Sentencia Contencioso-Administrativo 234/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 581/2023 de 02 de abril del 2025

Primero.- Objeto del recurso contencioso-administrativo, y alegaciones de la parte demandante.

El presente recurso contencioso-administrativo se dirige por el Sindicato Nacional de Comisiones Obreras - CCOO - de Galicia, a instancia de la Federación de Ensino del citado Sindicato, integrada en el mismo, contra el "Regulamento do Persoal Directivo Profesional da Universidade de Santiago de Compostela que incorpora a relación de postos directivos profesionais da Universidade de Santiago de Compostela, publicado el día 6-7-2022 en el tablón de anuncios; así como la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el mismo, notificada el día 5-10-2022; así como contra los actos que traen causa del mismo, concretamente la Convocatoria de o procedemento de provisión dos postos directivos profesionais da Universidade de Santiago de Compostela, de fecha 14 de julio de 2022; y la Resolución Reitoral do 29 de agosto de 2022 pola que se resolve o procedemento de provisión de Postos Directivos Profesionais da Universidade de Santiago de Compostela, convocado por la citada Resolución Reitoral do 14 de xullo de 2022".

En concreto, en el suplico de la demanda solicita que se dicte sentencia en la que "se dicte en su día Sentencia estimatoria del presente recurso por la que proceda:

a) A declarar la nulidad, o subsidiariamente anular, los actos impugnados por no ser conformes a Derecho y con todas las consecuencias jurídicas derivadas.

b) Condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones y a adoptar las medidas necesarias para su efectivo cumplimiento; con imposición de las costas causadas en la presente instancia"

Para ello, se alegan en la demanda los siguientes motivos de impugnación :

1-La ausencia de la preceptiva negociación de dicho Reglamento y la Relación de Puestos de trabajo directivos profesionales que incorpora, con la representación del personal en un sentido pleno real y auténtico. Ello puede conllevar además la lesión del derecho de libertad sindical mediante la vulneración del derecho a la negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo.

Se alega que la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo -en adelante RPT- se sometió a consideración del Consello Social de la Universidad el pasado día 30/06/2022, en cuya reunión la representación del Sindicato demandante votó en contra por varios motivos y, entre ellos, la falta de previo debate y negociación, así como de la suficiente información facilitada con anterioridad a dicha reunión en cualesquiera órganos de esa Universidad concerniente a la modificación de la RPT del Personal de Administración y Servicios -en adelante PAS-. Además, en la memoria de modificación de la RPT presentada ante el Consello Social se omiten datos esenciales a juicio de esta parte, como objetivos, funciones, responsabilidades, competencias, etc., cuyo conocimiento es necesario para valorar, aportar y en definitiva, negociar dicha modificación. Por otro lado, el documento sometido a consideración se facilita unas pocas horas antes, sin posibilidad real de poder estudiar y analizar su contenido, lo que supone un serio obstáculo para poder ejercer adecuadamente las facultades negociadoras legalmente atribuidas a la representación de personal. Con ello se vulneran los derechos de participación en la determinación de condiciones de trabajo, de negociación colectiva y de libertad sindical en sentido funcional, de esta parte y de los respectivos representantes de los trabajadores y sindicales

2- La contravención por parte de dicho Reglamento de las normas contenidas en: a. El art. 13 del TRLEBEP. b. El art. 97 de la Ley 6/2013, del Sistema Universitario de Galicia. c. El art. 73 de la LO 6/2001, de Universidades. d. Los arts. 37 y 91 de los Estatutos de la USC, aprobados por Decreto 14/2014, de 30 enero.

Se indica que de la interpretación y aplicación conjunta de todas estas normas, y cuantas resultan de aplicación sobre la materia, se desprende que es al PAS a quien se debe circunscribir el desempeño de las funciones directivas. De igual modo se pronuncian los Estatutos de la USC, aprobados por Decreto 14/2014 de 30 de enero, que en su art. 37 garantizan el derecho a la formación continua y promoción profesional del PAS, y en su art. 91.2, entre otros extremos, reserva el desempeño de las funciones directivas al PAS. Lo cierto es que el Reglamento impugnado, extiende el desempeño de funciones directivas a otra clase de personal ajeno al PAS, tanto perteneciente a la USC como ajeno, contraviniendo lo dispuesto en los Estatutos de la USC sin su previa modificación por los sistemas y mecanismo y procedimientos establecidos.

3- La contravención del art. 33 de la Ley 2/2015, de Empleo Público de Galicia, en el que se regula la naturaleza de las funciones directivas, el tipo de personal que las ha de desempeñar y cómo se ha de ordenar el mismo mediante una RPT de contenido análogo al de la RPT, por así decirlo, ordinaria, remitiendo su desarrollo a posterior Decreto del Consello de la Xunta. De igual manera, contraviene la mencionada Ley en la medida que se aparta de la misma a la hora de establecer la acreditación de competencias directivas, admitiendo su desempeño por personal ajeno al PAS.

4- La vulneración del derecho a la carrera y a la promoción profesionales del Personal de Administración y Servicios -en adelante PAS-, y la garantía de la vigencia de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.

Se indica que , respecto a la eventual naturaleza del Reglamento como disposición general, y la inadmisibilidad de recurso administrativo frente al mismo, aun admitiendo ésta a efectos dialecticos, es lo cierto que la Relación de Puestos de trabajo -RPT- que incorpora no tiene de ninguna manera tal naturaleza, por lo que siendo ambas impugnadas en el recurso, la inadmisibilidad habría de ser, en el peor de los casos, parcial, debiendo resolverse sobre lo que sí pudo ser objeto de recurso administrativo.

Se cita el artículo 2 del Reglamento impugnado, relativo a "Régimen Jurídico", y se señala que este precepto podría incurrir en falta de competencia, además de falta de negociación, habida cuenta lo dispuesto en el art. 33 Ley 2/2015, que remite la ordenación al Consello de la Xunta. De hecho, en la introducción de la aprobación del Reglamento se hace constar a ausencia de un marco normativo propio.

Se cita el artículo 3 del Reglamento, relativo a "Ordenación de los puestos directivos", y se manifiesta que mediante dicho artículo se ordenan los puestos directivos y se configura la relación de puestos de trabajo, sin previa negociación al respecto.

Se citan los artículos 4 y 5 del reglamento impugnado, relativos a "puestos directivos profesionales" y "funciones" , respectivamente, y se señala que de la conjunción de ambos preceptos se desprende que el tipo de puestos y funciones coinciden con aquellos que han de ser desempeñados por PAS de acuerdo con las normas estatales, autonómicas y estatutarias anteriormente referidas.

Se cita el artículo 6, relativo a "Requisitos", y se manifiesta que se trata de un precepto aprobado sin negociación previa, en el que se establecen los requisitos de desempeño sin circunscribir el mismo al PAS de la USC. Se añade que en el art. 7 se establece el procedimiento de provisión y sus determinaciones, sin previa negociación, así como en el art. 8 el desarrollo de la convocatoria.

Al hacer referencia al artículo 9 del reglamento, sobre nombramiento y cese, indica que en dicho precepto, falto igualmente de negociación previa, se admite la participación y acceso a estos puestos de todo tipo de personal diferente al PAS de la USC, introduciendo sistemas y condiciones de nombramiento y cese puramente arbitrarios, al igual que sucede en los mecanismos de evaluación del art. 10, quebrando la seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad - art. 9 CE-, los principios de igualdad, mérito y capacidad - arts. 23.2 y 103 CE- y vulnerando el derecho a la carrera y promoción profesionales del PAS.

Se alega que en la Disposición Adicional segunda, relativa a"Relación de puestos directivos profesionales" se recoge que " A relación inicial de postos directivos profesionais da Universidade de Santiago de Compostela recóllese no Anexo deste regulamento".Y se argumenta que así se incorpora al Reglamento una RPT que no ha sido objeto de negociación previa y que no garantiza ni la adscripción de tales puestos al PAS, ni su desarrollo y promoción profesionales. Asimismo, al aludir al contenido de la disposición transitoria tercera , relativa a "Requisitos para el desempeño de puestos directivos profesionales",se señala que , sin negociación previa, se admite el desempeño por parte de personal ajeno al PAS de los mencionados puestos de personal directivo.

En relación a la alegada extemporaneidad en la reclamación que se alega por la demandada, se indica por la recurrente que ello no puede ser acogido con arreglo a lo dispuesto por el art. 40 Ley 39/2015, que establece los requisitos de toda notificación o publicación; y la naturaleza de disposición general del Reglamento; olvidando que incorpora una Relación de Puestos de Trabajo, que conlleva o afecta además a la modificación de la RPT de PAS existente, y a la que en ningún caso se le puede atribuir naturaleza de disposición general.

Segundo.- Contestación de la Universidad de Santiago de Compostela.

Por la representación de la Universidad de Santiago de Compostela se formula oposición al recurso planteado, interesando, en primer lugar la inadmisibilidad del mismo por falta de legitimación activa del sindicato recurrente; y, de forma subsidiaria, su desestimación.

Tras hacer alusión a la autonomía de la Universidad de Santiago, y a su plena capacidad normativa y de autoorganización dentro del marco legal general y en concreto la Ley Orgánica de Universidades , se recuerda la posibilidad de elaborar sus estatutos y sus normas de organización, funcionamiento y régimen interno, y se indica su estructura de gobierno conformada por órganos colegiados (Claustro, Consejo de Gobierno,) y unipersonales (rector, decanos,...) y también otros niveles inferiores de gobierno (vicegerentes, secretario adjunto, directores de área, ...) .

Se señala que se decidió por la Universidad reestructurar ese nivel inferior de gobierno, englobándolos en la categoría de personal directivo, y aprobar un reglamento que establezca sus elementos esenciales : Acceso, requisitos, funciones y relación de directivos. Y así fue aprobado el 29 de junio de 2022 por el Consejo de Gobierno el Reglamento de Personal Directivo Profesional de la USC, que incorporaba una relación de ese segundo nivel de dirección conformado por los directivos de la Universidad.

Se precisa que en el mismo Consejo de Gobierno del 29 de junio se aprobó en otro punto del orden del día la Modificación de la RPT del Personal de Administración y Servicios (PAS), que no tiene que ver con el Reglamento antes indicado.

Se indica que contra el Reglamento aprobado se interpuso por el sindicato demandante recurso de reposición, que fue inadmitido, por cuanto, al tratarse de reglamento, sólo procede su impugnación judicial, y que, aunque se considerase acto administrativo, el plazo de un mes para el citado recurso habría transcurrido cuando se interpuso.

Se alega que la RPT del Personal de Administración y Servicios de la USC no fue impugnada por la parte demandante.

Se indica, en primer lugar, la ausencia de legitimación activa de la parte demandante, por cuanto el acuerdo impugnado regula un segundo nivel de gobierno de la USC a través de su personal directivo, dentro de la potestad de autoorganización, y sin que se pueda considerar una cuestión de personal . En este acuerdo no se trató la modificación de la RPT del PAS, y no puede considerarse cuestión de personal el reglamento sobre función directiva por el mero hecho de que pueda afectar a personas que pudieran llegar a ser nombrados directivos. Se razona sobre la legitimación de los sindicatos en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y se concluye que en este caso no se aprecia objetivamente la existencia de un interés concreto, real y efectivo, presente o futuro, que justifique la legitimación activa. Además, se recuerda que en el EBEP se excluye de la capacidad de negociación de los agentes sociales la regulación de los directivos profesionales, de modo que si no pueden negociar la materia tampoco procede que se les reconozca la capacidad de impugnación. Se considera que no existe en este caso interés legítimo de la parte demandante en la impugnación, pues el sindicato no pone en cuestión que puedan existir directivos en la USC, sino que considera que su regulación debería ser diferente, y objeto de negociación. Se considera que lo único con lo que podrían discrepar e impugnar es la relación de puestos de trabajo de PAS, pero esto no es el acto recurrido.

En segundo lugar, se señala que la impugnación se planteó fuera de plazo. Se recuerda que al tratarse el acto impugnado de un reglamento, no cabe impugnación en vía administrativa, sino que ha de presentarse recurso judicial en el plazo de dos meses desde su publicación, y siendo publicado este Reglamento el 6 de julio de 2022, no se interpone el recurso judicial hasta el 7 de octubre de 2022, excediéndose del referido plazo de dos meses. Por otro lado, si se considerase el citado reglamento como acto administrativo, a efectos dialécticos, también se habría incurrido en extemporaneidad - al presentarse el recurso de reposición administrativo por la recurrente transcurrido el plazo de un mes que se señala la ley.

En relación a las cuestiones de fondo, se señala en primer lugar, respecto a la necesidad o no de negociación colectiva de la norma universitaria que en el artículo 37 del EBEP se establecen las materias que han de ser objeto de negociación, y también las que quedan excluidas; y señalándose también en el artículo 13,4 de la misma norma que "la determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta ley".

De lo anterior se considera que el reglamento impugnado no ha de ser objeto de negociación, tratándose de materia expresamente excluida de ello según el EBEP.

Se alega por la demandada que, en contra de lo indicado de contrario, no hay vulneración alguna de la regulación estatal y autonómica que se cita. Así, respecto al artículo 13 del EBEP, se considera que el reglamento impugnado contiene todos los principios básicos de esa normativa general, de forma que el directivo será el que desarrolle funciones directivas, su designación será por procedimiento selectivo, y está sujeto a evaluación. En cuanto al artículo 97 de la Ley del Sistema Universitario de Galicia, lo único que regula es el PAS de las Universidades, sin que de la combinación de ese precepto con el anterior citado se pueda llegar a la conclusión que se defiende en la demanda de que sólo el personal de administración y servicios (PAS) de la USC puede ocupar cargos directivos. De hecho, en la normativa general se contempla que pueda ser tal personal quien sea personal al servicio de las Administraciones Públicas y también se contempla la posibilidad de contrato de alta dirección para ejercer como tal mediante figura de carácter laboral. La regulación es abierta y permite el nombramiento de personal de cualquier Administración y también de personas con vínculo con la Administración mediante contratos de alta dirección, siempre que se respeten los principios de mérito, capacidad e idoneidad, y mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. En ninguna norma se reservan las funciones directivas a los PAS.

Por otro lado, se aclara que el reglamento impugnado no regula el PAS sino que sólo establece los requisitos para ocupar los puestos directivos que se determinan.

Se indica que tampoco consta vulneración alguna de la Ley 2/15 de empleo público de Galicia, sin que en la demanda se concrete cuál es la presunta contradicción entre el reglamento impugnado y la norma autonómica. Se manifiesta que el reglamento no contradice la citada ley, y por el contrario desmonta la tesis de la demandada de que sólo una parte del personal (PAS funcionario) pueda ser directivo.

Se señala que no hay vulneración de los Estatutos de la USC . Se cita el artículo 91,2º de los Estatutos, en el que la parte actora se basa para indicar la reserva de desempeño de funciones directivas al PAS, y el artículo 92, y se indica que lo que se regula es que la Gerencia puede estar asistida por unidades directivas, permitiéndose el nombramiento de asesores en el artículo 92 y la creación , a través de RPT, de unidades directivas. Y se señala que ello no impide que se pueda crear en todos los ámbitos, y no sólo en la Gerencia , personal directivo conforme al EBEP, dentro de la potestad de autoorganización de la Universidad, y conforme a los principios establecidos en la legislación básica en la materia..

Se manifiesta que no puede estimarse que exista vulneración de derechos de carrera y promoción de los PAS, pues basta con leer el reglamento para comprobar que todo el PAS, sea laboral o funcionario, puede acceder a cargo de dirección, sin que exista disminución alguna de derechos para ellos en el reglamento impugnado . También se publicó en el tablón de anuncios un curso gratuito de formación para directivos al que podía acceder el PAS, con la finalidad de formar personas para acceder a los puestos directivos del reglamento.

Respecto a la competencia para dictar el reglamento, en la demanda parece entenderse que el órgano competente para dictar la normativa de directivos es el Consello de la Xunta. Ha de estarse al artículo 19 de la Ley 2/15, y en función del mismo y del artículo 81 de los Estatutos de la USC, corresponde al Consello de Goberno de la Universidad la aprobación de los reglamentos organizativos de esta institución.

Por lo demás, se insiste en la inexistencia de una RPT en el acuerdo impugnado, pues la RPT del PAS se aprobó en otro punto del orden del día , siendo un acto firme y consentido porque no fue recurrido. El acuerdo impugnado lo único que contiene es una relación de puestos directivos que la USC, en uso de su potestad de organización, decidió tener, sin que a esa relación se le puedan aplicar normas de la RPT del PAS, por ser diferentes y no tener la misma naturaleza jurídica.

Por último , se recuerda que el reglamento impugnado es dictado al amparo de las funciones de autoorganización de la USC, que como disposición general no contiene los recursos que proceden contra el mismo, previsión que sólo afecta a los actos administrativos, y dada la publicación del reglamento, en cualquier caso el recurso se habría presentado fuera de plazo.

Tercero- Contestación de los codemandados (Dª Consuelo y otros).

Por los codemandados se contesta a la demanda interesando que se inadmita, o, subsidiariamente, se desestime íntegramente, el recurso contencioso-administrativo, confirmando la adecuación a Derecho de la actividad administrativa de la Universidad de Santiago de Compostela impugnada de adverso.

Se alega para ello que el acto impugnado es un reglamento de la USC dictado en uso de su capacidad normativa y de autoorganización; que regula un segundo nivel de gobierno de la Universidad, y establece la lista de directivos de la USC. Como también indica la representación procesal de la USC en su contestación a la demanda, en el mismo consejo de gobierno de 29 de junio de 2022 se aprobó, en otro punto del orden del día, la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del Personal de Administración y Servicios (PAS), que no tiene que ver con el Reglamento aprobado.

Se indica que el reglamento , conforme a su disposición final, entró en vigor al día siguiente de su publicación , que tuvo lugar en el tablón de anuncios electrónico en la sede oficial de la USC el 6 de julio de 2022.

Se alega, en primer lugar que el recurso contencioso-administrativo debe ser inadmitido por el incumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 45.2.d) de la LJCA. Así, se señala que al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo no se acompañó la documentación acreditativa de aquellos extremos a que se refiere el artículo 45.2.d) de la LJCA, a pesar de que era preceptivo hacerlo, por ser la parte actora una persona jurídica. Ello tiene como consecuencia que el recurso contencioso-administrativo ha de ser inadmitido ex artículo 69.b) de la LJCA.

En segundo lugar, se indica que el recurso contencioso-administrativo debe ser inadmitido por falta de legitimación activa, pues se considera que para que ésta concurra es preciso acreditar un vínculo especial y concreto entre el sindicato y el objeto del proceso. Se señala que la actora trata de asentarla sobre una afirmación puramente abstracta y genérica.

Así, se manifiesta que lo que hace la parte actora es considerar que el Reglamento de Personal Directivo impugnado debería ser diferente y objeto de una previa negociación colectiva, de la que, precisamente, podría resultar el contenido deseado por el sindicato. Al efecto se recuerda que <...>>(artículo 13.4 del Estatuto Básico del Empleado Público). En idéntico sentido, el artículo 37.2.d) del mismo texto normativo.

Se concluye que este recurso contencioso-administrativo debe ser inadmitido por falta de legitimación activa del sindicato recurrente ( artículo 69.b) de la LJCA) .

Se concreta que el presente proceso trae causa de la resolución rectoral de 5 de octubre de 2022, que inadmite a trámite el recurso de reposición presentado por la representación del sindicato demandante contra el "Regulamento do Persoal Directivo Profesional da Universidade de Compostela que incorpora a relación de postos profesionais da Universidade de Santiago de Compostela".No obstante, en la demanda se pretende obviar esa resolución rectoral de inadmisión, al intentar centrar la acción judicial: (i) directamente en el RPDPUSC; y (ii) en incluir en el pleito la resolución rectoral de convocatoria del procedimiento de provisión de los puestos directivos profesionales de 14 de julio de 2022 y también la resolución rectoral de 29 de agosto por la que se resuelve el procedimiento de provisión de puestos directivos profesionales de la Universidad de Santiago convocado en la resolución de 14 de julio de 2022.

Se alega la validez y plena adecuación a Derecho de la resolución rectoral de 5 de febrero de 2022, y la procedencia de haber inadmitido el recurso administrativo presentado el 6 de septiembre de 2022 contra el Reglamento de personal directivo profesional de la USC. Así, se señala que, por un lado, es un hecho irrefutable y constatado en el expediente administrativo que entre la publicación del Reglamento (que tuvo lugar el día 6 de julio de 2022) y la presentación del recurso administrativo (producido el día 6 de septiembre de 2022) transcurrieron dos meses superando con creces el plazo legal de un mes establecido para los recursos administrativos ordinarios en la legislación del procedimiento administrativo común ( artículo 122.1 de la Ley estatal 39/2015, de 1 de octubre -referido al recurso de alzada-, y artículo 124.1 de la misma Ley -referido al recurso de reposición-). Se añade que no resultan aplicables a la publicación de un reglamento las exigencias propias de la notificación de los actos administrativos, y ello o desvirtúa el alegato de la parte recurrente que no puede escudarse para contradecir la evidente extemporaneidad de su recurso en la supuesta falta de indicaciones sobre los recursos procedentes para dejar indefinidamente abiertos (siempre a su antojo) los plazos de impugnación. Por lo demás, tampoco se entiende que la parte actora haya presentado extemporáneamente su recurso cuando -como se recoge en la página 6 de la demanda-ha tenido un conocimiento directo del Reglamento en el momento en el que se trató por el Consejo Social de la USC. Se considera que el planteamiento del recurrente entrañaría un evidente abuso de derecho, pues conociendo la existencia y aprobación del Reglamento del Personal directivo profesional de la USC interpuso recurso dos meses más tarde alegando para evitar la evidente extemporaneidad una falta de instrucción de recursos pese a tener un conocimiento directo de la aprobación del Reglamento por haber intervenido en la sesión del Consejo Social de la USC en la que se debatió sobre su aprobación. Por otro lado, se alega la prohibición legal de interponer recursos administrativos contra una disposición normativa, lo que implica confirmar la inadmisión a trámite del recurso presentado contra el Reglamento de personal directivo profesional de la USC. Se aclara que la naturaleza de disposición normativa del Reglamento de personal directivo profesional de la USC no deriva de su propia denominación o de las referencias expresas contenidas en su articulado en las que se reconoce su carácter de <>, sino que se evidencia por su contenido regulatorio respecto del personal directivo profesional de la USC; se indica que se recogen en él se recogen previsiones que no se agotan por su aplicación concreta (como ocurre con los actos administrativos),sino que se viene a regular aspectos y situaciones que pasan a integrarse para su aplicación recurrente, general y de cara al futuro en las normas propias del ordenamiento interno de la USC perdurando en el tiempo y con vocación de permanencia hasta la derogación del Reglamento o una modificación normativa posterior. Y ello partiendo de la autonomía universitaria y la potestad de autoordenación a las Universidades. Por lo demás, ante los alegatos de contrario sobre que se contiene en el reglamento un acto administrativo, como es una RPT, se manifiesta que la identificación de los puestos directivos profesionales es una consecuencia de la regulación existente y, en modo alguno, supone convertir un Reglamento en una RPT de la USC como vía válida que permita transformar en acto administrativo una disposición normativa.

En cuanto al fondo del asunto, se alega sobre la figura del personal directivo profesional, cuyas características básicas se recogen en el artículo 13 del EBEP, y existiendo también previsiones en la Ley 2/2015 del Empleo Público de Galicia, en cuyo capítulo segundo se regulan cuestiones como las de su definición, modo de adquisición de la condición de personal directivo y carrera directiva, retribuciones y sistema de evaluación y régimen de incompatibilidades. Se añade que, en lo que atañe al ámbito universitario no existe una previsión ad hoc en la legislación general de régimen universitario, si bien en los Estatutos de la USC -artículo 91-se contiene una referencia al desempeño de funciones directivas.

Se insiste por la codemandada en que las condiciones de empleo del personal directivo profesional están excluidas de la negociación colectiva; y se alega que desvirtúa el motivo de impugnación sobre la ausencia de negociación previa con el sindicato recurrente para aprobar el Reglamento de Personal Directivo Profesional de la USC. En cualquier caso, se manifiesta que en la demanda no se cuestiona la tramitación conducente a la aprobación del Reglamento, sino que únicamente se recoge una queja relativa a que no dispuso de tiempo suficiente para su estudio y análisis, pero constituye un hecho no controvertido que el sindicato recurrente, a través de sus representantes en el Consejo de Gobierno, tuvo trámite y oportunidad para efectuar las consideraciones que tuviese a bien respecto de los contenidos del reglamento previo a su aprobación al intervenir en la sesión del Consejo Social en el que se abordó esta materia; y lo cierto y verdad es que no se consignó petición alguna de ampliación de plazo ni tampoco el sindicato recurrente presentó a posteriori alegación alguna que fijase su posición definitiva o aportase elementos concretos a considerar para su inclusión en el texto del Reglamento.

Se señala que el RGPUSC no puede equipararse a una RPT. Se indica que en la regulación autonómica se contempla la necesidad de especificar aquellos puestos que se cubran por personal profesional directivo que han de figurar en una relación de puestos que tenga un <> a una RPT. Pero ello no sirve para transformar en una RPT lo que es una disposición normativa en la que figura un anexo identificativo de los puestos directivos profesionales. Omitir que se está ante un anexo de una disposición normativa y emplear ese anexo para defender que la tramitación de un reglamento debería sujetarse al iter procedimental de una RPT , se considera que no es, en ningún caso, admisible jurídicamente.

Se alega la plena competencia de la USC para aprobar el Reglamento, y se defiende que, de llegar a aceptarse esa alegación se estaría negando radicalmente la existencia y operatividad del principio constitucional de la autonomía universitaria.

Se señala asimismo la imposibilidad de establecer una reserva de funciones directivas al Personal de Administración y Servicios de la USC. Así, se indica que no existe una previsión legal expresa que imponga una reserva monopolística del ejercicio de funciones directivas en una universidad pública al personal de administración y servicios. Y se añade que, de hecho, no existe en el ordenamiento jurídico universitario una reserva que restrinja el desarrollo de funciones directivas a una categoría concreta de personal. Y es que el posicionamiento de la demandante colisiona frontalmente con el principio constitucional contenido en el artículo 23.2 CE de igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos, y no es coherente con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de Empleo Público de Galicia, que dispone que la adquisición de la condición de personal directivo se efectuará, como regla general, mediante la concurrencia de personal funcionario de carrera y laboral fijo (por ende, sin exclusividad a una categoría concreta de personal de gestión), admitiéndose de modo expreso como excepción que en el supuesto de entidades públicas instrumentales del sector público autonómico y de las entidades locales, la provisión de puestos de personal directivo profesional se podrá realizar entre personal que no tenga la condición de personal directivo. Se alega que no puede imponerse una exclusividad como la que se pretende en la demanda de reservar de modo monopolístico las funciones directivas de la USC al PAS de la USC.

Se cita el artículo 6 del Reglamento , y se manifiesta que a la vista de este artículo se aprecia que, en el marco de la legalidad vigente, se da prioridad a la condición de empleado público de la USC en cuanto se establece como regla general para el desempeño de puestos directivos en la USC una vinculación previa; admitiéndose, no obstante, la pertenencia a otra Administración Pública, si bien supeditada al requisito de una previsión ad hoc en la relación de puestos directivos.

Por otro lado, se indica que no es acertado sostener que el Reglamento puede hacer quebrar el derecho a la carrera y promoción profesionales del PAS pues, antes al contrario, el Reglamento constituye la habilitación para que este personal ocupe puestos directivos participando con plenitud de derechos en los procedimientos de provisión de puestos directivos profesionales en la USC. Procedimiento de provisión que se regula en el artículo 8 y donde se establece un desarrollo del procedimiento que materializa y es conforme a las exigencias de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, tal y como puede comprobarse del examen del contenido de dicho artículo.

Por último, se recuerda que en la demanda se reconoce expresamente que se impugna no solo el RPDPUSC, sino también la resolución rectoral de convocatoria del procedimiento de provisión de los puestos directivos profesionales de 14 de julio de 2022, y la resolución rectoral de 29 de agosto de 2022 por la que se resuelve el procedimiento de provisión de puestos directivos profesionales de la Universidad de Santiago convocado en la resolución de 14 de julio de 2022. Y se alega que esa impugnación es puramente instrumental, huérfana de toda motivación, lo cual constituye motivo suficiente para rechazar laen aplicación del artículo 33.1 de la LJCA.

Cuarto.- Datos de interés.

El consejo de gobierno de la Universidad de Santiago de Compostela en sesión del día 29 de junio de 2022, aprobó el Reglamento del Personal Directivo Profesional de la Universidad de Santiago de Compostela . En ese mismo consejo de gobierno de 29 de junio de 2022 se aprobó, en otro punto del orden del día, la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del Personal de Administración y Servicios (PAS).

El Reglamento, en su disposición final, establece lo siguiente sobre su entrada en vigor:<< Este regulamento entrará en vigor ao día seguinte dasúa publicación non Taboleiro Electrónico daUniversidade de Santiago de Compostela>>.Dicha publicación en el tablón de anuncios electrónico en la sede oficial de la USC tuvo lugar el 6 de julio de 2022.

Tras su entrada en vigor, se dictaron los actos administrativos de ejecución, como la resolución rectoral de convocatoria del procedimiento de provisión de los puestos directivos profesionales de 14 de julio de 2022, y la resolución rectoral de 29 de agosto de 2022 por la que se resuelve el procedimiento de provisión de puestos directivos profesionales de la Universidad de Santiago convocado en la resolución de 14 de julio de 2022.

Frente al Reglamento aprobado, el Sindicato Nacional de Comisiones Obreras (CC.OO.) en Galicia, interpuso recurso de reposición el 6 de septiembre de 2022. Dicho recurso de reposición fue inadmitido en virtud de resolución rectoral de 5 de octubre de 2022

El Sindicato Nacional de CC. OO. en Galicia interpuso recurso contencioso-administrativo contra la decisión de la USC en fecha 7 de octubre de 2022, tramitándose como procedimiento abreviado 399/2022 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Santiago de Compostela.

Formulada la demanda por la parte actora y contestada por la USC, se dio traslado a la codemandada, que formuló alegaciones previas , manifestando, entre otros extremos, poníamos de manifiesto la falta de competencia objetiva del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Santiago de Compostela .

Se dictó auto por el Juzgado, el 24 de noviembre de 2023, declarando su falta de competencia objetiva , emplazando a las partes para su personación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.

Ante el TSJ de Galicia, confirmada la competencia del tribunal por auto de 10 de abril de 2024, se siguió el procedimiento por sus trámites.

Quinto.- Cuestiones de inadmisibilidad.

Tanto la parte demandada, como la codemandada, alegan en primer lugar cuestiones relativas a la inadmisibilidad del recurso, tales como el incumplimiento del requisito de procedibilidad del artículo 45,2,d) LJCA, la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, y la falta de legitimación activa, si bien esta última habría de valorarse más bien como una cuestión ad causam y no ad procesum.

En relación al cumplimiento del plazo para interposición del recurso contencioso-administrativo, se alega por la Universidad de Santiago que se habría incumplido el plazo de dos meses señalado en el artículo 46 LJCA desde la publicación del acuerdo impugnado, pues tal publicación tuvo lugar el 6 de julio de 2022, y la presentación de la demanda tuvo lugar el 7 de octubre de 2022.

De lo que consta en el expediente administrativo, en el caso presente, el sindicato demandante interpuso el recurso contencioso-administrativo mediante sistema lex-net, constando enviado el escrito de interposición y documentos que le acompañan en fecha 5 de octubre de 2022 a las 18 horas (no el 7 de octubre como se indica de contrario). Por tanto, siendo el mes de agosto inhábil, de acuerdo con el artículo 128,2º LJCA, el recurso se habría interpuesto dentro del plazo de dos meses, y, en consecuencia, no concurre la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad alegada.

En cuanto al requisito de procedibilidad del artículo 45,2,d) LJCA, se señala en el referido precepto que habrá de acompañarse al escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo, entre otros, "El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado".

Tal incumplimiento determinaría la existencia de causa de inadmisibilidad del artículo 69,b) LJCA, por haberse interpuesto el recurso "por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada".

El requisito de que se trata ha de diferenciarse del poder general de representación que se otorga a quien lleva a cabo la representación procesal de la entidad demandante en el proceso. Se trata del acuerdo por el que el órgano competente de una persona jurídica manifiesta su voluntad de ejercer la acción impugnatoria concreta, y, si bien en la ley anterior se refería únicamente esta exigencia a corporaciones e instituciones, la ley vigente la extiende a todo tipo de personas jurídicas, debiendo tenerse en cuenta los estatutos de las mismas para valorar quién ha de ser el competente en cada caso para autorizar la interposición del recurso.

En este caso consta que con el escrito de interposición del recurso judicial, que se dice interpuesto por un Letrado en nombre y representación del Sindicato Nacional de Comisiones Obreras de Galicia, a instancia de la Federación de Ensino del Sindicato Nacional de Comisiones Obreras de Galicia, se acompañó el poder general para pleitos, y también los Estatutos del Sindicato Nacional Comisiones Obreras de Galicia.

En el artículo 28 de los referidos Estatutos se recoge "Corresponderalle á Comisión Executiva da organización sindical correspondente ou indistintamente á Secretaría Xeral, a facultade de adoptar as decisións consistentes no exercicio de accións xudiciais ou administrativas de todo tipo para a impugnación de disposicións legais e actos administrativos, de xeito que, adoptada a decisión, trasladarase esta aos e ás representantes procesuais, procuradores e procuradoras e avogados e avogadas, para que exerciten esta acción de impugnación".

El poder para pleitos aportado consta otorgado por el Secretario Xeral en fecha 10 de diciembre de 2010, y , por tanto, en él no podía recogerse acuerdo alguno de la entidad que refleje la voluntad de ejercer la concreta acción impugnatoria ahora considerada.

No consta que en el Juzgado en el que inicialmente se presenta el escrito de interposición del recurso se hubiera advertido la falta del acuerdo que exprese la voluntad de recurrir de que se trata, y, por tanto, tampoco se le requirió a la demandante al respecto. Ahora bien, consta que ya en el escrito de alegaciones previas presentado en el Juzgado por la parte codemandada se advertía del incumplimiento del artículo 45,2,d) LJCA.

Remitidos los autos a este Tribunal, por razón de competencia objetiva, se persona el recurrente y presenta nuevo poder judicial, que consta otorgado por Secretario Xeral en fecha 23 de marzo de 2015. Lógicamente, por razón de la fecha, tampoco consta incluido en el mismo acuerdo alguno en relación al ejercicio de esta concreta acción impugnatoria. En el Tribunal tampoco se advierte de la falta del requisito de procedibilidad, y no consta requerimiento para subsanación. Ahora bien, al contestar a la demanda, la parte codemandada vuelve a hacer valer esa alegación, sin que conste que por la parte demandante se hubiera procedido a subsanar la falta. Tampoco en conclusiones se aportó documental alguna al respecto, y, al alegar sobre la causa de inadmisibilidad opuesta de contrario , se indicó , tras efectuar alegaciones defendiendo su legitimación activa en el procedimiento que "Tales conclusións estendémolas en relación coa invocación do incumprimento do art. 45.2 d) da Lei da xurisdición contenciosa por parte da representación de varios dos demandados, xunto coa USC, que sería un requisito de "procedibilidade" previo, a emendar no seu momento procesual e que como consta nas actuacións non pode ter cabida agora pois a representación do sindicato reclamante está debidamente documentada nas actuación".

Pues bien, en relación al requisito del artículo 45,2,d) LJCA, existe una abundante jurisprudencia , pudiéndose citar, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 03-12-2012, rec. 359/2012 , que señalaba :

"resulta preciso tomar en consideración la doctrina sentada por el Pleno de esta Sala sobre el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional en la sentencia de 5 de noviembre de 2008 (recurso de casación num. 4755/2005 ) y de la que debemos destacar las siguientes declaraciones:

"(...) A diferencia de lo dispuesto en el artículo 57.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, que se refería sólo a las "Corporaciones o Instituciones" cuando imponía que al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se acompañara "el documento que acredite el cumplimiento de las formalidades que para entablar demandas exijan a las Corporaciones o Instituciones sus leyes respectivas"; hoy el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1998, de modo más amplio, más extenso, se refiere a las "personas jurídicas", sin añadir matiz o exclusión alguna, disponiendo literalmente que a aquel escrito de interposición se acompañará "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado".

Por tanto, tras la Ley de 1998, cualquiera que sea la entidad demandante, ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo.

Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo primero que ha de constatarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente.

La escritura de sustitución de poder general para pleitos que se acompañó con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, no incorpora o inserta dato alguno del que quepa deducir que el órgano de la mercantil competente para ello hubiera decidido ejercitar la acción. En ella, comparece ante el Sr. Notario quien manifiesta intervenir "en nombre y representación, como apoderado, de la sociedad". Sus facultades para el acto que otorga derivan, sin más y como allí se dice, de un poder general para pleitos conferido a su favor, que se transcribe. E interviene, tras aseverar que no le han sido limitadas en forma alguna sus facultades de representación, para sustituir ese anterior poder general para pleitos a favor del Sr. Procurador que presentó aquel escrito de interposición.

Lo que quedaba acreditado era, por tanto, que dicho Procurador podía representar, con las facultades propias de un poder general para pleitos, a la mercantil en cuyo nombre comparecía. Pero no que tal representante ejecutara al interponer el recurso una decisión de litigar adoptada por el órgano competente de dicha mercantil.

En consecuencia, debemos rechazar el conjunto de argumentos expuestos también en el primero de los motivos de casación que, con cita de diversos preceptos de la legislación notarial, defienden que aquella escritura de sustitución era bastante para tener por acreditada la decisión societaria tantas veces mencionada.

El artículo 45.3 de la Ley de la Jurisdicción impone al Juzgado o Sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto.

Ahora bien, el alcance y significado de ese precepto se detiene ahí. De él no cabe derivar como efecto jurídico uno de presunción de validez de la comparecencia cuando el Juzgado o la Sala no hacen aquel requerimiento, pues no es eso lo que dice el precepto ni es eso lo que se deduce de su tenor literal o de su espíritu o finalidad. Ni cabe derivar uno según el cual la invalidez sólo pudiera ser apreciada tras un acto en contrario del propio Juzgado o Sala que sí requiriera de subsanación.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. No otra. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el Juez o Tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

Y es aquí, para un momento posterior de aquel inicial del proceso, donde entran en juego las normas del artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción , comprendido en un Título de la Ley, el VI, que contiene las disposiciones comunes a sus Títulos IV y V, y por tanto las que son aplicables también al procedimiento contencioso-administrativo y a su fase de interposición que regula precisamente el Título IV.

Son así las normas de ese artículo 138, más la del artículo 24.1 de la Constitución (EDL 1978/3879) en el particular en que proscribe toda situación de indefensión, las que rigen la cuestión que finalmente hemos de decidir, cual es si la Sala de instancia podía, sin previo requerimiento de subsanación, apreciar la causa de inadmisibilidad que en efecto concurría.

Sin desconocer que este Tribunal Supremo ha dictado sentencias en sentido contrario (así, entre otras, las de 10 de marzo de 2004 EDJ 2004/40482 , 9 de febrero de 2005 EDJ 2005/11930 , 19 de diciembre de 2006 EDJ 2006/370612 o 26 de marzo de 2007 EDJ 2007/21939 y las que en ellas se citan), pero también otras coincidentes con la que ahora se dicta (así, por ejemplo, las de 21 de febrero EDJ 2005/30452 y 5 de septiembre de 2005 EDJ 2005/139960, 27 de junio de 2006 EDJ 2006/98784, 31 de enero de 2007 EDJ 2007/4120 o 29 de enero de 2008 EDJ 2008/5092), es la respuesta afirmativa la que debe imponerse en un supuesto definido y delimitado por actos procesales como aquellos de los que dimos cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Aquel artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, que es el de autos, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si éste hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138.

Además y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución (EDL 1978/3879) . Situación que debe ser descartada en un supuesto, como lo es el de autos, en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1994, de 3 de octubre .

En suma y en definitiva: no era obligado, a diferencia de lo que se sostiene en el tercero de los motivos de casación, y pese a las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan en el cuarto, que la Sala de instancia requiriera de subsanación antes de dictar sentencia. Ni es a la actuación de dicha Sala a la que cabe imputar situación alguna de indefensión" .

Tomando en consideración la doctrina jurisprudencial referida, y como ya se indicó, aunque no llegó a ser requerido el sindicato demandante para subsanar el defecto ni por el Juzgado ni por este Tribunal, al haber advertido el defecto la parte codemandada y haberlo indicado expresamente en sus escritos de alegaciones previas y de contestación, invocando la posible inadmisibilidad, tuvo indudablemente la parte demandante la posibilidad de enmendar la falta a lo largo del curso del proceso, y ya por último en trámite de conclusiones, sin que nada hubiera hecho, por lo que no puede considerarse que se le haya causado indefensión.

Resulta procedente, por tanto, un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso, al concurrir la causa señalada en el artículo 69,b) LJCA, "que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada",en relación con el requisito de procedibilidad del artículo 45,2,d) de la misma ley, pues no consta acuerdo que refleje la voluntad del órgano competente de ejercer la concreta impugnación de que aquí se trata (en este caso, conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de los Estatutos). Y ello por cuanto, se reitera, como dice el Tribunal Supremo "Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad".

Así pues, sin necesidad de entrar a examinar el resto de alegaciones hechas valer por las partes, ha de declararse la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo.

Sexto.- Costas procesales.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, han de imponerse a la parte demandante las costas, al haberse declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, con el límite máximo de 750 euros para la parte demandada, y otros 750 euros para la codemandada, por todos los conceptos.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.