Sentencia Contencioso-Administrativo 472/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4135/2023 de 14 de octubre del 2024

PRIMERO: Sobre las alegaciones de la parte demandante. Fundamentación del recurso contencioso-administrativo.

La parte actora expone que el Estudio de detalle de dotación de accesibilidad a los inmuebles de vivienda colectiva en la DIRECCION000 de Santiago (expediente NUM000), objeto de impugnación, afecta a la parcela de la recurrente, que se encuentra dentro del ámbito del Plan Especial del Casco Histórico, como "terreno privado de necesaria ocupación para realizar las actuaciones propuestas en el Estudio de Detalle", es decir, calificándola como zona verde.

De la pericial del Sr. Rogelio resulta que el Estudio de detalle incumple el art. 15 del PE-1 vigente desde el año 1997, ya que necesario segregar una parte de la parcela NUM001 del PE-1, cuando salvo excepciones concretas se prohíben las segregaciones y agrupaciones de parcelas en el ámbito de la Áreas urbanas históricas inmediatas, y también incumple el artículo 91 de esa normativa, que solamente permite los cambios de configuración de parcelas dentro de una unidad de ejecución, lo que no es el caso.

También incumple el art. 79 LSG, en cuanto a las condiciones restrictivas relacionadas en el punto 2), apartado a), que prohíbe alterar el destino urbanístico del suelo, debido a que se modifican las condiciones urbanísticas de tres parcelas incluidas en el Plan especial PE-1, instrumento de rango superior al Estudio de detalle que pretende modificarlo, cuando además también el PE-1 prohíbe las segregaciones. De entre las condiciones restrictivas se incumple también el apartado d), ya que propone la apertura de un nuevo vial peatonal sobre el lindero sur del ámbito; y también el f) según el que no es posible realizar parcelaciones.

En cuanto a la modificación del planeamiento realizada, segregando tres parcelas incluidas en el ámbito del PE-1 para incorporarlas al ámbito del Estudio de detalle, no se ha seguido el trámite descrito en el artículo 83 de la Ley.

Por ello se sostiene la nulidad del Estudio de detalle, en cuanto afecta a parte de la parcela de la recurrente, calificándola como zona verde, y pretendiendo por tanto servir como medio de declaración de utilidad pública e interés social que legitima la actuación expropiatoria, finalidad por completo extraña a un Estudio de Detalle.

Los estudios de detalle tienen por única finalidad la de completar o reajustar alineaciones y rasantes, ordenar volúmenes edificables y concretar cuestiones estéticas y compositivas de las edificaciones, sin que pueda alterar el destino urbanístico del suelo, tal como expresamente establece el apartado 2 del artículo 79 de la LSG, y conforme a jurisprudencia constante de esta Sala, carecen de carácter innovador, en forma tal que ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del Plan, pueden dejar de cumplir el Plan al que sirven de especificación o detalle; su finalidad es subordinada y complementaria.

Las zonas verdes y los viales son determinaciones de carácter general establecidos en el planeamiento general, o los planes parciales u otros instrumentos de planeamiento de ámbitos territoriales más concretos, como es en este caso, en el PE-1, cuyo objeto es dar cumplimiento al principio constitucional de participación de la comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística de los entes públicos ( art. 47 CE) . La actuación en este caso pretendida por el Concello, es una verdadera recalificación de terrenos, que carece de encaje en la LSG, al prohibir que a través de un estudio de detalle se puedan recalificar terrenos y/o reducir las superficies destinadas a zonas libres y/o equipamientos (públicos o privados) contemplados en el documento de rango superior. Es, en definitiva, una modificación de las condiciones del planeamiento.

En la demanda se exponen además las siguientes consideraciones, como motivos de impugnación:

1º. La actuación pretendida debería realizarse más bien por la vía de la modificación del planeamiento especial prevista en el art. 83 LSG.

2º. La actora argumenta la existencia de alternativa prevista en la Ley de una tramitación simplificada de los instrumentos de planeamiento para actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración urbanas ( art. 13.2 de la Ley 1/2019, Ley de rehabilitación y de regeneración y urbanas de Galicia, y art. 24 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación urbana de 2015).

3º. La propuesta del Estudio de detalle no resuelve la problemática para cuyo fin ha sido aprobado, basándose en el informe pericial del Sr. Rogelio, que considera que ninguno de los cuatro recorridos puede considerarse como realmente practicable por su longitud, dimensión de desniveles y excesivas pendientes. El perito plantea una posibilidad que pasaría por la eliminación del recorrido peatonal en el límite sur y que plasma en el plano de la página 30 de su informe.

4º. Se causa un grave perjuicio a la parcela de la recurrente con la expropiación pretendida, que tiene cuya parcela de 180 m2, según indica el perito, en relación con la cual, de los 98,0 m2 de la huerta sur, a falta de una medición más concreta, la superficie expropiada es de aproximadamente 45,0 m2, y se priva a la recurrente de la posibilidad de tráfico rodado y de la posibilidad de ejecutar el acceso al garaje ubicado en la DIRECCION001 de su vivienda.

SEGUNDO: Contestación a la demanda.

El Letrado del Concello de Santiago de Compostela se opone al recurso, alegando que:

1º.- No se está segregando una parcela para recalificar la segregada como zona verde, y tampoco se crea un nuevo viario, sino que se añade un elemento de accesibilidad mediante el reajuste de la alineación, que se desplaza ligeramente de la actual. Así consta en el informe de la Arquitecta municipal de 16.02.2023, emitido con ocasión de las alegaciones de la recurrente en el procedimiento de elaboración del Estudio de detalle. La modificación introducida por el Estudio de Detalle no implica una alteración del destino urbanístico del suelo ni de su calificación; tampoco supone una segregación, sino una adaptación necesaria para mejorar las condiciones urbanísticas; resulta proporcional, y se han minimizado los eventuales perjuicios adaptando las alineaciones tras el trámite de información pública, teniendo en cuenta ya las alegaciones de la recurrente.

2º. El Estudio de detalle es un instrumento idóneo, conforme a la ordenanza aplicable del Plan General (ordenanza 9) contempla expresamente la aprobación de un estudio de detalle para la introducción de ascensores y otros elementos que mejoren la accesibilidad, incluso admitiendo que puedan suponer la desafectación del dominio público. Las actuaciones propuestas tienen las condiciones de rehabilitación edificatoria, según lo establecido en los artículos 7.2.b del Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS) y 2.d) de la Ley 1/2019 de rehabilitación y regeneración urbana de Galicia (LRRR) y están dirigidas a mejorar las actuales condiciones de accesibilidad a las viviendas existentes en el ámbito y la reducción de barreras arquitectónicas.

La actuación realizada a través del Estudio de Detalle se ajusta a los objetivos y finalidades previstas para dicho instrumento, y no es necesario recurrir a la modificación del plan especial.

3º. El acto de aprobación definitiva del Estudio de detalle siguió el procedimiento establecido en la normativa urbanística, incluyendo las fases de información pública y audiencia.

El procedimiento previsto en el artículo 16 y siguientes de la Ley 1/2019, de 22 de abril, de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia, no sería el aplicable al caso que nos ocupa. No se está modificando el perímetro del plan especial, sino que se realiza una afectación puntual de parte de la parcela de la demandante.

4º. La crítica del perito sobre la idoneidad de la solución propuesta no puede justificar una solicitud de nulidad, responde a su criterio subjetivo y personal, y no debe prevalecer sobre la opción escogida por los técnicos de este Ayuntamiento con el objetivo de equilibrar las necesidades de accesibilidad con la preservación del entorno histórico, objetivo con el que se muestra conforme la recurrente, aunque discrepa de la concreta solución escogida por los técnicos municipales.

5º. En cuanto al perjuicio alegado, se limita la demanda a aludir a un futuro e hipotético perjuicio que ni siquiera se produciría en la actualidad, sino en el caso en que se lleve a efecto una expropiación de parte de la parcela de la actora. De hecho, viene a reconocer que ni siquiera puede precisar cuál sería la superficie afectada por la hipotética expropiación. Durante la tramitación del Estudio de detalle se intentaron minimizar los perjuicios para la parcela en cuestión, y tras las alegaciones de la propiedad se propuso reajustar ligeramente la alineación propuesta, para minimizar la afección al espacio libre privado de la parcela.

TERCERO: Sobre las vulneraciones alegadas en relación con el planeamiento y la Ley del Suelo de Galicia. Juicio de la Sala.

De conformidad con el art. 79 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia:

1. En desarrollo de los planes generales, planes parciales y planes especiales, podrán redactarse estudios de detalle con los siguientes objetivos:

a) Completar o reajustar las alineaciones y rasantes.

b) Ordenar los volúmenes edificables.

c) Concretar las condiciones estéticas y de composición de las edificaciones complementarias del planeamiento.

2. Los estudios de detalle no podrán en caso alguno:

a) Alterar el destino urbanístico del suelo.

b) Incrementar el aprovechamiento urbanístico.

c) Reducir las superficies destinadas a viales, espacios libres o dotaciones públicas.

d) Prever la apertura de vías de uso público que no estén previamente contempladas en el plan que desarrollen o completen.

e) Aumentar la ocupación del suelo, las alturas máximas edificables o la intensidad de uso.

f) Parcelar el suelo.

g) No tener en cuenta o infringir las demás limitaciones que les imponga el correspondiente plan.

h) Establecer nuevos usos y ordenanzas.

En el presente caso, no ha quedado acreditado que el Estudio de detalle impugnado implique la alteración del destino urbanístico de la parcela de la actora, que se mantiene inalterado, y tampoco se procede a parcelar el suelo ni a efectuar ninguna segregación, y tampoco cabe apreciar que en puridad se proceda con el mismo a prever la apertura de vía de uso público no contempladas en el plan que desarrolla o completa, sino que prevé un elemento de accesibilidad mediante un reajuste de alineaciones, que es uno de los contenidos propios del Estudio de detalle.

A este respecto, la finalidad del Estudio de detalle se expone con claridad con el informe del Arquitecto municipal de 10.12.2021, con referencia a la Memoria de dicho instrumento, en el que se expone:

"El Estudio de Detalle tiene por objeto desarrollar las previsiones del Plan Xeral de Ordenación Municipal y definir las condiciones urbanísticas en las que se van a producir las futuras intervenciones en el ámbito delimitado para el presente Estudio, tanto en lo que se refiere a las edificaciones privadas como a los espacios públicos urbanizados.

El objetivo general del Estudio de Detalle es establecer los criterios de intervención para la introducción de ascensores y otros elementos con el fin de mejorar las condiciones de accesibilidad a las inmuebles y sus viviendas, además de la adecuación de las envolventes térmicas de los edificios. Para ello se proponen, de manera justificada, soluciones y pautas compositivas que garanticen la armonía, mantenimiento, conservación, consolidación y rehabilitación del conjunto a partir del análisis integral del ámbito.

Se trata de detectar los problemas específicos de las edificaciones existentes y de los espacios públicos con ella relacionados para, una vez identificados, llevar a término los siguientes objetivos concretos:

1º.- Plantear para la totalidad del ámbito un estudio previo de reurbanización del espacio público, ordenado desde criterios de accesibilidad y seguridad, potenciando el espacio público de relación y tratando de mejorar los recorridos peatonales y zonas de estancia, actualmente comprometidas por la presencia invasiva y desordenada del vehículo.

2º.- Estudiar y proponer directrices comunes y soluciones específicas para la incorporación de ascensores comunitarios, atendiendo a la modificación volumétrica de las edificaciones originales, la menor ocupación posible de espacio público anexo y las particularidades de cada situación.

3º.- Establecer las características generales que deben cumplirse para la mejora de la eficiencia energética de los edificios e indicar aquellos materiales y soluciones constructivas que favorezcan las actuaciones tendentes al mantenimiento y la conservación de la envolvente."

No es objeto de controversia la descripción de la situación actual que motiva las actuaciones proyectadas, en cuanto a la falta de mantenimiento de las edificaciones y de los espacios libres, y el desajuste de las medidas de accesibilidad con respecto a los estándares constructivos actuales, ya que la totalidad de las viviendas fueron proyectadas y construidas originalmente sin la instalación de ascensor. La controversia se sitúa en la solución elegida por el Concello y la articulación de la misma mediante un Estudio de detalle.

En lo que respecta a la alegada vulneración del Plan Especial-1 de la Ciudad Histórica, no se aprecia que la misma se produzca, en cuanto que propiamente no se acuerda ninguna reparcelación, sino que se reajustan alineaciones con la finalidad de resolver un problema de accesibilidad. Sobre la necesidad de que ese reajuste afecte a la parcela de la actora, se indica en el informe de la Arquitecta Municipal de 16.02.2023 que aunque la misma no está incluida en el ámbito de la ordenanza 9A que se establece para los edificios del DIRECCION000, sino que está incluida dentro del ámbito del PE-1, de la ciudad histórica, se incorpora, sin embargo, una parte al ámbito del estudio de detalle porque está íntimamente ligada a este barrio, (su dirección postal es, de hecho, DIRECCION002) y porque resulta difícil resolver la accesibilidad en este punto crítico si no se estudia de forma conjunta dicha parcela con el resto del barrio. De este estudio surgió la conclusión de que es preciso ajustar en algún punto las alineaciones definidas en esta zona de contacto que, a día de hoy, es un borde de contacto entre distintos ámbitos sin resolver adecuadamente, y que debe ser abordado en este estudio de mejora de la accesibilidad.

Se razona en el informe que esta parcela está en una situación estratégica para resolver la conexión del DIRECCION000 con la calle de Pastoriza ya que permite habilitar una pequeña plataforma horizontal capaz de enlazar el camino existente, que da acceso a la propia parcela, con el que discurre por las traseras de las fincas de Basquiños, garantizando un recorrido peatonal accesible a los bloques en cotas más altas de la zona B.

Y se concluye que de no ajustar dicha alineación no es posible resolver satisfactoriamente la accesibilidad de estos bloques, por lo que se considera justificado incluir la parcela en el ámbito de actuación para la dotación de accesibilidad al DIRECCION000.

Se pretende la incorporación de un itinerario peatonal, por razones de accesibilidad, que no supone propiamente ni una segregación de parcela (no incumpliendo por tanto el Plan Especial), ni que se altere el destino urbanístico del suelo, sino simplemente que un reajuste de alineaciones, contenido propio del Estudio de detalle, que es un instrumento idóneo para realizar tal cometido, que por lo tanto no vulnera ni las prohibiciones de la Ley del Suelo de Galicia.

La pericial de la parte actora le atribuye al Estudio de detalle una virtualidad, en cuanto a la realización de segregaciones o alteración del destino urbanístico del suelo, que no se corresponden con la realidad documentada del alcance del Estudio de detalle de dotación de accesibilidad a los inmuebles de vivienda colectiva en la DIRECCION000, sobre cuyo alcance y la no transgresión de los límites legales ya se pronunció esta Sala en la Sentencia de 17 de septiembre de 2024, dictada en el procedimiento ordinario 4239/2023 ,desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por otra parte, en el que también se alegaba la extralimitación del mismo Estudio de detalle, lo cual fue desestimado por esta Sala.

Debe tenerse en cuenta que en el Anexo I del Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia, en su apartado 5.f, se define "alineación" como "línea señalada por los instrumentos de planeamiento urbanístico que establece la separación de las parcelas edificables con respecto a la red viaria o al sistema de espacios libres y zonas verdes públicos". Si el Estudio de detalle puede establecer reajustes en las alineaciones, debe concluirse que no hay vulneración de los límites legales, cuando lo pretendido precisamente es habilitar un itinerario peatonal y accesible a las viviendas, para cuya configuración se cede espacio libre privado de la parcela, que pasa a integrar espacio libre público, sin que ello implique que la parcela de la actora sea recalificada, pasando de uso residencial a dotacional público como zona verde, sino que se modifica la línea de separación de la parcela con el espacio libre público, lo cual no ha quedado acreditado que implique la realización de alguna de las actuaciones prohibidas por el art. 79 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia.

No hay tampoco base para considerar vulnerado el Plan Especial 1 de la Ciudad Histórica, puesto que no se excluye a la parcela del ámbito de dicho Plan, sigue estando incluida en el mismo, y por tanto no se modifica la descripción del mismo, ni propiamente se produce ninguna división o segregación de parcelas, no teniendo más alcance el Estudio de detalle que el reajuste de alineaciones permitido por la Ley. El hecho de que se prevea legalmente la tramitación simplificada de modificación de instrumentos de planeamiento para actuaciones de rehabilitación edificatoria y regeneración urbana, a lo que alude la demanda, no determina la falta de idoneidad del Estudio de detalle para abordar ese tipo de objetivos, cuando propiamente no se advierte la necesidad de modificar los instrumentos de planeamiento de superior rango.

CUARTO: Sobre la necesidad de acudir a una modificación el planeamiento y la previsión legal de tramitación simplificada.

En función de lo expuesto en el fundamento de derecho anterior, no se puede considerar que el Estudio de detalle desborde los límites legales ni que modifique el Plan Especial 1 de la Ciudad Histórica, y por ello debe considerarse ajustado a derecho la utilización de este instrumento, puesto que, como señala el informe de la Arquitecta municipal de 16.02.2023, la modificación de instrumentos tan complejos como el PXOM o el PE-1 de la Ciudad Histórica para un simple ajuste de alineaciones, parece una actuación desproporcionada en relación al objetivo perseguido de ajustar y completar un paso peatonal, no desproteger ningún bien incluido en el Plan Especial -1 ni alterar la cualificación de los terrenos incluidos en su ámbito.

Por ello, no se considera necesario acudir la modificación de los instrumentos de planeamiento en los términos indicados por la parte demandante, debiendo considerarse que el Plan General, en la ordenanza aplicable (Ordenanza 9), presta amparo a la aprobación de este tipo de instrumento, cuando contempla la introducción de ascensores y otros elementos de mejora de la accesibilidad, admitiendo incluso que puedan suponer la desafectación del dominio público, según se alega por el Letrado municipal y consta en el acuerdo de aprobación definitiva.

Respecto a la naturaleza de las actuaciones contempladas en el Estudio de detalle, se indica en el acuerdo de aprobación definitiva que tienen la consideración de actuaciones de rehabilitación edificatoria, según lo previsto en los arts. 7.2 b) el Texto Refundido de la Ley del Suelo y en el art. 2 d) de la Ley 1/2019 de rehabilitación, de 22 de abril, de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia, dirigidas a mejorar las condiciones de accesibilidad de las viviendas ámbito; y con la finalidad de garantizar el máximo nivel de accesibilidad y disminución de barreras arquitectónicas existentes en el entorno (que es uno de los criterios a los que ha de ajustarse la planificación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y regeneración y renovación urbanas, conforme al art. 3.2 k) de la Ley 1/2019), se explica en el acuerdo de aprobación definitiva que el Estudio de detalle reajusta alineaciones y rasantes con el objeto de definir itinerarios peatonales que faciliten la accesibilidad de los residentes, reajuste permitido por el art. 79.1 a) de la Ley 2/2016, y que no cabe asimilar a una apertura de nuevas calles que modifique el viario municipal definido en el PXOM o que implique una alteración del destino urbanístico de parcelas con el alcance vedado al Estudio de detalle, siendo más limitado su alcance.

En todo caso, el procedimiento seguido ha sido garantista, respetando los trámites legales (con informe favorable del arquitecto jefe del Servicio de Planeamiento, aprobación inicial, notificación a los titulares de terrenos afectados según el Catastro y publicación en el BOE, información pública durante un mes, informe favorable de la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural, presentación de 143 escritos de alegaciones durante el proceso, y respuesta a las alegaciones con informe firmado por la arquitecta municipal). Ese procedimiento ha permitido a la interesada realizar las alegaciones pertinentes, en la defensa de su derecho de propiedad, determinando incluso, según se informa por la arquitecta municipal, un ligero reajuste de la alineación inicialmente propuesta, para minimizar la afección al espacio libre privado de la parcela de la demandante, con la garantía de que ese ligero reajuste no compromete el trazado y dimensión adecuadas del itinerario peatonal, por lo que no se aprecia en qué hubiera mejorado la posibilidad de defensa de sus intereses particulares en caso de haberse acudido a una modificación del PXOM o del Plan Especial, cuya necesidad en este caso no queda justificada.

En particular, debe advertirse, por lo que se refiere al PE-1 de la Ciudad Histórica, que resulta difícil acoger la alegación por la recurrente de que se está vulnerando dicho plan, cuando según refiere la arquitecta municipal el Estudio de detalle fue sometido a informe de la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural y al dictamen de la Comisión Asesora del Patrimonio Histórico de la ciudad, y no establecieron ninguna reserva al respecto, y no se ha acreditado la vulneración de ninguna de las disposiciones del mencionado Plan Especial.

QUINTO: Sobre la alternativa planteada por el perito de la demandante y el perjuicio alegado.

De la pericial de la demandante y sus aclaraciones en el acto de la vista probatoria no queda acreditado que el itinerario peatonal previsto en el Estudio de detalle incumpla alguna normativa técnica de accesibilidad, sino la opinión del perito sobre otro itinerario alternativo que consideraba mejor, para evitar la afección a la parcela de la demandante. Sin embargo, esa opinión subjetiva no representa propiamente la acreditación de un motivo de nulidad en relación a un instrumento de planeamiento, cuya aprobación lleva inherente un margen de discrecionalidad, y no ha quedado acreditado que se hayan transgredido los límites que acotan esa discrecionalidad administrativa en el diseño de la solución a los problemas de accesibilidad que presenta la zona.

La concreción de la intensidad del perjuicio a la demandante requeriría esclarecer previamente los límites de su parcela y la zona de la misma calificada como zona de espacio libre privado que pasaría a integrar el espacio libre público, debiendo advertirse que sobre esos límites de la parcela de la actora y por tanto sobre la intensidad del perjuicio se expusieron pareceres contradictorios por el arquitecto municipal y el arquitecto propuesto como perito por la parte demandante.

Para enjuiciar la conformidad a derecho del Estudio de detalle no es preciso esclarecer de forma concreta la extensión superficial de la parcela de la actora y la concreción de la zona de la misma calificada como espacio libre privado, y la parte de la misma que pasaría a formar parte del espacio libre público, puesto que el propio Estudio de detalle prevé que su aprobación definitiva implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados, delimitando los terrenos de necesaria ocupación, y la determinación del perjuicio a la recurrente y su valoración económica podrán ser objeto de análisis en el expediente expropiatorio que haya de tramitarse, donde se concretará la exacta medida en que la porción de parcela de la recurrente que queda afectada por el reajuste de alineaciones, sin que ello afecte a la validez del Estudio de detalle, al haber quedado justificada la necesidad de ese reajuste en función de las finalidades perseguidas, que no implican la modificación de instrumentos de planeamiento rango superior ni la transgresión de los límites que le impone al Estudio de detalle la Ley 1/2016 del Suelo de Galicia.

En atención a lo expuesto, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

SEXTO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, la desestimación de la demanda determina la imposición de las costas procesales a la parte actora, con el límite máximo de 1.500 euros, por todos los conceptos.