Sentencia Contencioso-Administrativo 323/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4135/2025 de 15 de julio del 2025

NO SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida en apelación, que se deben sustituir por los que se pasan a exponer.

PRIMERO: Sobre los motivos del recurso de apelación. Alegaciones de la representación procesal de la parte apelante.

La Letrada de la Xunta de Galicia, en representación de la APLU, interpone recurso de apelación contra la sentencia que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de ejecución subsidiaria de la orden de demolición, al acoger el alegato de falta de legitimación pasiva del actor en relación con el acuerdo recurrido, fundamentando la APLU su recurso de apelación en los siguientes motivos:

1º.- No hay falta de legitimación pasiva del recurrente.

Debemos recordar que la resolución administrativa que ordenaba la demolición de las obras de construcción fue dictada por el Director Xeral de Urbanismo, en fecha 03/07/2002, resolución confirmada primeramente en vía administrativa, y ulteriormente en sede judicial, mediante sentencia dictada por el TSJ de Galicia en fecha 07/12/2006 (autos núm. 4542/2003), la cual devino firme en fecha 31/07/2007. Dicha orden de demolición tenía por destinatario al hoy recurrente, Sr. Pelayo.

La escritura de ampliación de capital, que se APORTÓ CON LA DEMANDA, data del día 08/07/2008, es decir, fue otorgada con posterioridad al dictado de la resolución administrativa que ordenaba la demolición, y también con posterioridad a la sentencia del TSJ que confirmó la misma.

Tampoco tuvo conocimiento cuando se dictó el acuerdo de ejecución subsidiaria del año 2019, ni la resolución del año 2022, que resolvía el recurso de reposición interpuesto frente a aquélla. Es decir, que la APLU no tuvo conocimiento del dictado de la misma hasta la presentación de la demanda de este proceso.

Además, del examen del contenido de la misma se constata que el demandante y su esposa, suscribieron íntegramente el aumento del capital social de la referida sociedad, a partes iguales, mediante la aportación del inmueble que les pertenecía a ambos con carácter ganancial. Asimismo, según consta también en dicha escritura misma el administrador único de dicha compañía es el hoy recurrente. Por tanto no puede aceptarse la afirmación de que "la administración y titularidad corresponde a terceros", o al menos, no a la vista de la documental aportada, donde figura el recurrente como administrador único, y también como socio junto con su esposa de la entidad mercantil.

Lo que pretende el recurrente es tratar de evitar la ejecución de una sentencia firme, y lo hace argumentando que se ha trasmitido el inmueble (es una aportación no dineraria del inmueble sobre el que pesa la orden de demolición en un aumento de capital social de la sociedad mercantil). Pero si se "levanta ese velo" de la persona jurídica, son las mismas personas. Por ello entendemos que se trata de una actuación engañosa, con la que se pretende la inejecución de una sentencia firme, cuando se trata sociedad participada por el propio recurrente y su esposa.

Debemos reiterar que, en ningún momento del procedimiento de ejecución se había puesto en conocimiento de la APLU la aportación del inmueble a la sociedad, ni tan siquiera en el recurso reposición previamente interpuesto. La sociedad no consta como interesada en el expediente administrativo, y dicha actuación se ha realizado para intentar evitar la demolición, cuando ya existía una sentencia firme y ejecutiva.

A mayores, se ha de puntualizar que la resolución administrativa originaria no se dictó en el seno de un procedimiento sancionador, sino de un procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, que no participa de la naturaleza de aquel, y que no se dirige contra una determinada persona, sino contra las construcciones contrarias al ordenamiento jurídico. En esta materia, las obligaciones operan con carácter "propter rem".

Por otra parte, el carácter revisor de esta jurisdicción impide valorar hechos que no pudo tener en cuenta la resolución dictada.

2º.- De estimarse el motivo impugnatorio anterior, y entrar a conocer el fondo del asunto, nos remitimos a los argumentos esgrimidos en nuestro escrito de contestación, donde se decía:

1.- No se ha vulnerado el principio de proporcionalidad ni el de confianza legítima. Se citan los arts. 98, 99, 100 LPAC 39/2015 y el art. 152.6 LSG.

Además de la normativa citada, se debe tener en cuenta la posibilidad que tiene la administración de optar en caso de incumplimiento por la imposición de multas coercitivas o por la ejecución subsidiaria. No ha existido vulneración del principio de proporcionalidad, siendo la resolución, además de proporcionada, ajustada y conforme a Derecho, pues la APLU, ha procedido a ejecutar la sentencia judicial que le obligaba a dar cumplimiento a la orden de demolición dictada en su día, habiendo efectuado el apercibimiento previo al interesado, imponiéndole hasta 6 multas coercitivas, y finalmente acordando al ejecución subsidiaria a costa del obligado, dado que no cumplió voluntariamente la orden de demolición a la que venía obligado en el plazo fijado.

Asimismo, tampoco se ha vulnerado el principio de confianza legítima. No es cierto que hubieran pasado más de 20 años. Es cierto que transcurrió cierto lapso de tiempo entre la notificación de la sexta multa coercitiva y el acuerdo de ejecución forzosa mediante ejecución subsidiaria, pero los plazos legales fueron respetados.

2.- Ni ha existido en su día caducidad del procedimiento ni ha transcurrido tampoco el plazo para exigir el cumplimiento de la resolución ya dictada en el expediente de reposición de la legalidad urbanística.

No hay caducidad del procedimiento, pues se está ejecutando una sentencia firme y ejecutiva dictada por el TSJ de Galicia que confirmó la resolución dictada en su día en vía administrativa, sentencia que devino firme el día 31/07/2007.

Tampoco ha transcurrido el plazo para exigir el cumplimiento y ejecución de la resolución (confirmada por sentencia), remitiéndonos en este punto al correcto análisis que se efectúa en la resolución recurrida.

3.- En cuanto al destino del inmueble y su hipotético cambio de uso.

Las alegaciones que se efectúan en el escrito rector en cuanto a los extremos reseñados, entendemos que no pueden ser objeto de debate en esta litis. Recordamos que el expediente de reposición de la legalidad finalizó por resolución de fecha 03/07/2002, confirmada judicialmente por la ya mencionada sentencia del TSJ de Galicia, que es firme, y en dicho proceso judicial seguido en su día se habrán analizado las cuestiones que allí se hubieran planteado en relación a la tipología de edificación, y otras cuestiones, las cuales son ajenas a esta litis.

SEGUNDO: Sobre la oposición al recurso de apelación.

La representación procesal de D. Pelayo se opone al recurso de apelación y alega, en primer lugar, que la sentencia de instancia correctamente estima la excepción de falta de legitimación pasiva del recurrente, Pelayo, ya que desde el año 2008 el inmueble objeto de litis es propiedad de la sociedad mercantil DIRECCION001.. La aportación del inmueble a la sociedad se realizó mediante escritura notarial de ampliación de capital social, suscrita por el recurrente y su esposa. Por tanto, el recurrente no tiene poder de disposición sobre el inmueble y no puede ser obligado a demoler las obras de construcción.

En segundo lugar, alega que la sentencia de instancia correctamente aplica el principio de las obligaciones "propter rem", que deben ser cumplidas por el propietario actual del inmueble. La resolución administrativa original no se dictó en un procedimiento sancionador, sino en un procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, que se dirige contra las construcciones ilegales, no contra personas específicas. La transmisión de la propiedad no exime al nuevo propietario de cumplir con las obligaciones de reposición de la legalidad. El artículo 14 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia establece que la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto a los deberes establecidos por la legislación urbanística. Por lo tanto, el nuevo propietario queda subrogado en los derechos y deberes urbanísticos del anterior propietario.

En tercer lugar, alega que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene un carácter revisor y no puede valorar hechos que no fueron tenidos en cuenta por la resolución administrativa original. La resolución administrativa es válida y conforme a Derecho en base a las circunstancias existentes al momento de su dictado. La sentencia de instancia correctamente aplica este principio al no considerar hechos posteriores a la resolución administrativa.

En cuarto lugar, alega que la sentencia de instancia correctamente concluye que la ejecución de una resolución 20 años después del inicio del procedimiento original quebranta el principio de confianza legítima. Además, la imposición de múltiples multas coercitivas antes de proceder a la ejecución subsidiaria demuestra que la Administración no actuó de manera proporcional.

El principio de proporcionalidad exige que las medidas adoptadas por la Administración sean adecuadas, necesarias y proporcionadas al objetivo perseguido. En este caso, la demora en la ejecución y la imposición de multas coercitivas sin resultado efectivo indican una falta de proporcionalidad, creando en el administrado la creencia fundada en la resolución del procedimiento sancionador, materializándose la misma en el abono de la multa pecuniaria.

En quinto lugar, alega que la sentencia de instancia correctamente estima la nulidad de pleno derecho por caducidad del procedimiento administrativo, debido al transcurso de más de 6 años sin comunicación de acto alguno en el expediente. El artículo 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que los procedimientos administrativos caducarán cuando la Administración no dicte y notifique la resolución en el plazo máximo de seis meses, salvo que una norma establezca un plazo distinto. En este caso, la falta de actuación durante más de 6 años implica la caducidad del procedimiento.

En sexto lugar, alega que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de septiembre de 2023, nº 386/2023; establece que en los casos de reposición de la legalidad urbanística, se debe considerar el impacto de la orden de demolición en la actividad económica desarrollada en el inmueble. En el presente caso, se ha puesto de manifiesto que el inmueble objeto de litis está destinado a una actividad empresarial, específicamente como almacén y oficinas. Esta circunstancia es relevante, ya que demuestra que la ejecución de la demolición afectaría directamente a la actividad económica desarrollada en el inmueble, y por ello, resulta improcedente, ya que no se ha tenido en cuenta el uso actual del inmueble y el impacto que tendría en la actividad empresarial.

TERCERO: Sobre la legitimación pasiva del recurrente.

El acto administrativo recurrido en la primera instancia es la resolución desestimatoria del Recurso de reposición interpuesto por D. Pelayo contra el acuerdo de 26-02-2019 del director de la APLU, de ejecución forzosa mediante ejecución subsidiaria, de la resolución de 3-7-2002, que ordenó al interesado la demolición de las obras de construcción de una vivienda unifamiliar y relleno de tierras y la restitución de los bienes afectados al estado anterior originario anterior a las obras ejecutadas por Pelayo, en el lugar de DIRECCION000, en el término municipal de Pontevedra.

La sentencia recurrida en apelación, tras razonar que "Lo fundamental que ha de entenderse es que el requerimiento de demolición habrá de entenderse con el propietario o poseedor actual, aun cuando no haya sido el responsable de las obras realizadas, por cuanto sólo él tiene la posibilidad de proceder a la restauración del orden urbanístico infringido en su día"acaba concluyendo como motivo para anular la resolución administrativa recurrida:

"en el presente caso ciertamente el demandante no podrá ser obligado a acometer la demolición porque ya no tiene poder de disposición sobre el inmueble y ello independientemente de que el mismo sea el administrador único de dicha sociedad mercantil a la que se aportó el inmueble de litis, puesto que dicho inmueble es actualmente de titularidad de una persona jurídica.(...)

...por lo que al demandante respecta, el procedimiento de ejecución forzosa se dirige frente a él y constando que no es el titular del inmueble objeto de dicho procedimiento de ejecución forzosa, y teniendo en cuenta que las acciones de protección de la legalidad se constituyen a modo de obligaciones por "propter rem", que han de ser cumplidas por aquél que tiene la titularidad efectiva de la finca al momento de ejercitarse por la entidad pública las acciones que el ordenamiento jurídico le otorga para la protección de la legalidad, procede estimar la excepción planteada por el actor de falta de legitimación pasiva para soportar la obligación de hacer en que la demolición consiste.

Sin que sea necesario a la vista de la estimación de dicha excepción entrar a valorar el resto de cuestiones planteadas."

En relación con dicha argumentación, que no puede ser acogida, debe señalarse en primer lugar que el acto recurrido no es la orden de demolición (que data del año 2002 y que fue confirmada por sentencia de esta Sala de 7-12-2006, con firmeza en fecha 31-07-2007), ni tampoco es propiamente un requerimiento al actor de cumplimiento de dicha orden de demolición.

Tras múltiples requerimientos y multas coercitivas, con las que se intentó a lo largo de los años conseguir acomodar el comportamiento del destinatario de la orden de demolición, propietario de las obras, a un efectivo cumplimiento del mandato, y una vez constatada la inefectividad de dicho medio de ejecución forzosa, que no tiene naturaleza sancionadora, sino que es un mecanismo con el que se persigue compeler al obligado a que asuma de forma efectiva el cumplimiento de una obligación de hacer, la Administración actuó de la única forma posible en este tipo de situaciones, acudiendo al otro mecanismo previsto en la Ley 39/2015 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) para la ejecución forzosa de los actos administrativos, que es la adopción del acuerdo de ejecución subsidiaria.

Esa modalidad de ejecución forzosa consiste, tal y como se señala en el art. 102.2 LPAC 39/2015, en que es la Administración Pública la que realizará el acto obligado (en este caso, la demolición), por sí o a través de las personas que se determinen, a costa del obligado. De ahí que carezca de sentido decir que el demandante no podrá ser obligado a acometer la demolición porque ya no tiene poder de disposición sobre el inmueble, puesto que ese poder de disposición se requeriría para que él mismo ejecutase la demolición, pero lo que se acuerda por el acto recurrido es precisamente la ejecución subsidiaria, por la Administración, una vez constatada la ineficacia de todos los requerimientos y multas coercitivas anteriormente dirigidos contra el mismo.

En todo caso, lo esencial para descartar la concurrencia de vicio de nulidad o anulabilidad en el acto recurrido por razón de una supuesta falta de legitimación pasiva del actor radica en que en modo alguno se le puede considerar un tercero ajeno a las obras, sino que es directo interesado en las mismas, hasta el punto de que:

- la orden de demolición, dictada en el año 2002, fue dirigida contra el mismo, en su condición de propietario, y ya en aquella lejana fecha se le apercibía de la imposición de multas coercitivas hasta lograr la ejecución de la demolición por su parte, o alternativamente de la ejecución subsidiaria;

-en esa misma condición de propietario de las obras, y por tanto directo interesado en su conservación y en la anulación de la orden de demolición, el aquí demandante interpuso recurso de reposición contra aquella orden de demolición, que fue desestimado, y posterior recurso contencioso-administrativo, que también fue desestimado por sentencia de esta Sala nº 1106/2006, de 7-12-2006;

-en esa misma condición de obligado a la demolición, como propietario de las obras, el demandante, aquí apelado, fue sucesivamente compelido a la ejecución de la demolición mediante la sucesiva imposición de multas coercitivas, en un número de seis, siendo la última multa impuesta en el año 2011, que no consiguieron cumplir la finalidad a la que van destinadas, que es conseguir que el obligado cumpla con la orden de demolición y la acometa realmente.

Es este reiterado y contumaz incumplimiento del actor el que justifica el acuerdo de ejecución subsidiaria del año 2019. Ni antes del dictado de ese acuerdo ni si quiera con ocasión del recurso de reposición contra el mismo, consta que el actor hubiese comunicado la transmisión de la titularidad de la construcción, dato cuya comunicación se reserva el interesado hasta la presentación de la demanda, y que la Administración no podía conocer y por tanto no pudo valorar.

En todo caso, estamos ante una circunstancia que en nada afecta a la validez del acto de ejecución subsidiaria, por varias razones:

1ª.-No se puede aceptar que el actor haya perdido el poder de disposición del bien, y que haya pasado a ser un tercero ajeno a la obra a demoler, puesto que lo que se produce es la creación de mera apariencia formal de transmisión, ya que lo que se acredita es que en fecha 8 de julio de 2008 (es decir, con posterioridad a la orden de demolición y a la primera multa coercitiva), en virtud de escritura notarial de ampliación de capital social de la mercantil DIRECCION001., de la que el propio actor es administrador único, el actor, actuando en la doble condición de persona física titular del inmueble (junto con su cónyuge, en régimen de gananciales) y como administrador único de la empresa DIRECCION001 , eleva a públicos los acuerdos adoptados por la Junta Universal de socios de dicha entidad. Dichos acuerdos consisten en una ampliación de capital social en la cifra de 200.000 euros, mediante la creación de 200.000 nuevas participaciones sociales, numeradas correlativamente del 24.001 al 224.000, de un euro de valor nominal cada una de ellas, las cuales son suscritas íntegramente por el actor y su cónyuge, suscribiendo cada uno de ellos 100.000 participaciones. El capital social ampliado y las participaciones que lo representan son desembolsados en la integridad de su valor nominal por los socios suscriptores (el actor y su cónyuge) mediante la aportación a la sociedad del inmueble sobre el que pesaba la orden de demolición. Y como consecuencia de esa ampliación de capital social este queda fijado en 224.000 euros.

Por tanto, el inmueble sobre el que pesa la orden de demolición se aporta por el actor y su esposa a la sociedad por ellos constituida, de la que son socios y de la cual es administrador único el actor.

2ª.-Con posterioridad a esa mera apariencia formal de cambio de titularidad producida en el año 2008, en cuanto la misma sigue perteneciendo al actor y a su esposa aunque a través de la interposición de una sociedad de la que ellos son socios y de la que el actor es el administrador único, se impusieron a D. Pelayo sucesivas multas coercitivas, con la reiteración al actor del requerimiento incorporado a cada una de ellas para que proceda al cumplimiento de la orden de demolición, y reiterando en cada una de ellas los apercibimientos de ejecución forzosa mediante nuevas multas coercitivas o ejecución subsidiaria, hasta lograr la ejecución por el sujeto obligado, señalando a D. Pelayo como obligado, al que se le notificaron, sin que en ningún momento éste hiciese referencia al cambio de titularidad de las obras, ni con ocasión de la multa coercitiva impuesta en el año 2009 (en el recurso de reposición contra la misma solo discutía la cuantía de la multa impuesta, y alegaba que en la casa en la que reside viven su mujer y sus cuatro hijas, aduciendo dificultades económicas), ni con ocasión de las multas coercitivas impuestas en el año 2010 (3ª, 4ª y 5ª).

En el escrito presentado el 8 de julio de 2010 por D. Pelayo tras haber recibido la notificación de la 4ª multa coercitiva, tampoco alegó el cambio de titularidad del inmueble, sino que reiteró que la edificación a demoler es desde hace años el domicilio propio y de su familia, que su situación económica le impide hacer frente a las multas coercitivas y que desde la orden de demolición del año 2002 está buscando una solución a la situación, entendiendo que puede promover la legalización, por lo que solicita la suspensión de las multas coercitivas impuestas. Ello evidencia la directa vinculación que seguía manteniendo el actor con el inmueble a demoler, a pesar de la aportación del inmueble a la sociedad (por él participada como socio junto con su esposa y por él administrada), manifestando que era su domicilio familiar y que estaba interesado en legalizarlo, evidenciando que el cambio de titularidad alegado en la demanda era meramente formal, al tratarse de una aportación a una sociedad de la que son socios él y su esposa y de la que es el administrador, sin que en ningún momento hubiese puesto en conocimiento de la Administración esa aportación del inmueble a esa sociedad. Esa solicitud se tramitó y resolvió como recurso de reposición, siendo desestimada en el año 2011.

En escrito presentado el 23 de julio de 2011 el actor ruega una solución, por la dificultad de seguir pagando multas coercitivas, y poniendo de relieve la importancia que tiene su casa para él y para su familia. El 23 de diciembre de 2011 se le impone una sexta multa coercitiva y consta que en fecha 8 de junio de 2012 el actor compareció para examinar el expediente en su condición de interesado.

Por tanto, en ningún momento anterior a la demanda el actor puso de manifiesto que no le correspondiese la titularidad del inmueble, y ello a pesar de que desde la aportación del mismo a la sociedad (por él participada con su cónyuge) en el año 2008 se le impusieron y notificaron cinco multas coercitivas, en relación con las cuales siempre asumió su condición de interesado en relación con el mantenimiento del inmueble que identificaba como su propio domicilio y de su familia, y le seguía perteneciendo a través de la sociedad de la que él y su esposa son los socios.

En definitiva, procede acoger la alegación de la APLU, cuando pone de manifiesto que lo que pretende el recurrente es tratar de evitar la ejecución de un acto administrativo y de una sentencia firme, y lo hace argumentando que se ha trasmitido el inmueble, ya que si se "levanta ese velo" de la persona jurídica, nos encontramos con las mismas personas a las que pertenecía el inmueble en el momento de dictarse la orden de demolición y la primera multa coercitiva, ya que esas personas son las socias de esa sociedad, administrada por el propio actor, y esas mismas personas son las que alegan residir en el mismo a lo largo del expediente de ejecución forzosa, evidenciándose que son las directamente interesadas y afectadas por la resolución que ordena la demolición.

3ª.-En todo caso, el cambio de titularidad formal del inmueble en el año 2008, al aportarse a la sociedad de la que forman parte como socios el actor y su esposa, no es óbice a la validez de la resolución recurrida, puesto que en la misma no se ordena al actor la demolición (para lo cual fue requerido en la orden de 2002 y las sucesivas multas coercitivas) sino que se acuerda la ejecución subsidiaria, por la cual la Administración asume la tarea de ejecutar la demolición, a costa del actor, como obligado, "ou de ser o caso, dos seus causahabientes".

Por tanto, la propia resolución contempla que se ejecutará la demolición por la Administración a costa del actor o de las personas que lo sucedan en la titularidad, en este caso la sociedad a la que se aportó el inmueble, por lo cual es evidente que ese cambio de titularidad alegado en nada afecta a la validez de la resolución, estando legitimado el actor para recibir la notificación de la misma, no solo por su condición de obligado, sino en su condición de administrador único de la sociedad que se alega que es la titular formal del inmueble. El carácter propter rem de la obligación de reponer la legalidad no se vulnera por la resolución administrativa recurrida, en cuanto es la Administración la que asumirá la demolición a costa del obligado (el actor o sus causahabientes).

Por todo ello procede revocar la sentencia recurrida, por no concurrir la falta de legitimación pasiva del actor a la hora de ser notificado del acuerdo de ejecución subsidiaria, que comportará la ejecución de la demolición por la Administración a costa del actor o de sus causahabientes.

CUARTO: Sobre el resto de motivos de impugnación del acuerdo de ejecución subsidiaria. Principios de proporcionalidad y confianza legítima.

Conviene precisar que, en contra de lo que se afirma por la parte apelada, la sentencia recurrida en apelación solo acogió como motivo de anulación de la resolución administrativa recurrida la falta de legitimación pasiva del actor, sin que examinase el resto de motivos de impugnación, por lo que no es cierto que en la sentencia de primera instancia concluyese que la actuación administrativa quebranta la confianza legítima y la proporcionalidad, o que se hubiera producido la caducidad del procedimiento.

A la vista de lo expuesto en el fundamento de derecho anterior, es evidente que no se ha vulnerado el principio de proporcionalidad ni el de confianza legítima, puesto que el actor ha dispuesto de la posibilidad de cumplir voluntariamente con sus propios medios la orden de demolición del año 2002 durante un periodo de tiempo extraordinariamente largo, y en ningún momento la Administración dictó ninguna resolución que pudiese inducirle la creencia de que estaba relevado o eximido de esa obligación, sino que, por el contrario, en múltiples resoluciones, se reiteró el requerimiento de demolición, en todas las resoluciones que impusieron hasta seis multas coercitivas, y en las que desestimaron los recursos de reposición, apercibiendo expresamente al actor de que en caso de no ejecutar él con sus propios medios la demolición, se seguirían imponiendo multas coercitivas o se acordaría la ejecución subsidiaria, hasta lograr el efectivo cumplimiento.

Las multas coercitivas no son sanciones, ni su pago sustituye a la obligación de demoler, sino que por el contrario, constituyen un instrumento dirigido a compeler al obligado para que cumpla de forma efectiva ejecutando la demolición. Constatada la falta de eficacia de las multas coercitivas impuestas para conseguir doblegar la resistencia del obligado al cumplimiento de su obligación de demoler, el único medio de ejecución forzosa al que puede y debe acudir la Administración para conseguir en la realidad la restauración de la legalidad urbanística es la ejecución subsidiaria ( art. 152.6 LSG, art. 102 LPAC 39/2015), asumiendo ella la demolición, a costa del obligado, consecuencia reglada de la que el actor, aquí apelado, fue apercibido de forma reiterada en el tiempo.

QUINTO: Sobre la caducidad y la prescripción.

Por otra parte, tampoco puede acogerse como motivo de nulidad una supuesta caducidad "por transcurso de más de seis años sin comunicación de acto alguno en el expediente". No hay caducidad del procedimiento, puesto que no se trata de la resolución del expediente de reposición de la legalidad, sino que se trata de la ejecución de una orden de demolición firme, dictada en el año 2002, confirmada por sentencia que devino firme en el año 2007, y no ha prescrito la acción ejecutiva, al interrumpirse el plazo prescriptivo con las sucesivas multas coercitivas.

Es cierto que la última coercitiva data del 23/12/2011 y que el acuerdo de ejecución subsidiaria es de fecha 26/02/2019, pero hay que tener en cuenta que de conformidad con el art. 1964.2 del Código Civil, el plazo de prescripción de las acciones personales era de 15 años, antes de la reforma operada por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, que lo redujo a cinco años, y conforme al régimen transitorio aplicable ( Disposición Transitoria 5ª de la Ley 42/2015):

"El tiempo de prescripción de las acciones personales que no tengan señalado término especial de prescripción, nacidas antes de la fecha de entrada en vigor de esta Ley, se regirá por lo dispuesto en el artículo 1939 del Código Civil ".

A su vez, el art. 1939 CC dispone:

"La prescripción comenzada antes de la publicación de este Código se regirá por las leyes anteriores al mismo; pero si desde que fuere puesto en observancia transcurriese todo el tiempo en él exigido para la prescripción, surtirá ésta su efecto, aunque por dichas leyes anteriores se requiriese mayor lapso de tiempo".

La Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 20/01/2020, nº recurso 6/2018, clarifica la interpretación y aplicación de este régimen transitorio, explicando que:

"El transcrito art. 1939 CC establece una regla general: que la prescripción se rige por la ley vigente en la fecha en que se inicia el plazo prescriptivo, por lo que la ley nueva no se aplica a las prescripciones que estaban en curso a su entrada en vigor; y una excepción: la prescripción se entiende consumada si la ley nueva acorta el plazo de prescripción anteriormente previsto y dicho nuevo plazo transcurre por entero tras la puesta en vigor de la ley nueva.

En consecuencia, la regla según la cual la prescripción comenzada bajo la vigencia de las leyes anteriores se rige por estas últimas no tiene eficacia si se cumplen las dos condiciones señaladas en el último párrafo del art. 1939: i) que el plazo de prescripción de la ley nueva sea más breve; ii) que el plazo de prescripción establecido en la ley nueva haya transcurrido por entero "desde que fuese puesto en observancia", esto es, desde la fecha de la entrada en vigor de la nueva ley.

Por ello, no se trata de una aplicación automática de la prescripción más breve. El tiempo de prescripción establecido en la ley nueva tiene que transcurrir entero bajo su vigencia, es decir, no se suma el tiempo transcurrido bajo la vigencia de la ley antigua con el pasado con la ley nueva, para completar así el plazo más breve.

La previsión del art. 1939 CC contiene una cierta dosis de retroactividad, en favor de la prescripción, aunque limitada. Como resalta la doctrina, la razón de fondo de esta norma se encuentra en no dar un mejor trato al titular de un derecho, cuya prescripción ha comenzado ya, que a aquel otro titular de un derecho de parecido origen temporal cuya prescripción no haya comenzado todavía, favoreciendo al primero con el plazo más largo. Por eso, el inciso final del precepto autoriza un nuevo comienzo de la prescripción bajo el imperio de la ley nueva. Lo que, por otra parte, siempre estaría en manos del deudor, mediante la realización de un acto interruptivo de la prescripción.

3.Como la Ley 42/2015 entró en vigor el 7 de octubre de 2015, si conjugamos lo previsto en su Disposición transitoria quinta con el art. 1939 CC , al que se remite, tendríamos las siguientes posibles situaciones (sobre la base de que no hubiera actos interruptivos de la prescripción), teniendo en cuenta que la prescripción iniciada antes de la referida entrada en vigor se regirá por el plazo anteriormente fijado (quince años), si bien, si desde dicha entrada en vigor transcurriese todo el plazo requerido por la nueva norma (cinco años) surtirá efecto la prescripción incluso aunque anteriormente hubiera un plazo de quince años:

(i) Relaciones jurídicas nacidas antes del 7 de octubre de 2000: estarían prescritas a la entrada en vigor de nueva Ley.

(ii) Relaciones jurídicas nacidas entre el 7 de octubre de 2000 y el 7 de octubre de 2005: se les aplica el plazo de 15 años previsto en la redacción original del art. 1964 CC .

(iii) Relaciones jurídicas nacidas entre el 7 de octubre de 2005 y el 7 de octubre de 2015: en aplicación de la regla de transitoriedad del art. 1939 CC , no prescriben hasta el 7 de octubre de 2020.

(iv) Relaciones jurídicas nacidas después del 7 de octubre de 2015: se les aplica el nuevo plazo de cinco años, conforme a la vigente redacción del art. 1964 CC ."

En este caso, la orden de demolición se contiene en un acto dictado el 23 de agosto de 2002, la sentencia que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la misma devino firme en el año 2007, y antes del transcurso del plazo de prescripción de 15 años vigente en aquel momento, se interrumpió la prescripción de la acción ejecutiva con la imposición de sucesivas multas coercitivas, siendo la última el 23/12/2011.

El plazo se interrumpe el 23/12/2011, comienza en esa fecha un nuevo plazo de prescripción de 15 años -el vigente cuando se produce esa interrupción- y ese plazo iniciado en el año 2011, se ve afectado por la entrada en vigor de la Ley 42/2015, que reduce el plazo prescriptivo a 5 años, de tal forma que esa relación jurídica, con el plazo de prescripción comenzado en el año 2011, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley, se ve afectado por el nuevo régimen, ya que, tal y como razona el Tribunal Supremo en la referida sentencia:

"la regla según la cual la prescripción comenzada bajo la vigencia de las leyes anteriores se rige por esta últimas no tiene eficacia si se cumplen las dos condiciones señaladas en el último párrafo del art. 1939: i) que el plazo de prescripción de la ley nueva sea más breve; ii) que el plazo de prescripción establecido en la ley nueva haya transcurrido por entero "desde que fuese puesto en observancia", esto es, desde la fecha de la entrada en vigor de la nueva ley."

En este caso se cumplen esas dos circunstancias que excluyen que el plazo prescriptivo de 15 años iniciado en el año 2011 se siga rigiendo tras el 7 de octubre de 2015 por el régimen anterior a la entrada en vigor de la nueva Ley 42/2015: la nueva ley fija un plazo de prescripción más breve, y el 7 de octubre de 2020 (en realidad, el 28 de diciembre de 2020, por la suspensión de plazos derivada del Real Decreto 463/2020 y prórrogas sucesivas del estado de alarma derivado de la situación de crisis sanitaria por la pandemia del COVID-19) transcurrió por entero el plazo de 5 años fijado por la nueva normativa.

Por tanto, tal y como se alega por la APLU, con referencia a la resolución administrativa recurrida, la aplicación del régimen transitorio de la Ley 42/2015 determina que el plazo de cinco años establecido en la Ley 42/2015 se compute desde la entrada en vigor de dicha ley, al haberse iniciado el plazo de prescripción entre el 7/10/2005 y el 07/10/2015, por lo cual el plazo de prescripción terminaba el 7 de octubre de 2020 (en realidad, el 28 de diciembre de 2020, por la suspensión de plazos derivada del Real Decreto 463/2020 y prórrogas sucesivas del estado de alarma derivado de la situación de crisis sanitaria por la pandemia del COVID-19). Como la resolución que acuerda la ejecución subsidiaria se notifica el 07/03/2019, debe concluirse que no había transcurrido el plazo de prescripción.

SEXTO: Sobre el cambio de uso del inmueble.

Por lo que se refiere a las consideraciones sobre el impacto de la orden de demolición en la actividad económica que se alega por el apelado que se desarrolla en el inmueble (almacén y oficinas), debe tenerse en cuenta que no estamos en el recurso contra una resolución del expediente de reposición de la legalidad urbanística, ni tampoco se trata de valorar la procedencia de una suspensión cautelar de una orden de demolición solicitada en el marco de un recurso contra la resolución del expediente de reposición de la legalidad urbanística (supuesto al que se refiere la sentencia de esta Sala y Sección nº 383/2023, de 29/09/2023, invocada por la parte apelada).

En este caso se recurre un acuerdo de ejecución subsidiaria de una orden de demolición firme que data del año 2002, confirmada por sentencia firme, por lo que no pueden ser objeto de discusión cuestiones que atañen a la validez del acto que ordena la demolición, que se hubieran tenido que plantear en el recurso contra dicho acto. Tampoco se ha promovido la legalización del inmueble ni consta pendencia de procedimiento alguno con dicho objeto, por lo que la cuestión del destino del inmueble y su cambio de uso no es relevante para enjuiciar la validez del acto ejecutivo que fue el objeto de impugnación en la primera instancia.

En atención a lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia de primera instancia y desestimar el recurso contencioso-administrativo, por resultar conforme a derecho el acto administrativo recurrido.

SÉPTIMO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA en los recursos de apelación las costas se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que se aprecie, razonándolo debidamente, la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

La estimación del recurso de apelación determina la no imposición de costas, en ambas instancias.