Sentencia Contencioso-Administrativo 445/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 7158/2024 de 02 de diciembre del 2024

1. Objeto del recurso y pretensiones de la parte actora.

Este recurso tiene por objeto la resolución de 04.01.2024 descrita en el ordinal nº 9 del apartado de antecedentes de hecho de esta sentencia, desestimatoria del recurso de reposición formulado por la empresa aquí recurrente contra una decisión de reintegro parcial de la ayuda que le había sido concedida el en resolución de 10.11.2022 en respuesta a su solicitud de 14.01.2022 formulada al amparo de la Orden de 29.2.2021 por la que se establecen las bases reguladoras del Programa de Bono das persoas autónomas no marco do Plan de recuperación, transformación e resiliencia, financiado pola Unión Europea, Next Generation EU,y se procede a su convocatoria para el año 2022 (DOG núm. 250 do 30 de decembro de 2021) (código de procedimiento TR341Q).

El motivo sustancial en que se apoya la demanda al igual que el recurso de reposición en vía administrativa de la entidad Lorenzo y Lago Proyectos es la vulneración de dos principios básicos en la actuación de la administración que habría tenido lugar con motivo de lo sucedido en este expediente: buena fe y confianza legítima.

Según expone la recurrente, después de haberle sido concedida la ayuda, en los términos que se describen en el anterior apartado de esta sentencia, en resolución de 10.11.2022, el 18.11.2022 la aceptó y solicitó su pago anticipado.

A continuación, explica que la factura de venta del material para el que se había obtenido la ayuda se emitió el 07.12.2022 y el pago se hizo el mismo día; sin embargo, no fue hasta el 15.12.2022 cuando la administración le hizo el ingreso de la ayuda (anticipo) en la cuenta bancaria designada por ella en su solicitud; de manera que el pago de ese anticipo tuvo lugar diez días después del plazo máximo para justificar el gasto. Como documental nº 1 adjunta a su demanda aporta copia de la puesta a disposición de la ayuda (15.12.2022).

Protesta que el expediente se ha demorado sin justificación alguna aparente más de 11 meses incumpliendo, además, la Administración sus obligaciones de pago anticipado y puesta a disposición del importe concedido como ayuda.

Sostiene que la administración ha demorado en exceso, sin causa justificada, la tramitación del expediente, incumpliendo sus obligaciones por no haber atendido al anticipo del importe del 100 % de la ayuda concedida, en tanto la fecha de puesta a disposición del importe de la subvención fue posterior a la fecha exigida de compromiso del gasto (05.12.2022).

Añade que, además, la factura de gasto que justifica la subvención está emitida en plazo; así como que la puesta a disposición de la subvención tiene lugar en día posterior al pago realizado por la empresa y que es cuando tiene constancia de la puesta a disposición de la ayuda cuando procede a presentar la documentación justificativa correspondiente a esa factura y justificante bancario acreditativo de ese pago.

Sobre la naturaleza propia de este tipo de ayudas, señala la demanda que están encaminadas a financiar a quien no dispone de los recursos necesarios; lo que además es claro atendiendo a lo que dice la Orden que rige esta ayuda en particular donde se prevé un anticipo del 100 por 100 del importe de la subvención, de manera que si no se cumple con él se viene a burlar la finalidad o el espíritu de la norma.

La demanda cita lo que indica el art. 17 de la Orden:

"Artículo 17. Anticipos de pago

Se realizarán pagos anticipados de las subvenciones reguladas por estas bases, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31.6 de la Ley 9/2007, de 13 de junio , de subvenciones de Galicia, y en los artículos 63 , 65 y 67 del Decreto 11/2009, de 8 de enero , por el que se aprueba el reglamento de dicha ley.

Los pagos anticipados supondrán entregas de fondos con carácter previo a la justificación, como financiación necesaria para poder llevar a cabo la actuación subvencionadaen los casos en los que el gasto aún no esté realizado. Este pago quedará sujeto a las siguientes condiciones:

a) Se anticipará hasta el 100 % del importe de la subvención concedida mediante resolución motivada.

b) Las personas beneficiarias quedarán exonerados de la constitución de garantía, conforme a lo establecido en la letra i) del artículo 65.4 del Decreto 11/2009, de 8 de enero .

c) Con la aceptación de la subvención se realizará el pago anticipado."

También critica la contradicción en que entiende que ha incurrido la administración al indicarle, en forma confusa y en la Orden de la convocatoria de la ayuda, que "en todo caso" se debe justificar la subvención antes del día 20.12.2022 lo que le indujo además a pensar que la demora por parte de la Administración en hacerle el pago anticipado no le impediría poder justificar a tiempo ese pago o que disponía de todo el margen de demora en cuestión para completar esa justificación (al menos hasta que se alcanza la fecha tope referida).

Invoca la respuesta ofrecida a varios casos que tilda de similares en SsTSJ de Galicia de 20.12.2017 (rec 145/2017, Pte: Sra. Rivera Frade), que a su vez refiere Sentencias anteriores de la propia Sala de 01.04.2015 (rec 75/2014) y 15.07.2015.

También hace referencia a la aplicación al caso del llamado principio de proporcionalidad(cita aquí una STSJG de 14.11.2012 rec 2012/77358); sobre lo que, en cuanto a los hechos, insiste en que exigirle el pago de la factura antes de la recepción del importe (anticipo) objeto de la subvención en tan corto espacio de tiempo cuando esa solicitud es de 23.11.2022, cuando se pide que se acredite o justifique el pago antes del 05.12.2022 y la propia administración termina haciendo ese pago (anticipado) el día 14.12.2022 a su entender constituye una actuación que no se compadece con ese principio de proporcionalidad.

En consonancia con su argumentación, pide la estimación del recurso con condena a la administración a reconocerle su derecho a percibir el importe que se la había concedido en concepto de subvención.

2.- Contestación a la demanda.

En su contestación a la demanda la Letrada de la Xunta de Galicia recuerda lo que dicta la orden reguladora de la ayuda, en su art. 17 (anticipos de pago); para a continuación referir que el art. 18.3. y 4 de la misma orden (justificación y pago) sólo considera gastos realizados(de conformidad con lo dispuesto en el art. 29.2. de la Ley 9/2007 de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia), los que hayan tenido lugar con anterioridad a la finalización del período de justificación.

Recuerda que, además, la propia Orden exige que ese pago, para los gastos de interés, de este programa, se haya realizado antes del 05.12.2022; y añade que, por otra parte, la misma orden exige que las facturas que se presenten para justificar el pago cumplan los requisitos establecidos en el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que establece las obligaciones de facturación así como que han de estar emitidas, en todo caso, hasta el 05.12.2022 debiendo presentarse como documentación justificativa del pago en el plazo establecido en la concesión, y, en todo caso, hasta el 20.12.2022.

A entender de la Letrada de la Xunta, la obligación de la administración de resolver (sobre el pago del anticipo que se le pidió por la recurrente) en el plazo de 3 meses, que la actora insiste en que quedó incumplida para este caso y en que serviría (como demora injustificada) para aplicar a su caso ese principio de proporcionalidad, y los de buena fe y confianza legítima, no constituye un argumento que sirva o pueda servir para admitir que la factura (fecha de emisión) o su pago puedan ser posteriores al 05.12.2022. A su juicio, esta obligación viene impuesta por Ley como garantía para los administrados (la administración ha de resolver, en forma expresa, su solicitud) pero sólo sirve, en este supuesto, para entender desestimada la solicitud de acuerdo con lo establecido en el art. 23.5. de la Ley de Subvenciones de Galicia.

Concluye la Administración que el pago anticipado lo es porque es previo a la justificación y en este caso la orden recoge claramente que las facturas y pagos tienen que realizarse en todo caso hasta el 05.12.2022; la fecha del 20.12.2022 es tan sólo la fecha tope para la presentación de la documentación justificativa.

Según la contestación a la demanda, la respuesta que trata de ofrecer al caso la parte actora es contraria al más elemental principio de seguridad jurídica; también al de legalidad y eficiencia que han de presidir las decisiones en materia de subvenciones. Cita una STS de 05.04.2018 (rec 3661/15) de la que se desprendería tal cosa en estos casos (subvenciones) donde se dicta que "Es carga del beneficiario acreditar el adecuado cumplimiento y satisfacción de estas condiciones y en este caso se pone de manifiesto el incumplimiento de los compromisos asumidos al respecto por el destinatario de la ayuda, pues admite haber atendido determinados gastos fuera del plazo previsto para su realización en cada uno de los cursos y atañe este incumplimiento no solo al deber de justificación, sino además al de ejecución y cumplimiento de los compromisos en plazo. Por ello, los argumentos de la demanda que cuestionan la decisión de reintegro desde este punto de vista deben ser rechazados, pues no es objeto de controversia que los pagos de varias facturas y nóminas se habrían realizado fuera de plazo."

3.- La respuesta de la Sala.

Aún asumiendo que, tal y como indica acertadamente en su contestación la letrada de la Xunta, al citar esa STS de 05.04.18 (rec 3661/15), es carga del beneficiario de una subvención acreditar no sólo su adecuado cumplimiento y satisfacción de sus condiciones sino también justificar que ha atendido los gastos asociados a ella dentro del plazo previsto a tal fin, siendo cierto que ese deber (que hay que cumplir en plazo además) atañe no sólo a la obligación de justificar el gasto y su correspondencia con el objeto a subvencionar sino también a la de "ejecución y cumplimiento de los compromisos en plazo", de manera que no hay duda de que la regla y el caso general es el que "concluye" la Sala 3ª en esa sentencia (los pagos de las facturas y nóminas se deben realizar dentro del plazo previsto por la convocatoria de la ayuda) y también es cierto que la jurisprudencia (TS, también la jurisprudencia contenciosa menor, representada por la respuesta ofrecida al sinfín de casos sobre subvenciones que se estudian por los Tribunales de lo contencioso) es habitualmente rigurosa al respecto por motivos obvios (por lo que tiene de distribución de fondos públicos este tipo de materia); tal cosa no significa que no se pueda aplicar a estos expedientes -si se dan las circunstancias-el principio de doble faceta que invoca la parte actora y que también debe adornar la actuación de la administración en cualquier tipo de expediente: de buena fe y confianza legítima, por una parte; de proporcionalidad, por otra.

Es cierto que al respecto la jurisprudencia (sobre todo la contenciosa menor) es muy casuística, no constante, sino apegada al caso concreto y más proclive a negar que a aceptar, en el común de los supuestos, la aplicación de tales principios a este tipo de expedientes (sobre subvenciones); pero tal cosa no quiere decir que no pueda emplearse, si procede y se dan sus condicionantes, ese principio en materia de subvenciones.

Básicamente se ha considerado aplicable ese principio doble (de doble faceta) a aquellos expedientes en que, habiéndose demostrado por el beneficiario -sin negarlo en ningún momento la administración-la correspondencia entre la ayuda concedida y el fin perseguido por la convocatoria de la subvención e incluso que ha tenido lugar el pago en los términos pretendidos a tal fin (los gastos se han destinado precisamente a financiar la actividad que se pretendía, dentro de los límites de esa convocatoria), de todos modos, el requisito temporal de acreditación justificativa de esos gastos se "suaviza" al haber observado el Tribunal, en el supuesto de que se trate, que la Administración Pública concedente de la ayuda propicia con su actitud, con su comportamiento -lejano a esa buena fe y que viene a atentar a la confianza legítima-conductas o actuaciones contradictorias en el seno del procedimiento que pueden confundir al beneficiario a la hora de interpretar la extensión y límites de sus obligaciones, también en lo temporal.

En tal caso el principio de confianza legítima, aplicado en materia de subvenciones, y específicamente, para atacar la práctica de reintegros (es decir, de exigencias de devolución de subvenciones ya concedidas, previa comprobación de que se cumplen los requisitos esenciales para su obtención) puede constituir un elemento coadyuvante del principio de legalidad, que por supuesto y junto con los demás descritos en la Ley 38/2003 de Subvenciones (publicidad, transparencia, eficacia...), se tienen que aplicar "prima facie" para estos expedientes.

En otras palabras, lo que podría llamarse "realidad subvencional"es tan variada, tan casuística, que puede suceder que se dén supuestos en los que la concurrencia de una vulneración o infracción de los principios de buena fe o de confianza legítima en el expediente o la tramitación del expediente de que se trate, propiciada por la administración, pueda venir a limitar la rigidez de la aplicación de esos principios o la rigidez en la interpretación de las obligaciones comunes a todo beneficiario de una subvención, entre las que es cierto que está ese deber suyo de "justificar" en el plazo que se le exige en la convocatoria de la subvención que ha realizado el pago de que se trate, aportando a tal fin factura suficientemente acreditativa y descriptiva del concepto y su correspondencia con el fin perseguido con la subvención.

Si la Administración con su comportamiento, incluso gracias a una redacción confusa de la Orden de la convocatoria, que puede propiciar una interpretación variada (no única) en el ánimo de un beneficiario, ha generado un error o confusión en él entonces sí que en ocasiones los tribunales han acudido al principio de confianza legítima o de buena fe para limitar un futuro o hipotético ejercicio de la potestad administrativa de acordar el reintegro. Y también, más acertadamente, al de proporcionalidad.

La intensidad de ese comportamiento confuso, que además para un lego en derecho hasta podría llegar a alcanzar un resultado de error "invencible" en su ánimo dada su falta de conocimientos y/o experiencia, según el caso, al respecto de lo que ha de ir cumplimentando o cómo ha de comportarse dentro de un expediente que se rige por la normativa en materia de subvenciones, pero al que también la administración puede haber aplicado una orden o convocatoria que puede asumir diferentes interpretaciones; esa intensidad sí puede servir como catalizador de cada caso y llevar, si alcanza un grado importante, a negarle a la administración concedente el ejercicio (por resultar abusivo, ajeno a la buena fe) de su hipotético derecho a exigir el reintegro de la ayuda.

Se trata de una solución más acorde con la "doctrina de los actos propios", por tanto de auto vinculación a cargo de la administración concedente por su propia actitud, que después de haber descrito un escenario (confuso) al beneficiario, que no ha conocido a la perfección sus obligaciones y sí tiene una expectativa asociada a la concesión de la ayuda, en la creencia de que viene cumpliendo con tales obligaciones, dispone su comportamiento en respuesta al de la propia administración, que ha resultado "contradictoria".

También interviene, para estos supuestos, incluso con mayor claridad que la confianza legítima o el principio de buena fe, el llamado principio de "proporcionalidad" asociado a la materia subvencional, que no tiene por qué quedarse en lo relativo al importe afectado por un incumplimiento, y si ha de generar un reintegro total o parcial; esa proporcionalidad asociada a subvenciones condiciona lo que se llama reglas de razonabilidad en la interpretación y aplicación de las causas de reintegro,por las que se trata o bien de relativizar las consecuencias asociadas a ciertos incumplimientos que lo son pero no han neutralizado la eficacia de la finalidad perseguida con la ayuda o bien de potenciar la aplicación de esa "confianza legítima" cuando concurren ciertas circunstancias que pueden propiciarla en beneficio del administrado.

Se pueden citar a tal fin Ss como la del TS de 08.04.2008 rec 3746/2005 o la más ilustrativa de un caso similar al que aquí se estudia: Sentencia de la Audiencia Nacional de 08.10.2008 (rec 49/2007).

En esa tarea ponderativa que ha venido haciendo la llamada jurisprudencia contenciosa menor, destacan las decisiones judiciales que rechazan, con base en ese mismo principio de proporcionalidad, la oportunidad o conformidad a derecho de reintegros acordados por motivos puramente formales, una vez que se ha comprobado el buen fin de la subvención [ SsTS de 06.06.2007 rec nº 8246/2004, o STSJ de Madrid de 08.10.2014]

También ha derivado, esa tarea de ponderación, al rechazo de escenarios propiciados por el poder público cuando emplea lapsos temporales muy amplios (proporcionalmente hablando para el tipo de procedimiento de que se trate) para el ejercicio contradictorio de poderes o facultades respecto de los que existe una previsión de fases o trámites específicos -generando en consecuencia la consabida confianza en el ánimo del destinatario de esas decisiones, sometido a esos sucesivos plazos-y lo hace en perjuicio del ciudadano, traicionando con ello expectativas razonables de ese ciudadano, fundadas, creadas por la misma Administración.

Entiende esta Sección que este es uno de esos casos, pues es la propia Administración la que con su actitud a la hora de cumplir con un pago anticipado (como lo describe el art. 17 de la Orden) lo hace en forma tardía; y también es ella la que publica y aprueba la orden que ha de regir la convocatoria en unos términos que parecen calibrar como fecha tope máxima para la "justificación" del gasto la del 20.12.2022.

El art. 17 de la Orden dice: "Artículo 17. Anticipos de pago

Se realizarán pagos anticipados de las subvenciones reguladas por estas bases, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31.6 de la Ley 9/2007, de 13 de junio , de subvenciones de Galicia, y en los artículos 63 , 65 y 67 del Decreto 11/2009, de 8 de enero , por el que se aprueba el reglamento de dicha ley.

Los pagos anticipados supondrán entregas de fondos con carácter previo a la justificación, como financiación necesaria para poder llevar a cabo la actuación subvencionadaen los casos en los que el gasto aún no esté realizado. Este pago quedará sujeto a las siguientes condiciones:

a) Se anticipará hasta el 100 % del importe de la subvención concedida mediante resolución motivada.

b) Las personas beneficiarias quedarán exonerados de la constitución de garantía, conforme a lo establecido en la letra i) del artículo 65.4 del Decreto 11/2009, de 8 de enero .

c) Con la aceptación de la subvención se realizará el pago anticipado."

Por lo que se refiere a los plazos para la justificación, si bien es cierto que la Orden es clara cuando exige que tanto la fecha de emisión de la factura como la fecha de su pago sean anteriores al 05.12.2022, sin embargo, repetimos, en lo tocante al plazo de justificación de esos gastos sí resulta confusa cuando fija que "en todo caso",no sobrepasará el límite del día 20.12.2022.

Se puede hablar, para este supuesto, de tres hechos ciertos:

1) Lo que había de abonarse, previa concesión por haber reconocido la administración que se cumplían los requisitos, era un pago "anticipado", descrito en el art. 17 de la Orden como destinado, antes de la justificación del gasto, a servir para la financiación necesaria para poder llevar a cabo la actuación subvencionada.

2) El silencio, o la demora de la administración en cumplir con ese pago anticipado, que termina teniendo lugar en una fecha en que ya ha concluido incluido el plazo previsto para la justificación del gasto; y,

3) La confusa redacción de la Orden, no en lo tocante a la fecha de emisión de facturas y de realización de los pagos (en esto era clara, antes del 05.12.2022) pero sí al respecto de la justificación del gasto, de su fecha tope o límite (20.12.2022).

Esos tres hechos ciertos, combinados con lo que se ha indicado más arriba, en relación a la aplicación de los principios de buena fe, proporcionalidad en materia de subvenciones, especialmente en lo tocante a las reglas de razonabilidad en la interpretación de las normas sobre la procedencia de reintegro, conducen aquí a la estimación del recurso, habida cuenta que nunca se puso en duda el buen fin de la subvención o la correspondencia entre el gasto facturado y abonado con el objeto subvencionado, al menos no ya en esta vía judicial donde la contestación a la demanda de la administración ha estado orientada, en todo momento, a indicar que no se había justificado el pago en el plazo previsto a tal fin por la Orden.

En los mismos términos en que lo ha hecho también esta misma Sala en alguna de las Sentencias que cita la demanda, cuando señala:

"... hay que tener presente la voluntad flexibilizadora y antiformalista del art.76.2 de la Ley 30/1992 , que en esta concreta materia subvencional tiene directa incidencia pues en relación a la cumplimentación de trámites en plazo establece literalmente, que : "3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo"[ Sentencias de 23.11.2005 de la Audiencia Nacional, rec 233/2005; TSJG de 06.02.2008 rec 7006/2007].

En esa Sentencia de 02.06.2008 esta misma Sala, interpretando lo que dictaba el art. 76.3. de la antigua ley 30/1992 (73.3. de la actual Ley 39/2015) a la hora de rechazar el archivo por desistimiento y entender posible la subsanación de defectos de presentación de instancias o de presentación en plazo de documentación justificativa exigible en aquellos casos en que era la Administración la que venía incumpliendo sus obligaciones (de resolver en forma expresa, de no guardar silencio) cuando culminó el plazo correspondiente, cuyo término generó esa decisión de archivo que se rechaza, lleva a la conclusión de que una decisión de ese calado

"no se ajusta a derecho puesto que no se aplicó el art. 76.3. mencionado, con ocasión del trámite controvertido, obviando la finalidad y objeto de la adaptación establecida precisamente en beneficio del interesado."

No estamos ante un archivo por desistimiento, pero sí ante una consecuencia perniciosa para el beneficiario de una ayuda por no justificar en el plazo que se le exigía -plazo confuso, como se ha visto, según la Orden-o mejor dicho para la fecha o tiempo que se le exigía (con la consabida documentación justificativa) la coincidencia del pago de su factura (y su fecha de emisión) con el período de ejecución de la ayuda pero después de que la administración actuara en un tono poco diligente, demorando el abono de lo que esa misma Orden había calificado como "pago anticipado".

El art. 17 de la Orden que rigió la convocatoria definía ese pago como uno que había de tener lugar antes de la finalización del plazo para justificación del gasto; y es cierto que en puridad el beneficiario no cumplió con las exigencias (las fechas) temporales de expedición de factura y pago de esa factura que contenía dicha Orden (antes del 05.12.2022), pero también lo es que la administración no cumplió con la definición de su propia convocatoria de ayuda donde se indicaba, en lo tocante a este expediente, que esa ayuda se ofrecería en forma de "pago anticipado", a cumplir o abonar antes de "la finalización del plazo para justificación" del pago.

En consecuencia, se entiende que hay que declarar no conforme a derecho, la resolución discutida, con declaración también de improcedencia del reintegro exigido a la mercantil recurrente.

4.- Costas procesales.

En atención a la estimación del recurso, y de conformidad con lo dispuesto en el art. 139-1 LJCA, procede la condena en las costas causadas por este asunto a cargo de la administración en cuantía que no excederá del límite de 1.000 euros por todos los conceptos.