Sentencia Contencioso-Administrativo 112/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 191/2024 de 19 de febrero del 2025

PRIMERO: Objeto de apelación.

Dª Guadalupe, D. Benigno, Dª Delfina, D. Daniel y D. Justino, interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho consistente en: Obligar a los médicos del PAC de Viana a atender las urgencias producidas fuera de su ámbito territorial, por no cubrir la Xerencia del Área Sanitaria de Orense, Verín e o Barco de Valdeorras los dispositivos de las zonas especiales de urgencias (ZEU) de A Veiga-O Bolo con sus propios recursos médicos, a diferencia de los enfermeros del mismo PAC que no se ven obligados a lo mismo porque en su caso sí se dota de ese personal las ZEU.

Se interesaba en el suplico que "se dicte Sentencia por la que se estime la demanda, anule la actuación administrativa por no ser conforme a Derecho y se condene a la Administración demandada al cese inmediato de la vía de hecho combatida, dejándola sin efecto. Con imposición de costas a la Administración demandada".

La sentencia apelada, sentencia 42/24, de 15 de febrero de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Ourense, estimó el referido recurso, indicando : "Debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Guadalupe, Don Benigno, Don Daniel , Doña Delfina y Don Justino, frente a la vía de hecho del Área Sanitaria de Ourense, Verín y O Barco de Valdeorras, consistente en: Obligar a los médicos del punto de atención continuada (PAC) de Viana a atender las urgencias producidas fuera de su ámbito territorial, en el Concello de A Veiga, por no cubrir la Gerencia del Área Sanitaria de Ourense Verín e o Barco de Valdeorras los dispositivos de la zona especial de urgencias (ZEU) de A Veiga con sus propios recursos médicos. Procede la anulación de la vía administrativa por no ser conforme a derecho debiendo cesar la misma. Se condena a la Administración demandada al pago de las costas del proceso con el límite máximo señalado en el fundamento tercero de la presente resolución"

Se consideró en la sentencia apelada que :

"Esta situación entra de lleno en lo que se denomina vía de hecho. No existe resolución alguna que conste en estos autos que sirva de amparo a la obligación impuesta por la Administración de prestar servicios de urgencia en la ZEU por los recurrentes.

No puede verse amparada por la potestad de organización que a las autoridades sanitarias reconoce la normativa de aplicación, y que en el ámbito de la comunidad autónoma gallega corresponde a las Gerencias de Gestión Integradas (... ), pues la capacidad de organización de la Administración sanitaria debe estar guiada no solo por los principios de eficacia, celeridad, economía y flexibilidad ( artículo 7 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad ), sino, y en todo caso, al principio de legalidad ( artículo 9.23 CE ), debiendo actuar la Administración, aun cuando lo sea en el ejercicio de estas facultades organizativas, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho ( artículo 103.1 CE ).

En consecuencia ante la inexistencia de orden escrita, emitida por Órgano competente y debidamente motivada hemos de considerar que la Administración acude a la vía de hecho para cubrir la asistencia urgente de la ZEU...."

La representación del Servizo Galego de Saúde muestra disconformidad con la sentencia de primera instancia, y presenta recurso de apelación frente a la misma.

SEGUNDO: Alegaciones de la parte apelante.

La representación del SERGAS recurre en apelación la 42/24, de 15 de febrero de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Ourense, solicitando su revocación, y que en consecuencia se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Dª Guadalupe, D. Benigno, Dª Delfina, D. Daniel y D. Justino .

Se alega para ello que , frente a lo que se razona en la sentencia para llegar a la estimación de existencia de vía de hecho, sin embargo, de la documental obrante en el expediente administrativo, documental aportada por la demandada en la vista y con la declaración efectuada por la Directora de Atención Primaria del Área Sanitaria de Ourense, Verín e O Barco de Valdeorras (Dª Rita), quedó debidamente acreditado que no existe una actuación material de la Administración desprovista de acto legitimador o de cobertura, considerando que se incurre por la juzgadora de primera instancia en error al valorar la prueba.

Tras referirse a la regulación legal y jurisprudencial sobre la vía de hecho, se dan explicaciones sobre la organización de la atención continuada y urgente de ámbito extrahospitalario, y sobre la implantación de los puntos de atención continuada (PAC). Se invoca el Decreto 172/1995, do 18 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Urxencias Extrahospitalarias da Comunidade Autónoma de Galicia (DOG de 26/6/1995), y se señala que la atención urgente extrahospitalaria en la CA se organiza mediante dispositivos asistenciales permanentes, los PAC, con personal y recursos materiales propios, que tiene como misión prestar asistencia continuada y permanente a la población que la demande, con carácter incondicional y a cualquier hora del día, garantizando una prestación de servicios eficiente, homogénea y de calidad. Se manifiesta que el Plan prevé una implantación paulatina de los PAC, necesariamente consensuada con los concellos implicados. Y que, previa a la existencia de los PAC, las urgencias extrahospitalarias en el ámbito rural, como es el caso de A Veiga, se organizaban mediante agrupación de turnos de guardia de los profesionales de dos concellos limítrofes, y así cubrían la demanda asistencial que se producía fuera del horario de funcionamiento de los consultorios médicos, noches, domingos y festivos; a los concellos que se acogen a este sistema se les llama ZEU (zona especial de urgencias). Se añade que este sistema de agrupación de guardias está llamado a desaparecer e integrarse definitivamente en la organización única de los PAC, y que pervive excepcionalmente en concellos como A Veiga y O Bolo, porque aún no se llegó a consenso con los concellos implicados. Se indica la existencia de un pacto suscrito por la Administración y determinadas organizaciones sindicales el 15 de febrero de 2001 (DOG de 2/03/2001), por el que se regulan determinadas condiciones de trabajo del personal que presta servicio en el ámbito de las urgencias extrahospitalarias en la atención primaria del Sergas, en lo relativo a las zonas especiales.

Se señala que hoy en día, la evolución demográfica de los concellos propició que se amortizaran plazas de facultativo, por lo que sólo hay un facultativo de Atención Primaria en cada concello susceptible de realizar guardias médicas.

Se indica que con la promulgación del Decreto 156/2005, de modificación del 172/1995, la realización de guardias del personal sanitario de las unidades de atención primaria en los PAC y en los dispositivos de atención urgente es voluntaria . Y que en esa circunstancia de voluntariedad están dos de los recurrentes ( Benigno y Justino, que en su condición de médicos en Centro de Saúde optaron voluntariamente por realizar guardias en el PAC de Viana). Asimismo, se señala que en el mismo caso se encuentran los médicos que realizan guardias en la ZEU A Veiga/O Bolo: La diferencia de organización de las guardias en PAC, con garantía de permanencia y con personal propio (los médicos de PAC no tienen opción de voluntariedad de realizar guardias, que para ellos resultan obligatorias) la organización de guardias en la agrupación ZEU A Veiga/O Bolo está condicionada a la voluntariedad para realizar guardias médicas. Se aclara que actualmente los médicos que voluntariamente realizan guardias en esta agrupación son los dos médicos de familia que prestan atención ordinaria en los Centros de Salud de O Bolo e A Veiga y la médica de Familia del CS de Manzaneda, próxima a la zona; todos ellos se comprometen individualmente a realizar guardias localizadas en la agrupación, pero siempre limitadas a la opción personal de voluntariedad. Además, se añade que las ausencias de este personal suponen una dificultad añadida para la planificación de las guardias, de ahí que sea necesario adoptar medidas organizativas que garanticen la asistencia de los usuarios.

Habida cuenta de lo anterior, se alega que la Gerencia sí está legitimada para adoptar las medidas organizativas oportunas para garantizar la asistencia sanitaria, en la modalidad de atención continuada y urgente, de todos los usuarios del ámbito territorial de su competencia por los medios personales y materiales disponibles, que deriva del derecho constitucional a la protección de la salud y de acceso a la asistencia sanitaria pública, de las competencias organizativas y funciones de los responsables da Administración, y de los derechos y deberes de los profesionales médicos en su relación de servicios con el Sergas, con pleno amparo en el ordenamiento jurídico. Así, se indica que se trata de una medida excepcional que se adopta para garantizar, en la práctica, el derecho constitucional de protección de la salud mediante el acceso efectivo de los ciudadanos afectados, en condiciones de equidad con el resto, a la asistencia sanitaria en la modalidad de atención continuada y urgente en el ámbito extrahospitalario.

Por tanto, se indica por la apelante que la medida en cuestión, lejos de ser una vía de hecho, es una medida que se adopta por necesidades asistenciales, y en ejercicio de la potestad de autoorganización de la Administración, pues la Gerencia está legitimada para adoptar las medidas organizativas que se cuestionan de adverso, entre otras disposiciones por los artículos 6.e) e i), e artigo 7. 4a), do Decreto 134/2019, do 10 de octubre, por el que se regulan las áreas sanitarias y los distritos sanitarios del Sistema público de Salud de Galicia (DOG de 25/10/2019).

Se indica que, además, en este caso, no se genera perjuicio alguno a los facultativos demandantes, pues ni se modifica el cómputo de jornada, ni está acreditado que el potencial aumento de atenciones dispensadas se aproxime siquiera a la ratio de 30 atenciones diarias por profesional del PAC, siendo este dato el referente principal de presión asistencial por guardia y profesional para la provisión de puestos (artigo 512 do decreto 172/1995). Tampoco hay noticia de que se reduzca la calidad asistencial. Se añade que, en cuanto a la movilización de efectivos y tiempo de respuesta a las demandas, es de la exclusiva responsabilidad del Centro Coordinador del 061, por lo que la responsabilidad de los recurrentes se limita a atender con diligencia los requerimientos del Coordinador y a dispensar la asistencia que en cada caso corresponda cos medios que se le faciliten, sin distinción de la procedencia de los usuarios, de conformidad con la Orden de 9 de octubre de 1995, que se regula la coordinación de atención urgente extrahospitalaria de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Se manifiesta que además de la oportunidad de la medida desde el punto de vista asistencial, también es legítima desde el punto de vista organizativo de Recursos Humanos. A este respecto, el artículo 114.8 de la Ley 8/2008, de Salud de Galicia, y la disposición adicional primera del Decreto 206/2005, de provisión de plazas de personal estatutario del Sergas, disponen que, sin perjuicio del puesto de trabajo del que el profesional acredite su titularidad y ámbito, los profesionales se entienden adscritos al área sanitaria, lo que conlleva la obligación de los mismos de prestar servicio a aquellos usuarios de la propia área sanitaria que le fueran derivados por la organización, mismo coyunturalmente, y en circunstancias similares a la de este caso, con plena garantía de sus derechos, incluyendo los retributivos.

Se precisa que los recursos del PAC de Viana do Bolo, y los de O Barco, también son de la Gerencia, porque están bajo su cargo, y por tanto, en contra de lo que se manifiesta de adverso, la Gerencia sí que cubre la asistencia urgente de los concellos de O Bolo/A Veiga con sus propios recursos, aunque no sea a satisfacción de los recurrentes.

Y por todo lo anterior se señala que no puede considerarse existente vía de hecho alguna en la actuación administrativa, a diferencia de lo que se concluyó por la magistrada de primera instancia.

A continuación se citan normas de aplicación en materia de empleo público y al personal estatutario de los servicios de salud, y se indica que en este caso no es necesario cumplir con el trámite de la negociación colectiva , pues se actúa en todo momento en el ejercicio de la potestad de autoorganización. Se indica que, en su caso, sólo existiría la obligación de consultar a los representantes del personal sanitario, y, en este supuesto concreto, se cumplió con ese trámite de consulta o información, habiéndose aportado dos actas de reuniones con la Junta de Personal del Área Sanitaria de O Barco de Valdeorras, en las que por la Dirección se comunica a los representantes sindicales actuaciones relativas a la atención urgente en las zonas especiales A Veiga/ O Bolo como consecuencia de la indisponibilidad de facultativos.

TERCERO: Alegaciones de la parte apelada.

Por la representación de Dª Guadalupe, D. Benigno, Dª Delfina, D. Daniel y D. Justino, se formula oposición al recurso de apelación, interesando que se confirme la sentencia apelada.

Se alega para ello, en primer lugar, la ausencia de un verdadero contenido impugnatorio en el recurso de apelación, pues aunque se indica que hay un claro error de valoración de la prueba en la sentencia apelada, lo que se hace a continuación es reproducir miméticamente la misma invocación normativa y jurisprudencial hecha en el escrito de contestación de la demanda. Se considera, de acuerdo con jurisprudencia que se invoca, que no se cumple la finalidad del recurso de apelación, y que el recurso por ello ha de ser desestimado.

Se indica que en el fundamento de Derecho segundo de la sentencia se razona y se considera acreditada existencia de una vía de hecho.

Se señala que la realidad normativa de las urgencias extrahospitalarias en Galicia, y más faltando un acto administrativo legitimador que le dé razonada cobertura, impide a los facultativos adscritos a un PAC -recuérdese que a los enfermeros no le afecta esta singular medida-, extender su actividad al ámbito territorial de una ZEU, más allá del que delimita el PAC. Se alude al Decreto 172/1995 de 19 de mayo, que aprueba el Plan de Urgencias Extrahospitalarias de la Comunidad autónoma de Galicia, cuyo artículo 1 define los PAC, y en el artículo 5 se habla de su dotación y la asignación prevista para las ZEU ; la reforma habida por Decreto 156/2005; la Resolución conjunta de 15 de febrero de 2001, pacto entre la Administración sanitaria y centrales sindicales sobre condiciones de trabajo del personal que presta servicios en el ámbito de las urgencias extrahospitalarias en la atención primaria del SERGAS, así como la de 27 de mayo de 2005, en lo que se refiere a la creación de puestos de trabajo en urgencias extrahospitalarias.

Se alega que la potestad de autoorganización tiene el límite del ordenamiento jurídico, y el ámbito territorial del PAC está definido normativamente, por lo que no puede el Gerente del Área Sanitaria establecer de facto, y sin resolución motivada, que ese ámbito pase a ser otro - el del PAC más el del ZEU- y únicamente para los facultativos, y no así para los enfermeros.

En relación a las actas de reuniones con representantes de los trabajadores a las que se alude por el Sergas en su contestación, y que fueron aportadas con ésta sin que constasen en el expediente administrativo, se indica que una de ellas es del año 2017, y alude a que el servicio de guardias médicas, ante la dificultad de encontrar médicos para hacer las guardias, se haría "esos días" para los pacientes de A Veiga desde Viana, y para los de O Bolo desde O Barco, por lo que, concluye la apelada, se trataba de una decisión puntual o temporal; el otro acta es del año 2018 , y da cuenta del mantenimiento de la guardia médica de A Veiga y O Bolo. Por ello, se considera que la situación que se denuncia en el año 2022, de obligar a los médicos del PAC a atender también las urgencias de la ZEU está carente de cualquier negociación ni toma en consideración en la mesa de negociación correspondiente.

Se añade que, frente a lo que alega el apelante, la solución que se adopta y que es recurrida no implica respetar el derecho de igualdad de los usuarios provenientes de A Veiga, sino que por el contrario a los usuarios que viven en el ámbito territorial de la ZEU, y que han de ser atendidos por facultativos del PAC , no se les garantiza el tiempo de respuesta establecido como garantía de calidad en la atención urgente extrahospitalaria, ya que los 30 minutos que se indican en el artículo 2,2 del Decreto 172/1995, no se cumplen entre la cabecera del PAC de Viana y determinadas localidades del municipio de A Veiga, y de ahí que para ellos se hubiera creado una ZEU que ahora no se dota de profesionales médicos por las razones que sean, obligando a los recurrentes, adscritos al PAC de Viana, a atender también las urgencias de la ZEU.

CUARTO: Antecedentes de interés.

Los demandantes son personal estatutario del SERGAS de la categoría de médicos de atención primaria. Tres de ellos tienen plaza en propiedad en el PAC de Viana ( Guadalupe, Delfina y Daniel), otro ( Benigno) aunque tiene plaza en propiedad en el PAC de Viana se encuentra en comisión de servicios en el Centro de Salud de Vilamartín de Valdeorras , aunque participa en las guardias del PAC de forma voluntaria; y Justino es interino en plaza vacante en el Centro de Salud de Viana do Bolo, y también participa voluntariamente en las guardias del PAC.

El PAC de Viana do Bolo tiene un ámbito territorial ceñido a los municipios de Viana y al de Vilariño de Conso. El municipio de Viana es el segundo en extensión de la provincia de Ourense con 276,3 km2. Sus 2.787 habitantes se agrupan en 52 parroquias. El municipio de Vilariño de Conso, con una superficie de 200,20 km2, distribuye sus 513 habitantes en 26 pueblos y 10 parroquias.

La dotación del personal del PAC de Viana es de un médico, un enfermero y un celador/PSX por turno.

El Concello de A Veiga, con 291,1 km2, es el de mayor extensión de la provincia de Ourense, y tiene 889 habitantes (según datos publicados por el INE en 2021), si bien conforme a datos de tarjeta sanitaria a fecha 29/07/22 la población que se atiende en A Veiga es de 669 ciudadanos, el 47,8% mayores de 65 años. La dotación de recursos humanos del Sergas en A Veiga es de un médico, un enfermero, y un PSX. Los ciudadanos se encuentran distribuidos en 29 entidades de población. La cabecera del municipio de A Veiga dista a más de 20 minutos de Viana; a ello hay que añadir la distancia entre la cabecera y algunas de sus poblaciones montañosas más alejadas, caso de Ponte o Xares, que están a una distancia de más de 20 minutos (40 totales desde Viana), isocronas que se incrementan aún más por las condiciones climatológicas del invierno.

Se creó una ZEU en A Veiga, y en la implantación de guardias en la misma participaban cuatro profesionales médicos, si bien actualmente sólo hay dos con historial de largos períodos de IT por problemas de salud, y no se cuenta con personal sustituto. Cuando es imposible cubrir con médico localizado la ZEU, se comunica al 061 y al Coordinador del servicio de Viana, por correo electrónico a fin de que la atención continuada y la urgencia se derive para los pacientes de A Veiga al PAC de Viana, y los de O Bolo al PAC de O Barco.

Los demandantes presentaron requerimiento intimando el cese de la vía de hecho , consistente en obligar a los médicos del PAC de Viana a atender las urgencias producidas fuera de su ámbito territorial, como A Veiga , dirigido a la Gerencia del Área Sanitaria de Ourense, Verín y el Barco de Valdeorras, con fecha 10 de junio de 2022.

Dicho requerimiento fue contestado por el Gerente de la referida Área Sanitaria en fecha 18 de agosto de 2022 acordando no atender a lo requerido; en su escrito el Gerente expone que dicha asignación es una medida temporal no permanente, que responde a necesidades asistenciales que se producen por la indisponibilidad de facultativos para cubrir la atención continuada y urgente en las zonas especiales de O Bolo y A Veiga, y que por ello se recurre a la medida excepcional de asignar la asistencia a los puntos de atención continuada más próximos (O Barco para la atención de O Bolo, y Viana para la atención de A Veiga).

QUINTO: Regulación de la vía de hecho.

La acción que fue ejercida por los demandantes es la dirigida a atacar la considerada vía de hecho de la Administración demandada en cuanto a obligar a los médicos del PAC de Viana a atender las urgencias producidas fuera de su ámbito territorial, como en A Veiga .

En relación a la vía de hecho, ha de recordarse que, como se señala por la jurisprudencia, el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el vigente artículo 97,1 de la Ley 39/15. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que en general se predica de todo acto administrativo. El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

La finalidad de la vía de hecho responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración.

En el artículo 30 de la LJCA se regula la vía de hecho señalando que "En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo".

En el caso presente, como ya se ha dicho, los demandantes requirieron a la Gerencia del Área sanitaria de Ourense, Verín e Barco de Valdeorras, para que cesasen en la vía de hecho consistente en obligarles, como médicos que realizar guardias en el PAC de Viana a atender a las urgencias producidas fuera del ámbito territorial del PAC, en concreto en zonas especiales de urgencias (ZEU) de A Veiga-O Bolo.

La Administración no cesó en esa actuación, sino que contestó defendiendo la inexistencia de vía de hecho, y señalando que esa actuación, meramente coyuntural, obedecía a la falta de disponibilidad de cobertura por facultativos para la atención urgente en esas zonas.

SEXTO: Resolución del recurso de apelación.

En la sentencia apelada, estimando la demanda, se considera la existencia de la vía de hecho en la actuación de la Administración, pues se considera que, pese a todo lo que se alega y explica por la Administración en su contestación, es lo cierto que no se aclara qué cobertura legal, qué resolución o qué acuerdo contiene el mandato a los facultativos del PAC para cubrir la asistencia urgente de la ZEU.

Frente a ello, la parte apelante considera suficiente cobertura de su actuación en la potestad de autoorganización , y en la necesidad de gestionar los medios dentro del Área Sanitaria, de forma que el Gerente tendría la competencia para ordenar esa cobertura por razón de las dificultades que se encuentran para dotar de esa asistencia urgente a la ZEU, estando el territorio a cubrir dentro del área sanitaria y dada la obligación de los profesionales que prestan servicio en ella de dar la asistencia necesaria a aquellos usuarios del área que la requiriesen cuando fueran derivados por la organización.

Al efecto, en primer lugar, ante lo alegado en oposición al recurso de apelación, ha de valorarse que, si bien es cierto que se reproduce en parte por la Administración los argumentos dados en la primera instancia al contestar a la demanda, y añadiendo únicamente en apelación que se habría cometido error en la valoración de la prueba por la magistrada, es lo cierto que ha de entenderse efectuada una impugnación de la sentencia apelada al indicar que la misma en sus conclusiones no se acomoda a lo que se considera acreditado con la documental aportada y la declaración oída en juicio, insistiendo la Administración, ahora en apelación, en que no cabe entender una actuación material constitutiva de vía de hecho cuando existe competencia de la Gerencia para tomar la decisión relativa a las guardias de que se trata, y en cuanto tal decisión obedece a las necesidades de cobertura asistencial con el fin de garantizar el derecho a esa asistencia sanitaria de todos los ciudadanos del área sanitaria.

Dicho lo anterior, no obstante, ha de compartirse la conclusión a la que llega la juzgadora de primera instancia en cuanto a echar en falta la existencia de un acto concreto en que se apoye la medida adoptada por el Sergas en este caso, de extender el ámbito territorial de las guardias de los facultativos del PAC de Viana a la ZEU de A Veiga (que es la que afecta a los aquí demandantes, y asumiendo los del PAC de O Barco lo relativo a O Bolo).

En tal sentido, se indica por la Administración que lo que se suscita en este recurso es si la Gerencia del Área Sanitaria de Ourense, Verín e Barco de Valdeorras está legitimada para adoptar la medida en cuestión, y llega a la conclusión de que sí está dentro de su competencia gestionar todo el área y los recursos que en ella se encuentran, incluidos los personales, teniendo en cuenta además lo que se señala en el artículo 115,8 de la Ley 8/08 de Salud de Galicia, según el cual "Sin perjuicio del puesto de trabajo cuya titularidad acredite el profesional y del ámbito determinado en su nombramiento, los profesionales del Sistema Público de Salud de Galicia se considerarán adscritos al área de salud donde radique su destino".

Sin embargo, frente a ello, se considera que se equivoca la Administración al centrar el objeto de debate, pues no se está discutiendo tanto la competencia para adoptar una decisión como la que se impugna, que puede partir de la Gerencia del área en función de las necesidades asistenciales, sino la forma en que se lleva a efecto la actuación, pues si bien se explica , ya en la contestación que en vía administrativa se da al requerimiento de cese, que ello se debe a circunstancias puntuales de falta de disponibilidad de facultativos para realizar las atenciones urgentes en la ZEU, no obstante, no se encuentra resolución o acuerdo alguno en que, sobre la base de esas circunstancias se adopte la decisión de extender el ámbito de actuación de la guardia de los facultativos del PAC a territorio de la ZEU.

Ha de valorarse que es la propia Administración la que en su recurso explica que, junto a la organización de la atención continuada y urgente de ámbito extrahospitalario a través de los PAC, según el Decreto 172/2015 que aprueba el Plan de Urxencias Hospitalarias da CA de Galicia, - tratándose los PAC de dispositivos asistenciales específicos y permanentes, con personal y recursos propios-, subsiste el sistema de guardias médicas en el ámbito rural que ya existía con anterioridad a los PAC, a través de agrupaciones de turnos de guardia de los profesionales que atienden esas zonas, denominadas Zona Especial de Urgencias (ZEU), como ocurre A Veiga-O Bolo, que señala la propia Administración que subsisten actualmente, pues aunque están llamados a desaparecer para para integrar todas las urgencias extrahospitalarias a través de los PAC, a falta de acuerdo en esos concellos pervive excepcionalmente el sistema anterior.

En la Exposición de Motivos del citado Decreto 172/1995, do 18 de maio, por el que se aprueba el Plan de Urxencias Extrahospitalarias da Comunidade Autónoma de Galicia , se indica "é necesario adecua-la atención de urxencias prestada á poboación desde o ámbito da atención primaria, dotándoa de equipamento e persoal suficiente, co obxecto de garantir unha prestación de servicios eficiente, homoxénea e de calidade, así como adecuada e adaptada ás necesidades e características da estructura sanitaria específica de Galicia.

Por outra parte resulta tamén necesario fixa-las condicións retributivas e laborais dos profesionais ós que corresponde a prestación da atención continuada.

A atención sanitaria urxente que se deseña prestarase nunha serie de puntos xeográficos, denominados puntos de atención continuada (PAC), por tódolos profesionais sanitarios das localidades incluídas nos ámbitos de cobertura de cada PAC.

Naquelas localidades onde actualmente existan servicios normais ou especiais de urxencia, a atención continuada será prestada polos profesionais deles, mentres estes non sexan substituídos polos PAC.

A implantación dos PAC será paulatina, priorizándose nos lugares non cubertos polos servicios normais e/ou especiais de urxencias en función das dotacións orzamentarias, e necesariamente consensuada cos concellos implicados".

De conformidad con el artículo 1 del Decreto 172/1995 "1. A atención sanitaria urxente no ámbito da atencion primaria en Galicia será prestada nos puntos de atención continuada (PAC). 2. Os PAC, que con caracter xeral terán ámbito supramunicipal, constitúen a estructura física e funcional nos que se levará a cabo a atención das urxencias extrahospitalarias".Se añade en el artículo 2, relativo a número y situación, que "l. A Administración sanitaria determinará o número e a situación dos PAC, tendo en conta os seguintes criterios: - Número de habitantes e demanda atendida. - Dispersión xeográfica e comunicacións viarias. - Facilidade de acceso ó hospital de referencia. - Recursos actuais dispoñibles. 2. Os PAC rurais estructuraranse, como norma xeral, arredor dun ratio de poboación de 25.000 habitantes. Esta cifra poderá experimentar variacións en función das comunicacións viarias e tendendo sempre a respectar unha isócrona de trinta minutos entre as localidades de cobertura do PAC e o lugar onde este se sitúe".

Y, en lo que se refiere al personal, se señala en el artículo o punto 5 del Decreto : "1.Os PAC contarán cun mínimo de persoal facultativo, de enfermería e persoal non sanitario de apoio, que virá determinado en función do ratio de poboación a atender, e que posibilite que, como regra xeral, cada facultativo non supere unha presión media de 30 urxencias por garda. 2. Naqueles PAC onde exista un número suficiente de pediatras, ademais da atención ó adulto, ofertarase atención pediátrica urxente ós menores de 14 anos. 3. Aprobada a creación dun PAC tódolos profesionais sanitarios das localidades incluídas no seu ámbito de cobertura pasarán a realiza-las súas quendas de garda nel, participando na prestación da atención continuada e permanente mediante a modalidade de presencia física, con independencia do sistema retributivo e vinculación laboral ó que estean suxeitos e do que, no seu momento, de forma voluntaria, decidan acollerse, de acordo co previsto na disposición transitoria segunda do Decreto 200/1993 , do 29 de xullo. A devandita atención continuada prestarase a toda a poboación obxecto de cobertura do PAC, con independencia da concreta asignación que os titulares da asistencia teñan con un ou outro profesional sanitario. 4. Non obstante o establecido no apartado anterior, naquelas localidades onde na actualidade exista un servicio normal ou especial de urxencias, a atención continuada e permanente será asumida polo persoal dos actuais equipos de atención primaria, conxuntamente co persoal dos servicios normais e especiais de urxencias, en canto estes se manteñan como tales, sempre e cando a porcentaxe de poboación cuberta polo novo sistema sexa como mínimo do 50 por cento. Nas ditas localidades quedarán exceptuados de tal prestación os profesionais de atención primaria retribuídos polo sistema anterior ó Real decreto-lei 3/1987, do 11 de setembro, en tanto en canto non se integren ó abeiro do disposto na disposición transitoria segunda citada no apartado anterior".

Por tanto, el personal de los PAC depende, lógicamente, de la ratio de población a atender, y, en lo que se refiere a la asistencia continuada y urgente se extiende a la población objeto de cobertura del PAC, lo cual implica , en la línea que se alega por la parte demandante, que la prestación del servicio de guardia en zonas que la propia Administración reconoce que aún no están integradas en el PAC, como es el caso de A Veiga respecto al PAC de Viana, supone extender el ámbito de actuación de los profesionales en el servicio de urgencias para poder prestar la atención a la población de esa zona.

De acuerdo con el artículo 5 del Decreto 134/2019, de 10 de octubre, por el que se regulan las áreas sanitarias y los distritos sanitarios del Sistema público de salud de Galicia, "al frente de la atención sanitaria de cada área sanitaria estará un o una gerente de área",y conforme al artículo 6 está entre sus funciones la de gestionar todos los recursos de la respectiva área sanitaria para garantizar la prestación de los servicios definidos en la cartera de servicios, así como programar, dirigir y controlar la ejecución de la actividad, a través de los medios personales y materiales disponibles y la coordinación de sus unidades; a estos efectos podrá hacer uso de los mecanismos previstos en el artículo 124 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, en relación con la expedición de nombramientos o dictar órdenes de servicio necesarias, así como ejercer las competencias resolutorias, propias o delegadas, en relación con el personal del área.

En relación con lo anterior, se dispone en el artículo 124 de la Ley de Salud de Galicia , "Los profesionales podrán prestar servicios conjuntos en dos o más centros, aun cuando mantengan su vinculación a uno solo de ellos, cuando se mantengan alianzas estratégicas o proyectos de gestión compartida entre distintos establecimientos sanitarios, o así lo demanden necesidades urgentes e inaplazables para garantizar la asistencia sanitaria en todas las áreas del Sistema Público de Salud de Galicia . A estos efectos podrán expedirse nombramientos o dictarse órdenes de servicios específicos vinculados a los citados proyectos o a la cobertura de las necesidades asistenciales".

En consecuencia, como ya se adelantó, no se discute la competencia por parte de la Gerencia en la organización de los recursos personales para atender a la cobertura de las necesidades asistenciales, pero , al no ser el ámbito de actuación propio de los facultativos demandantes, que prestan servicios en el PAC de Viana, la ZEU de A Veiga, ordenar la cobertura de las urgencias en esta zona habría requerido nombramientos u órdenes de servicios específicos que no constan que se hayan formalizado y seguido el procedimiento correspondiente para ello, incluida la consulta en la mersa sectorial de negociación, por resultar indudable que se afecta a las condiciones de trabajo de los facultativos afectados, que ven extendido su ámbito territorial y poblacional de actuación.

Así, en la contestación que se efectúa por la Administración demandada al requerimiento de cese, firmado el 18 de agosto de 2022 , lo que se explica es que se trata de una situación meramente coyuntural, que responde a perentorias necesidades asistenciales , al no disponer de efectivos para cubrir esa atención continuada en las zonas especiales de A Veiga/O Bolo, y explicando la apelante las dificultades que se encuentran para cubrir esa necesidad asistencial con el personal con el que cuenta la ZEU. Se añade que no se causa perjuicio alguno a los facultativos del PAC de Viana , en cuanto a su cómputo de jornada, atenciones diarias asumidas, ...y se recuerda la obligación de los citados profesionales de implicarse en la actuación sanitaria y de que los mismos se encuentran adscritos al área sanitaria, a la que pertenecen también esas zonas de especial urgencia.

También al referirse en el escrito de apelación a la existencia de actas de reuniones con la Junta de Personal del Área Sanitaria de O Barco de Valdeorras, se constata que en las mismas, una de 28 de noviembre de 2017 (se habla de "se decidiu que nestes díase tendo en conta a dificultade de atopar médicos para facer gardas , os pacientes de A Veiga asistiranse dende Viana, e os de O Bolo dende O Barco"), y otra de 30 de enero de 2018 ("a intención segue sendo manter a garda médica de A Veiga e O Bolo. Está estudado como responder en caso de falta de cobertura, haberá que chamar o 061"),se hace referencia a momentos concretos con necesidades que se indican como puntuales, haciéndose hincapié por tanto en la temporalidad y excepcionalidad de la medida, y sin que pueda considerarse por tanto que con ello se suple o cumple el trámite de consulta que se prevé en el artículo 80 de la Ley 55/2003 del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, según el cual " 4. Quedan excluidas de la obligatoriedad de negociación las decisiones de la Administración pública o del servicio de salud que afecten a sus potestades de organización, al ejercicio de derechos por los ciudadanos y al procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativas. Cuando las decisiones de la Administración o servicio de salud que afecten a sus potestades de organización puedan tener repercusión sobre las condiciones de trabajo del personal estatutario, procederá la consulta a las organizaciones sindicales presentes en la correspondiente mesa sectorial de negociación" .

Por tanto, resulta reconocido por la Administración que A Veiga no está integrada en el PAC de Viana a los efectos de la atención urgente en el ámbito extrahospitalario, sino que subsiste como ZEU, funcionando con agrupaciones de turnos de guardias de profesionales de concellos limítrofes, si bien en los casos de falta de profesionales y cuando no se puede cubrir esa asistencia urgente, se cursa aviso al Coordinador del PAC de Viana para que el personal del servicio en el PAC atienda a esa demanda asistencial y curse aviso al centro coordinador de urgencias del 061 . Es decir, que facultativos adscritos a las guardias del PAC extienden sus servicios a esa ZEU, sin que consten llamamientos u órdenes de servicios específicas , y sin que conste que se haya seguido procedimiento alguno de consultas en la mesa sectorial de negociación.

En consecuencia, en atención a todo lo anteriormente expuesto, ha de confirmarse lo razonado por la magistrada de primera instancia en cuanto a valorar la existencia de una vía de hecho por no constar resolución alguna que sirva de amparo a la actuación impugnada, esto es, obligación de los facultativos del PAC de Viana de prestar servicios de urgencia en la ZEU de A Veiga.

Por tanto, se desestima el recurso de apelación interpuesto por el SERGAS contra la sentencia nº 42/2024 de 15 de febrero de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Ourense, en la que se había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto Dª Guadalupe, D. Benigno, Dª Delfina, D. Daniel y D. Justino, contra la vía de hecho consistente en: Obligar a los médicos del PAC de Viana a atender las urgencias producidas fuera de su ámbito territorial, por no cubrir la Xerencia del Área Sanitaria de Orense, Verín e o Barco de Valdeorras los dispositivos de las zonas especiales de urgencias (ZEU) de A Veiga-O Bolo con sus propios recursos médicos, a diferencia de los enfermeros del mismo PAC que no se ven obligados a lo mismo porque en su caso sí se dota de ese personal las ZEU.

SÉPTIMO: Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".En este caso, las costas de esta alzada han de ser impuestas a la parte apelante, sin que su cuantía exceda de 1000 euros, en concepto de gastos de defensa de la apelada.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación,