PRIMERO.-El objeto del recurso. Demanda.
El objeto del recurso es la Resolución de 22 de diciembre de 2022 por la que se convoca el proceso selectivo extraordinario de estabilización derivado de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, por el turno de acceso libre y mediante el sistema de concurso, para el ingreso en el cuerpo de gestión de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y en el cuerpo facultativo de grado medio de la Administración especial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, subgrupo A2, y para el ingreso en las categorías 3, 5, 6, 9, 35 y 39 del grupo II de personal laboral de la Xunta de Galicia y personal laboral propio del Cixtec (grupo II).
La asociación demandante pretende que se dicte sentencia por la que se «i) DECLARE no conforme a Derecho y nulo, o se anule, dejando sin efectos, la Resolución de 22 de diciembre de 2022 [...]
(ii) SUBSIDIARIAMENTE, se DECLARE no conforme a Derecho y nula, o se anule, dejando sin efectos, la BASE III.1 de la Resolución de 22 de diciembre de 2022 de la Consejería de Hacienda y Administración, y se ORDENE retrotraer el procedimiento selectivo al momento de elaboración de las Bases, al objeto de que la Administración ESTABLEZCA un Baremo de Méritos que valore y motive de forma objetiva y razonable los apartados "experiencia profesional" y "otros méritos", de forma que haga posible un acceso equitativo al empleo público de todos los aspirantes y no se favorezca de forma desmedida la "experiencia profesional" frente a "otros méritos".
- CONDENANDO a la Administración demandada a estar y pasar por esta declaración con todos sus efectos inherentes, con cuanto además en Derecho proceda.
(iii) CONDENE a la Administración demandada a pagar a mi mandante las costas que se causaren en el presente procedimiento».
En justificación de su pretensión, la demandante alega:
1. Nulidad radical ex art. 47.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: la estabilización prevista en la Ley 20/2021 vulnera los artículos 1.1, 9, 14, 23.2 y 103 de la Constitución Española y los artículos 20, 21.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en sus arts. 20, 21.1.
La Consejería de Hacienda y Administración Pública «está regalando las plazas objeto de la Ofertas de Empleo Público mediante un sistema que premia a las concretas personas que ya las desempeñan, esto es, está estabilizando a personas y NO provee de forma objetiva el empleo público y sus plazas ofertadas».Esto causa perjuicios a las personas que llevan años preparando su acceso a la función pública -opositores, empleados fijos que estudian para promoción interna y personal temporal excluido- porque las discrimina e impide materialmente el acceso a la misma al convocarse por concurso-oposición o, aun peor, por concurso lo que debió convocarse mediante oposición libre.
Anuncia que solicitará del tribunal el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, conforme a los artículos 163 CE y 35.2 de la LOTC, del art. 2.2 en cuanto dice que «el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en la fase de oposición»;así como de la Disposición Adicional 6ª y 8ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en cuanto dice «por el sistema de concurso».
2. Nulidad de la convocatoria impugnada toda vez que sus anexos I y II únicamente relacionan plazas con carácter absoluto o global; y, del examen del expediente administrativo no se acredita que nos encontramos ante plazas de naturaleza estructural y hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente, al menos, en los 3 años anteriores a 31 de diciembre de 2020.
El artículo 2 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público dispone que «se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020».El expediente no acredita que realmente se oferten plazas de naturaleza estructural, y que las plazas hayan estado ocupadas de forma temporal e «ininterrumpida»al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020, existiendo una presunción en contrario dada la alta rotación de muchos de los puestos ofertados. Los actos administrativos impugnados «constituyen la acción más notable de acto de fe que hemos contemplado y además supone un sacrificio de los constitucionales principios de igualdad, mérito, capacidad en el acceso al empleo público».
3. Incumplimiento de la doctrina del Tribunal Constitucional, STC 27/2012 de 1 de marzo, en lo relativo a procesos de extraordinarios de estabilización cuando ya se han producido otros procesos anteriores extraordinarios de consolidación, que exige justificación de la excepcionalidad, limitación de acudir por una sola vez a estos procedimientos excepcionales y reserva de ley.
«La exposición de motivos del Decreto 79/2022 en su página primera revela que no nos encontramos ante una situación 'excepcional', sino cotidiana y habitual en la Administración de la Junta de Galicia, así desde el año 2017 se desarrolla "un plan de estabilidad", esto es, una sucesión de procedimientos donde SE REGALAN las plazas por el mero hecho de haberlas OCUPADO, no sólo se beneficiaron de cobrar de la Administración y tener un puesto de trabajo, sino que, ahora, LES REGALAN las plazas por "experiencia profesional" que sólo ellos atesoran».Así, subraya en el Decreto 79/2022, «desarrollo de un plan de estabilidad[...] iniciativa plurianual planificada[...] viene incorporando en los decretos[...] una tasa adicional de estabilización de plazas».
«La excepcionalidad se ha vuelto normalidad»con quiebra de los arts. 14 y 23.2 CE, en relación con los principios de mérito y capacidad del art. 103.3 CE desde el mismo momento en que la Junta de Galicia ejecuta desde 2017 una iniciativa plurianual planificada materializada en las sucesivas ofertas públicas de empleo y con la finalidad de reducir la tasa de temporalidad inferior al 7%. Es así que, no concurren los supuestos habilitantes de la Ley 20/21.
4. Nulidad radical de las Bases y convocatoria ex art. 47.1.a) de la Ley 39/2015 por vulneración de los arts. 14, 23.2 y 103 CE, y del art. 55 TREBEP. «Absoluta desproporción»en la Base III.1 entre la puntuación del mérito experiencia profesional (70%) respecto de otros méritos (30%).
Se está tramitando de forma encubierta un proceso selectivo que únicamente beneficia a las concretas personas que ocupan las plazas de forma temporal, esto es, se realiza una referencia concreta e individualizada a las plazas que lesiona de forma palmaria el principio de igualdad. Un 70% de experiencia profesional frente a un 30% de otros méritos supone una diferencia insalvable para quienes deseen optar "desde fuera" a la Administración.
El baremo de la Base III.1.1 también discrimina sin justificación razonable según la experiencia se obtenga en la Administración convocante (0,30 puntos/mes) y en cualquier otra Administración distinta (0,125 puntos/mes), con vulneración de la doctrina del TS en sentencias 25/04/2012, Rec. 7091/2010, y 16/03/2013, Rec. 2587/2011.
SEGUNDO.-La Xunta de Galicia contesta:
1. Falta de legitimación activa de la asociación demandante.
La demandada reitera su alegación previa. Añade que, recientemente, se dictó la STS 388/2024, de 06/03/2024 que rechaza también esa suerte de atribución estatutaria de la acción procesal con una somera mención de los fines de la asociación o entidad en los estatutos, que permitiría a las asociaciones determinar su legitimación al margen de la Ley, diciendo que «Como bien dice el Abogado del Estado, es necesario no solo que la asociación ejerza la acción procesal dentro de su esfera estatutaria de fines y actuaciones, sino además que pueda obtener alguna ventaja efectiva de un pronunciamiento favorable a su pretensión. Esto no ha quedado acreditado en el presente caso: la recurrente se limita a hacer una cita de una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife, relativa a la retirada de ciertos títulos al General Pablo. Entendió dicha Sala territorial que la asociación entonces recurrente consideraba esos títulos como parte de su "elenco cultural" y que, por ello mismo, gozaba de legitimación para combatir decisiones perjudiciales para los mismos. Ocurre, sin embargo, que este es precisamente el tipo de razonamiento que la jurisprudencia rechaza en materia de legitimación activa de las asociaciones en el recurso contencioso-administrativo, pues haría depender la existencia de un interés legítimo de las solas preferencias o inclinaciones subjetivas que en cada momento tengan las asociaciones; y ello por no mencionar que abriría la puerta a la creación meramente instrumental de asociaciones como medio para la instauración subrepticia de una especie de acción popular en el orden contencioso-administrativo."
En este caso, en la medida en que se impugna una convocatoria genérica de plazas, no existe un beneficio o daño concreto que se irrogue a la asociación demandante ni a los aspirantes del turno libre porque estamos ante una convocatoria redactada en términos genéricos al amparo de una norma legal que no tiene por objeto beneficiar ni perjudicar a nadie, que se redacta y aplica en abstracto. Para determinar un daño concreto a los aspirantes del turno libre habría que analizar su particular situación y esperar los resultados del proceso, por lo que ex ante es imposible sostener que la asociación trata de evitar un daño.
2. El primer motivo del recurso se dirige contra un acto de aplicación de la Ley 20/2021, y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede conocer de la impugnación de normas con rango legal, por lo que el recurso debe ser «rechazado o inadmitido».
3. El argumento relativo a la consolidación de personas con nombres y apellidos ya fue rechazado por esta misma Sala en las sentencias 879/2023, 880/2023 y 166/2024. Se convocan plazas; no puestos concretos.
La Administración convoca un proceso de estabilización conforme a la norma legal; no regala plazas.
4. El número de plazas deriva del Decreto 79/2022, de 25 de mayo, por el que se aprueba la oferta de empleo público extraordinaria de plazas de personal funcionario y laboral de la Administración general y de las entidades instrumentales del sector público autonómico de la Comunidad Autónoma de Galicia, correspondiente al proceso de estabilización derivado de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, y de plazas de personal laboral objeto de funcionarización, de conformidad con la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia.
El objeto de la convocatoria es el número de plazas y no los puestos, cuya oferta final va a depender de las necesidades de la Administración, de su falta de provisión al tiempo de oferta de elección de destino, incluso de la persistencia ya que pueden ser amortizados. En tal sentido la sentencia 939/2023, de 20 de diciembre.
5. En cuanto a la preponderancia de los servicios prestados en detrimento de otros méritos, tenemos que apelar a la potestad de autoorganización y discrecionalidad de la Administración.
Es de aplicación lo dispuesto en el art. 2 de la Ley 20/2021, que, precisamente establece que la experiencia previa en el puesto debe valorarse de forma preponderante. Si esto resulta beneficioso para unos aspirantes en detrimento de otros, depende de las circunstancias personales y profesionales de los mismos, desconocidas de antemano por la Administración, que redacta las bases de forma abstracta, sin atender a las vicisitudes de los eventuales aspirantes.
En un concurso donde se valoran los méritos, la experiencia debe ser uno de los factores esenciales a la hora de determinar la aptitud y capacidad de los aspirantes.
TERCERO.-La alegación de inadmisibilidad por falta de legitimación activa de la asociación recurrente ha de ser rechazada:
1.º Están legitimadas ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las asociaciones que resulten afectadas o estén legalmente habilitadas para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos - art. 19.1.b) LJCA-.
«La legitimación activa presupone una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), en la que se integra, formando parte de ella, de su contenido, un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético), de suerte que debe reconocerse si la anulación de ese acto o disposición produce automáticamente en aquel sujeto un efecto positivo (beneficio) actual o futuro pero cierto»- STS, Sala Tercera, de 28/01/2021, recurso 88/2019-. «La respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística»- Sentencia del TS, Contencioso, de 12/05/2021, rec. 5/2020-.
«Glosa también la jurisprudencia que a estos efectos diferencia entre la legitimación ad processum y ad causam, consistiendo ésta en la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que depende de la pretensión ejercitada e implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio y esa relación concreta en el problema de fondo»- STS, Sala Tercera, sec. 4ª, de 21/03/2018, rec. 3737/2015-.
2.º La recurrente es la ASOCIACIÓN DEFENSA TURNO LIBRE.
El objeto del recurso es la Resolución de 22 de diciembre de 2022 por la que se convoca el proceso selectivo extraordinario de estabilización derivado de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, por el turno de acceso libre y mediante el sistema de concurso, para el ingreso en el cuerpo de gestión de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y en el cuerpo facultativo de grado medio de Administración especial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, subgrupo A2, y para el ingreso en las categorías 3, 5, 6, 9, 35 y 39 del grupo II de personal laboral de la Xunta de Galicia y personal laboral propio del Cixtec (grupo II).
Según el art. 1 de sus estatutos, la asociación tiene por objeto «la defensa del acceso al empleo público en condiciones de igualdad, mérito y capacidad mediante el turno libre»;según el art. 4, «La presente asociación tendrá como fines: / 1. Defender los derechos al acceso a la función pública por el turno libre, y en condiciones de igualdad, mérito y capacidad, de los aspirantes u opositores a cualquier Administración pública [...]».
Al escrito de oposición a la alegación previa, la asociación acompañó un «listado de socios Galicia»,y 35 declaraciones juradas en las que cada socio manifiesta: «vengo a declarar que la nulidad o anulación de los actos arriba mencionados me reportaría como asociada y como interesada un beneficio personal y directo, al permitir la estimación del recurso que se declaren nulos o se anulen los mismos, y así tener posibilidades de acceder a las plazas ofertadas en los procesos de estabilización, toda vez que estás se deberían ofertar por un sistema que garantizará el acceso a las plazas en condiciones de verdadera igualdad y respetando los principios constitucionales de méritos y capacidad, lo que suscribo a los efectos procedentes y para que surta los efectos oportunos ante los Juzgados y Tribunales y usarlo la Asociación a la que pertenezco».
La atribución de legitimación encuentra base, en este caso, en las atribuciones estatutarias y, además, en la documentación que se acompañó en justificación de la legitimación.
3.º La STS 388/2024 de 06/03/2024 alegada por la demandada se dictó en materia distinta -Ley de Memoria Democrática-.
En cualquier caso, la sentencia niega a una asociación reivindicativa de memoria histórica la legitimación para la impugnación de un RD de revocación de medalla, precisamente, por falta de afectación de sus intereses colectivos.
Antes bien, en esta sentencia alegada, el TS reitera la núm. 918/2022, que reconoce legitimación a las asociaciones en función de su «relación con la cuestión de fondo debatida en cada proceso, no en términos hipotéticos o abstractos, sino establecida, a partir de los fines estatutarios de cada asociación o fundación y de su respectiva naturaleza a partir de la actuación efectiva que ha desplegado a lo largo de su trayectoria».Añade que «Asimismo, puede apreciarse una tendencia hacia un entendimiento menos rígido del interés legítimo necesario para fundamentar la legitimación activa».
4.º En todo caso, hemos de partir de la necesaria interpretación favorable al ejercicio de la acción, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional de innecesaria cita por conocida.
La nulidad pretendida, motivada en la ilegalidad de las previsiones de la convocatoria impugnada respecto a quienes ya ocupan las plazas, favorece a quienes quieren a acceder libremente a ellas.
5.º Pretensión, esta -de acceso libre al empleo público mediante el turno libre-, de claro interés público o social.
No resulta que la asociación demandante sea «una pantalla instrumental creada para litigar»- STS 918/2022-.
CUARTO.-Los motivos del recurso contencioso-administrativo han de ser rechazados. Sobre los tres primeros ya decidimos en nuestra sentencia de 10/04/2024 dictada en el PO 273/2022.
1. La asociación demandante sostiene que el decreto impugnado es nulo toda vez que la Consejería de Hacienda y Administración Pública «está regalando las plazas objeto de la Ofertas de Empleo Público mediante un sistema que premia a las concretas personas que ya las desempeñan, esto es, está estabilizando a personas y NO provee de forma objetiva el empleo público y sus plazas ofertadas».
Este tribunal, sin embargo, viene declarando con reiteración que nos encontramos ante un proceso de estabilización de plazas, no de personas.
En nuestra sentencia de 08/03/2023 dictada en el Recurso 277/2022 -ponente don Fernando Seoane Pesqueira-, que tenía por objeto el Decreto 79/2022 impugnado aquí, el tribunal explica, y hemos de repetirlo ahora, lo siguiente.
«Para comprender la inserción de la oferta de empleo público (OEP) aprobada conviene comenzar reproduciendo el preámbulo del Decreto impugnado, en el que se contiene la justificación de su publicación en los siguientes términos:
"La Ley 17/2021, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2022, en su artículo 12 dispone que la oferta de empleo público u otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal se adaptará a los límites y a los restantes requisitos que se establezcan en la normativa básica estatal.
La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, tiene por objeto situar la tasa de temporalidad estructural por debajo del 8 por ciento en el conjunto de las administraciones públicas españolas. La reforma actuará en tres dimensiones: adopción de medidas inmediatas para remediar la elevada temporalidad existente, articulación de medidas eficaces para prevenir y sancionar el abuso y el fraude en la temporalidad a futuro y, por último, potenciación de la adopción de herramientas y una cultura de la planificación para una mejor gestión de los recursos humanos.
La Xunta de Galicia firmó con las organizaciones sindicales, el 18 de octubre de 2017, el Acuerdo para el desarrollo de un plan de estabilidad en el empleo de los servicios públicos (DOG núm. 27, de 7 de febrero de 2018) y, posteriormente, el 15 de enero de 2019, el Acuerdo de concertación del empleo público de Galicia (DOG núm. 19, de 28 de enero), que tienen por objeto, entre otras medidas, el desarrollo de una iniciativa plurianual planificada dirigida a incrementar la estabilidad del empleo público dependiente de la Xunta de Galicia, con el objetivo de reducir la tasa de temporalidad inferior al 7 % al final del período establecido en los acuerdos firmados.
De este modo, esta Administración autonómica de Galicia viene incorporando en los decretos que regulan anualmente las ofertas de empleo público una tasa adicional de estabilización de las plazas que estén ocupadas por personal con una vinculación temporal y que reúnan los requisitos a los que se hace referencia en las leyes de presupuestos generales del Estado y de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Sin embargo, la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, prevé que tenga lugar un nuevo proceso de estabilización del empleo temporal en las administraciones públicas, mediante la convocatoria extraordinaria de plazas que no consumen tasa de reposición.
Ese proceso de estabilización se estructura en dos vías principales:
1. Por una parte, se autoriza un tercer proceso de estabilización de empleo público, adicional a los que regularon los artículos 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio , de presupuestos generales del Estado para el año 2017, y 19.uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos, estén contempladas en las distintas administraciones públicas, y estando dotadas presupuestariamente, hubiesen estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente por lo menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.
Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio , de presupuestos generales del Estado para el año 2017, y 19.uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que estuviesen incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y, llegada la fecha de entrada en vigor de la presente ley, no fuesen convocadas o, siendo convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir. No obstante, se añadirán las plazas que con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 20/2021 queden desiertas por la no superación del proceso selectivo convocado.
2. Por otra parte, con carácter único y excepcional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público , se establece la convocatoria, por el sistema de concurso, de aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1 de la Ley 20/2021 , hubiesen estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.
Las ofertas de empleo que articulen estos procesos de estabilización deberán aprobarse y publicarse en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022.
La publicación de las convocatorias de los procesos selectivos para la cobertura de las plazas incluidas en estas ofertas de empleo público deberá producirse antes de 31 de diciembre de 2022.
En este decreto, de conformidad con la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, no se contemplan las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio , de presupuestos generales del Estado para el año 2017, y 19.uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, que estuviesen incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y hayan sido convocadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley 20/2021. No obstante, se añadirán las plazas que con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 20/2021 queden desiertas por la no superación del proceso selectivo convocado.
Todas las disposiciones contenidas en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, relativas a los procesos de estabilización, resultan de aplicación también a las sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, en los términos que se indican en su disposición adicional séptima .
De la resolución de estos procesos no podrá derivarse, en ningún caso, incremento de gasto ni de efectivos, en estos procesos se deberán ofertar, necesariamente, plazas de naturaleza estructural que se encuentren desempeñadas por personal con vinculación temporal y cumplan los requisitos.
Además en esta oferta figuran plazas de promoción interna para el personal laboral fijo de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia que, en el momento de la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, estuviese realizando funciones o desempeñase puestos de trabajo de personal funcionario, o pasase a realizar dichas funciones o a desempeñar dichos puestos en virtud de pruebas de selección o promoción interna. Este personal laboral fijo podrá participar en un proceso selectivo de promoción interna a través de un concurso-oposición en los términos señalados en la disposición transitoria primera de la Ley 2/2015, de 29 de abril , del empleo público de Galicia, y en la disposición transitoria segunda del Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre .
Asimismo, en esta oferta se contemplan plazas de promoción interna para el personal laboral fijo de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia que no se incluye en el párrafo anterior pues se trata, por un lado, de procesos de consolidación convocados en las categorías de personal laboral, de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria décima del V Convenio colectivo único para el personal laboral de la Xunta de Galicia, y que provienen de las ofertas públicas de empleo de años anteriores, concretamente del Decreto 124/2017, de 30 de noviembre , por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2017 y, por otro, también para aquel personal laboral fijo que opte por la promoción interna horizontal al ser la fecha de la convocatoria de su proceso selectivo posterior a la fecha establecida por la disposición transitoria segunda del Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por lo que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público.
Conforme a los artículos 13.2.g ) y 14.2.e) de la Ley 2/2015, de 29 de abril , del empleo público de Galicia, le corresponde al Consello da Xunta de Galicia la aprobación de la oferta de empleo público por propuesta de la consellería competente en materia de función pública. Asimismo, el artículo 12 de la Ley 17/2021, de 27 de diciembre , de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2022, exige el informe favorable de la Dirección General de Planificación y Presupuestos.
En este marco, hace falta la aprobación de la oferta de empleo público extraordinaria de plazas de personal funcionario y laboral de la Administración general y entidades públicas instrumentales del sector público autonómico de la Comunidad Autónoma de Galicia, correspondiente al proceso de estabilización derivado de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, de plazas de personal laboral objeto de funcionarización, de conformidad con la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, y de plazas de promoción interna horizontal del personal laboral fijo".
El lógico propósito que ha de perseguirse con la impugnación de una OEP es la demostración de que es contraria a Derecho la inclusión de una de las plazas que figura en la misma, lo que en el caso presente no se ha logrado porque, por el contrario, se ha probado que la plaza de ingeniero técnico forestal de la XERA cumple las exigencias de la Ley 20/2021. Con ello se patentiza la inadecuación de aquella impugnación de la OEP para tratar de conseguir la reclasificación profesional que no se ha logrado en la jurisdicción social.
Lo que sí procede aclarar es que nos encontramos ante un proceso de estabilización de plazas, no de personas, por lo que, una vez que se comprueba que la incluida cumple los requisitos legalmente exigidos, tal inclusión no puede ser declarada contraria a Derecho».
2. También es motivo del recurso la nulidad de la convocatoria impugnada toda vez que sus anexos I y II únicamente relacionan plazas con carácter absoluto o global; y, del examen del expediente administrativo no se acredita que nos encontramos ante plazas de naturaleza estructural y hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente, al menos, en los 3 años anteriores a 31 de diciembre de 2020.
2.1 La sentencia de este tribunal de 04/05/2022 dictada en el Recurso 69/2019 -ponente doña María Blanca Fernández Conde-, que tenía por objeto el Decreto 160/2018, de 13 de diciembre, por el que se aprueba la oferta de empleo público correspondiente a plazas de personal funcionario y laboral de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2018, también dio respuesta ya a esta cuestión.
Según su fundamento de derecho tercero, decidiendo sobre la falta de identificación de plazas, declara que «Esta Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, siguiendo al Tribunal Supremo, viene recordando reiteradamente (desde sentencia de 18 de abril de 2012 Sentencia: 616/2012 Recurso: 1229/2008 , en la que se alude en la que se alude a sentencia 700/2012 de 9 Mayo de 2012, Rec. 131/2010 , sentencia 162/2012, de 08/02/2012, PO número 132/2010 ), que, en la oferta de empleo público solamente se realiza una determinación numérica de las plazas vacantes que existen en la Administración en cada momento y que pueden ser convocadas, no de los puestos de trabajo en concreto. / El Tribunal Supremo considera que no existe obligación para la Administración de incorporar a la Oferta de Empleo Público OEP ni a los procedimientos selectivos derivados de la misma, las plazas dotadas y vacantes, ni puede acudirse a criterios de necesidad, es el juicio de conveniencia de la Administración el que determina si procede o no la incorporación a la OEP y aún su cobertura por procedimientos de reasignación interna de efectivos. En este sentido el TS nos recuerda en su sentencia de 20 Noviembre de 2013, Rec. 44/2013 ,..." A lo anteriormente manifestado ha de añadirse que en la Sentencia de esta Sala y Sección de 1 de abril de 2009, recurso de casación 4203/2004 , en su FJ 5º se dijo sobre el alcance que debe otorgarse a una Oferta de empleo público": (a) consiste tan sólo en determinar las plazas vacantes que podrán ser objeto de cobertura en el ejercicio anual a que está referida; (b) no conlleva ni produce la iniciación del correspondiente proceso administrativo destinado a seleccionar y nombrar las concretas personas que habrán de ocupar dichas plazas, pues esto corresponde a la ulterior convocatoria que ha de realizarse con esta finalidad.....".
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª sentencia de 18 de abril de 2012 Sentencia: 616/2012 Recurso: 1229/2008 , expresa: / "lo que se convoca en las órdenes recurridas, de conformidad con la oferta pública de empleo aprobada por el Decreto 88/2008 de 30 de abril, son plazas que no puestos concretos de trabajo, así lo recordamos en la reciente St. de 8 de febrero de 2012 recaída en el recurso 132/2010 y referida al Decreto 437/2009 por el que se aprobaba la Oferta Pública de Empleo para 2009, en la que decíamos"... Según el artículo 31.6 del Decreto Legislativo 1/2008, de 13 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la función pública de Galicia, en congruencia con el artículo 70.1 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril , la oferta de empleo público es el documento mediante el que cada Administración hace pública la relación de plazas vacantes (el artículo 70.1 de la Ley 7/2007 habla de necesidades de recursos humanos) que pretende cubrir durante un ejercicio presupuestario a través de procedimientos de selección de personal, siendo objeto de la citada oferta de empleo público las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes. Por tanto, lo que se incluye en dicho documento son plazas, no puestos de trabajo concretos. Con arreglo al artículo 27 del DL 1/2008 , en congruencia con el artículo 74 de la Ley 7/2007 , los puestos se incluyen en la relación de puestos de trabajo, que es un instrumento dinámico de actualización de la ordenación de los mismos, de modo que los que se contienen en ella no tienen por qué coincidir con las mismas plazas que se ofertan... En este punto conviene insistir en que en la oferta de empleo público solamente se realiza una determinación numérica de las plazas vacantes que existen en la Administración en cada momento y que pueden ser convocadas, no de los puestos de trabajo en concreto, por lo que, tal como antes se hizo, han de diferenciarse los conceptos de oferta de empleo público y de relación de puestos de trabajo..."[...] Lo que se incluye en la OEP impugnada son plazas y no puestos de trabajo por lo que no cabe exigir la previa identificación de los puestos siendo después, al tiempo de la oferta para la provisión de las plazas, cuando se identifican los puestos».
2.2 En la sentencia de 01/12/2023 dictada en el Recurso 939/2023 -ponente don Fernando Seoane Pesqueira-, que tenía por objeto el Decreto 80/2022 que aprobó la OEP correspondiente a plazas derivadas de la Ley 20/2021, se reitera la doctrina del tribunal al respecto.
Según su fundamento de derecho tercero, «la Ley 20/2021 no se desprende que haya que ofertar plazas concretas o puestos de trabajo, pues lo que ha de determinarse es qué plazas cumplen los requisitos establecidos en aquella Ley 20/2021, para fijar por cuerpo y especialidad el número de plazas que se debían convocar a concurso de méritos o a concurso-oposición. Y es que dicha norma legal tiene el objetivo de reducir la temporalidad, pero en ningún caso otorga a las personas que superen los procedimientos de estabilización, sea por concurso de méritos o por concurso-oposición, prioridad absoluta para ocupar determinadas plazas, con carácter definitivo, frente a otras personas, incluso funcionarios de carrera. Además, tras la oferta de empleo público se convocan las plazas que en ella constan, y sólo una vez finalizados estos procedimientos de ingreso se produce el nombramiento de los seleccionados como funcionarios de carrera, que lograrán una plaza concreta o puesto específico tras su participación en los procesos de provisión de puestos, los cuales se desenvolverán de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, y con intervención, si les conviene, de los funcionarios de carrera con destino definitivo que deseen optar a un nuevo puesto, estando regulado el concurso de traslados, como procedimiento de provisión definitiva de puestos en la función pública docente, en el Real Decreto 1364/2010, de 29 de octubre.
En ese sentido, ya en los criterios negociados con la Mesa Sectorial se aclara (en el punto quinto sobre "no reserva de plazas concretas: páginas 40 y 41 del expediente administrativo) que el sistema se utiliza para calcular el número de plazas a convocar por cuerpo y especialidad, pero no para ofertar plazas concretas, lo cual se acomoda plenamente al espíritu y la letra de la Ley 20/2021. Así, en el preámbulo de esta se hace constar que " El objetivo de la reforma es situar la tasa de temporalidad estructural por debajo del 8 por ciento en el conjunto de las Administraciones Públicas españolas". En definitiva, se persigue la estabilización del empleo temporal y para ello basta el cálculo del número de plazas a convocar por cuerpo y especialidad».
3. La asociación recurrente alega incumplimiento de la doctrina del Tribunal Constitucional, STC 27/2012 de 1 de marzo, en lo relativo a procesos de extraordinarios de estabilización cuando ya se han producido otros procesos anteriores extraordinarios de consolidación, que exige justificación de la excepcionalidad, limitación de acudir por una sola vez a estos procedimientos excepcionales y reserva de ley.
El objeto del recurso es la Resolución de 22 de diciembre de 2022 por la que se convoca el proceso selectivo extraordinario de estabilización derivado de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, por el turno de acceso libre y mediante el sistema de concurso, para el ingreso en el cuerpo de gestión de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y en el cuerpo facultativo de grado medio de la Administración especial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, subgrupo A2, y para el ingreso en las categorías 3, 5, 6, 9, 35 y 39 del grupo II de personal laboral de la Xunta de Galicia y personal laboral propio del Cixtec (grupo II).
Este tribunal viene reiterando igualmente que «si la jurisdicción contencioso-administrativa tiene como cometido el control y fiscalización de la adecuación a la legalidad de la actuación administrativa ( artículo 106.1 de la Constitución española ), no resulta procedente la anulación de una Orden que se acomoda a la Ley, y la invalidez sólo cabría proclamarla si la norma inferior fuese contraria a lo que la Ley impone. Y junto a ello cabe recordar que dentro del ámbito de esta jurisdicción no se halla la fiscalización de las nomas con rango de ley, pues el control de la constitucionalidad de las leyes y disposiciones con rango de ley corresponde al Tribunal Constitucional ( artículo 161.1.a de la Constitución española )»- STSJ Galicia, Contencioso, sección 1, de 30/11/2022, Recurso 277/2021, ponente don Fernando Seoane Pesqueira; STSJ Galicia, Contencioso, sección 1, de 11/05/2022, Recurso 327/2021; STSJ Galicia, Contencioso, sección 1, de 30/03/2022, Recurso 242/2021, ponente don Fernando Seoane Pesqueira-.
Si no se declara la inconstitucionalidad de la norma con rango de Ley es imperativa su aplicación - STSJ Galicia, Contencioso, sección 1, de 05/12/2023, Recurso 112/2003, ponente don Fernando Seoane Pesqueira-.
4. El motivo relativo a la «Absoluta desproporción»en la Base III.1 entre la puntuación del mérito experiencia profesional (70%) respecto de otros méritos (30%) también ha de ser rechazado.
La actora argumenta de nuevo que se está tramitando de forma encubierta un proceso selectivo que únicamente beneficia a las concretas personas que ocupan las plazas de forma temporal, esto es, se realiza una referencia concreta e individualizada a las plazas que lesiona de forma palmaria el principio de igualdad.
Hemos de reiterar aquí la reciente sentencia de este tribunal de 17/07/2024 dictada en el Rec. 174/2023 -ponente don Luis Ángel Fernández Barrio-, que tenía por objeto la Resolución de 22 de diciembre de 2022 por la que se convoca el proceso selectivo extraordinario de estabilización derivado de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, por el turno de acceso libre y mediante el sistema de concurso, para el ingreso en el cuerpo auxiliar de Administración general de la Comunidad Autónoma Galicia, subgrupo C2, en el cuerpo de auxiliares de carácter técnico de Administración especial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, subgrupo C2; y para el ingreso en las categorías 7, 20, 21, 24, 25, 31, 32, 33, 34, 37 y 39 del grupo IV de personal laboral de la Xunta de Galicia, publicado definitivamente en el Diario Oficial de Galicia de 26 de diciembre de 2022.
Según su razonamiento jurídico tercero, «lo que se convocan(son) plazas, no puestos concretos, y en el proceso selectivo no se establece un derecho de reserva de puesto de trabajo en favor de quien eventualmente puede ocuparlo, ya que no se trata de consolidar sujetos con nombre y apellidos en un puesto concreto sino de transformar el empleo temporal en fijo.
En consecuencia, con base en la potestad de autoorganización de la Administración, es factible establecer unos determinados criterios de baremación y de valoración de méritos a la hora de superar un proceso selectivo de estas características, de modo que la defensa y representación de los intereses generales que aquélla está llamada a servir ( art. 103 de la Constitución Española ) ha de ser la guía y norte que configuren los requisitos exigibles para el acceso a la función pública [...] sí hallamos basamento legal para deferir a la Administración la potestad de regular la determinación de los méritos a valorar en las Bases de las convocatorias de los procesos de estabilización de empleo temporal derivados de la Ley 20/2021, y que se concretan en los artículos 2 y 6 de la Ley 5/2022, de 21 de diciembre , de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Al primero de esos preceptos ya nos hemos referido en el anterior Fundamento Jurídico; el segundo, bajo el epígrafe del cómputo de los servicios prestados en las convocatorias derivadas de la oferta pública de empleo extraordinaria, prevé, en sus apartados 1, 3 y 5:
"1. En las bases de las convocatorias, la Administración autonómica y entidades de su sector público, teniendo en cuenta los principios de igualdad, mérito y capacidad y de adecuación con las funciones y tareas concretas a desarrollar por el correspondiente cuerpo, escala o categoría de personal, valorarán en todo caso los servicios prestados en las administraciones públicas o entidades del sector público en el indicado cuerpo, escala o categoría profesional objeto de la convocatoria, como personal funcionario interino o como personal laboral temporal o reconocido como indefinido no fijo, al ser manifestación de la aptitud o capacidad para desarrollar las correspondientes funciones....
3. La concreta ponderación atribuida en la convocatoria a los servicios prestados en la Administración y sector público dentro del conjunto de méritos valorados deberá ser proporcionada, atendiendo a la finalidad de estabilización del empleo público temporal recogida en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, y en esta ley y en su regulación, por lo que no será el único mérito a valorar, ni debe tener tal relevancia en el conjunto del proceso selectivo que, de forma discriminatoria, excluya del acceso a la función pública a personas que no puedan acreditar la indicada prestación de servicios.
5. En los procesos selectivos que deban desarrollarse, por imperativo de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, mediante el sistema de concurso, teniendo en cuenta su finalidad de estabilización del empleo temporal de larga duración, el carácter excepcional del sistema establecido por la citada ley y su realización por una sola vez, la valoración de los servicios prestados en la Administración o sector público será también mayoritaria.
En estos casos de utilización del sistema de concurso, además de los servicios prestados y otros méritos que puedan establecer las convocatorias, se valorará como mérito en todo caso, como manifestación de los principios de mérito y capacidad, la acreditación por los aspirantes de haber superado pruebas o ejercicios para el acceso al correspondiente cuerpo, escala o categoría objeto de la convocatoria en la administración convocante".
Queda, así, de manifiesto que se considera competencia de la Administración, dentro de su potestad de autoorganización, la confección de las bases de los procesos selectivos, y dentro de ellas la evaluación de los méritos que se consideren más adecuados, sin que el recurrente haya sido capaz de especificar alguna norma que pudiera haber sido incumplida al establecer los topes máximos que ahora se critican.
Precisamente, no establecer unos topes máximos en todos los méritos a valorar iría en contra de los principios constitucionales de acceso al empleo público, porque partimos de unos principios esenciales que derivan de los arts. 23.2 y 103.3 de nuestra Carta Magna , consistentes en igualdad, mérito, capacidad y libre concurrencia que, como propios del acceso al empleo público, han de regir en este proceso selectivo, permitiendo la participación real y efectiva de personas candidatas con méritos dispares pero asimismo válidos, sin restricción únicamente a la experiencia y a la formación, pues con ello se reduciría injustificadamente la posibilidad real de participar en condiciones de igualdad. Es decir, si rigen aquellos principios ha de posibilitarse la participación de personas ajenas que puedan presentar méritos distintos, de modo que si no se topasen los méritos de experiencia y formación claramente definidos dentro de una lógica plausible se obstaculizaría extraordinariamente esa participación de otros ciudadanos con méritos distintos hasta el punto de excluir la concurrencia de terceros si esos méritos se exigieran de modo exorbitante.
En la convocatoria examinada se establece el umbral máximo de cien puntos como valoración de méritos, dividido en dos tramos: 70 en el apartado de experiencia profesional y 30 en el de otros méritos (que se subdividen en formación, conocimiento del gallego y superación de pruebas en anteriores procesos selectivos).
Es evidente que se otorga mayor peso a los servicios prestados, y ello porque la finalidad de la convocatoria estriba en la estabilización del empleo temporal de larga duración, pero sin que pueda erigirse en la única cualidad a considerar, so pena de cercenar la posibilidad de acceso a terceros interesados. Como hemos razonado, el demandante no ostenta una suerte de reserva de plaza que le confiera el derecho a la adjudicación automática de una de las plazas convocadas.
Habida cuenta de que ese mérito consistente en la experiencia profesional se valora en tan alto grado, no puede dudarse de que la larga vinculación del actor con la Administración le granjea una posición privilegiada, lejos de perjudicarle, como de modo querulante expresa en la demanda.
Podría ser de interés recordar que la sentencia del Tribunal Constitucional 86/2016, de 28 de abril criticó una desmesurada valoración de los servicios previos prestados, argumentando:
"Por último, en cuanto a la previa valoración de los servicios prestados a la Administración, como dijimos en la STC 111/2014, de 26 de junio , FJ 5, este Tribunal ha reconocido que la consideración de los servicios prestados no es ajena al concepto de mérito y capacidad, pues el tiempo efectivo de servicios puede reflejar la aptitud o capacidad para desarrollar una función o empleo público y, suponer además, en ese desempeño, unos méritos que pueden ser reconocidos y valorados ( SSTC 67/1989, de 18 de abril, FJ 3 , y 107/2003, de 2 de junio , FJ 5 b). Pero no puede llegar a convertirse en un requisito que excluya la posibilidad de concurrencia de terceros, ni tener una dimensión cuantitativa que rebase el límite de lo tolerable ( SSTC 67/1989, FFJJ 3 y 4; 185/1994, FJ 6 y 73/1998 , FJ 3 b). Por ello, dijimos en la STC 38/2004, de 11 de marzo , que serían admisibles unas pruebas de acceso a la función pública de personal laboral fijo cuya excepcionalidad cabría entender que consistiría en la previsión de que se valorasen los servicios efectivos prestados como personal laboral y las pruebas selectivas superadas para acceder a tal condición, pero que no quedaría excluida de raíz la concurrencia de otras personas que no hubieran prestado aquel tipo de servicios (fundamento jurídico 4; en el mismo sentido, ATC 68/2012, de 17 de abril , FJ 3)"».
QUINTO.-El planteamiento por tribunal distinto -ATJPV 02/11/2023 Rec. 529/2022- de cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 20/2021 determina la no imposición de costas por existencia de serias dudas de derecho - art. 139 de la Ley 29/1998 LRJCA-.
