Sentencia Contencioso-Administrativo 468/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4083/2024 de 14 de octubre del 2024

SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida en apelación, en todo lo que no contradigan los que se pasan a exponer.

PRIMERO.- Sobre el recurso de apelación.

La parte apelante expone que en este proceso se impugna la falta de una precisa actuación subsidiaria del Ayuntamiento de El Ferrol ante el lamentable estado, desde hace años, de una edificación de destacable fachada, edificación sita en el centro de la Ciudad (Plaza de España), lamentable estado que produce la constante entrada de agua en el edificio propiedad de esta empresa, de fachada común con aquél, con especial incidencia en el establecimiento sanitario abierto al público que constituye la Farmacia ubicada en el bajo del edificio de la actora. Se peticiona que esa ejecución subsidiaria cuanto menos evite esta situación de entrada de agua.

El titular del edificio en dicho lamentable estado es ilocalizable para el propio Ayuntamiento de Ferrol y, por ello, ha fracasado la exigencia al mismo de cuantas medidas de ejecución se han acordado para preservar el debido estado de su construcción de su edificio desde 2014.

Se fundamenta el recurso de apelación en las siguientes consideraciones:

1ª.- La existencia de acciones con base en la legislación civil en evitación de daños no exime a la Administración Local de los deberes que consagra la normativa administrativa, en este caso urbanística, de conservación de construcciones en evitación de perjuicios.

2ª. La solicitud de esta parte al Ayuntamiento es concreta y clara (ejecución subsidiaria en evitación de entrada de agua) y no puede exigirse de un Administrado, que está sufriendo a diario desde hace 8 años en forma de entrada de agua en establecimiento de Farmacia el mal estado de una edificación (mal estado en el aspecto estructural ya abordado por el Ayuntamiento por sus medios), un previo formal peregrinar ante el mismo en realización de multitud de instancias para dictado de inapelables resoluciones (dirigidas a titular ilocalizable). Tras 8 años de calvario y daños debe acordarse y efectuarse la ejecución forzosa mediante la ejecución subsidiaria por la demandada de evitación de entrada de agua. A tal situación son aplicables los arts. 136 LSG 2/2016 y 336 RLSG.

Desde Julio de 2017 el Ayuntamiento demandado no ha realizado actuación alguna habiéndose acordado sin embargo por el mismo el 23-6-2017 (Hecho Vigésimosexto de demanda) imponer la 5a multa coercitiva dada la no presentación del Proyecto de Rehabilitación o Ruina. Lo que hay que efectuar es salvaguarda de las condiciones no sólo de seguridad sino también de salubridad en la zona ( artículo 135.1.c y d de la Ley del Suelo de Galicia y 332.1 c y d de su Reglamento).

Resulta ilustrativa también la propia Ordenanza del Ayuntamiento de El Ferrol, reguladora de la Conservación y Rehabilitación de Inmuebles de 27 de junio de 2013 citada en la mencionada sentencia de este Juzgado. Su artículo 16 especifica como primera medida por incumplimiento la Ejecución Subsidiaria por el Ayuntamiento y en el mismo sentido su artículo 19.5.

SEGUNDO.- Sobre la oposición a la apelación.

La Administración municipal apelada se opone al recurso de apelación por entender que con las actuaciones llevadas a cabo por el Concello de Ferrol en el edificio la Administración Local ha cumplido sobradamente hasta la fecha con la obligación contenida en los arts. 136 de la Ley 2/2016 de 10 de febrero del Suelo de Galicia y 333 y ss. del Decreto 143/2016 Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia. No debemos olvidar que el Concello de Ferrol ya acordó en su día la ejecución subsidiaria, imponiendo diversas multas coercitivas, adoptando amplias medidas para el aseguramiento del edificio y de las propiedades contiguas.

El art. 135 de la Ley 2/2016 de 10 de febrero del Suelo de Galicia indica claramente que serán los propietarios los que ostenten los deberes de uso, conservación y rehabilitación de las edificaciones y solo procederá la ejecución subsidiaria en los términos regulados en el art. 136 del mismo texto legal.

De una simple lectura del extenso expediente administrativo (resumen de las actuaciones del Concello obrante a los folios nº 1.340 a 1.355, ambos inclusive) se constata claramente y sin lugar a dudas que la actuación del Concello ha sido modélica, incoando inicialmente la oportuna Orden de Ejecución forzosa con imposición de hasta 5 multas coercitivas, para, posteriormente, acometer a su costa y de forma subsidiaria, obras en el inmueble objeto de litis, con colocación de estructura metálica en la fachada, (abonando su coste) apuntalamientos interior (procediendo incluso a su adquisición), encargando informes técnicos (llegando a abonar dos informes).

A tal efecto, esta parte aportó a autos informe de 08.06.2023, no impugnado de contrario, en el que se comprueba que el estado de conservación actual de la estructura del edificio es similar a la constatada por el arquitecto D. Tomás en junio de 2017, informe encargado por el Concello, sin que se aprecie situación de ruina o ruina inminente de la edificación, por lo que el estado actual del edificio no provoca peligro inminente para personas o bienes al encontrarse el inmueble debidamente apuntalado.

En relación con la alegada entrada de agua en la Farmacia (que ni siquiera es explotada por la mercantil recurrente) de la prueba obrante en autos no se constata la alegada "...constante entrada de agua...con especial incidencia en un establecimiento sanitario abierto al público que constituye la Farmacia ubicada en el bajo del edificio de la actora...".

Tampoco consta que la parte ahora recurrente haya instado acciones en vía civil contra los propietarios del edificio colindante, ello en evitación de tales humedades a su propiedad, al contrario que otros propietarios/inquilinos afectados por la mala conservación del inmueble. Esta debió ser la primera opción de la mercantil ahora recurrente antes de exigir al Concello la ejecución de obras de forma subsidiaria, máxime si la Administración Local no puede ser un garante absoluto de todos los problemas que puedan surgir derivados del incorrecto mantenimiento de los edificios por sus legítimos propietarios.

TERCERO.- Sobre los presupuestos de la ejecución subsidiaria. Juicio de la Sala.

Conforme al art. 135.1 c) y d) de la Ley 2/20116 del Suelo de Galicia (LSG) los propietarios de toda clase de terrenos, construcciones, edificios e instalaciones habrán de Conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dichos usos y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato legalmente exigibles; y realizar los trabajos y las obras necesarias para satisfacer los requisitos básicos de la edificación establecidos en las normas legales que les sean exigibles en cada momento.

Para el caso de incumplimiento de este deber por el propietario, la previsión legal, conforme al art. 136 LSG 272016, es la de que los ayuntamientos, de oficio o a instancia de cualquier interesado, mediante el correspondiente expediente y previa audiencia de los interesados, dictarán órdenes de ejecución que obliguen a los propietarios de bienes inmuebles a:

a) Realizar las actuaciones necesarias para dar debido cumplimiento a los deberes señalados en el artículo anterior. (...)

Estas órdenes de ejecución habrán de contener la determinación concreta de las obras a realizar conforme a las condiciones establecidas en la presente ley o en el planeamiento urbanístico. Asimismo, deberán fijar el plazo para el cumplimiento voluntario por el propietario de lo ordenado, que se determinará en razón directa a la importancia, volumen y complejidad de las obras a realizar.

Las obras se ejecutarán a costa de los propietarios si estuvieran dentro del límite del deber de conservación que les corresponde, y con cargo a los fondos de la entidad que la ordene cuando lo superara para obtener mejoras de interés general.

Solo en caso de incumplimiento de esta orden de ejecución -que es la que debe concretar las obras a realizar por el propietario, en cumplimiento de sus deberes legales- se prevé en el apartado 4 del art. 136 LSG que la administración municipal procederá a la ejecución forzosa mediante la imposición de multas coercitivas de 1.000 a 10.000 euros, reiterables trimestralmente, sin que en ningún caso puedan superar individualmente o en su conjunto el 75 % del coste de reposición de la edificación o de una nueva construcción con características similares, excluido el valor del suelo; si bien se prevé en el apartado 5 del art. 136 LSG que la administración municipal también podrá acudir a la ejecución subsidiaria, de manera directa o a través de un agente edificador con capacidad y compromiso suficiente para asumir las responsabilidades previstas en este artículo, con la obligación de solicitar licencia de obra en el plazo de tres meses, a contar desde la fecha en la que esté resuelta la disponibilidad del terreno y tras la correspondiente expropiación del mismo.

Es decir, el presupuesto para que la Administración municipal pueda acudir a la vía de la ejecución subsidiaria para la realización de determinadas obras en inmuebles de propiedad particular, en sustitución del propietario que ha incumplido los deberes que le impone el art. 135 LSG, y a cargo de éste, es el de un previo acto ejecutivo -orden de ejecución que concrete el alcance y tipo de las obras a realizar en cumplimiento del deber legal de conservación- notificado al propietario incumplidor de sus obligaciones, que, tras el transcurso del plazo concedido en el mismo para llevar a cabo las concretas obras requeridas, no se haya llevado a cumplimiento por el propietario obligado.

Ello es coherente con la naturaleza del acuerdo de ejecución subsidiaria, que no es más que un acto de ejecución forzosa para conseguir el cumplimiento efectivo de un previo acto que impone al destinatario una concreta obligación de hacer que por no ser personalísima puede ser realizada por sujeto distinto al obligado ( art. 100 y 102 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En este caso no se articula de manera correcta la pretensión actora, en cuanto se pide la ejecución subsidiaria no de un previo acto ejecutivo que haya sido dictado por la Administración municipal, identificándolo y acreditando que tras el transcurso del plazo concedido el mismo no se haya llevado a cumplimiento por el propietario obligado, sino que se pide la ejecución subsidiaria y la realización de las obras que se consideren procedentes en evitación de la irrogación de daños al edificio de su titularidad y de riesgo a las personas y bienes en general con imposición de las costas causadas, sin que quede concretado, por tanto, el tipo de obras a realizar para conseguir esa finalidad (que se habría de esclarecer ulteriormente por el Concello), ni que se hubiese impuesto previamente al propietario del edificio colindante la obligación de realizar tales obras mediante una orden de ejecución.

No se puede confundir el acto de ejecución forzosa de un previo acto ejecutivo (ejecución subsidiaria) con el acto que concreta la obligación de realizar determinadas obras e impone la obligación de realizarlas al propietario (orden de ejecución), y ante la ausencia de este último no se puede pretender directamente el dictado de un acto de ejecución forzosa, que como tal carecería de título de ejecución, ausencia que se constata en este caso, en el que se pide la ejecución subsidiaria para que el Concello acometa unas obras, sin concretar cuáles, ya que no se identifica cuál es la orden de ejecución previamente dictada e incumplida.

A este respecto, hay que señalar que se pormenorizan en la sentencia de primera instancia las actuaciones llevadas a cabo por el Concello, en cumplimiento de las potestades que le confiere el art. 136 LSG, concretando las órdenes de ejecución cursadas, las fechas en que se dictaron y los acuerdos de ejecución forzosa adoptados, tanto multas coercitivas como acuerdos de ejecución subsidiaria, y en particular, por lo que se refiere a esta última, se indica:

8º.- En fecha 19.02.2016 (folios 745-755) se acuerda ordenar la ejecución por parte del Concello de Ferrol de la medida cautelar de apuntalamiento de la fachada del edificio, procediéndose por empresa especializada a la colocación de estructura metálica (folios 945-955), con cargo a las arcas municipales (folios 958-961). Importe a 57.649,99.- euros.

9°.- En fecha 01.08.2016 y ante el impago del alquiler del apuntalamiento interior del inmueble por parte de la propiedad del inmueble (folio 957), el Concello de Ferrol optó, mediante ejecución subsidiaria, a adquirir apuntalamiento interior. Importe de 45.157,20.- euros (folio 962) (Decreto de 18.11.2016).

A ello se suman otras actuaciones asumidas por el Concello, relacionadas con la conservación del inmueble:

11°.- En fecha 24.03.2017 se dicta Decreto de ejecución subsidiaria de adquisición de apuntalamiento interior y marquesina por importe de 45.157,20.- euros.

12°.- En fecha 24.05.2017 se efectúa por el Concello pedido 5/17 a la empresa CYE Control y Estudios SL para realizar ensayos sobre la durabilidad del hormigón en el edificio. Importe 484,00.- euros.

13°.- En fecha 26.05.2017 se emite Decreto de adjudicación a la Fundación Universidad de La Coruña de informe pericial sobre el estado de la estructura del edificio. Importe 2.178,00.- euros.

15°.- En fecha 12.07.2017 se dicta Decreto de adjudicación RMD Kwikform lberica SA de actuaciones de emergencia de apuntalamiento de la fachada principal. Importe 55.230,00.- euros".

En este contexto, la parte actora, aquí apelante, no desvirtúa dos apreciaciones básicas contenidas en la sentencia de primera instancia, que determinan que su pretensión deba ser desestimada, por evidenciarse la ausencia de los presupuestos esenciales para condenar al Concello a la adopción de una medida de ejecución subsidiaria:

-No se especifican ni en la demanda ni en vía administrativa, cual o cuales de las medidas que fueron acordadas en el expediente de orden de ejecución que se incoó contra la empresa han de adoptarse en ejecución subsidiaria de las medidas impuestas a la propiedad del edificio sito en la Plaza de España 14 y 15 de Ferrol, ni tampoco que se proceda a dar cumplimiento a lo ya acordado en dicho expediente.

-Lo único que el Ayuntamiento parece no ha procedido a ejecutar de modo subsidiario en las resoluciones que se adoptaron a lo largo del expediente es la obligación que se le impuso a la empresa de presentar Proyecto de Rehabilitación o ruina del edificio, obligación que se impuso en la Resolución de 27/6/2014 y se reiteró en las distintas resoluciones que se dictaron en ejecución forzosa por incumplimiento de medidas de seguridad, la última de las cuales es de fecha 23/6/2017 en la que se impuso una quinta multa coercitiva y que no ha sido cumplido por la propiedad y el incumplimiento de la orden impuesta en la resolución de 24/3/2017 de presentar estudio técnico que determinase el estado de la edificación y las afecciones de las edificaciones colindantes. El cumplimiento de esa/s obligación/es no es lo que se interesa en vía administrativa ni en vía judicial por la parte recurrente, por lo que no es posible atender a lo pretendido por exceder de lo que en dicho expediente ha sido acordado por la Concello de Ferrol respecto a las medidas de seguridad que han de ser adoptadas por el propietario del inmueble a fin de garantizar la seguridad del edificio.

Por tanto, tras el análisis de las órdenes de ejecución dictadas, solo se aprecia el incumplimiento de la resolución que impuso a la empresa la obligación de presentar Proyecto de Rehabilitación o ruina del edificio, que ha determinado la sucesiva imposición de multas coercitivas. Pero la pretensión actora no es la de que el Concello asuma, por la vía de la ejecución subsidiaria, el cumplimiento de esa orden, elaborando el proyecto de rehabilitación o ruina, sino el de que acometa directamente unas obras para solventar el problema de entrada de agua en el inmueble colindante de su propiedad. Sin embargo, carece la actora de título jurídico para exigir esa ejecución municipal de obras, sin concretar su alcance, más que por referencia a la finalidad perseguida de evitar el daño que afirma que se le irroga, por cuanto que, tal y como se deduce del expediente y de la sentencia de primera instancia, no se identifica la concreta resolución en la que se contuviese la orden de ejecución de tales obras en el inmueble colindante en orden a evitar esas humedades en la propiedad del recurrente, y solo cabría la asunción municipal de la ejecución de tales obras si previamente se hubiese ordenado su ejecución al propietario en un acto municipal que concretase su alcance y, tras el plazo concedido, se constatase su incumplimiento y la inefectividad de otras posibles medidas de ejecución forzosa.

En definitiva, la recurrente no desvirtúa el hecho, constatado en la sentencia, de que en el expediente incoado y tramitado por el Concello en ningún momento se adoptaron medidas concretas que afectasen a propietarios colindantes que hayan sido incumplidas por la propiedad del edificio y cuya ejecución subsidiaria por incumplimiento pueda ser exigible a la administración demandada. Y estos son los presupuestos básicos ineludibles para legitimar una actuación de ejecución forzosa por la vía de la ejecución subsidiaria: el dictado de un concreto acto que imponga una concreta obligación de hacer (en este caso, tendría que ser una orden de ejecución que requiriese a la propiedad del inmueble la realización de determinadas y específicas obras en orden a evitar la entrada de agua en el inmueble colindante), y el transcurso del plazo de cumplimiento voluntario de dicha obligación de hacer sin que el titular del inmueble, que es el principal obligado, las haya acometido, siendo ese incumplimiento de lo previamente ordenado el presupuesto ineludible de la ejecución subsidiaria.

En consecuencia, el interés legítimo de la recurrente en solventar el problema de entrada de agua en su propiedad se podrá articular ejercitando las correspondientes acciones en la vía civil, para exigir al propietario del edificio causante, en su caso, de los perjuicios alegados, la correspondiente responsabilidad, sin que las dificultades aducidas para acudir a ese procedimiento puedan legitimar una condena al Concello a asumir por la vía de la ejecución subsidiaria la responsabilidad directa en la ejecución de unas obras que previamente no se han concretado en una orden de ejecución al titular del inmueble. Debe advertirse, además, que lo pretendido por la demandante en este procedimiento no era que el Concello dictase esa orden de ejecución, concretando el tipo de obras que el propietario del edificio colindante habría de realizar y acreditando su necesidad y exigibilidad en cumplimiento de la normativa urbanística, sino que lo pretendido era directamente la asunción de la ejecución subsidiaria de obras, sin especificar su alcance ni orden previa que sirviese de título a esa ejecución, para la cual, en suma, no se dan los presupuestos legales.

En atención a lo expuesto, procede desestimar el recurso de apelación, confirmando la sentencia recurrida.

CUARTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA en los recursos de apelación las costas se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

La desestimación del recurso de apelación determina la imposición de las costas procesales a la parte apelante, con el límite máximo de 1.000 euros, por todos los conceptos.