Sentencia Contencioso-Administrativo 326/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4366/2024 de 18 de julio del 2025

PRIMERO.- Fundamentación jurídica de la demanda.

Los hechos relevantes para el procedimiento constan en el expediente, y ofrece un resumen, del que resulta que con fecha 18 de junio de 2020, Doña Adolfina solicitó ante la Consellería de Medio Rural una ayuda para la creación de empresas para personas agricultoras jóvenes al amparo de la Orden do 30 de diciembre de 2019 (DOG n.º 18 de 28 de enero de 2020) por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para el apoyo a las inversiones en explotaciones agrícolas, para la creación de empresas para personas agricultoras jóvenes, y para la creación de empresas para el desarrollo de pequeñas explotaciones, cofinanciadas con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) en el marco del Programa de desarrollo rural (PDR) de Galicia 2014 - 2020, y se convocan dichas ayudas.

La solicitud, tramitada con el número de expediente NUM000, fue aprobada el 9 de julio de 2021, concediéndose una subvención por importe de 50.000,00 € (de los que 20.000 correspondían a la cuantía base estimada para este tipo de explotaciones, 5.000 al hecho de que la explotación se implantase en zona con limitaciones naturales y el resto, 25.000 e, a los gastos subvencionables por la compra de 30 reses, cifrados en 1.350 euros por unidad, con un total de 40.500 euros).

La orden reguladora dispone que la ayuda se abone en dos tramos, el 60% cuando se acredite la finalización del proceso de instalación y el 40% restante después de comprobarse la correcta ejecución del plan empresarial presentado con la solicitud. Tras acreditar la ejecución íntegra del proceso de instalación, la beneficiaria percibió el 12 de mayo de 2022 el primer pago de la ayuda por un importe 30.000,00 €, quedando la ayuda restante de 20.000,00 €, pendiente de la justificación de la ejecución del plan empresarial, para lo cual tenía como fecha límite el 18 de febrero de 2024.

En este sentido, el plan empresarial presentado preveía, entre otros aspectos, que la explotación subvencionada tendría un total de 30 reses de vacuno, previsión sobre la que - en unión de otros muchos parámetros - se había calculado el porcentaje de la renta unitaria de trabajo, estimada inicialmente en 16.231,50 euros, lo que representaría un 55,32 % de la renta de referencia para este tipo de explotación en el momento de la solicitud. En este sentido, las bases de la convocatoria - en concreto, su artículo 23.1.d) - establecían como requisito que al final de la ejecución del plan empresarial, la explotación debería alcanzar una renta unitaria de trabajo no inferior al 35 % y no superior al 120 %.

En la fecha de fin de la ejecución del plan empresarial el censo de vacas en la explotación era de 28 reses (debido a que la res NUM001, incorporada a la explotación el 30 diciembre de 2022, se dio de baja el 18 de abril de 2023 y no fue repuesta; y la res NUM002, que también se había incorporado el 30 de diciembre de 2022, se dio de baja por muerte el 21 de junio de 2023 y tampoco fue repuesta). Según el cálculo efectuado por la Consellería de Medio Rural, en la fecha de fin de ejecución del plan empresarial la explotación no alcanzaba el 35% de la renta de referencia anual, por lo que incumpliría el artigo 25.1.d) de la Orden de convocatoria. Por todo ello, desde el Servicio de Explotaciones Agrarias se propuso el reintegro de la subvención concedida, iniciándose el expediente de reintegro de la subvención por importe de 30.000 € y de pérdida del derecho al cobro de la subvención por importe de los 20.000 € restantes, y dictándose la resolución objeto de recurso.

Sostiene la infracción del principio de proporcionalidad en materia de reintegro de subvenciones. Improcedencia del reintegro y reducción de la pérdida del derecho al cobro de la subvención en proporción al grado de cumplimiento de las obligaciones de la persona beneficiaria. Atendido que es el único incumplimiento. E interpreta que cumplió total y absolutamente con el resto de exigencias de la subvención, habiendo adquirido las 30 reses (por un importe de 49.500 euros, sólo en este concepto, ya que el precio real de las reses fue de 1.500 euros más IVA, con lo que el gasto subvencionable previsto en la solicitud - que se limitaba a 1.350 euros, esto es, a 40.500 €, fue ampliamente superada por la beneficiaria al ejecutar el proyecto) además de completar todo el proceso de ejecución de las instalaciones y puesta en marcha de la explotación y su mantenimiento en funcionamiento hasta el día de la fecha.

Y la renta unitaria de trabajo teórica calculada en la situación final de ejecución del plan empresarial alcanzaba el 32 % de la renta de referencia, siendo el requisito establecido en las bases el alcanzar un mínimo del 35 %, incumplimiento mínimo desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, atendido que sí que adquirió las 30 cabezas de ganado y obedeciendo la reducción a una causa ajena a su voluntad. Añade que es la caída de casi nueve mil euros en la renta neta la que impide alcanzar el 35 % de la renta de referencia, quedándose sólo en un 32 %, y como es obvio no responde a la reducción en dos del número de cabezas (cuyo impacto es de sólo 957,92 euros anuales, como consta en la propia hoja de control de la administración) sino, en realidad, a la reducción en el importe de las subvenciones que se esperaba percibir, que pasa de 9.836,06 € a sólo 2.054,63. Considera que la referida reducción no es determinante de la teórica pérdida de rentabilidad de la explotación, que resulta de la aplicación de una metodología convencional de cálculo (establecida en el anexo VII de las bases), con la que muestra su disconformidad.

Se remite al artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y específicamente para el caso de las subvenciones concedidas por la Xunta de Galicia, en el artículo 33.2 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia, que literalmente establece que "cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en la letra l) del apartado 1 del artículo 14 de la presente ley ".

Añade sobre la ausencia de criterios concretos de graduación de incumplimientos en las bases reguladoras de la subvención, y considera que ha de ser la Sala la que, mediante una motivación racional, fije la proporción que dicho incumplimiento supone. Concluye que la pérdida de la subvención concedida debe limitarse a un 3 % del importe de dicha subvención, esto es, 1.500 euros, a lo que añade, por aplicación del artículo 26 de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia (cuyo texto refundido fue aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 7 de octubre), conforme al cual las obligaciones a cargo de la Hacienda autonómica deben abonarse en un plazo de tres meses desde que se dicte la resolución administrativa que las reconozca, los intereses de demora.

SEGUNDO.- Sobre la contestación a la demanda.

Igualmente, refiere sobre los antecedentes de la resolución impugnada:

"1. O 18.06.2020 Adolfina solicitou unha axuda para a creación de empresas para as persoas agricultoras mozas (primeira instalación) ao abeiro da orde do 30 de decembro de 2019 (DOG núm. 18, do 28 de xaneiro de 2020) e achegou un plan empresarial co contido establecido no anexo V da orde.

2. A solicitude, tramitada co núm. de expediente NUM000, foi aprobada o 09.07.2021. Concedeuse unha subvención por importe de 50.000,00 €. Consonte figura no plan empresarial a interesada se incorporaba como titular exclusiva a unha explotación de nova creación comprometéndose a ter un censo gandeiro no remate do plan de 30 vacas de carne e así cumprir o requisito de acadar unha renda unitaria de traballo (RUT) mínima do 35% da renda de referencia (RR).

3. O artigo 29 da orde reguladora dispón que a axuda abóase en dous tramos, o 60% cando se acredite a finalización do proceso de instalación e o 40% restante despois de comprobarse a correcta execución do plan empresarial. Consonte este artigo, o 12.05.2022 Adolfina percibiu o primeiro pagamento da axuda, 30.000,00 € quedando a axuda restante, 20.000,00 € pendente da realización do plan na data límite do 18.02.2024.

4. O 16.02.2024 Adolfina comunica a execución do plan empresarial e solicita o segundo pagamento. O 16.04.2024 a xefa do servizo de Explotacións Agrarias de Ourense informa o seguinte sobre os incumprimentos detectados no control administrativo da solicitude de pagamento:

"4. Na data de fin de execución do plan empresarial o censo de vacas na explotación é de 28 reses; a res NUM001 incorporouse á explotación o 30.12.2022, deuse de baixa por morte o 18.04.2023 e non foi reposta; a res NUM002 incorporouse á explotación o 30.12.2022, deuse de baixa por morte o 21.06.2023 e non foi reposta.

5. Na data de fin de execución do plan empresarial a explotación non alcanza o 35% da renda de referencia anual, polo que incumpre o artigo 23 punto 1 apartado d) das bases reguladoras 'A explotación en que se produce a instalación debe alcanzar, cando finalice o seu plan empresarial, unha renda unitaria de traballo igual ou superior ao 35 % da renda de referencia anual e inferior ao 120 % desta"

5. O 31.05.2024 o secretario xeral técnico, por delegación da conselleira do Medio Rural, iniciou un procedemento para declarar, contra Adolfina no expediente NUM000, a perda do dereito ao cobro de axuda por importe de 20.000,00 € e a procedencia de reintegrar o pagamento indebido, 30.000,00 €. O 17.06.2024 a interesada presenta unhas alegacións nas que admite que na data de finalización do plan empresarial só tiña 28 vacas e engade que o cálculo da RUT faise lineal estimando que todos os animais son iguais e que a aplicación do castigo é desproporcional".

Refiere sobre el incumplimiento del plan empresarial por no alcanzar una renta unitaria de trabajo no inferior al 35%, como requisito esencial previsto en la convocatoria de las ayudas. Añade que el plazo para la resolución no es de tres meses sino de 12 meses que, atendidas las fechas que expone, no transcurrieron. Con cita de la normativa aplicable ante el incumplimiento y remisión a los artículos 23.1 y 29.

"Dona Adolfina percibiu o primeiro pagamento da axuda, 30.000,00 €, quedando a axuda restante, 20.000,00 €, pendente da realización do plan que prevía un censo gandeiro de 30 vacas de carne e do cumprimento, entre outros requisitos do artigo 23, de que a explotación á que se incorporaba acadara unha renda unitaria de traballo mínima do 35% da renda de referencia. Non é discutido que na data de remate do plan o censo gandeiro da explotación era de 28 vacas; con este número de animais a, RUT obtida da explotación non chega ao 35% e se incumpre o requisito que fixa o artigo 23.1.d da orde reguladora. O 31.05.2024 iniciouse un procedemento de reintegro e de perda do dereito ao cobramento parcial de axuda".

Y entiende que se trata de un requisito de cumplimiento esencial, de donde deduce la inaplicación del principio de proporcionalidad.

Y con relación a los cálculos de la Consellería, reconoce el error en el encabezamiento de las columnas; y ofrece una explicación ordenada. Añade que la ayuda se concede por la ejecución del plan empresarial, y sobre el contenido que éste ha de tener. Se remite a los artículos 29 y 42 de las bases reguladoras de la ayuda; y refiere sobre el control efectuado por los funcionarios. No discute sobre la ausencia de dos vacas, sino que se efectúa un estudio para el cálculo de la RUT, verificándose que también sufre una alteración es el de subvenciones anuales que prevé alcanzar, y le es imputable, no alcanzándose la RUT, disminuyendo las unidades productivas y subvenciones, por lo que no alcanza la RUT del 35% de la RR, verificación que también contemplan los planes de control exigidos por la normativa FEADER, que exige la Comisión Europea.

"Neste caso, no apartado 11.1.3. Segundo pagamento, apartado 2.D) do Plan de control de Medidas Feader Non SIXC para a liña de Creación de empresas para persoas agricultoras mozas (achégase como documento número 2 con esta contestación), aprobado por resolución do 09.06.2020 do Director Xeral de Gandaría, Agricultura e Industrias Agroalimentarias, establece que se comprobará 'Que as dimensións físicas da explotación se axustan ao requirido para que a instalación e o plan empresarial desenvolvido poidan considerarse completados axeitadamente, obtendo unha explotación viable de acordo ás marxes da renda de referencia, e sexa compatible co indicado no plan empresarial presentado na solicitude de axuda coas posibles modificacións comunicadas e aceptadas.'

Y reconoce que se emplea una metodología convencional, siendo el objetivo del método publicado en el Anexo VII de las bases reguladoras. Y para el caso de que el solicitante no desee acogerse a las márgenes productivas de las bases reguladoras, puede hacerlo, pero siempre y cuando demuestre documentalmente en el momento de la certificación que la rentabilidad de la explotación se alcanzó conforme a los valores que indicó en su plan empresarial, no habiendo sido la opción de la demandante.

Sobre la pérdida de las reses, entiende que serían reemplazables. Y con respecto al principio de proporcionalidad, "...Polo demais, o principio de proporcionalidade xa se aplica na certificación dos expedientes desta liña de axudas en base ó establecido no apartado 13 do Plan de control de Medidas Feader Non SIXC antes xa citado (Penalizacións por incumprimento de criterios/requisitos de admisibilidade e compromisos ou outras obrigas da solicitude de axuda ou de pagamento): 'As penalizacións baséanse nunha tipificación previa dos incumprimentos de criterios, requisitos de admisibilidade e compromisos ou outras obrigas. Tipifícanse como excluínte, básico, principal, secundario e terciario, de forma obxectiva, clara e inequívoca'.

Remitiéndose al apartado 13.1, con relación a la tipificación de los incumplimientos, no recogiéndose la posibilidad de aplicar una disminución del quantum.

De forma subsidiaria, analiza la propuesta de reducción de la actora, que no considera justificado ni proporcionado, atendido que, si el incumplimiento es del 6,66%, la reducción debería venir dada por ese porcentaje, de donde resulta un importe diferente.

TERCERO.- Fondo del recurso: Procedencia de la pérdida de la subvención.

La Orden reguladora de la subvención objeto de autos, es la de 30 de decembro de 2019 pola que se establecen as bases reguladoras das axudas para o apoio aos investimentos nas explotacións agrícolas, para a creación de empresas para as persoas agricultoras mozas, e para a creación de empresas para o desenvolvemento de pequenas explotacións, cofinanciadas co Fondo Europeo Agrícola de Desenvolvemento Rural (Feader) no marco do Programa de desenvolvemento rural (PDR) de Galicia 2014-2020, e se convocan para o ano 2020 (códigos de procedemento MR404A, MR405A e MR405B) (DOG núm. 18, do 28 de xaneiro de 2020).

Lo que se tiene en cuenta por la Administración demandada en la resolución recurrida, es que la disminución en dos cabezas de ganado, provoca que a la fecha del fin de ejecución del plan empresarial, no se alcanzaba el 35% de la renta de referencia anual, de donde se deduce el incumplimiento del artículo 23.1 d) de las bases reguladoras, conforme al cual "A explotación en que se produce a instalación debe alcanzar, cando finalice o seu plan empresarial, unha renda unitaria de traballo igual ou superior ao 35 % da renda de referencia anual e inferior ao 120 % desta".

Siendo ésta la razón del dictado de la resolución de pérdida del derecho al cobro de la ayuda por importe de 20.000 euros y la procedencia del reintegro del pago indebido, por importe de 30.000 euros, atendido que, en la fecha de la finalización del plan empresarial, no tenía 30 vacas sino 28, de donde resulta el incumplimiento del referido plan por no alcanzar una renta unitaria de trabajo (RUT) no inferior al 35%, que es un requisito esencial previsto en la convocatoria de la ayuda.

La parte demandada hace referencia a que el plazo de prescripción en este caso es de 12 meses, específicamente previsto en el artículo 38.5 de la Ley de Subvenciones de Galicia, 9/2007, de 13 de junio; argumentación que sólo tendría relevancia en el caso de estimación de la demanda, puesto que se reclama el pago de intereses.

Realmente de lo que se trata es de la consideración de que, frente a la tesis de la parte demandante, que entiende que habría de aplicarse el principio de proporcionalidad por cuanto y si bien en el plan aportado refería que habrían de existir 30 cabezas de ganado, realmente sólo existen 28; lo cierto es que, examinando las bases reguladoras de la subvención, se trata de un requisito esencial y una vez incumplido, procede hacer aplicación de las consecuencias previstas en las mismas: devolución de la cantidad ya abonada y pérdida del derecho al cobro del resto.

En este sentido se pronuncia el artículo 31.5 de la Ley de Subvenciones 9/2007, cuando dispone que "producirase a perda do dereito ao cobramento total ou parcial da subvención no suposto de falta de xustificación ou de concorrencia dalgunha das causas previstas no artigo 33 desta lei".Y en su artículo 33: "b), incumprimento total ou parcial do obxectivo, da actividade ou do proxecto ou non adopción do comportamento que fundamentan a concesión da subvención", "f), Incumprimento das obrigas impostas pola administración ás entidades colaboradoras e aos beneficiarios, así como dos compromisos por estes asumidos, con motivo da concesión da subvención, sempre que afecten ou se refiran ao modo no que se conseguen os obxectivos, se realiza a actividade, se executa o proxecto ou se adopta o comportamento que fundamenta a concesión da subvención",e "i), Os demais supostos previstos na normativa reguladora da subvención".

Y ello, asimismo, ha de ponerse en relación con el artículo 23.1 de la Orden que dispone como requisito para ser beneficiaria de la ayuda: "d) A explotación en que se produce a instalación debe alcanzar, cando finalice o seu plan empresarial, unha renda unitaria de traballo igual ou superior ao 35 % da renda de referencia anual e inferior ao 120 % desta".Y para la obtención del segundo pago, en su artículo 29 exige la acreditación de la finalización del plan empresarial, que es lo que no concurre en este caso, por cuanto en dicho plan se preveía un censo ganadero de 30 vacas y el cumplimiento de que la explotación a que se incorporaba, alcanzara una renta unitaria de trabajo mínima del 35% de la renta de referencia, que no se alcanza con las 20 vacas, de donde resulta el incumplimiento del artículo 23 de la Orden reguladora. Y a estos efectos, ha de compartirse la consideración de la resolución recurrida, partiendo de la lectura de las bases, de que el porcentaje del 35% es un mínimo (el máximo es del 120%), por lo que, incumplido dicho requisito esencial, no cabe la aplicación de la proporcionalidad que pretende la parte demandante, vinculada por el contenido de las bases reguladoras de la Orden reguladora de la subvención, que se aplican por igual a todos los solicitantes. Siendo el 35% un mínimo, ha de deducirse el incumplimiento total del proyecto. Incumpliéndose un requisito esencial, no cabe la aplicación del principio de proporcionalidad.

Por otra parte, la demandante aporta unos cálculos atendiendo a un método diferente al utilizado por la Administración para todos los solicitantes, que es el contenido en el Anexo VII de las bases reguladoras, que es aportado por la demandada: "... partindo da dimensión da explotación, se calcula o produto bruto e os gastos variables establecidos no mesmo anexo para cada unidade produtiva de cada orientación. No caso das explotacións de vacún de carne establécense un produto bruto de 743,60 € e uns gastos variables de 376,67 € asociados a cada unidade de vaca reprodutora con orientación cárnica.

Partindo destes datos teóricos iniciais obtense a marxe neta anual, intervindo tamén os conceptos de gastos fixos, as subvencións e os gastos financeiros que a persoa interesada contempla no seu plan empresarial. Realízase un estudo en base a eses datos para comprobar a elixibilidade do expediente e propoñer a súa aprobación".

Y a lo largo de toda la Orden reguladora, se insiste en la necesidad del cumplimiento del plan empresarial para tener derecho a la subvención. Ante la ausencia de dos vacas, existen dos unidades productivas menos al realizar el estudio económico para verificar el cumplimiento de alcanzar una RUT del 35%, sin que se procediera, a la fecha de acreditación del cumplimiento, a integrar las dos cabezas de ganado que precisaba para alcanzar el mínimo. Disminuyendo los dos conceptos, y encontrándonos ante una verificación también exigida en los planes de control de la normativa FEADER (se justifica en que son fondos procedentes de la Unión Europea, que audita después los procedimientos bajo la penalidad de retirada o revocación de dichos fondos; la consecuencia es la pérdida de la subvención, habiendo sido aplicadas unas directrices o criterios comunes a todos los solicitantes. De forma que los cálculos efectuados no se pueden sustituir por los particulares efectuados por la parte actora, cuando ademas se hace referencia a la existencia de las resoluciones aprobatorias de los planes de gestión, a disposición de los gestores en la intranet de la Consellería do Medio Rural, para garantizar la aplicación igualitaria en todos los expedientes. Aclarándose, además, que efectivamente se emplea una metodología convencional en que se contempla el rendimiento de cada animal como fijo y lineal, precisamente porque es el objetivo del método publicado en el Anexo VII de las bases reguladoras, a fin de que el solicitante de la ayuda pueda realizar, de manera objetiva, el cálculo estimado, tanto para la validación del plan empresarial como con relación al valor teórico de las unidades productivas en cada tipo de explotación. Aclarándose además la posibilidad de acogerse a otro método, siempre y cuando demuestre documentalmente en el momento de la certificación que la rentabilidad de la explotación se alcanzó conforme a los valores que indicó en su plan empresarial; opción que no consta en este caso.

Y a lo anteriormente expuesto sobre la posibilidad de reemplazar las dos cabezas de ganado necesarias, ha de añadirse lo dispuesto en el artículo 13.5 de las bases, conforme al cual "non procederá o reintegro das axudas percibidas cando o incumprimento dalgún dos requisitos exixidos ó beneficiario sexa debido a algunha das seguintes causas de forza maior [...] e) Epizootía ou enfermidade vexetal que afecte unha parte ou a totalidade do gando ou dos cultivos, respectivamente, do beneficiario".En este caso, por consecuencia, faltaban dos unidades productivas para alcanzar el mínimo exigible y alcanzar el objetivo de una RUT del 35%.

Y en el artículo 13.1 se recoge como incumplimiento excluyente "Non cumprir axeitadamente o plan empresarial por non acadar unha Renda Unitaria de Traballo igual ou superior ao 35% da Renda de Referencia Anual".Sin que proceda, por aplicación de lo anteriormente expuesto, la aplicación del principio de proporcionalidad. Y sin que proceda, por consecuencia, la aplicación de los cálculos de la demandante, atendida la motivación expuesta y los criterios aplicados a los solicitantes en base a la aplicación de la Orden reguladora de la subvención y la principal consideración de que nos hallamos ante un incumplimiento esencial.

CUARTO.- Costas procesales.

Con imposición del pago de las costas procesales a la parte demandante, dentro del límite total de 1.500 euros por todos los conceptos( artículo 139 de la LJCA) .