Sentencia Contencioso-Administrativo 352/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 7293/2023 de 18 de octubre del 2024

II.1.- DIRECCION000. ataca con su recurso contencioso ante esta Sección la resolución de 24.08.2023 (nº expte. NUM000) confirmatoria en vía de reposición de la resolución de 23.5.2023 de la Xefatura Territorial en Lugo de la Consellería de Promoción do Emprego e Igualdade que le exige el reintegro de una subvención de 3.000 euros concedida en su día como ayuda del bono de las personas autónomas, al amparo de la Orden de la Consellería de Emprego e Igualdade de 29.12.2021 (DOG 30.12.2021).

Critica los argumentos de la administración para acordar el reintegro, que se sustentan en una única razón: la entidad recurrente tanto en esta vía judicial como en la vía administrativa -- DIRECCION000-no fue, exactamente, la sociedad declarada beneficiaria de la subvención a fecha de su solicitud sino que en la fecha de la obtención de la ayuda de referencia, se trataba de DIRECCION001, con un NIF diferente al de la actual sociedad limitada.

Explica en su demanda que, tal como consta en la documental del expediente, con la transformación de la sociedad civil en sociedad limitada, formada por los mismos partícipes, la sociedad limitada se subroga en todos los derechos y obligaciones de la anterior sociedad civil. Así, la fecha de alta de la actividad de DIRECCION000, según consta en el certificado censal tributario, es de 4 de mayo de 2018. Y los impuestos y resúmenes anuales del IVA, resúmenes de retenciones anuales y declaración anual de operaciones con terceras personas se presentaron con la consolidación total de las operaciones tanto de la sociedad civil como de la sociedad limitada.

Aclara que tampoco se modifica el órgano de administración, que sigue estando formado por dos administradores solidarios, que son los propios socios de la entidad, y coinciden exactamente con las mismas personas que en la sociedad civil, Maximino y Iván, quienes mantienen idéntico porcentaje de participación al que tenían en la SC y asumen las mismas obligaciones y derechos en la limitada.

Añade que en las bases de la subvención no aparece, tampoco en la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia, la prohibición de participar o mantener la condición de beneficiario con obligación de reintegro de subvenciones por transformación de las sociedades que hayan solicitado la ayuda; explica que la única mención a transformación de entidades que le consta en la misma se recoge en el artículo 13. j) de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones, cuando dice: " las prohibiciones de obtener subvenciones afectarán también a aquellas empresas de las que, por razón de las personas que las rigen o en otras circunstancias, pueda presumirse que son continuación o que derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras empresas en las que hubiere concurrido aquéllas"

Lo que a su entender, una vez aplicado a este caso, en tanto las personas que rigen la sociedad civil y la limitada no están en causa de no recibir subvenciones y son absolutamente coincidentes al igual que la actividad de las dos sociedades, que coincide con la actividad a incentivar con la subvención, debería revertir en el reconocimiento de una coincidencia total entre solicitante, beneficiario, perceptor de la ayuda y ente que desarrolló la actuación a subvencionar.

Explica que no se dan aquí las causas de reintegro de la subvención que recoge el artículo 22 de la Orden, remitiéndose al artículo 33 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia e incluyendo a mayores la obligación de mantener la actividad empresarial dos años, mantenimiento que se cumple tal y como constaría en el certificado censal que se adjuntó con el recurso de reposición.

También sugiere que no se cumple ninguna de las causas que expresa el artículo 33 de la Ley de subvenciones de Galicia, por lo que no hay causa para el reintegro como se pretende de adverso por la Administración.

Asimismo, declara que no se produce ningún incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarias, así como de los compromisos por éstos asumidos, ya que consta verificado el destino de los fondos percibidos, destinados al fin para que el que fueron dados, constando incluso que el número de cuenta del cobro del anticipo de la subvención y el nº de cuenta del pago de la factura objeto de la subvención es el mismo, ya que la actividad de la entidad sigue vigente, el banco únicamente cambió el titular de la cuenta a la sociedad civil.

II.2.-En su contestación a la demanda la letrada de la Xunta de Galicia se opone a la estimación del recurso con base en los siguientes argumentos:

1º.- La Orden de la convocatoria no contempla como un supuesto posible para permanecer como beneficiaria de la ayuda el de la "posible transformación" de la sociedad de manera que no se puede considerar a la actual recurrente ni como beneficiaria definitiva ni como posible perceptora de la ayuda.

2º.- La sociedad limitada actual, al iniciar su actividad el 01.10.2022, no podría cumplir con el requisito de aportar la documentación contable correspondiente al ejercicio 2020 que exige la convocatoria precisamente para tener por justificado el derecho a la ayuda.

3º.- La resolución de reintegro se compadece con una necesaria congruencia en la actuación de la administración porque a fecha de la solicitud de subvención se ha registrado una petición formulada por una sociedad con unos datos muy concretos que sin embargo, luego varían y por consiguiente, no se puede identificar a la recurrente con la entidad a favor de la cual se concedió la ayuda.

Lo anterior desemboca en que tampoco le es posible acreditar o justificar su derecho a la subvención, aún después de haber sido concedida, de forma que no puede cumplir con lo que dicta el art. 8º de la Ley 9/2007, de 13 de julio, de Subvenciones de Galicia.

II.3.-El artículo 8 de la Ley 9/2007, de 13 de julio, de Subvenciones de Galicia señala como beneficiario de la subvención al destinatario de los fondos públicos que haya de realizar la actividad que fundamente su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión, lo que exige que el cumplimiento de las obligaciones y también de los requisitos para acceder a la ayuda tenga lugar a cargo de quien ha sido declarado "beneficiario" de esa ayuda en el momento de decidir sobre su posible acceso a ella; pero también a la hora de justificar (documentalmente) en el momento oportuno que tiene esa condición.

A tal fin, si sucede, como en el caso de referencia, lo que la actora llama una "sucesión de empresas"(o transformación de sociedad civil a limitada, que es el caso de litis), aún asumiendo que pueda no haber variado el fin perseguido con la solicitud de la ayuda e incluso que "materialmente" ese fin se haya terminado cumpliendo gracias a la ayuda, es decisivo que a fecha de justificación de su derecho a la obtención de la ayuda se mantenga en unas condiciones que le permitan seguir optando, es decir, que cumpla con los requisitos para poder permanecer en el derecho a la obtención de la ayuda.

El art. 11 del mismo texto legal dice que el beneficio de una subvención habrá de cumplir con las siguientes obligaciones:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como a cualquier otra actuación, sea de comprobación y control financiero, que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto autonómicos como estatales o comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

d) Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas, así como la modificación de las circunstancias que hubieran fundamentado la concesión de la subvención.

Esta comunicación deberá efectuarse en el momento en que se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos percibidos.

e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se encuentra al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social y que no tiene pendiente de pago alguna otra deuda con la Administración pública de la Comunidad Autónoma, en la forma que se determine reglamentariamente, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional decimoctava de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común .

f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control.

g) Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control.

h) Adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 3 del artículo 15 de la presente ley.

i) Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el artículo 33 de la presente ley.

La Orden de 29.12.2021 por la que se establecen las bases reguladoras del Programa del bono de las personas autónomas en el marco del Plan de recuperación, transformación y resiliencia, financiado por la Unión Europea, Next Generation EU, y se procede a su convocatoria para el año 2022 (código de procedimiento TR341Q) tiene por finalidad seguir el criterio de la UE y sus Estados miembros, en un momento post COVID, de tender a priorizar la economía y fomentarla entre los autónomos y empresas, con distintas ayudas, tal y como indica su Exposición de Motivos.

Se trata de una Orden autonómica que rige para la obtención de ayudas que vienen de fondos europeos dentro de un plan estratégico a nivel de la UE.

Su exposición de motivos señala como su finalidad:

"(...) O emprego autónomo supón unha fórmula de relevancia para a integración no mercado laboral das persoas profesionais, emprendedoras e empresarias que opten polo desempeño da súa actividade laboral por conta propia, e contribúe de xeito esencial á xeración de riqueza e emprego. Dentro desta premisa, hai que considerar que a consolidación do emprendemento é un dos factores que pode permitir a existencia de estruturas permanentes de emprego de calidade, por iso é esta consolidación a que subxace nas liñas de apoio que desenvolve esta orde.

A opción de calquera persoa que desexe por en marcha unha idea de empresa e traballar por conta propia debe ser apoiada e fomentada pola Administración pública, non só nos seus inicios senón tamén nos primeiros anos da súa andaina, e nestes tempos de crise provocada pola COVID-19 faise máis necesario que nunca o apoio e o fomento desde as administracións aos emprendedores para que poidan continuar a desenvolver a súa actividade. En Galicia, a Estratexia do emprego autónomo 2017-2020, dentro da Axenda 20 para o emprego da Xunta de Galicia, ten como misión principal apoiar as persoas e as empresas na creación de emprego estable e de calidade e procurar que ese emprego se manteña, e recoñece a necesidade de prestar unha especial atención ás circunstancias singulares e diferenciais das persoas traballadoras autónomas e, en concreto, axudar tamén a cimentar a consolidación de proxectos que xa superaron os tres primeiros anos de vida."

La Orden contempla dos líneas de apoyo a la consolidación de los autónomos, con el objetivo de contribuir a su mejora competitiva. A una de ellas optó la entidad DIRECCION001 (para la instalación de un equipo o sistema de seguridad en el negocio que venía desarrollando, desde 2018, según se deduce de la documental del expediente). Fue declarada apta (como beneficiaria posible) a la obtención de una ayuda de 3000 euros, y en tal cantidad se le practicó el oportuno ingreso en la cuenta designada en su solicitud.

El art. 2º de la Orden de diciembre de 2021 que rige la convocatoria de esta ayuda (Objeto de las bases reguladoras) indica que tiene por objeto fijar los criterios y requisitos para la concesión de ayudas del Programa de bono de las personas autónomas en el ámbito de la CA de Galicia en el marco del Plan de recuperación, transformación y resiliencia europeo.

Su art. 3º describe el marco normativo de acuerdo con el cual rigen las ayudas; explica que se ajustarán, en lo tocante a solicitudes, tramitación y concesión, a lo dispuesto en la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia, en el Reglamento de la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia, aprobado por Decreto 11/2009 de 8 de enero, en el TR de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia (Dlegislativo 1/1999, de 7 de octubre), la Ley 3/2021, de 28 de enero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que resulte de aplicación la Ley 38/2003, do 17 de noviembre, General de Subvenciones y su Reglamento de Desarrollo.

Su art. 22 (de la Orden) titulado "Perda do dereito ao cobramento da axuda e reintegro"remite a los casos previstos en el art. 33 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia a la hora de describir aquellos supuestos que dan lugar a la pérdida de ese derecho o en su caso al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas.

Entre los casos que describe ese art. 33 Ley 9/2007 no aparece la transformación de la sociedad beneficiaria de la ayuda de que se trate pasando de una forma jurídica a otra; pero sí la imposibilidad de justificar la subvención (el cumplimiento de los requisitos que demostró cumplir a fecha de su solicitud).

Remarcando lo que indica ese artículo 11º de la Ley de Subvenciones de Galicia, arriba transcrito, señala que el beneficiario de una subvención habrá de cumplir con las siguientes obligaciones: b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora...el cumplimiento de los "requisitos y condiciones",así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención"

El trámite destinado a la justificación no es el trámite inicial en el curso de un expediente de estas características; de manera que una entidad, una persona, puede haber formulado una solicitud destinada a acceder al derecho a esa ayuda o subvención, y, una vez alcanza la fase (posterior) de justificación, incluso habiendo obtenido el oportuno ingreso (que es lo que está previsto en estos casos según la norma, y atendiendo a las Órdenes, las más habituales, que rigen este tipo de convocatorias), puede verse obligada a su reintegro si no justifica (art. 11.b antes transcrito) no sólo "la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención" sino también su "cumplimiento de los requisitos y condiciones" que dijo cumplir a fecha de su solicitud de acceso a la obtención de la ayuda.

En los mismos términos de ese artículo 11.b) Ley de Subvenciones de Galicia, aplicable a esta convocatoria, la Orden de 29 de diciembre de 2021 por la que se establecen las bases reguladoras del Programa del bono de las personas autónomas en el marco del Plan de recuperación, transformación y resiliencia, financiado por la Unión Europea, Next Generation EU, y se procede a su convocatoria para el año 2022 (código de procedimiento TR341Q) (DOG 30.12.2021)recoge la obligación del beneficiario de la subvención de justificar ante el órgano concedente la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determina la concesión de la subvención; pero también los requisitos que le hicieron apta para la obtención de la ayuda; a tal fin, está obligado a presentar la documentación justificativa (facturas y documentos bancarios acreditativos del pago) en el plazo previsto en la Orden, y por ende, en la resolución por la que se le declaró beneficiario.

El art. 18 de la Convocatoria exige que de esa documentación (destinada no a obtener la ayuda o la condición de beneficiario de la ayuda sino a justificarla) se desprendan con claridad los datos identificativos del receptor, solicitante, de la ayuda.

Nada indica la Convocatoria al respecto de la posible sucesión de empresas o "transformación" de sociedades (de un régimen jurídico a otro, variando también su NIF y por consiguiente, los datos identificativos de la sociedad) asumiendo esa opción -ese supuesto-como indicativa de la "continuidad" en la condición de "beneficiario" de quien sólo ha obtenido ese acceso inicial a la ayuda -que, como se verá más adelante, no condiciona ni predispone necesariamente a la administración a concederla de forma definitiva--.

Lo que se ha dicho hasta aquí obliga, para este supuesto, y aún asumiendo la posible coincidencia de personas, accionariado, actividad, entre las dos sociedades a comparar (que mantienen su denominación, al menos parcialmente, ambas se llaman exactamente igual: DIRECCION001 e DIRECCION000.), a negarle a la actual sociedad limitada la condición de perceptora de la ayuda por tratarse de una persona jurídica diferente de aquella a la que se le reconoció el derecho inicialmente; y, en consecuencia, a declarar conforme a derecho a resolución que le obliga al reintegro.

Por otra parte, esa "supuesta coincidencia" de actividad, accionariado, socios (no de régimen jurídico de responsabilidades , esto es evidente, y no lo puede negar la actora, pues pasa de ser una Sociedad Civil a ser una Sociedad de responsabilidad limitada) tiene una consecuencia a mayores de la falta de "identidad" absoluta -datos identificativos-entre el ente declarado posible beneficiario y el que trata de justificar su condición de perceptora definitiva de la ayuda; y también provoca, como indica la Administración, que materialmente le sería imposible, en la condición que ostentaba a fecha de su acceso por cumplir con los requisitos para la obtención de la ayuda, justificar ya en el momento en que lo debía hacer que debía percibir esa ayuda aportando la documentación contable que exige la convocatoria (correspondiente al ejercicio de 2020) porque como sociedad limitada inició sus operaciones el 01.10.2022.

En este punto conviene recordar la condición eminentemente

"personal"que tienen las decisiones administrativas en materia de subvenciones ( STS nº 475/2020, de 18 de mayo, que cita la Letrada de la Xunta de Galicia en su contestación a la demanda), que impide, para este supuesto, asumir que la entidad mercantil DIRECCION000. pudiera llegar a alcanzar la condición de "perceptora" de la ayuda, incluso "beneficiaria definitiva" de la ayuda para la que en su momento sí se le reconoció por la Administración que cumplía con los requisitos de la convocatoria (su solicitud inicial) porque en la fecha en que tal cosa sucedió, sí cumplía con esos requisitos; y la que después trata de justificar la subvención ya no cumpliría con ellos, constando además una "identidad" y un régimen jurídico diversos en su situación que ella misma, sus representantes -en su demanda- viene a reconocer que, si la hubiera ostentado (esa condición de s.l.), a fecha de su solicitud, probablemente no le hubiera permitido precisamente ese acceso.

En materia de subvenciones y dados los límites presupuestarios destinados a los objetivos a cumplir (precisamente asociados a la finalidad perseguida con el reconocimiento del derecho a estas ayudas públicas), los elementos personales tienen importancia a la hora de elegir entre los diversos interesados en los fondos públicos a repartir.

Eso hace que "las condiciones personales del beneficiario de la ayuda o de la subvención"que sean esenciales (decisivas) en la concesión(de manera que se le haya declarado apto para resultar beneficiario) le obliguen a ser él mismo (no otro), con idéntica identidad, también a fecha de justificación de la ayuda;tanto la Ley como las convocatorias (en este caso la Orden de diciembre de 2021 que regía el bono de ayuda a personas autónomas) exigen, por ese motivo, que cualquier variación que se produzca debe comunicarse a la autoridad encargada de su concesión o de la tramitación del expediente a fin de autorizar la subrogación.

En STS de 18 de julio de 2006 (rec 2613/2004 ) se señala, en un tono muy didáctico, asociado al régimen jurídico de subvenciones, de ayudas, que "la fusión no supone "ope legis" la concesión de la subvención en favor de otra persona jurídica distinta a la que la solicitó, aunque con arreglo a la LSA se haya subrogado en su posición, pues aparte de que no puede hablarse de un derecho a la subvención con anterioridad a su otorgamiento,y si sólo de una mera expectativa a obtenerla,el régimen de las sociedades debe ser matizado cuando se trata de la materia de subvenciones, que aunque pueda ser asimilado al contractual, mantiene cierta especialidad derivada del otorgamiento a fondo perdido, que no se da en los contratos en los que existen relaciones onerosas sinalagmáticas."

Lo que se ha venido a confirmar en SsTS Sala 3ª de fecha posterior como la de 22.11.2011 (rec 6678/2009) según la cual el principio general de transmisibilidad de los derechos del artículo 1112 del Código Civil "tiene su más natural aplicación en el ámbito de las obligaciones de Derecho privado. Encuentra sus excepciones en los supuestos de derechos intransmisibles y cuando el ordenamiento jurídico somete la transmisión a unas reglas especiales, como ocurre con el derecho de crédito del beneficiario de una ayuda pública";y que añade: "Las características de las subvenciones y su naturaleza de institución de Derecho Público, que han sido puestas de manifiesto insistentemente por la jurisprudencia, justifican la sujeción de su transmisión a unas normas específicas; las condiciones del beneficiario son decisivas en el otorgamiento de ayudas económicas de esta clase, y no debe olvidarse que el cambio de titularidad conlleva la sustitución del sujeto adjudicatario de la subvención y obligado a la realización de la inversión en los términos y condiciones impuestas."(FJ 3º STS 22.11.2011).

Es por ello por lo que debe declararse conforme a derecho la resolución que ordena el reintegro de la cantidad ingresada a favor de la antigua sociedad civil ( DIRECCION000), de 3000 euros, en concepto de esta ayuda, para el que además y atendiendo también a la Ley 9/2007, de Subvenciones de Galicia, a su art. 36, es posible requerir, como obligados, a quienes constituían en su día los socios de la Sociedad civil originaria; de manera que esa falta de reconocimiento por parte de la Administración de la "identidad" absoluta entre la SL y la SC no es ni puede ser óbice a la exigencia del reintegro, por los motivos ya expuesto, y atendiendo a ese art 36 Ley 9/07.

Por lo expuesto, no ha lugar a la estimación del recurso.

II.4.-Dada la desestimación del recurso, y de conformidad con lo dispuesto en el art. 139-1 LJCA, procede la condena en costas a cargo de la parte actora en cuantía que no excederá del límite de 1.500 euros por todos los conceptos.