Sentencia Contencioso-Administrativo 473/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4251/2023 de 14 de octubre del 2024

PRIMERO.- Fundamentación jurídica de la demanda.

Centra el objeto de su recurso en la comunicación de 3 de mayo de 2023, de la Dirección Xeral de Planificación e Ordenación Forestal, por considerar en la misma que no hay motivos suficientes para el inicio de un expediente de declaración de grave abandono o degradación del monte vecinal en mano común de Vilaxuste, ni para que la Xunta de Galicia asuma la gestión cautelar de esta comunidad.

Refiere que se inicia el expediente en virtud de denuncia presentada por el demandante, por considerar que por la Asamblea general de la Comunidad se ha venido tomando acuerdos contrarios a la legislación en materia de Montes Vecinales y en Mano Común, al estarse adjudicando parcelas de monte mediante constitución de derechos de superficie para plantación forestal a vecinos comuneros con la facultad de cesión a terceros por plazos que llegan hasta cuarenta años. Refiere sobre las actuaciones remitidas a la Fiscalía de Lugo y al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Chantada.

Y considera que ello supone que actualmente, más de 300 hectáreas de las 461 clasificadas en la resolución del Jurado Provincial de Montes de 31 de julio de 1975, hayan sido parceladas a beneficio de particulares en contra del régimen de aprovechamientos establecido en la vigente Ley 13/1989, conforme a la cual no es posible el aprovechamiento forestal del monte de forma individualiza, prohibición que es consecuencia de su propia naturaleza de propiedad colectiva sin atribución de cuotas, constituyendo característica consustancial al monte su indivisibilidad.

Que el artículo 22 de la Ley 13/89 introduce como excepción a este carácter indivisible la posibilidad de reparto del cultivo del monte y respecto, exclusivamente, a su aprovechamiento, lotes o parcelas que sólo pueden ser atribuidas por un plazo máximo de once años y con carácter rotatorio entre los Comuneros para su aprovechamiento individual para usos agrícolas o ganaderos.

Y se remite a la Disposición Transitoria Decimoquinta de la Ley 7/2012, de 28 de junio, de Montes de Galicia, y Ley 2/2017, de 8 de febrero de Medidas Fiscales, Administrativas y de Ordenación, con relación al artículo 92 de la Ley de Montes, sobre quiénes son titulares de los aprovechamientos forestales; y por remisión al apartado tercero de la DT 15ª, conforme al cual "En ningún caso se podrán regularizar aprovechamientos individuales en montes vecinales en mano común cuando las plantaciones se lleven a cabo después de la entrada en vigor de esta Ley".Acompaña copias de las actas de las Asambleas Generales, en las que se aprueban diferentes derechos de superficie a favor de vecinos comuneros con la facultad expresa de cesión de los mismos a terceros.

Con respecto a lo solicitado, sobre la concurrencia de la situación de grave abandono o degradación del monte, art. 28.2.f) de la Ley 13/89 en su redacción dada por el art. 13.3 de la Ley 18/2021, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, con vigencia desde el 1 de enero de 2022, puede concurrir por "el reiterado incumplimiento de los deberes y obligaciones establecidos en la normativa vigente".Siendo la razón de su denuncia.

Se remite al contenido del informe de 30 de diciembre de 2024, de donde deduce la parte demandante, la concurrencia del supuesto del artículo 28.2.f) de la LMVMC. Y al informe de la Jefatura del Servicio de Montes de fecha 1 de febrero de 2023.

Añade que, finalmente, se comunica al interesado el informe final de la Dirección Xeral de Montes, omitiendo los requisitos esenciales de una notificación administrativa, como si agota o no la vía administrativa o el régimen de recursos que corresponda, puesto que, aun considerándolo como un acto de trámite, el mismo tiene el carácter de cualificado al impedir la continuación del expediente y consecuentemente su archivo. Habiendo recurrido contra el mismo en vía administrativa.

Atendidos los vicios que denuncia, entiende que no fue interpuesto fuera de plazo, puesto que faltaban todos los elementos que ha de contener un acto administrativo al ser notificado, por lo que sólo cuando realice actuaciones que supongan el conocimiento de su contenido y alcance, ha de entenderse que surtirá efectos. E insiste en que de ser una comunicación, tiene carácter de acto administrativo de trámite cualificado conforme determinan los arts. 112.1 de la Ley 39/15 y 25.1 de la LJCA que son recurribles. Porque dichos actos "deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".

SEGUNDO.- Sobre la contestación a la demanda.

Se remite a los antecedentes recogidos en la Comunicación del Director Xeral de Planificación e Ordenación Forestal de 3 de mayo de 2023. Y refiere que, siendo notificada la resolución el 12 de mayo de 2023, el demandante presentó el recurso de reposición el 21 de junio de 2023, fuera del plazo legal. Que carecen de sentido las alegaciones con relación al plazo, atendido que se trata de un mero acto de trámite no cualitativo y, por tanto, no susceptible de impugnación administrativa ni jurisdiccional. Y que, pese a ello, la Administración consideró que se garantizaban mejor los derechos del interesado tramitando su escrito de impugnación como recurso de reposición, apreciando seguidamente que el mismo se habría interpuesto fuera del plazo de un mes previsto en el artículo 124.2, en relación con el artículo 116, ambos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del PAC.

Añade que en la comunicación del Director Xeral de Planificación e Ordenación Forestal, se viene a concluir que no existen motivos suficientes para la incoación de un expediente de declaración de grave abandono o degradación del Monte Vecinal en Mano Común de Vilaxuste, ni para que la Xunta de Galicia asuma la gestión cautelar de dicha comunidad de montes vecinales, y ello partiendo de los informes técnicos emitidos por funcionarios dependientes de dicha dirección general, y de los documentos de control tomados en consideración por éstos. No tratándose de una decisión definitiva, atendidos los términos de la comunicación. De donde deduce que no es un acto de trámite cualificado. Y añade que el procedimiento administrativo para la declaración de tal situación se inicia en todo caso de oficio, no a instancia de parte, por lo que la solicitud del demandante es una denuncia, de forma que sólo si de la investigación realizada por la Administración a partir de dicha denuncia resulta acreditado el supuesto de incoación de dicho procedimiento, procede su incoación, conforme a la LPAC.

TERCERO.- Sobre la naturaleza jurídica de la comunicación recurrida: acto de trámite.

El objeto de recurso contencioso-administrativo viene constituído por la resolución del Conselleiro de Medio Rural, dictada en expediente NUM000, por la que se inadmite el recurso de reposición contra informe de la Dirección Xeral de Planificación e Ordenación Forestal, confirmando íntegramente la comunicación recurrida.

Es por ello que realmente lo que constituye el fondo del recurso, inicialmente, es la determinación sobre si realmente es un acto de trámite, atendido que la parte demandante considera que, de serlo, sería un acto de trámite cualificado y, por consecuencia, recurrible en la vía jurisdiccional contencioso-administrativo. Ello es así atendido que la resolución recurrida le inadmite el recurso de alzada porque se trata de un acto de trámite, no recurrible y, por consecuencia, no tenía por qué cumplir con los requisitos legales en cuanto al contenido de las notificaciones de los actos administrativos, por lo que, aun cuando se tratara su escrito como de recurso de reposición contra la comunicación, el mismo estaría interpuesto fuera del plazo de un mes.

En este sentido, ha de recordarse que conforme dispone el artículo 116.c) de la Ley 39/2015, "Serán causas de inadmisión las siguientes:

...

c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.

...".

Además, la Ley 39/2015 establece en su artículo 112: "1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si éstos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley .

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento".

A partir de lo expuesto, la jurisprudencia y la doctrina vienen entendiendo que la consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir si el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 LJCA y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

El art. 25.1 LJCA, en relación con el recurso contencioso administrativo, declara actos impugnables: "(...) los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si éstos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".

Como señala la STS de 4 de junio de 2020 ( ROJ: STS 1372/2020- ECLI:ES:TS:2020:1372) Sentencia: 679/2020 Recurso: 1228/2019, "la impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos sólo serán admisibles frente a ésta última y no frente a los actos de trámite. (...) Ello no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento. (...) Son recurribles los actos de trámite en función de las circunstancias concurrentes, esto es, cuando dichas circunstancias pongan de relieve que el acto de trámite es uno de los citados como cualificados en el artículo 112.1 de la LPAC , porque deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable.

La jurisprudencia es muy casuística a la hora de definir cuáles son los actos de trámite impugnables autónomamente y cuáles no, y para determinar si los actos de trámite son cualificados y, por tanto, recurribles hay que atender, esencialmente a la producción de indefensión, vedada constitucionalmente, o la irreparabilidad de derechos legítimos".

Por consecuencia, se consideran actos de trámite aquéllos que tienen un carácter auxiliar o instrumental y anteceden a una resolución final que deba recaer sobre un determinado asunto de tal manera que sirve para su preparación. Antes de dictarse una resolución final se suelen dictar, durante el procedimiento de su elaboración, uno o varios actos de trámite convenientes para poder resolver la cuestión de fondo.

Por lo común estos actos trámite no son actos impugnables por separado de la resolución final salvo cuando se trata de un acto de trámite cualificado, que son aquellos actos que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, que en cierta manera deciden éste de forma indirecta y/o que causan indefensión o un perjuicio irreparable y, en tales casos, el acto de trámite sí que es recurrible de forma autónoma a la resolución final.

Como ha señalado desde antiguo el Tribunal Supremo, el carácter de trámite o definitivo de un acto administrativo, así como el sistema de recursos que contra ellos proceda, no depende de la condición que le atribuya el órgano de la Administración y sí del que le corresponda por su naturaleza según la normativa legal correspondiente.

En conclusión, se consideran actos de trámite cualificados y por ello susceptibles de impugnación autónoma frente a los definitivos: los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento; los actos de trámite que produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Y con carácter general, contra estos actos los interesados podrán interponer recurso de alzada y recurso potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad a anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En este caso, atendidas las características del acto recurrido, y a tenor del vigente artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no puede considerarse que nos encontremos ante un acto de trámite cualificado, sino ante una comunicación, que se dicta tras la correspondiente investigación que se lleva a cabo tras la denuncia presentada por el aquí demandante, llegando a las conclusiones que se refieren en los informes, por lo que la decisión de inadmitir el recurso en vía administrativa es conforme a Derecho, atendido que no era recurrible, y de serlo, lo interpuso fuera de plazo. En cualquier caso, no hay que olvidar que tras la denuncia e investigación, no está obligada la Administración a la incoación del procedimiento, en concreto del interesado por el demandante, atendidas las conclusiones de los informes, que llevan, por una parte, a considerar que no existe una situación de grave abandono del monte, que no procede su intervención por la Administración, y que sí que procede la remisión de las actuaciones a determinados órganos para que cada uno de ellos actúe dentro del ámbito de su competencia. Por lo que ha de considerarse ajustada a Derecho la inadmisión del recurso decretado en la resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

A pesar de lo expuesto, también hay que tener en cuenta que se motiva la decisión de la Administración, en el sentido de la improcedencia de lo interesado por el demandante, de forma que, aun cuando se inadmite su recurso, se analiza el fondo, justificando la improcedencia de la incoación del procedimiento que pretende tras su denuncia, y ello porque la Administración consideró que se garantizaban mejor los derechos del interesado tramitando su escrito de impugnación como recurso de reposición, apreciando seguidamente que el mismo se habría interpuesto fuera del plazo de un mes previsto en el artículo 124.2, en relación con el artículo 116, ambos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del PAC, dado que la referida comunicación fue notificada fehacientemente al recurrente el 12 de mayo de 2023, no habiendo interpuesto recurso contra la misma hasta el 21 de junio de 2023. Y ello se hace de la siguiente manera, partiendo de los antecedentes que resultan del examen de las actuaciones:

"ANTECEDENTES

1. Con data 20/09/2022 o servizo de Montes de Lugo da traslado á Dirección Xeral de Planificación e Ordenación Forestal unha denuncia de situación de grave abandono do MVMC de Vilaxuste, no concello de Portomarín, presentada o 31/05/2022 por D Apolonio que actúa na súa condición de comuneiro do MVMC de Vilaxuste. A petición xustificase na existencia de talas solicitadas por particulares en virtude de dereitos de superficie constituídos pola comunidade, desviación de fondos da comunidade que afectaría ás obrigas de reinvestimento, e incumprimentos da moratoria sobre as novas plantacións de eucalipto. Na documentación que se achega con varios escritos do interesado denunciase tamén un presunto fraude fiscal.

2. O 17/10/2022 solicítase ao servizo provincial un informe proposta sobre a petición que figura na denuncia de cara a motivar a incoación do expediente de grave abandono se fóra o caso.

3. O 13/03/2023 A subdirección Xeral de Mobilidade de Terras remite a esta dirección xeral por ser o órgano competente, unha solicitude de D. Apolonio solicitando a xestión cautelar do MVMC de Vilaxuste por parte da Consellería de Medio Rural.

4. Con data 24/02/2023 recíbese o informe do servizo provincial, emitido tras solicitar ao distrito forestal información detallada das cuestións citadas polo interesado coas oportunas comprobacións do denunciado (nos diferentes escritos presentados por vostede cítanse mais de duascentas parcelas) e tras dar audiencia á comunidade veciñal en man común de Vilaxuste para que achegase as alegacións e documentación oportunas...".

A partir de lo expuesto y de los informes obrantes en las actuaciones, se parte de que es cierto que la Ley 13/1989, de 10 de octubre, regula la gestión cautelar en los MVMC en su artículo 27, atribuyéndole a la Dirección General de Planificación y Ordenación Forestal la competencia para la tramitación de las actuaciones necesarias para que el ayuntamiento o la propia Consellería de Medio Rural ejerciten dicha gestión cautelar, pero sólo para los siguientes supuestos:

"1. Nos casos de inexistencia, extinción ou desaparición da comunidade de veciños.

2.a) Aqueles montes respecto dos que a entidade xestora do Banco de Terras de Galicia informe que non existe iniciativa do sector privado, xa sexa gandeira ou forestal, para efectuar a súa xestión.

2.b) Aqueles montes respecto dos que a entidade xestora do Banco de Terras de Galicia emita informe técnico no que xustifique qué razóns de índole técnica, agronómica ou forestal impiden a aptitude da finca para o seu aluguer nos destinos previstos na lei 11/2021, do 14 de maio, de recuperación da terra agraria de Galicia, de acordo co seu artigo 50.e)".

No apreciándose la concurrencia de los mismos en el supuesto que analiza la comunicación, atendido que en el caso de la CMVMC de Vilaxuste no se da ninguno de los tres supuestos previstos en dicho precepto legal, pues existe una comunidad actualizada; el monte no está incorporado al Banco de Terras de Galicia; y la entidad gestora del dicho Banco no emitió ninguno de los informes previstos en los apartados la y b del punto 2 del artículo 27.

Y con relación al grave abandono que refiere la parte demandante, la Ley 13/1989 regula la declaración de grave abandono en sus artículos 28 y 29, definiéndose en el primero de ellos qué se entiende por "monte vecinal en estado de grave abandono o degradación"aquél que, de modo manifiesto, haya sufrido un grave deterioro ecológico, no sea explotado de acuerdo con sus recursos, o sufra una extracción abusiva de ellos. En concreto, dispone la Ley 13/1989, de 10 de octubre, de montes vecinales en mano común:

Artículo 28.

"1. Se entenderá por monte vecinal, en estado de grave abandono o degradación aquél que, de modo manifiesto, sufriese un grave deterioro ecológico, no sea explotado de acuerdo con sus recursos o sufra una extracción abusiva de los mismos.

2. La Junta de Galicia, a propuesta de la Consejería de Agricultura, será competente para declarar por razones de utilidad pública e interés general el estado de grave abandono o degradación.

3. La declaración en estado de grave abandono o degradación implicará la ejecución de un plan de mejora y aprovechamiento.

4. La Consejería de Agricultura establecerá periódicamente los indicadores objetivos que sirvan para la determinación del estado de grave abandono o degradación de los montes, en base, fundamentalmente, a los siguientes criterios: El grado de aprovechamiento de la extensión superficial; el grado de manifiesto desuso; el grado de acomodación a los aprovechamientos establecidos en planes específicos de ordenación agroganadera o forestal, en su caso; el carácter depredador de las actividades extractivas de los recursos, y el peligro manifiesto de degradación de las tierras".Y en el artículo 29, el procedimiento a seguir.

Llegando a la conclusión, a partir de dichos informes del Servicio Provincial de Montes, de que no se cumplen las condiciones legales para incoar un procedimiento de estado de grave abandono, que es lo que interesa el denunciante; concluyendo el Director Xeral de Planificación e Ordenación Forestal que:

"Á vista de todo o anteriormente exposto, non se considera que existan motivos suficientes para o inicio dun expediente de declaración de grave abandono ou degradación do monte veciñal en man común de Vilaxuste, nin para que a Xunta de Galicia asuma a xestión cautelar desta comunidade. O anterior con independencia de:

- as comunicacións ao FOGGA e resto de departamentos desta consellería para por no seu coñecemento as irregularidades detectadas de cara á realización das oportunas comprobacións e seguimentos para mellorar a tutela do funcionamento desta comunidade veciñal en man común;

- da revisión pormenorizada que se encomenda ao servizo de Montes de Lugo dos expedientes de aproveitamentos, as comunicacións de reinvestimentos realizadas e actos de disposicións realizados nos últimos anos, mediante escrito desta mesma data.

- e do resultado dos procedementos sancionadores que podan incoarse con motivo das denuncias realizadas e da antedita revisión pormenorizada.

E, sen prexuizo da posibilidade de acudir á vía civil para dirimir calquera cuestión sobre o funcionamento interno da comunidade ou as posibles situacións fraudulentas por vostede denunciadas".

Y la Dirección Xeral envía una comunicación al Servizo de Montes, dando concretas instrucciones, concretamente al señalar:

"Non obstante, en relación cos expedientes de aproveitamento e os actos de disposición rexistrados, detéctanse diversos posibles incumprimentos da lexislación de aproveitamentos forestais máis unha posible interpretación incorrecta da aplicación da Disposición transitoria decimoquinta da Lei 7/2012, do 28 de xuño, de montes de Galicia, dos que esa xefatura territorial semella ter coñecemento segundo o Certificado-Informe da secretaria do Xurado provincial de montes e Xefa do servizo técnico Xurídico-Administrativo de data 25/09/2018, mais da comunicación e do informe remitido pola mesma á comunidade en xuño do 2019. Polo que deberán ser obxecto de revisión detallada todos os expedientes de aproveitamento (madeireiro ou de pastos) e denuncias por plantacións ilegais dos que se teña constancia nesa xefatura, ao menos todos os que se citan no informe do distrito e en particular aqueles que xa deran orixe a denuncias. Todo o anterior de cara á incoación dos expedientes sancionadores que proceda. Igualmente, e co mesmo fin, deberán revisarse as comunicacións anuais de reinvestimento realizadas pola comunidade verificando conforme ao procedemento previsto no capítulo IV do decreto 23/2016, de 25 de febreiro, polo que se regula o reinvestimento dos ingresos obtidos polos montes veciñais en man común en actuacións de mellora e protección forestal, a coherencia destas cos ingresos por aproveitamentos dos que se teña constancia no monte veciñal".

Por tanto, dicha comunicación deja abierta la posibilidad de incoar el procedimiento de referencia si del resultado de las comprobaciones que realicen dichos departamentos resulta acreditada la concurrencia de los supuestos legales de intervención directa del monte vecinal por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia, y además se advierte al interesado que puede acudir a la vía civil planteando los problemas de funcionamiento interno del órgano de gestión y gobierno de dicha comunidad de montes vecinales en mano común.

En conclusión, y de todo lo anteriormente expuesto resulta que no estamos ante un acto de trámite cualificado, dado que no impide la continuación del procedimiento si de las correspondientes indagaciones resulta acreditado que el monte vecinal se encuentra en estado grave de abandono o degradación, al margen del resto de los cauces de que se informa al denunciante de que dispone. Y como ya se expuso con anterioridad, no hay que olvidar su condición de denunciante, de forma que sólo si de la investigación realizada por la Administración a partir de dicha denuncia resulta acreditado el supuesto de incoación de dicho procedimiento, procede su incoación.

Como consecuencia de lo expuesto, procede la desestimación de la demanda, en el sentido de la confirmación de la procedencia de la inadmisión del recurso presentado en la vía administrativa, al ser, la comunicación, un acto de trámite.

CUARTO.- Costas procesales.

Con imposición del pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite total de 1.500 euros por todos los conceptos ( artículo 139 de la LJCA) .