €-, alega que son bienes que constituían el objeto del contrato, de manera que, el precio del contrato, el canon y las tasas, ya tuvieron en cuenta la inversión realizada por la demandante. En relación a las facturas -esto es, las facturas por importe de 1.457,30 €-, argumenta que ya estarían abonadas. Por último, por lo que hace a los 7.269,24 € restantes, por gastos que la empresa dice no tiene obligación de soportar, expone que se corresponde con los importes de los avales, explica que las garantías definitivas no pueden ser canceladas en tanto el interesado no acredite el cumplimiento de las obras derivadas del contrato, así como los daños y perjuicios ocasionados a la Administración con motivo de la ejecución del contrato, por lo que los gastos derivados de estos avales no corresponde que los abone la Administración, al traer causa en la actuación de la propia demandante. Para avalar su posición referencia las dos Sentencias del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Ourense.

TERCERO.- La respuesta de la Sala.

Visto el contenido del expediente y de la totalidad de las actuaciones, se adelanta, que procede desestimar el recurso contencioso, por lo que sigue:

A.-Sobre la competencia de la Junta Superior de Hacienda.

El recurrente cumplió fielmente el itinerario que respecto a los recursos y reclamaciones le marcó indefectiblemente la Administración, por lo que procede admitir el recurso contencioso interpuesto, por el principio de buena fe que debe regir en las relaciones entre Administración-Administrado ( art. 7 del C.c. y del art. 3.1 e) de la LEREJU), y, en virtud del principio de tutela judicial efectiva ( art. 24 de la CE) y economía procesal ( art. 11.3 de la LOPJ) , procede entrar a resolver las cuestiones planteadas por las partes contra las Resoluciones de liquidación contractual dictadas, por cuanto que, la remisión de nuevo a la Xunta Superior de Facenda para su resolución, sería redundante además de conllevar más preocupaciones a la demandante, por cuanto que contamos con elementos de juicio suficientes para enjuiciar el caso que se nos presenta con conocimiento de causa, deducibles tanto del expediente administrativo como de la documentación que aportaron las partes a este recurso contencioso, (la cual, fue admitida en su totalidad en el período del recibimiento a prueba).

En el folio 500 del "1 REA Y expte.zip (3 EXPTE ADVO)",consta, en la Parte Dispositiva de la Resolución dictada por la Gerencia con fecha 21/10/2.022 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Resolución de fecha 29/12/2.021, que: "(...) esta resolución non se considera definitiva na vía administrativa e, contra a mesma, cabe interpoñer reclamación económico-administrativa ante a Xunta Superior de Facenda (...)."

En el mismo sentido, vid la STC 214/2.001: "(...)si bien las indicaciones que sobre la irrecurribilidad de sus actos hagan las Administraciones públicas carecen de fuerza vinculante para las partes, que pueden razonablemente discutirlas, no puede considerarse falta de diligencia de la parte,en virtud del principio de buena fe que debe regir la actuación de la Administración y de la obligación constitucional de ésta, según el art. 103 CE , de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al derecho, el seguir las instrucciones contenidas en las notificaciones administrativas, relativas a los recursos procedentes y plazos para interponerlos pues lo contrario supondría colocar a los ciudadanos en una situación de inseguridad ante las notificaciones administrativas,y vendría a eliminar la garantía que supone para el administrado la regulación legal de los requisitos de estas notificaciones ( SSTC 193/1.992 y 194/1.992, de 16 de noviembre , FF JJ 5).

B.-Acerca de la falta de abstención de la Instructora.

Las causas de abstención en que incurriría la Instructora aducidas por la recurrente, teóricamente, encajan en el art. 23.1 a) ("interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél")c) ("enemistad manifiesta con administradores de entidades interesadas"),d) ("intervención como testigo en el procedimiento de que se trate")y e) ("tener relación de servicio con la persona jurídica interesada directamente en el asunto")de la LEREJU.

Y decimos que hipotéticamente se incardinan en el precepto indicado, porque, a este respecto, hay que partir de que la jurisprudencia, en caso de que la recusación no sea aceptada, -como fue el caso-, exige prueba de estar incurso en causa de abstención no bastando las meras presunciones.

Respecto a la causa de abstención consistente en que la Instructora mantiene interés personal en el asunto, -art. 23.1.a) LEREJU-, no se acepta, porque no se nos refiere siquiera el interés particular que pudiera tener la funcionaria susceptible de generarle es su esfera patrimonial/personal y/o profesional algún tipo de beneficio que colisione con el interés privativo de la empresa afectada o con el interés público de la Administración ( art. 103 CE) . Por otra parte, si bien es cierto que el deber de abstenerse alcanza también a los actos de trámite, no se observa en qué medida la actuación de la Instructora tuvo alguna influencia en la controversia a que se ciñe este litigio, que versa sobre la liquidación económica de un contrato administrativo, liquidación que se llevó a cabo, en cuanto al dictado de su resolución, por un órgano administrativo totalmente diferente (Gerente del Área Sanitaria de Ourense, Verín y O Barco de Valdeorras) al órgano Instructor, el cual, no se encuentra atado al resultado de la instrucción practicada.

Por lo que hace a la causa de abstención relativa a que la Instructora tiene enemistad con el Administrador de la entidad Servicios de Hostelería Aguinchos, S.L., o que actúa por venganza, - art. 23.1.c) LEREJU-; el relato que acompaña la demandante para justificar el deber de abstención es conjetural, y acogerlo, sería tanto como admitir que el desempeño de las tareas correspondientes a un puesto de trabajo, ( art. 54.2 del EBEB -RD-Leg 5/15, de 30 de octubre), implica automáticamente la incursión de causa de abstención, por cuanto que vincula la recurrente una supuesta animadversión de aquella profesional contra el Administrador de la empresa demandante al mero hecho del dictado por la misma de resoluciones que forman parte de su cometido funcionarial. Además, no describe la recurrente ningún episodio con aquélla del que razonablemente quepa inferir algún tipo de hostilidad o antipatía, sin que del atestado elaborado por la Policía de Ourense con motivo de la recogida de documentación por la recurrente del local donde prestaba el servicio cuando fue desalojada, sirvan para tal fin, pues el citado documento se limita a constatar este hecho, sin que se describa en el mismo ningún choque entre ambos, pues no estuvo presente la Instructora actuante -véase sino el Atestado aportado junto a la demanda, -doc. núm. 12-.

Sobre la intervención de la Instructora en calidad de testigo en los procedimientos judiciales, (PO núm. 271/2.018D tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ourense y PO núm. 274/2.018, tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de la misma ciudad) -art. 23.1.d) LEREJU-, procede igualmente rechazarla por la razón de que se trata de procedimientos jurisdiccionales que no tenían como objeto la liquidación del contrato, que es lo que se ventila en éste, pues, nótese, que el precepto legal referenciado, exige para apreciar la causa de abstención, que la intervención como testigo fuera "en el procedimiento de que se trate",y, ni en esta vía judicial ni en la administrativa previa, tuvo la Instructora intervención como testigo.

El PO núm. 271/2.018 tuvo como función decidir sobre la conformidad a derecho de la Resolución 07/05/2.018 relativa a la finalización del servicio, cese en la actividad y desalojo; así lo acredita la Sentencia dictada en dicho pleito que fue aportada por la demandada como documento núm. 2 de su contestación, que termina estimando -si bien parcialmente- la demanda y condena a la Administración a liquidar el contrato, si bien entiende que la comunicación del cese del contrato (y, por ende, su resolución) fue conforme a derecho. En el PO núm. 274/2.018, -la representación de la Administración refiere que es el PO núm. 156/2.018-, si bien no se aporta la resolución jurisdiccional por ninguna de las partes, se infiere del expediente administrativo que se dictó la Sentencia núm. 172/2.019 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2, que resolvió sobre si la actuación de la Administración -quedándose con los bienes muebles- constituía o no una vía de hecho, lo que fue desestimado por el Juzgado, por considerar que la Administración siguió al efecto la tramitación de un procedimiento administrativo y por la prerrogativa que le asiste de interpretación unilateral de los contratos ( art. 60.1 de la LCAP -Ley 13/95, de 18 de mayo, -aplicable por la fecha de adjudicación- 15/07/1.966).

Finalmente, por lo que se refiere a la causa de abstención que consistiría en tener la Instructora relación de servicio con la persona jurídica interesada directamente en el asunto, (la Administración) -art. 23.1 e) LEREJU-, no arrima la demandante ninguna circunstancia para evidenciar esta causa, siendo su falta de concurrencia evidente, habida cuenta que la Resoluciones recurridas -que liquidan un contrato antecedente-, no han sido dictadas por la Instructora, sin que el hecho de haber sido testigo en aquellos procedimientos pueda impedir su intervención como Instructora en éste, resultando además, que ni su superior jerárquico se lo ordenó tampoco ex art. 23.3 de la LEREJU.

A mayor abundamiento, el art. 23.4 de la LEREJU establece que: "La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido".

Por todo lo expuesto, la pretensión aducida con carácter principal se desestima.

C.-En relación a la liquidación contractual.

*Alega la recurrente prescripción del derecho a liquidar.

El art. 23.1 a) de la Ley de Régimen Financiero y Presupuestario de Galicia (RD-Leg. 1/99, de 7 de octubre), señala al respecto del plazo prescriptivo que la Administración tiene para liquidar créditos lo siguiente: "Salvo lo establecido por las Leyes reguladoras de los diferentes recursos, prescribirá a los cinco añosel derecho de la Hacienda de la Comunidad: a)A reconocer o liquidarcréditos a su favor, computándose el citado plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse." La Resolución de extinción contractual es de fecha 28/05/2.018, aunque, desde ese instante, hasta que se dicta la Resolución que liquida el contrato el 29/12/2.021, acaecen una serie de actos que interrumpen el lapso temporal prescriptivo de conformidad con el art. 23.3. a) "por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase",volviendo a computarse de nuevo el plazo quinquenal.

Y es que, la demandante recurrió en la vía administrativa la Resolución de resolución del contrato y en la posterior vía judicial, demanda que recayó en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ourense, que, en el PO núm. 271/2.018, dicta con fecha 20/09/2.020 la Sentencia correspondiente. Por lo tanto, las partidas que dice prescritas la actora correspondientes a los años 2.017 y 2.018 en modo alguno lo estarían, no solo ya porque medió la interposición por su parte de los recursos mencionados que interrumpieron la prescripción, sino también porque aunque no mediaran estos actos de interrupción de la prescripción, no habrían transcurrido el plazo de los 5 años desde julio 2.017 a 03/01/2.022 -fecha en que se tiene por notificada a la empresa la Resolución de 29/11/2.021, según el justificante de Notifica.gal que obra al folio 393 de 502 del expediente administrativo-.

El art. 111.2 de la LCAP (Ley 13/95, de 18 de mayo) que alega la recurrente a su favor, no tiene nada que ver con el plazo que se reconoce en el art. 23.1.a) mencionado a la Administración gallega para liquidar, que es el aplicable en este caso, pues el precepto de esta LCAP lo que regula, es el plazo que tiene la Administración para recibir el objeto del contrato, que requiere un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro "dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o realización del objeto del contrato",que es una cuestión totalmente diferente a la prescripción del derecho a liquidar. Por consiguiente, este motivo se desestima.

*Aduce la recurrente caducidad del procedimiento de liquidación.

La recurrente señala que la duración del procedimiento de liquidación contractual fue excesiva, por cuanto que antes del que está siendo enjuiciado, hubo otro procedimiento administrativo por lo mismo que terminó por Resolución administrativa que declara su caducidad, y, además de lo anterior, alega que recurrió, -en el segundo procedimiento administrativo subsiguiente a aquél, que es el que constituye el objeto de este recurso-, la Resolución de 29/12/2.021 en reposición, siendo resuelto por otra que inadmite el recurso por supuesta extemporaneidad, la cual, es anulada posteriormente por la Xunta Superior de Facenda, que entiende que el plazo de interposición del recurso era adecuado a la legalidad.

La recurrente no indica cuál es el plazo de duración de un procedimiento de liquidación. Por su parte, la representación Letrada de la Administración indica que no procede apreciar una supuesta caducidad del procedimiento porque la duración del mismo sería de 6 meses, por entender aplicable el art. 21.2 de la LPAC, por lo que habiéndose iniciado el segundo procedimiento de liquidación en virtud del Acuerdo de 26/07/2.021 y terminado en virtud de Acuerdo 29/12/2.021, -notificado en los primeros días de Enero del año 2.022-, el plazo indicado no habría transcurrido.

No estamos de acuerdo con la anterior afirmación.

Estamos ante un procedimiento de liquidación contractual que no tiene establecido un plazo específico de duración. La LPAC actual -que es la aplicable por la fecha de inicio del procedimiento (DT3ª)-, determina que el plazo aplicable de los procedimientos administrativos, en defecto de normativa específica, es de 3 meses, pues así lo dispone el art. 21.3 de la LPAC ("Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses"),no siendo posible aplicar el máximo de 6 meses del art. 21.2 del Texto Legal indicado, por la razón de que el establecimiento de un plazo distinto a los 3 meses y no superior, en todo caso, a los 6 meses, requiere que quede determinado -según preceptúa el apartado indicado- "por la norma reguladora del correspondiente procedimiento."En la contestación a la demanda se defiende que el plazo es de 6 meses pero non se indica en base a que normativa procedimental se fijó tal duración. En las Resoluciones dictadas a lo largo del expediente, tanto la que declara la caducidad del primer procedimiento de liquidación, como la que inicia el segundo, se menciona la aplicabilidad del art. 21.2 de la LPAC, pero lo cierto es que no se ilustra sobre la norma reguladora que establece el plazo especial de duración de 6 meses que se aplicó por la Administración actuante.

Por otra parte, revisado el iter procedimental del procedimiento litigioso, (pdf 3 EXPTE) no se observan actos administrativos por lo cuales se haya extendido el plazo de duración de los 3 meses, por cuanto que, ni se adoptó una Resolución de suspensión expresa que paralizara el curso de las actuaciones al amparo del art. 22 de la LPAC ("Suspensión del plazo máximo para resolver")ni tampoco una Resolución de ampliación del plazo con base en el art. 23 ("Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar");tan sólo hay un requerimiento a la empresa para que aportara diversa documentación pero lo cumplimentó en los 10 días que se le confirió, por consiguiente, el procedimiento está caducado porque excedió su tramitación del lapso de los 3 meses que exige la LPAC para que pueda tramitarse y notificarse.

Consecuentemente con lo expuesto, de conformidad con el art. 47.1 e) de la LPAC, se declaran nulas de pleno derecho las Resoluciones administrativas referentes a la liquidación del contrato, lo que comporta su eliminación radical y privación de cualquier efecto que hayan producido, por el carácter retroactivo que tiene la declaración de nulidad de los actos administrativos ( STS de fecha 05/12/2.002, RJ 2703; entre otras muchas), siendo por lo demás, la nulidad un vicio de orden público, que puede ser apreciado de oficio por el Tribunal que conozca de un recurso contra el acto ( STS 24/04/1.985, RJ 2.233).

Lo anterior no supone la estimación íntegra del recurso porque la demandante solicitaba como pretensión subsidiaria la entrega de una cantidad dineraria a su favor en concepto de liquidación contractual, a lo que no se accede porque la declaración de nulidad radical de tales actos lo impide, por lo que la estimación del recurso será parcial.

CUARTO.- Las costas procesales.

De conformidad con el art. 139.1 inciso segundo de la LRJCA (Ley 29/98) al haber sido el recurso estimado parcialmente, las costas no se imponen a ninguna de las partes, sino que, cada una, satisfará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.