Sentencia Contencioso-Administrativo 415/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 275/2024 de 18 de junio del 2025

No se aceptan los expuestos en la sentencia recurrida.

PRIMERO.- Del objeto del recurso

Se recurre en apelación la sentencia dictada el 23 de mayo de 2024 por la Jueza Sustituta del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Vigo que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Octavio contra el Decreto de la Concellería del Área de Goberno de Seguridade, Contratación, Fiestas e Xestión Municipal, del CONCELLO DE VIGO, por el que se aprueba la lista definitiva de personas admitidas y excluidas en el proceso selectivo por promoción interna para las plazas de Inspector /a Control concesionarias, y que desestimó la reclamación presentada por el actor, que había resultado definitivamente excluido.

En la citada resolución judicial, se declaró contrario al ordenamiento jurídico ese acto administrativo y se anuló; en consecuencia, se declaró el derecho del demandante a participar en el proceso selectivo, debiendo el Concello retrotraer el procedimiento al momento en que fue indebidamente excluido, para incluirlo, condenando a la Administración demandada a realizar los actos necesarios para que continúe dicho proceso para él hasta su finalización; todo ello, con imposición de las costas procesales a la parte demandada, si bien hasta la cifra máxima de doscientos euros (más impuestos).

Interpone recurso de apelación la representación procesal del Concello de Vigo instando la revocación de la sentencia de instancia y, por ende, la desestimación de las pretensiones deducidas en la demanda.

Se ha opuesto al recurso la defensa del Sr. Octavio.

SEGUNDO.- De los antecedentes necesarios

1.- En el BOP de Pontevedra del 07/07/2020 se publicaron las Bases Generalesa aplicar en la ejecución de las ofertas de empleo público del Ayuntamiento de Vigo, correspondientes a los años 2017-2018-2019.

En el apartado titulado "Otras disposiciones comunes" se dispuso lo siguiente:

"Todas las referencias que en las bases para cubrir plazas de funcionarios/as se efectúen a "personal funcionario" se entenderán referidas a "personal laboral" y las que se hagan a "grupo de titulación" a "equiparado al grupo de titulación".

En virtud de la equiparación entre personal funcionario de carrera y laboral fijo prevista en el vigente Acuerdo Regulador de las condiciones económicas y sociales del personal al servicio de del Ayuntamiento de Vigo y de la existencia de personal funcionario y laboral fijo con cargo a idénticas plazas, todo el personal que ocupe una plaza en propiedad en cualquiera de los dos regímenes, podrá participar con los mismos derechos en las pruebas selectivas derivadas de esta oferta, quedando en la situación administrativa que proceda en la plaza de origen, previa declaración al efecto por el órgano municipal competente, en los términos de lo establecido en la legislación vigente, sin perjuicio de conservar su condición actual a título personal a extinguir".

De otro lado, en la Base 12ª, dedicada al turno de promoción interna, se indica (apartado 2.a) que podrá participar en las pruebas de promoción interna el personal municipal del Concello que no se halle en situación administrativa de suspensión firme, siempre que tengan un antigüedad de, al menos, dos años en el cuerpo o escala a la que pertenezca en la fecha de presentación de la solicitud, y posea la titulación y el resto de requisitos establecidos con carácter general para el acceso al cuerpo o escala en el que aspira ingresar.

2.- En el BOP de 20/9/2022, se publicó el acuerdo de la Xunta de Goberno Local de 11 de agosto de 2022, de aprobación de la convocatoria y Bases Específicasde los procesos selectivos destinados a la ejecución de las referidas Ofertas de Empleo Público, en la 3ª fase.

Se preveía la convocatoria, entre otras, de dos plazas Inspectora/Inspector control concesionarias, por promoción interna (una de ellas reservada para personas con diversidad funcional), enmarcadas en el grupo C, subgrupo C1; escala, Administración especial, dotadas con las retribuciones básicas que legalmente corresponden al subgrupo C1 y las complementarias propias del puesto de trabajo al que resulte adscrita la plaza de la/el aspirante. Figurarán incluidas en el régimen de dedicación exclusiva.

Como sistema de selección, se establece el de concurso-oposición, entre personal funcionario de carrera o personal laboral fijo integrado en el Subgrupo C2 de titulación que desempeñe funciones de personal funcionario acreditado mediante acto administrativo al efecto, que cuenten, cuanto menos, con una antigüedad de dos años en una plaza del Grupo C, Subgrupo C2, escala de administración general o especial.

3.- Por Resolución de 14.2.2022 se procedió a la convocatoria de ese proceso selectivo, al que se presentó el demandante, pero resultó excluido provisional y definitivamente por "no acreditar mediante acto administrativo para el efecto, desempeño de funciones de personal funcionario con una antigüedad de 2 años en el puesto, en caso de personal laboral fijo para el acceso a la plaza de promoción interna".

Este es el acto administrativo objeto de litigio.

4.-El Sr. Octavio es personal laboral fijo del Concello de Vigo, categoría de Oficial Instalaciones municipales (grupo C2) destinado en la Unidad de Educación desde el 29 de noviembre de 2021.

Conforme a la Relación de Puestos de Trabajo de 2022 (BOP de 30.9.2022), eran 27 las plazas correspondientes a esta categoría, todas ellas de personal laboral, con complemento de destino 16 y específico 157.

En la RPT de 2023 (BOP de 16.5.2023), todas las plazas de esa categoría se siguen refiriendo a vinculación laboral; salvo dos, que ya son funcionariales e incluidas en una OEP para estabilización del empleo temporal. Todas ellas comparten el mismo complemento de destino (el 16) y el específico (el 157).

5.- El Sr. Octavio desempeñó, en el periodo comprendido entre el 29/11/2019 y el 29/11/2021 el puesto de Ayudante Técnico de Educación, en la misma Unidad de Educación, merced a nombramiento de adscripción ínsito en el expediente nº NUM000.

Se trata de una plaza reservada a funcionario público, con complemento de destino 16 y específico 162, perteneciente al subgrupo C2, a tenor de las versiones de RPT de los años 2022 y 2023.

TERCERO.- De la sentencia de instancia

La sentencia señala que las Bases Específicas introdujeron un requisito restrictivo que limitaba la participación del personal laboral fijo, contradiciendo las Bases Generales y la normativa aplicable (TREBEP y Ley de Empleo Público de Galicia), disposiciones que garantizan la igualdad de condiciones entre personal funcionario y laboral fijo en procesos selectivos. ?

Se consideró acreditado que el demandante había desempeñado funciones propias de personal funcionario en puestos clasificados como tales, según la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del Concello.? También se estimó que el puesto ocupado por el demandante estaba clasificado como de empleo funcionarial. ?

En definitiva, se alcanzó la conclusión de que la exclusión del demandante había vulnerado los principios de igualdad, mérito y capacidad establecidos en la Constitución Española, y ordenó al Concello de Vigo retrotraer el procedimiento al momento de la exclusión para incluir al demandante y continuar el proceso selectivo hasta su finalización.

CUARTO.- Del recurso de apelación

La representación del Concello Vigo interesa la revocación de la sentencia, a la que, en primer lugar, atribuye una errónea valoración de la prueba practicada en la sentencia, especialmente en relación con las funciones desempeñadas por el recurrente y la interpretación de la normativa aplicable.

Insiste en que la resolución que autorizó al demandante la realización de funciones de "Ayudante técnico de educación" indicaba expresamente que ese puesto tenía vínculo laboral.

Razona que el demandante está adscrito a un puesto "Oficial de instalaciones" que en la RPT figura como de personal laboral. Solo hay dos puestos de estas características que tienen vínculo funcionarial, pero se corresponden con dos plazas creadas exclusivamente para estabilización de empleo público temporal, cuyas guías de funciones no están determinadas todavía.

Por lo tanto -sostiene- este empleado público estuvo siempre adscrito y desenvolviendo puestos con vínculo laboral y realizando las funciones propias de los mismos según las previsiones de la RPT, sin que resulte probado mediante acto administrativo que haya realizado funciones de personal funcionario y sin que de las relaciones de funciones que corresponden a los puestos desempeñados se deduzca que son funciones reservadas a funcionarios públicos.

La apelación señala que no existe contradicción entre las Bases generales y las específicas y que, en todo caso, corresponde a las bases específicas de cada convocatoria establecer los requisitos de acceso, siendo que lo especial prevalece sobre lo general. Además, las bases específicas son firmes y eran conocidas por los aspirantes.

Finalmente, aduce la improcedencia de la aplicación de las disposiciones transitorias del TREBEP y la LEPG al caso del recurrente.

Por su parte, la representación del Sr. Octavio aboga por la confirmación de la sentencia de instancia porque considera demostrado que ocupó puestos de trabajo clasificados como de personal funcionario durante el periodo comprendido entre el 29/11/2019 y el 29/11/2021.

Se cuestiona la afirmación de que las bases específicas no contradicen las bases generales. Las bases generales permiten que tanto el personal funcionario como el personal laboral puedan participar en la promoción interna a plazas de personal funcionario.

Se argumenta que el proceso de promoción interna busca la funcionarización paulatina del personal laboral, permitiendo su participación en los procedimientos de promoción interna a plazas de personal funcionario, como lo demuestran las Disposiciones Transitorias de la legislación de función pública, tanto estatal como autonómica.

QUINTO.- De la estimación del recurso

La prueba selectiva en la que pretendió participar el recurrente era de acceso, por promoción interna, para personal funcionario y personal laboral fijo, a una plaza de "Inspector control concesionarias", enmarcada en el grupo C, subgrupo C1; escala, Administración especial.

Por tanto, se trata de un proceso selectivo de promoción interna, donde pueden participar tanto los funcionarios de carrera como el personal laboral fijo.

En el caso de funcionarios de carrera, se trata de una promoción interna vertical, donde el funcionario promociona a un cuerpo o escala superior tras un tiempo de servicio mínimo en el cuerpo o escala inferior.

En el caso del personal laboral fijo, este modo de acceso a la condición de funcionario se conoce como promoción horizontal cruzada, cuyo régimen jurídico está contemplado actualmente en la disposición adicional vigésima cuarta de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, que regula, con vigencia indefinida, los procesos selectivos de cambio de régimen jurídico del personal laboral fijo del anexo II del IV Convenio colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado, que desempeña funciones o actividades reservadas al personal funcionario.

Hasta ese momento, las diferentes normas reguladoras de las Ofertas de Empleo Público contemplaban la promoción interna cruzada, para el acceso a la condición de funcionario desde el grupo o categoría equivalente de personal laboral fijo, en el caso de desempeño de funciones o actividades reservadas al personal funcionario, exigiéndose una antigüedad de al menos dos años en el grupo o subgrupo laboral de procedencia.

Tal es el caso aquí examinado, donde las Bases Generales establecen esa exigencia. En realidad, las Bases Específicas también contemplan esa condición, si bien añadiendo otro requisito adicional: que desempeñe funciones de personal funcionario acreditado mediante acto administrativo al efecto.

Ocurre que son las bases específicas de cada convocatoria las que determinan los colectivos que podrán participar en cada proceso y las características y condiciones del mismo.

La misma condición establecida para el personal laboral fijo (el desempeño de funciones de personal funcionario acreditado mediante acto administrativo al efecto) se contempla en las Bases específicas para tres plazas de Administrativo de Administración General, para la plaza de Encargado de Cementerios, para la de Inspector de Medio Ambiente, para las tres plazas de Inspector de Obras, Servicios e Infraestructuras, para la de Inspector de Seguridad y Movilidad, para la de Programador Informático, para las tres de Auxiliar de Administración General, para las cuatro de Auxiliar de Biblioteca y para las dos de Inspector Auxiliar de Servicios.

Y el Sr. Octavio, en el momento de presentar su solicitud de participación, no desempeñaba funciones de personal funcionario. Las funciones anudadas al puesto de trabajo que en esa fecha ocupaba, "Oficial Instalaciones municipales", eran las propias de una relación de servicios de carácter laboral. Por eso en la RPT de 2022 los 27 puestos de trabajo destinados a realizar esas labores eran laborales. Solo al año siguiente se procedió a la funcionarización de dos de ellas, con ocasión de un proceso de estabilización del empleo temporal, pero esta vicisitud ya es posterior al procedimiento de selección que examinamos y, además, no es útil para desnaturalizar la auténtica esencia de las funciones aparejadas a su desempeño, que no se ha acreditado que sean estrictamente reservadas a funcionarios públicos.

De ahí que la exclusión del demandante de la participación en esa selección se acomodase al contenido de las Bases específicas, por cuanto, aunque poseía una antigüedad superior a dos años en una plaza del Grupo C, Subgrupo C2, no estaba desempeñando funciones de personal funcionario acreditado mediante acto administrativo al efecto. Las había desempeñado en el pasado (entre el 29/11/2019 y el 29/11/2021, merced a una adscripción provisional), pero no en esa época de presentación de instancias.

Ha de tenerse en cuenta que las Bases específicas no fueron impugnadas, causando estado y pasando a erigirse en la "ley del concurso-oposición".

De hecho, en la demanda no se incluye como pretensión una declaración de nulidad de esas Bases, sino que meramente se postula el derecho del actor a participar en aquel procedimiento selectivo, retrotrayendo las actuaciones al momento de confeccionarse las listas de admitidos y excluidos con la finalidad de incorporarlo a los aceptados.

También procede añadir que carece de relevancia jurídica la circunstancia de que ese requisito de participación se incluyera dentro del apartado de "sistema de selección" y no se le dedicara un epígrafe reservado a determinar las condiciones de admisión y exclusión.

Por otra parte, no hace al caso la aplicación de la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, ni de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia.

La primera de las citadas, titulada "Personal laboral fijo que desempeña funciones o puestos clasificados como propios de personal funcionario", expresa:

"El personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, estuviere desempeñando funciones de personal funcionario, o pasare a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrá seguir desempeñándolos.

Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición".

La otra norma, bajo la rúbrica "Personal laboral fijo que realice funciones o desempeñe puestos de trabajo de personal funcionario", posee una redacción similar, en los siguientes términos:

"1. El personal laboral fijo de las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley que, en el momento de la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, estuviera realizando funciones o desempeñara puestos de trabajo de personal funcionario, o pasara a realizar dichas funciones o a desempeñar dichos puestos en virtud de pruebas de selección o promoción interna convocadas antes de la fecha señalada, podrá seguir realizándolas o desempeñándolas (...)

3. El personal laboral fijo de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia comprendido en el apartado primero de esta disposición podrá participar en un proceso selectivo de promoción interna que se convocará por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente a los procesos selectivos de libre concurrencia, en cada uno de los cuerpos o escalas de personal funcionario de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia a los que figuren adscritas las funciones que realice o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición.

El personal laboral fijo que poseyese dicha condición en el momento de la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, y adquiriese posteriormente otra categoría profesional como personal laboral fijo por el procedimiento de promoción interna, podrá participar en el proceso a que se refiere el párrafo anterior desde esta última categoría profesional.

4. Las demás administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley podrán desarrollar, en condiciones análogas a las previstas para la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, procesos selectivos de promoción interna abiertos a su personal laboral fijo que reúna los requisitos establecidos en el apartado primero de esta disposición".

Como decimos, no resultan de aplicación a la situación jurídica del demandante, porque falta la premisa mayor: no consta que, a fecha 13 de mayo de 2007 (en que entró en vigor el EBEP) , estuviera realizando funciones o desempeñara puestos de trabajo de personal funcionario, o que pasara a realizar dichas funciones o a desempeñar dichos puestos en virtud de pruebas de selección o promoción interna convocadas antes de la fecha señalada.

En suma, la exclusión del demandante se ajustaba al ordenamiento jurídico aplicable, lo que conduce a la estimación del recurso de apelación y, por ende, a la desestimación de la demanda.

SEXTO.- De las costas procesales

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse el recurso de apelación no procede efectuar expresa imposición de las costas del recurso de apelación.

Respecto a las causadas en la instancia, tampoco se contendrá condena a su pago, porque el acogimiento de este recurso conlleva, precisamente, que existieran serias dudas de Derecho que justificaban tal pronunciamiento exoneratorio.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.