Sentencia Contencioso-Administrativo 469/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4243/2025 de 20 de noviembre del 2025

NO SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida en apelación.

PRIMERO: Sobre los motivos del recurso de apelación. Alegaciones de la representación procesal de la parte apelante.

La Letrada de la Xunta de Galicia expone que "Esta Administración no comparte, dicha sea con los máximos respetos, la sentencia de instancia, cuando afirma que ha prescrito el plazo para ordenar la reposición de los terrenos al estado anterior por haber transcurrido más de 6 años en la resolución del recurso de reposición. Indica la sentencia que desde la presentación del recurso de reposición, la actora no recibió comunicación alguna de la APLU hasta, transcurridos ocho años, el día 27 de junio de 2024, el que se le notificó la resolución de 20 de mayo de 2024 desestimatoria del recurso de reposición.

Debemos recordar que la resolución finalizadora del expediente, que ordenaba la reposición de la legalidad (demolición), quedó suspendida automáticamente en vía administrativa, al no resolver expresamente la APLU en el plazo de un mes la medida de suspensión interesada.

Operó por tanto la suspensión automática.

Debemos puntualizar en primer lugar que no estamos de acuerdo con la posibilidad o consideración que efectúa el juzgador relativa a "no llegó a solicitar formalmente la suspensión cautelar", por el hecho de que se hubiera pedido en el cuerpo del escrito y no en el solicito final del escrito. Y aún y todo, en caso de duda, deberíamos aplicar el principio pro actione, es decir, favorecer la acción interesada (en este caso la solicitud de suspensión, ya se pidieran el cuerpo del escrito o en el solicito). Estimamos que la suspensión sí fue solicitada. Debemos estar al Folio 131 del arquivo 2 del EA.(...)

Por tanto, tal solicitud de suspensión impide considerar que la orden de demolición hubiera prescrito. (...)

Dicho acto estuvo suspendido durante toda la resolución del recurso de reposición, pues operó la suspensión automática al no resolver expresamente la solicitud de suspensión en el plazo de 1 mes, por lo que DURANTE TAL LAPSO DE TIEMPO LA ADMÓN. NO PODÍA EJECUTAR LA RESOLUCIÓN.

En rigor, durante la suspensión otorgada por silencio, la APLU está impedida de llevar a cabo actos de ejecución de la resolución suspendida. Si la resolución no era ejecutiva, entendemos que tampoco puede aceptarse que comenzase a transcurrir el plazo de prescripción para ejecutarla.

Véase que en la propia resolución que resuelve el recurso de reposición (Véase folio 167 y ss del arquivo 2 del EA, concretamente al folio 173) se contiene expresamente un pronunciamiento relativo a que se alza la suspensión de la ejecución del acto impugnado."

SEGUNDO: Sobre la oposición al recurso de apelación.

La representación procesal de la parte apelada se opone al recurso de apelación alegando que:

"Como bien se expone en la sentencia ahora apelada, la resolución impugnada es contraria a derecho por cuanto la orden de demolición recurrida, además de ser nula por prescripción de la acción, resulta contraria a derecho por vulneración de los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y protección del administrado frente a la inactividad administrativa.

La sentencia apelada acierta en el establecimiento del plazo de prescripción de la orden de demolición al aplicar la doctrina general del Tribunal Supremo según la cual, el plazo general de prescripción de las acciones personales establecido en el artículo 1964 del CC de 5 años, resulta de aplicación para el cómputo de plazo para la prescripción de la ejecución de una orden de demolición.

La administración NO NIEGA que este sea el plazo legal de prescripción y que la administración dispone de un plazo de 5 años para ejecutar las ordenes de demolición.

Dicho esto, hemos de tener en cuenta que:

El recurso de reposición se interpuso en 2016.

El mismo se consideró desestimado por silencio en octubre de 2016.

Desde abril de 2017 la resolución era firme.

La Administración no actuó en más de 5 años, incumpliendo el artículo 1964 del Código Civil , lo que determina la prescripción de la ejecución. LA RESOLUCION DEL RECURSO DE REPOSICION interpuesto en el año 2016 llega a mi mandante con fecha de 27 de junio de 2024 casi 8 años después.

SEGUNDO. - El fundamento del recurso de apelación se centra en la solicitud de suspensión, que según la administración paralizaría el cómputo del plazo, sin embargo no puede tenerse en cuenta toda vez que, como bien dice la sentencia de instancia, la petición de esta parte no llegó a tenerse en cuenta por la administración toda vez que aunque se insertó en el texto del recurso no fue solicitada de forma expresa en el suplico, no fue efectiva, pero aun en el caso de que así fuera, una resolución firme no puede encontrarse de forma indefinida en estado de suspensión, superando incluso el plazo de prescripción de cualquier sanción o de caducidad de la infracción, puesto que la falta de pronunciamiento de la administración y la infracción de su obligación de resolver, en ningún caso puede ser esgrimida en perjuicio del administrado.

La inactividad de la Administración durante más de ocho años en resolver el recurso de reposición supone una vulneración del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ) y del derecho a una buena administración ( artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ), así como el principio de de eficacia administrativa ( artículo 103.1 CE y artículo 3 de la Ley 39/2015 ). (...)

TERCERO. - Así lo viene manifestando a su vez la sentencia ahora apelada, poniendo de relevancia que la propia administración incurrió en una pasividad y dejación de funciones retrasando artificialmente la ejecutividad de un acto restrictivo de derechos durante más de 8 años, pretendiendo la administración, que causo dicho retraso que esta circunstancia le sea favorable en perjuicio del administrado.

CUARTO -El ciudadano tiene derecho a que su situación jurídica sea aclarada en un tiempo razonable y conforme a la legalidad. El retraso en la resolución prolonga innecesariamente la incertidumbre y puede afectar los derechos del recurrente (...)

La falta de actividad de la administración por un periodo de 8 años, supone un retraso injustificado en la resolución del recurso, que genera y una situación de inseguridad jurídica para el administrado, quien, con la estricta aplicación de los plazos legales, puede entender que su vivienda goza de la situación de fuera de ordenación a partir del 12 de abril de 2022.

Por todo ello, entendemos que no procede después de 8 años de inactividad que la administración resuelva un recurso frente una orden de demolición, y que con dicha resolución se "retrotraiga" el procedimiento 8 años atrás, en los que únicamente por causas imputables a la propia administración nada se ha hecho y pretender la firmeza de dicha resolución para ejecutar la demolición de un inmueble que ya ha de entenderse amparado por una situación de fuera de ordenación."

TERCERO: Sobre la prescripción de la orden de demolición por el retraso en la resolución del recurso de reposición.

La APLU ha incumplido su obligación de resolver en plazo el recurso de reposición interpuesto el 12 de julio de 2016, al haberse resuelto en fecha 20 de mayo de 2024, siendo notificada la resolución en fecha 27 de junio de 2024. Ahora bien, al margen de otras posibles consecuencias que se puedan derivar de esa extraordinaria tardanza en su resolución (por ejemplo, al amparo del art. 42.7 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y PAC y del vigente art. 21.6 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), lo cierto es que al incumplimiento de la obligación de resolver dentro de plazo un recurso administrativo no se le atribuye en la legislación de procedimiento administrativo el efecto de provocar automáticamente la nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida, sino que determina la aplicabilidad de la ficción legal del silencio negativo, que faculta al interesado para acudir en cualquier momento a la jurisdicción contencioso-administrativa para impugnar la resolución, sin perjuicio de que la Administración mantenga su obligación de dictar resolución expresa, aunque sea fuera de plazo, sin vinculación al sentido del silencio.

Por lo demás, debe tenerse en cuenta que el recurso de reposición es un recurso administrativo potestativo contra la resolución que pone fin al expediente, y el tiempo empleado en su resolución no integra el plazo de caducidad del procedimiento administrativo. El transcurso del plazo de un mes desde su resolución legitima al interesado para considerarlo desestimado por silencio, al objeto de poder acudir a la vía contencioso-administrativa, siendo este el efecto que tiene la dilación de la administración en la resolución de ese recurso administrativo.

En cuanto al fondo de lo resuelto, la extraordinaria dilación en la resolución del recurso administrativo solo tendría relevancia en el caso de que se hubiera producido la prescripción de la acción administrativa conducente a ordenar la ejecución de la orden de demolición, lo cual aunque no afecta a la validez del acto que ordena la demolición sí podría afectar a la posibilidad de ordenar su ejecución. Pero en este caso consta que con la interposición del recurso de reposición se solicitó en el cuerpo del escrito (en la alegación octava, que culminaba el escrito justo antes del apartado del suplico), al amparo del art. 111 de la LRJPAC 30/1992 la suspensión de la ejecución del acto impugnado, en estos términos:

"OCTAVO.- Que al amparo del art. 111 de la Ley 30/1992 , interesa al derecho de esta parte la suspensión cautelar del acto administrativo impugnado toda vez que de no acordarse se generaran daños de imposible o difícil reparación a la compareciente. En relación con la demolición de edificaciones, la jurisprudencia de forma constante y reiterada vino señalando con carácter general que, en principio, toda orden de demolición puede dar lugar a una destrucción injustificada de riqueza, que salvo acreditación de exigencias inmediatas del interés público debe suspenderse en tanto no exista sentencia firma (sic). Por lo que en la fase procesal en la que nos encontramos cabe decretar la suspensión de la orden de demolición".

A continuación de esta alegación, en la que claramente se solicita la suspensión cautelar de la ejecución, se recoge el apartado relativo al suplico, en el que se solicita que se admita el escrito "y en su virtud se estimen las alegaciones contenidas en la misma, revocándose declarándose en primer lugar la prescripción de la posible infracción urbanística cometida por la dicente y de forma subsidiaria la posibilidad de legalización de las construcciones, concediéndose a la dicente el trámite legal para proceder a dicha legalización".

Aunque no se reitera en el suplico del escrito de forma específica la petición cautelar de suspensión recogida justo el párrafo inmediatamente anterior del escrito, sí se solicita que se estimen las alegaciones, y entre esas alegaciones se encuentra la petición de medida cautelar de suspensión de la ejecución.

No hay motivos para interpretar que el recurrente en realidad no formuló esa petición de medida cautelar de suspensión, y de hecho la Administración, desde la presentación del escrito, no realizó ningún acto de ejecución, y tuvo por solicitada la suspensión, y admitió el efecto de la suspensión automática que se produce con el transcurso del plazo de un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el órgano competente para decidir ( art. 111.3 LRJPAC 30/1992 y vigente art.117.3 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), con lo cual la orden de demolición, transcurrido el plazo del mes desde el 12-7-2016 no era ejecutiva, al considerarse suspendida al amparo de los preceptos indicados, impidiendo de esta forma que el plazo de prescripción de la ejecución de la misma comenzase, ya que durante todo este tiempo la Administración estaba privada de la posibilidad legal de realizar alguna actuación ejecutiva.

La mejor muestra de que durante todo este tiempo de falta de resolución del recurso de reposición la ejecutividad estuvo suspendida es la ausencia de actividad ejecutiva y el hecho de que la resolución del recurso de reposición acuerde en su parte dispositiva alzar la suspensión de la ejecución de la resolución recurrida.

Ciertamente la dilación de la resolución del recurso administrativo de reposición no es una actuación que se pueda considerar respetuosa de los principios generales invocados en la sentencia y en la oposición a la apelación, pero por las razones expuestas no es causa de nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida en reposición, ya que el recurrente ha solicitado con ese recurso administrativo y obtenido la suspensión de la ejecutividad de la orden de demolición, por lo que el recurrente también se ha beneficiado de esa dilación, al evitar con su solicitud de suspensión cautelar de la ejecución (y su estimación presunta) que la orden de derribo le fuera exigible y ejecutable forzosamente durante un periodo dilatado de tiempo durante el cual ha podido disfrutar de la obra ejecutada y evitar cualquier posibilidad de que la demolición le pudiese ser exigida forzosamente.

En este sentido se ha pronunciado esta Sala en supuestos similares, como en la Sentencia de esta Sala y Sección dictada el 20 de mayo de 2025 en el recurso de apelación 4023/2025 ,en la que se rechazaba la concurrencia de motivo de nulidad en la resolución de un expediente de reposición de la legalidad urbanística por un retraso en la resolución del recurso de reposición respecto a una orden de demolición, en estos términos:

"El recurso de reposición es un recurso administrativo contra la resolución que pone fin al expediente, y el tiempo empleado en su resolución no integra el plazo de caducidad del procedimiento administrativo. El transcurso del plazo de un mes desde su resolución legitima al interesado para considerarlo desestimado por silencio, al objeto de poder acudir a la vía contencioso-administrativa, siendo este el único efecto que tiene la dilación de la administración en la resolución de ese recurso administrativo, pero no afecta a la caducidad del expediente, que no concurre.

Tampoco se puede apreciar que haya motivo de anulación por "retraso desleal", siendo errónea la convicción de que la dilación en la resolución del recurso de reposición tenía el significado que le pretende atribuir la actora: se trata de un incumplimiento de la obligación de resolver de forma expresa el recurso, que no releva a la obligación de dictar resolución expresa, aunque sea de forma extemporánea, y el sentido del silencio es negativo, por lo que legalmente no hay base para la convicción alegada por el actor de que la administración no actuaría en los términos contenidos en la resolución de fecha 23-1-23. En todo caso, se trata de un retraso que ha motivado la suspensión de la ejecutividad de la resolución del expediente que ordena la demolición, ex art. 117.3 LPAC 39/2015, al haber sido solicitada dicha suspensión por el interesado en su recurso de reposición y al no haberse resuelto de forma expresa el recurso y esa solicitud dentro de plazo, lo que impide apreciar el inicio del plazo de prescripción de la ejecución, y ha representado una dilación de la que se ha beneficiado el titular de la obra, que ha visto demorada la ejecutividad de la orden de demolición durante varios años."

En el mismo sentido cabe remitirse a la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de febrero de 2024 (rec. 4322/2023 ),en la que se decía:

"El planteamiento de la recurrente, según el cual la resolución de un acto de gravamen (orden de demolición en expediente de reposición de la legalidad urbanística) cuando no cabe recurso de alzada sino de reposición, inicia su plazo prescriptivo una vez que la Administración incumple su obligación de resolver el recurso de reposición interpuesto frente al mismo, al dejar transcurrir el plazo establecido en el art. 124 LPAC , con independencia de que se haya acordado la suspensión de la ejecutividad del acto al interponer el recurso, no puede ser acogido en este caso, ya que la acción de reposición de la legalidad urbanística, esto es, la acción conducente a determinar si unas determinadas obras son ilegales e ilegalizables (por haber sido ejecutadas sin título habilitante y no ser conformes al ordenamiento jurídico) y consecuentemente a ordenar su demolición (como medida de restauración de la legalidad urbanística conculcada) es una acción de naturaleza no sancionadora que no está sujeta a plazo de prescripción, sino de caducidad, cuyo dies a quo es la total terminación de la obra y cuyo dies ad quem es la incoación del expediente de reposición de la legalidad.

El dictado del acto que resuelve el expediente de reposición de la legalidad no inicia ningún plazo de prescripción en relación con la acción de reposición de la legalidad, la cual se encuentra sujeta a un plazo de caducidad, cuyo dies ad quem es la incoación del expediente.

Lo que está sujeto a prescripción es la acción conducente a ejecutar la orden de demolición, lo cual no afecta a la validez de la orden misma, que es lo que se enjuicia en este caso. En el presente caso lo que se enjuicia es la validez de la orden de demolición, y esa validez viene condicionada por su conformidad con el ordenamiento jurídico, y en particular, por el hecho de que se dicte en el seno de un expediente incoado antes del vencimiento del plazo de caducidad de la acción de reposición de la legalidad.

La eventual prescripción de la acción conducente a ejecutar una previa orden de demolición es un extremo que no afecta a la validez del acto resolutorio del expediente, sino que se refiere a una circunstancia relativa a su ejecución, que no entra dentro del juicio de validez del acto recurrido, que es lo que hay que analizar en el marco del presente procedimiento.

La resolución del expediente de reposición de la legalidad no pierde validez porque se incumpla la obligación de resolver el recurso de reposición dentro de plazo. Y cuando se resuelve el recurso de reposición, aunque haya sido fuera de plazo, lo que hay que examinar es la validez del acto administrativo recurrido, que es el acto resolutorio del procedimiento administrativo de reposición de la legalidad urbanística. En cuanto a la resolución del recurso de reposición, la extemporaneidad de la misma no es motivo de nulidad de dicha resolución.

No hay vulneración de la seguridad jurídica, ni ningún beneficio para la Administración, porque el interesado, con la interposición del recurso de reposición y la solicitud de suspensión, ha conseguido durante varios años paralizar la ejecutividad de la orden de demolición, permitiéndose el disfrute y mantenimiento de una edificación ilegal e ilegalizable, que en el caso de una mayor diligencia administrativa ya tendría que haber sido demolida. Por tanto, de la tardanza en la resolución del recurso el beneficiado es el interesado, porque se le ha permitido el mantenimiento durante todos estos años de una edificación que, siendo conforme a derecho la orden de demolición, se tendría que haber demolido con anterioridad.

Por otra parte, el régimen del silencio negativo le permitía al interesado acceder a su conveniencia, en cualquier momento, a la jurisdicción contencioso-administrativa para someter a enjuiciamiento la validez de la orden de demolición, pudiendo esperar, como hizo, al dictado de la resolución expresa del recurso de reposición, o bien haber acudido con anterioridad, recurriendo la desestimación presunta, si quería, por razones de seguridad jurídica, obtener un pronunciamiento firme que esclareciese de forma definitiva el carácter ilegal e ilegalizable de la obra.

El art. 30.3 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico Sector Público establece que:

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

En este caso se recurre una resolución de un expediente de reposición de la legalidad urbanística, que no tiene naturaleza sancionadora, por lo que dicho precepto, que se refiere a la prescripción de la sanción, no es aplicable al caso, en el que se trata de enjuiciar la validez de una medida no sancionadora, como es la reposición de la legalidad urbanística. Además, dicho precepto lo que establece es la prescripción de la sanción impuesta, en el marco de una resolución sancionadora, la cual se dicta en un expediente cuya iniciación está sujeta al plazo de prescripción de la infracción, y lo que regula el precepto es el cómputo del plazo del plazo de prescripción de las sanciones. Pero la medida de reposición de la legalidad no está sujeta al plazo de prescripción de las sanciones, se trata de una medida de gravamen distinta, y el ejercicio de la potestad ejercitada está sujeto a un plazo de naturaleza distinta, siendo un plazo de caducidad, regulado por el art. 210 de la LOUGA 9/2002 y actualmente por el art. 153.2 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia , siendo un plazo establecido para incoar el expediente, desde la terminación total de la obra. La prescripción de la acción ejecutiva conducente a ejecutar forzosamente la medida de reposición de la legalidad impuesta no afecta al juicio de validez del acto, y en todo caso no comienza el cómputo del plazo mientras esté suspendida la ejecución de la resolución que acuerda la demolición, lo que impide a la Administración realizar actos materiales de ejecución".

A la vista de lo expuesto, se debe concluir que no es aplicable al caso ni el art. 30.3 de la LPAC 39/2015, ni la jurisprudencia que extiende su aplicación a la desestimación presunta del recurso de reposición por transcurso del plazo de resolución sin que la misma se haya notificado, y ello porque no estamos ante un expediente sancionador, ni la demolición se puede considerar propiamente una sanción, por lo que no es aplicable el régimen jurídico específico establecido para la prescripción de las sanciones.

Estamos ante una medida de gravamen, respecto a cuya ejecución rige el plazo de prescripción de las acciones personales, actualmente fijado en cinco años, por aplicación del Código Civil, y en consecuencia no se puede obviar que cuando la resolución no es ejecutiva, la Administración carece de la potestad de ordenar su ejecución forzosa, y en consecuencia no se puede considerar que transcurra el plazo de prescripción de una acción ejecutiva que no se puede ejercitar, a falta de una previsión específica como la que existe en la legislación de procedimiento administrativo común para las sanciones, en la que se partiendo de la regla general de que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla,se especifica que el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada(lo que se ha extendido jurisprudencialmente al recurso de reposición).

A falta de una previsión específica en la legislación administrativa respecto a las órdenes de demolición o de otros actos de gravamen de este inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción ejecutiva a partir de la finalización del plazo legalmente previsto para la resolución del recurso administrativo, la aplicación de las reglas generales de la prescripción de las acciones personales del art. 1964 del Código Civil conduce a estimar que la acción administrativa ejecutiva no está prescrita, al haberse suspendido la ejecutividad de la orden de demolición durante la tramitación del recurso de reposición.

En atención a lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por la Letrada de la Xunta y revocar la sentencia apelada, desestimando el recurso contencioso-administrativo, por no considerar prescrita la acción conducente a ejecutar la orden de demolición.

CUARTO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA en los recursos de apelación las costas se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que se aprecie, razonándolo debidamente, la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

La estimación del recurso de apelación determina la no imposición de las costas procesales, en ambas instancias.

NO SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida en apelación.

PRIMERO: Sobre los motivos del recurso de apelación. Alegaciones de la representación procesal de la parte apelante.

La Letrada de la Xunta de Galicia expone que "Esta Administración no comparte, dicha sea con los máximos respetos, la sentencia de instancia, cuando afirma que ha prescrito el plazo para ordenar la reposición de los terrenos al estado anterior por haber transcurrido más de 6 años en la resolución del recurso de reposición. Indica la sentencia que desde la presentación del recurso de reposición, la actora no recibió comunicación alguna de la APLU hasta, transcurridos ocho años, el día 27 de junio de 2024, el que se le notificó la resolución de 20 de mayo de 2024 desestimatoria del recurso de reposición.

Debemos recordar que la resolución finalizadora del expediente, que ordenaba la reposición de la legalidad (demolición), quedó suspendida automáticamente en vía administrativa, al no resolver expresamente la APLU en el plazo de un mes la medida de suspensión interesada.

Operó por tanto la suspensión automática.

Debemos puntualizar en primer lugar que no estamos de acuerdo con la posibilidad o consideración que efectúa el juzgador relativa a "no llegó a solicitar formalmente la suspensión cautelar", por el hecho de que se hubiera pedido en el cuerpo del escrito y no en el solicito final del escrito. Y aún y todo, en caso de duda, deberíamos aplicar el principio pro actione, es decir, favorecer la acción interesada (en este caso la solicitud de suspensión, ya se pidieran el cuerpo del escrito o en el solicito). Estimamos que la suspensión sí fue solicitada. Debemos estar al Folio 131 del arquivo 2 del EA.(...)

Por tanto, tal solicitud de suspensión impide considerar que la orden de demolición hubiera prescrito. (...)

Dicho acto estuvo suspendido durante toda la resolución del recurso de reposición, pues operó la suspensión automática al no resolver expresamente la solicitud de suspensión en el plazo de 1 mes, por lo que DURANTE TAL LAPSO DE TIEMPO LA ADMÓN. NO PODÍA EJECUTAR LA RESOLUCIÓN.

En rigor, durante la suspensión otorgada por silencio, la APLU está impedida de llevar a cabo actos de ejecución de la resolución suspendida. Si la resolución no era ejecutiva, entendemos que tampoco puede aceptarse que comenzase a transcurrir el plazo de prescripción para ejecutarla.

Véase que en la propia resolución que resuelve el recurso de reposición (Véase folio 167 y ss del arquivo 2 del EA, concretamente al folio 173) se contiene expresamente un pronunciamiento relativo a que se alza la suspensión de la ejecución del acto impugnado."

SEGUNDO: Sobre la oposición al recurso de apelación.

La representación procesal de la parte apelada se opone al recurso de apelación alegando que:

"Como bien se expone en la sentencia ahora apelada, la resolución impugnada es contraria a derecho por cuanto la orden de demolición recurrida, además de ser nula por prescripción de la acción, resulta contraria a derecho por vulneración de los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y protección del administrado frente a la inactividad administrativa.

La sentencia apelada acierta en el establecimiento del plazo de prescripción de la orden de demolición al aplicar la doctrina general del Tribunal Supremo según la cual, el plazo general de prescripción de las acciones personales establecido en el artículo 1964 del CC de 5 años, resulta de aplicación para el cómputo de plazo para la prescripción de la ejecución de una orden de demolición.

La administración NO NIEGA que este sea el plazo legal de prescripción y que la administración dispone de un plazo de 5 años para ejecutar las ordenes de demolición.

Dicho esto, hemos de tener en cuenta que:

El recurso de reposición se interpuso en 2016.

El mismo se consideró desestimado por silencio en octubre de 2016.

Desde abril de 2017 la resolución era firme.

La Administración no actuó en más de 5 años, incumpliendo el artículo 1964 del Código Civil , lo que determina la prescripción de la ejecución. LA RESOLUCION DEL RECURSO DE REPOSICION interpuesto en el año 2016 llega a mi mandante con fecha de 27 de junio de 2024 casi 8 años después.

SEGUNDO. - El fundamento del recurso de apelación se centra en la solicitud de suspensión, que según la administración paralizaría el cómputo del plazo, sin embargo no puede tenerse en cuenta toda vez que, como bien dice la sentencia de instancia, la petición de esta parte no llegó a tenerse en cuenta por la administración toda vez que aunque se insertó en el texto del recurso no fue solicitada de forma expresa en el suplico, no fue efectiva, pero aun en el caso de que así fuera, una resolución firme no puede encontrarse de forma indefinida en estado de suspensión, superando incluso el plazo de prescripción de cualquier sanción o de caducidad de la infracción, puesto que la falta de pronunciamiento de la administración y la infracción de su obligación de resolver, en ningún caso puede ser esgrimida en perjuicio del administrado.

La inactividad de la Administración durante más de ocho años en resolver el recurso de reposición supone una vulneración del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ) y del derecho a una buena administración ( artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ), así como el principio de de eficacia administrativa ( artículo 103.1 CE y artículo 3 de la Ley 39/2015 ). (...)

TERCERO. - Así lo viene manifestando a su vez la sentencia ahora apelada, poniendo de relevancia que la propia administración incurrió en una pasividad y dejación de funciones retrasando artificialmente la ejecutividad de un acto restrictivo de derechos durante más de 8 años, pretendiendo la administración, que causo dicho retraso que esta circunstancia le sea favorable en perjuicio del administrado.

CUARTO -El ciudadano tiene derecho a que su situación jurídica sea aclarada en un tiempo razonable y conforme a la legalidad. El retraso en la resolución prolonga innecesariamente la incertidumbre y puede afectar los derechos del recurrente (...)

La falta de actividad de la administración por un periodo de 8 años, supone un retraso injustificado en la resolución del recurso, que genera y una situación de inseguridad jurídica para el administrado, quien, con la estricta aplicación de los plazos legales, puede entender que su vivienda goza de la situación de fuera de ordenación a partir del 12 de abril de 2022.

Por todo ello, entendemos que no procede después de 8 años de inactividad que la administración resuelva un recurso frente una orden de demolición, y que con dicha resolución se "retrotraiga" el procedimiento 8 años atrás, en los que únicamente por causas imputables a la propia administración nada se ha hecho y pretender la firmeza de dicha resolución para ejecutar la demolición de un inmueble que ya ha de entenderse amparado por una situación de fuera de ordenación."

TERCERO: Sobre la prescripción de la orden de demolición por el retraso en la resolución del recurso de reposición.

La APLU ha incumplido su obligación de resolver en plazo el recurso de reposición interpuesto el 12 de julio de 2016, al haberse resuelto en fecha 20 de mayo de 2024, siendo notificada la resolución en fecha 27 de junio de 2024. Ahora bien, al margen de otras posibles consecuencias que se puedan derivar de esa extraordinaria tardanza en su resolución (por ejemplo, al amparo del art. 42.7 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y PAC y del vigente art. 21.6 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), lo cierto es que al incumplimiento de la obligación de resolver dentro de plazo un recurso administrativo no se le atribuye en la legislación de procedimiento administrativo el efecto de provocar automáticamente la nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida, sino que determina la aplicabilidad de la ficción legal del silencio negativo, que faculta al interesado para acudir en cualquier momento a la jurisdicción contencioso-administrativa para impugnar la resolución, sin perjuicio de que la Administración mantenga su obligación de dictar resolución expresa, aunque sea fuera de plazo, sin vinculación al sentido del silencio.

Por lo demás, debe tenerse en cuenta que el recurso de reposición es un recurso administrativo potestativo contra la resolución que pone fin al expediente, y el tiempo empleado en su resolución no integra el plazo de caducidad del procedimiento administrativo. El transcurso del plazo de un mes desde su resolución legitima al interesado para considerarlo desestimado por silencio, al objeto de poder acudir a la vía contencioso-administrativa, siendo este el efecto que tiene la dilación de la administración en la resolución de ese recurso administrativo.

En cuanto al fondo de lo resuelto, la extraordinaria dilación en la resolución del recurso administrativo solo tendría relevancia en el caso de que se hubiera producido la prescripción de la acción administrativa conducente a ordenar la ejecución de la orden de demolición, lo cual aunque no afecta a la validez del acto que ordena la demolición sí podría afectar a la posibilidad de ordenar su ejecución. Pero en este caso consta que con la interposición del recurso de reposición se solicitó en el cuerpo del escrito (en la alegación octava, que culminaba el escrito justo antes del apartado del suplico), al amparo del art. 111 de la LRJPAC 30/1992 la suspensión de la ejecución del acto impugnado, en estos términos:

"OCTAVO.- Que al amparo del art. 111 de la Ley 30/1992 , interesa al derecho de esta parte la suspensión cautelar del acto administrativo impugnado toda vez que de no acordarse se generaran daños de imposible o difícil reparación a la compareciente. En relación con la demolición de edificaciones, la jurisprudencia de forma constante y reiterada vino señalando con carácter general que, en principio, toda orden de demolición puede dar lugar a una destrucción injustificada de riqueza, que salvo acreditación de exigencias inmediatas del interés público debe suspenderse en tanto no exista sentencia firma (sic). Por lo que en la fase procesal en la que nos encontramos cabe decretar la suspensión de la orden de demolición".

A continuación de esta alegación, en la que claramente se solicita la suspensión cautelar de la ejecución, se recoge el apartado relativo al suplico, en el que se solicita que se admita el escrito "y en su virtud se estimen las alegaciones contenidas en la misma, revocándose declarándose en primer lugar la prescripción de la posible infracción urbanística cometida por la dicente y de forma subsidiaria la posibilidad de legalización de las construcciones, concediéndose a la dicente el trámite legal para proceder a dicha legalización".

Aunque no se reitera en el suplico del escrito de forma específica la petición cautelar de suspensión recogida justo el párrafo inmediatamente anterior del escrito, sí se solicita que se estimen las alegaciones, y entre esas alegaciones se encuentra la petición de medida cautelar de suspensión de la ejecución.

No hay motivos para interpretar que el recurrente en realidad no formuló esa petición de medida cautelar de suspensión, y de hecho la Administración, desde la presentación del escrito, no realizó ningún acto de ejecución, y tuvo por solicitada la suspensión, y admitió el efecto de la suspensión automática que se produce con el transcurso del plazo de un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el órgano competente para decidir ( art. 111.3 LRJPAC 30/1992 y vigente art.117.3 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), con lo cual la orden de demolición, transcurrido el plazo del mes desde el 12-7-2016 no era ejecutiva, al considerarse suspendida al amparo de los preceptos indicados, impidiendo de esta forma que el plazo de prescripción de la ejecución de la misma comenzase, ya que durante todo este tiempo la Administración estaba privada de la posibilidad legal de realizar alguna actuación ejecutiva.

La mejor muestra de que durante todo este tiempo de falta de resolución del recurso de reposición la ejecutividad estuvo suspendida es la ausencia de actividad ejecutiva y el hecho de que la resolución del recurso de reposición acuerde en su parte dispositiva alzar la suspensión de la ejecución de la resolución recurrida.

Ciertamente la dilación de la resolución del recurso administrativo de reposición no es una actuación que se pueda considerar respetuosa de los principios generales invocados en la sentencia y en la oposición a la apelación, pero por las razones expuestas no es causa de nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida en reposición, ya que el recurrente ha solicitado con ese recurso administrativo y obtenido la suspensión de la ejecutividad de la orden de demolición, por lo que el recurrente también se ha beneficiado de esa dilación, al evitar con su solicitud de suspensión cautelar de la ejecución (y su estimación presunta) que la orden de derribo le fuera exigible y ejecutable forzosamente durante un periodo dilatado de tiempo durante el cual ha podido disfrutar de la obra ejecutada y evitar cualquier posibilidad de que la demolición le pudiese ser exigida forzosamente.

En este sentido se ha pronunciado esta Sala en supuestos similares, como en la Sentencia de esta Sala y Sección dictada el 20 de mayo de 2025 en el recurso de apelación 4023/2025 ,en la que se rechazaba la concurrencia de motivo de nulidad en la resolución de un expediente de reposición de la legalidad urbanística por un retraso en la resolución del recurso de reposición respecto a una orden de demolición, en estos términos:

"El recurso de reposición es un recurso administrativo contra la resolución que pone fin al expediente, y el tiempo empleado en su resolución no integra el plazo de caducidad del procedimiento administrativo. El transcurso del plazo de un mes desde su resolución legitima al interesado para considerarlo desestimado por silencio, al objeto de poder acudir a la vía contencioso-administrativa, siendo este el único efecto que tiene la dilación de la administración en la resolución de ese recurso administrativo, pero no afecta a la caducidad del expediente, que no concurre.

Tampoco se puede apreciar que haya motivo de anulación por "retraso desleal", siendo errónea la convicción de que la dilación en la resolución del recurso de reposición tenía el significado que le pretende atribuir la actora: se trata de un incumplimiento de la obligación de resolver de forma expresa el recurso, que no releva a la obligación de dictar resolución expresa, aunque sea de forma extemporánea, y el sentido del silencio es negativo, por lo que legalmente no hay base para la convicción alegada por el actor de que la administración no actuaría en los términos contenidos en la resolución de fecha 23-1-23. En todo caso, se trata de un retraso que ha motivado la suspensión de la ejecutividad de la resolución del expediente que ordena la demolición, ex art. 117.3 LPAC 39/2015, al haber sido solicitada dicha suspensión por el interesado en su recurso de reposición y al no haberse resuelto de forma expresa el recurso y esa solicitud dentro de plazo, lo que impide apreciar el inicio del plazo de prescripción de la ejecución, y ha representado una dilación de la que se ha beneficiado el titular de la obra, que ha visto demorada la ejecutividad de la orden de demolición durante varios años."

En el mismo sentido cabe remitirse a la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de febrero de 2024 (rec. 4322/2023 ),en la que se decía:

"El planteamiento de la recurrente, según el cual la resolución de un acto de gravamen (orden de demolición en expediente de reposición de la legalidad urbanística) cuando no cabe recurso de alzada sino de reposición, inicia su plazo prescriptivo una vez que la Administración incumple su obligación de resolver el recurso de reposición interpuesto frente al mismo, al dejar transcurrir el plazo establecido en el art. 124 LPAC , con independencia de que se haya acordado la suspensión de la ejecutividad del acto al interponer el recurso, no puede ser acogido en este caso, ya que la acción de reposición de la legalidad urbanística, esto es, la acción conducente a determinar si unas determinadas obras son ilegales e ilegalizables (por haber sido ejecutadas sin título habilitante y no ser conformes al ordenamiento jurídico) y consecuentemente a ordenar su demolición (como medida de restauración de la legalidad urbanística conculcada) es una acción de naturaleza no sancionadora que no está sujeta a plazo de prescripción, sino de caducidad, cuyo dies a quo es la total terminación de la obra y cuyo dies ad quem es la incoación del expediente de reposición de la legalidad.

El dictado del acto que resuelve el expediente de reposición de la legalidad no inicia ningún plazo de prescripción en relación con la acción de reposición de la legalidad, la cual se encuentra sujeta a un plazo de caducidad, cuyo dies ad quem es la incoación del expediente.

Lo que está sujeto a prescripción es la acción conducente a ejecutar la orden de demolición, lo cual no afecta a la validez de la orden misma, que es lo que se enjuicia en este caso. En el presente caso lo que se enjuicia es la validez de la orden de demolición, y esa validez viene condicionada por su conformidad con el ordenamiento jurídico, y en particular, por el hecho de que se dicte en el seno de un expediente incoado antes del vencimiento del plazo de caducidad de la acción de reposición de la legalidad.

La eventual prescripción de la acción conducente a ejecutar una previa orden de demolición es un extremo que no afecta a la validez del acto resolutorio del expediente, sino que se refiere a una circunstancia relativa a su ejecución, que no entra dentro del juicio de validez del acto recurrido, que es lo que hay que analizar en el marco del presente procedimiento.

La resolución del expediente de reposición de la legalidad no pierde validez porque se incumpla la obligación de resolver el recurso de reposición dentro de plazo. Y cuando se resuelve el recurso de reposición, aunque haya sido fuera de plazo, lo que hay que examinar es la validez del acto administrativo recurrido, que es el acto resolutorio del procedimiento administrativo de reposición de la legalidad urbanística. En cuanto a la resolución del recurso de reposición, la extemporaneidad de la misma no es motivo de nulidad de dicha resolución.

No hay vulneración de la seguridad jurídica, ni ningún beneficio para la Administración, porque el interesado, con la interposición del recurso de reposición y la solicitud de suspensión, ha conseguido durante varios años paralizar la ejecutividad de la orden de demolición, permitiéndose el disfrute y mantenimiento de una edificación ilegal e ilegalizable, que en el caso de una mayor diligencia administrativa ya tendría que haber sido demolida. Por tanto, de la tardanza en la resolución del recurso el beneficiado es el interesado, porque se le ha permitido el mantenimiento durante todos estos años de una edificación que, siendo conforme a derecho la orden de demolición, se tendría que haber demolido con anterioridad.

Por otra parte, el régimen del silencio negativo le permitía al interesado acceder a su conveniencia, en cualquier momento, a la jurisdicción contencioso-administrativa para someter a enjuiciamiento la validez de la orden de demolición, pudiendo esperar, como hizo, al dictado de la resolución expresa del recurso de reposición, o bien haber acudido con anterioridad, recurriendo la desestimación presunta, si quería, por razones de seguridad jurídica, obtener un pronunciamiento firme que esclareciese de forma definitiva el carácter ilegal e ilegalizable de la obra.

El art. 30.3 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico Sector Público establece que:

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

En este caso se recurre una resolución de un expediente de reposición de la legalidad urbanística, que no tiene naturaleza sancionadora, por lo que dicho precepto, que se refiere a la prescripción de la sanción, no es aplicable al caso, en el que se trata de enjuiciar la validez de una medida no sancionadora, como es la reposición de la legalidad urbanística. Además, dicho precepto lo que establece es la prescripción de la sanción impuesta, en el marco de una resolución sancionadora, la cual se dicta en un expediente cuya iniciación está sujeta al plazo de prescripción de la infracción, y lo que regula el precepto es el cómputo del plazo del plazo de prescripción de las sanciones. Pero la medida de reposición de la legalidad no está sujeta al plazo de prescripción de las sanciones, se trata de una medida de gravamen distinta, y el ejercicio de la potestad ejercitada está sujeto a un plazo de naturaleza distinta, siendo un plazo de caducidad, regulado por el art. 210 de la LOUGA 9/2002 y actualmente por el art. 153.2 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia , siendo un plazo establecido para incoar el expediente, desde la terminación total de la obra. La prescripción de la acción ejecutiva conducente a ejecutar forzosamente la medida de reposición de la legalidad impuesta no afecta al juicio de validez del acto, y en todo caso no comienza el cómputo del plazo mientras esté suspendida la ejecución de la resolución que acuerda la demolición, lo que impide a la Administración realizar actos materiales de ejecución".

A la vista de lo expuesto, se debe concluir que no es aplicable al caso ni el art. 30.3 de la LPAC 39/2015, ni la jurisprudencia que extiende su aplicación a la desestimación presunta del recurso de reposición por transcurso del plazo de resolución sin que la misma se haya notificado, y ello porque no estamos ante un expediente sancionador, ni la demolición se puede considerar propiamente una sanción, por lo que no es aplicable el régimen jurídico específico establecido para la prescripción de las sanciones.

Estamos ante una medida de gravamen, respecto a cuya ejecución rige el plazo de prescripción de las acciones personales, actualmente fijado en cinco años, por aplicación del Código Civil, y en consecuencia no se puede obviar que cuando la resolución no es ejecutiva, la Administración carece de la potestad de ordenar su ejecución forzosa, y en consecuencia no se puede considerar que transcurra el plazo de prescripción de una acción ejecutiva que no se puede ejercitar, a falta de una previsión específica como la que existe en la legislación de procedimiento administrativo común para las sanciones, en la que se partiendo de la regla general de que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla,se especifica que el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada(lo que se ha extendido jurisprudencialmente al recurso de reposición).

A falta de una previsión específica en la legislación administrativa respecto a las órdenes de demolición o de otros actos de gravamen de este inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción ejecutiva a partir de la finalización del plazo legalmente previsto para la resolución del recurso administrativo, la aplicación de las reglas generales de la prescripción de las acciones personales del art. 1964 del Código Civil conduce a estimar que la acción administrativa ejecutiva no está prescrita, al haberse suspendido la ejecutividad de la orden de demolición durante la tramitación del recurso de reposición.

En atención a lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por la Letrada de la Xunta y revocar la sentencia apelada, desestimando el recurso contencioso-administrativo, por no considerar prescrita la acción conducente a ejecutar la orden de demolición.

CUARTO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA en los recursos de apelación las costas se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que se aprecie, razonándolo debidamente, la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

La estimación del recurso de apelación determina la no imposición de las costas procesales, en ambas instancias.

NO SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida en apelación.

PRIMERO: Sobre los motivos del recurso de apelación. Alegaciones de la representación procesal de la parte apelante.

La Letrada de la Xunta de Galicia expone que "Esta Administración no comparte, dicha sea con los máximos respetos, la sentencia de instancia, cuando afirma que ha prescrito el plazo para ordenar la reposición de los terrenos al estado anterior por haber transcurrido más de 6 años en la resolución del recurso de reposición. Indica la sentencia que desde la presentación del recurso de reposición, la actora no recibió comunicación alguna de la APLU hasta, transcurridos ocho años, el día 27 de junio de 2024, el que se le notificó la resolución de 20 de mayo de 2024 desestimatoria del recurso de reposición.

Debemos recordar que la resolución finalizadora del expediente, que ordenaba la reposición de la legalidad (demolición), quedó suspendida automáticamente en vía administrativa, al no resolver expresamente la APLU en el plazo de un mes la medida de suspensión interesada.

Operó por tanto la suspensión automática.

Debemos puntualizar en primer lugar que no estamos de acuerdo con la posibilidad o consideración que efectúa el juzgador relativa a "no llegó a solicitar formalmente la suspensión cautelar", por el hecho de que se hubiera pedido en el cuerpo del escrito y no en el solicito final del escrito. Y aún y todo, en caso de duda, deberíamos aplicar el principio pro actione, es decir, favorecer la acción interesada (en este caso la solicitud de suspensión, ya se pidieran el cuerpo del escrito o en el solicito). Estimamos que la suspensión sí fue solicitada. Debemos estar al Folio 131 del arquivo 2 del EA.(...)

Por tanto, tal solicitud de suspensión impide considerar que la orden de demolición hubiera prescrito. (...)

Dicho acto estuvo suspendido durante toda la resolución del recurso de reposición, pues operó la suspensión automática al no resolver expresamente la solicitud de suspensión en el plazo de 1 mes, por lo que DURANTE TAL LAPSO DE TIEMPO LA ADMÓN. NO PODÍA EJECUTAR LA RESOLUCIÓN.

En rigor, durante la suspensión otorgada por silencio, la APLU está impedida de llevar a cabo actos de ejecución de la resolución suspendida. Si la resolución no era ejecutiva, entendemos que tampoco puede aceptarse que comenzase a transcurrir el plazo de prescripción para ejecutarla.

Véase que en la propia resolución que resuelve el recurso de reposición (Véase folio 167 y ss del arquivo 2 del EA, concretamente al folio 173) se contiene expresamente un pronunciamiento relativo a que se alza la suspensión de la ejecución del acto impugnado."

SEGUNDO: Sobre la oposición al recurso de apelación.

La representación procesal de la parte apelada se opone al recurso de apelación alegando que:

"Como bien se expone en la sentencia ahora apelada, la resolución impugnada es contraria a derecho por cuanto la orden de demolición recurrida, además de ser nula por prescripción de la acción, resulta contraria a derecho por vulneración de los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y protección del administrado frente a la inactividad administrativa.

La sentencia apelada acierta en el establecimiento del plazo de prescripción de la orden de demolición al aplicar la doctrina general del Tribunal Supremo según la cual, el plazo general de prescripción de las acciones personales establecido en el artículo 1964 del CC de 5 años, resulta de aplicación para el cómputo de plazo para la prescripción de la ejecución de una orden de demolición.

La administración NO NIEGA que este sea el plazo legal de prescripción y que la administración dispone de un plazo de 5 años para ejecutar las ordenes de demolición.

Dicho esto, hemos de tener en cuenta que:

El recurso de reposición se interpuso en 2016.

El mismo se consideró desestimado por silencio en octubre de 2016.

Desde abril de 2017 la resolución era firme.

La Administración no actuó en más de 5 años, incumpliendo el artículo 1964 del Código Civil , lo que determina la prescripción de la ejecución. LA RESOLUCION DEL RECURSO DE REPOSICION interpuesto en el año 2016 llega a mi mandante con fecha de 27 de junio de 2024 casi 8 años después.

SEGUNDO. - El fundamento del recurso de apelación se centra en la solicitud de suspensión, que según la administración paralizaría el cómputo del plazo, sin embargo no puede tenerse en cuenta toda vez que, como bien dice la sentencia de instancia, la petición de esta parte no llegó a tenerse en cuenta por la administración toda vez que aunque se insertó en el texto del recurso no fue solicitada de forma expresa en el suplico, no fue efectiva, pero aun en el caso de que así fuera, una resolución firme no puede encontrarse de forma indefinida en estado de suspensión, superando incluso el plazo de prescripción de cualquier sanción o de caducidad de la infracción, puesto que la falta de pronunciamiento de la administración y la infracción de su obligación de resolver, en ningún caso puede ser esgrimida en perjuicio del administrado.

La inactividad de la Administración durante más de ocho años en resolver el recurso de reposición supone una vulneración del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ) y del derecho a una buena administración ( artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ), así como el principio de de eficacia administrativa ( artículo 103.1 CE y artículo 3 de la Ley 39/2015 ). (...)

TERCERO. - Así lo viene manifestando a su vez la sentencia ahora apelada, poniendo de relevancia que la propia administración incurrió en una pasividad y dejación de funciones retrasando artificialmente la ejecutividad de un acto restrictivo de derechos durante más de 8 años, pretendiendo la administración, que causo dicho retraso que esta circunstancia le sea favorable en perjuicio del administrado.

CUARTO -El ciudadano tiene derecho a que su situación jurídica sea aclarada en un tiempo razonable y conforme a la legalidad. El retraso en la resolución prolonga innecesariamente la incertidumbre y puede afectar los derechos del recurrente (...)

La falta de actividad de la administración por un periodo de 8 años, supone un retraso injustificado en la resolución del recurso, que genera y una situación de inseguridad jurídica para el administrado, quien, con la estricta aplicación de los plazos legales, puede entender que su vivienda goza de la situación de fuera de ordenación a partir del 12 de abril de 2022.

Por todo ello, entendemos que no procede después de 8 años de inactividad que la administración resuelva un recurso frente una orden de demolición, y que con dicha resolución se "retrotraiga" el procedimiento 8 años atrás, en los que únicamente por causas imputables a la propia administración nada se ha hecho y pretender la firmeza de dicha resolución para ejecutar la demolición de un inmueble que ya ha de entenderse amparado por una situación de fuera de ordenación."

TERCERO: Sobre la prescripción de la orden de demolición por el retraso en la resolución del recurso de reposición.

La APLU ha incumplido su obligación de resolver en plazo el recurso de reposición interpuesto el 12 de julio de 2016, al haberse resuelto en fecha 20 de mayo de 2024, siendo notificada la resolución en fecha 27 de junio de 2024. Ahora bien, al margen de otras posibles consecuencias que se puedan derivar de esa extraordinaria tardanza en su resolución (por ejemplo, al amparo del art. 42.7 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y PAC y del vigente art. 21.6 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), lo cierto es que al incumplimiento de la obligación de resolver dentro de plazo un recurso administrativo no se le atribuye en la legislación de procedimiento administrativo el efecto de provocar automáticamente la nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida, sino que determina la aplicabilidad de la ficción legal del silencio negativo, que faculta al interesado para acudir en cualquier momento a la jurisdicción contencioso-administrativa para impugnar la resolución, sin perjuicio de que la Administración mantenga su obligación de dictar resolución expresa, aunque sea fuera de plazo, sin vinculación al sentido del silencio.

Por lo demás, debe tenerse en cuenta que el recurso de reposición es un recurso administrativo potestativo contra la resolución que pone fin al expediente, y el tiempo empleado en su resolución no integra el plazo de caducidad del procedimiento administrativo. El transcurso del plazo de un mes desde su resolución legitima al interesado para considerarlo desestimado por silencio, al objeto de poder acudir a la vía contencioso-administrativa, siendo este el efecto que tiene la dilación de la administración en la resolución de ese recurso administrativo.

En cuanto al fondo de lo resuelto, la extraordinaria dilación en la resolución del recurso administrativo solo tendría relevancia en el caso de que se hubiera producido la prescripción de la acción administrativa conducente a ordenar la ejecución de la orden de demolición, lo cual aunque no afecta a la validez del acto que ordena la demolición sí podría afectar a la posibilidad de ordenar su ejecución. Pero en este caso consta que con la interposición del recurso de reposición se solicitó en el cuerpo del escrito (en la alegación octava, que culminaba el escrito justo antes del apartado del suplico), al amparo del art. 111 de la LRJPAC 30/1992 la suspensión de la ejecución del acto impugnado, en estos términos:

"OCTAVO.- Que al amparo del art. 111 de la Ley 30/1992 , interesa al derecho de esta parte la suspensión cautelar del acto administrativo impugnado toda vez que de no acordarse se generaran daños de imposible o difícil reparación a la compareciente. En relación con la demolición de edificaciones, la jurisprudencia de forma constante y reiterada vino señalando con carácter general que, en principio, toda orden de demolición puede dar lugar a una destrucción injustificada de riqueza, que salvo acreditación de exigencias inmediatas del interés público debe suspenderse en tanto no exista sentencia firma (sic). Por lo que en la fase procesal en la que nos encontramos cabe decretar la suspensión de la orden de demolición".

A continuación de esta alegación, en la que claramente se solicita la suspensión cautelar de la ejecución, se recoge el apartado relativo al suplico, en el que se solicita que se admita el escrito "y en su virtud se estimen las alegaciones contenidas en la misma, revocándose declarándose en primer lugar la prescripción de la posible infracción urbanística cometida por la dicente y de forma subsidiaria la posibilidad de legalización de las construcciones, concediéndose a la dicente el trámite legal para proceder a dicha legalización".

Aunque no se reitera en el suplico del escrito de forma específica la petición cautelar de suspensión recogida justo el párrafo inmediatamente anterior del escrito, sí se solicita que se estimen las alegaciones, y entre esas alegaciones se encuentra la petición de medida cautelar de suspensión de la ejecución.

No hay motivos para interpretar que el recurrente en realidad no formuló esa petición de medida cautelar de suspensión, y de hecho la Administración, desde la presentación del escrito, no realizó ningún acto de ejecución, y tuvo por solicitada la suspensión, y admitió el efecto de la suspensión automática que se produce con el transcurso del plazo de un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el órgano competente para decidir ( art. 111.3 LRJPAC 30/1992 y vigente art.117.3 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), con lo cual la orden de demolición, transcurrido el plazo del mes desde el 12-7-2016 no era ejecutiva, al considerarse suspendida al amparo de los preceptos indicados, impidiendo de esta forma que el plazo de prescripción de la ejecución de la misma comenzase, ya que durante todo este tiempo la Administración estaba privada de la posibilidad legal de realizar alguna actuación ejecutiva.

La mejor muestra de que durante todo este tiempo de falta de resolución del recurso de reposición la ejecutividad estuvo suspendida es la ausencia de actividad ejecutiva y el hecho de que la resolución del recurso de reposición acuerde en su parte dispositiva alzar la suspensión de la ejecución de la resolución recurrida.

Ciertamente la dilación de la resolución del recurso administrativo de reposición no es una actuación que se pueda considerar respetuosa de los principios generales invocados en la sentencia y en la oposición a la apelación, pero por las razones expuestas no es causa de nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida en reposición, ya que el recurrente ha solicitado con ese recurso administrativo y obtenido la suspensión de la ejecutividad de la orden de demolición, por lo que el recurrente también se ha beneficiado de esa dilación, al evitar con su solicitud de suspensión cautelar de la ejecución (y su estimación presunta) que la orden de derribo le fuera exigible y ejecutable forzosamente durante un periodo dilatado de tiempo durante el cual ha podido disfrutar de la obra ejecutada y evitar cualquier posibilidad de que la demolición le pudiese ser exigida forzosamente.

En este sentido se ha pronunciado esta Sala en supuestos similares, como en la Sentencia de esta Sala y Sección dictada el 20 de mayo de 2025 en el recurso de apelación 4023/2025 ,en la que se rechazaba la concurrencia de motivo de nulidad en la resolución de un expediente de reposición de la legalidad urbanística por un retraso en la resolución del recurso de reposición respecto a una orden de demolición, en estos términos:

"El recurso de reposición es un recurso administrativo contra la resolución que pone fin al expediente, y el tiempo empleado en su resolución no integra el plazo de caducidad del procedimiento administrativo. El transcurso del plazo de un mes desde su resolución legitima al interesado para considerarlo desestimado por silencio, al objeto de poder acudir a la vía contencioso-administrativa, siendo este el único efecto que tiene la dilación de la administración en la resolución de ese recurso administrativo, pero no afecta a la caducidad del expediente, que no concurre.

Tampoco se puede apreciar que haya motivo de anulación por "retraso desleal", siendo errónea la convicción de que la dilación en la resolución del recurso de reposición tenía el significado que le pretende atribuir la actora: se trata de un incumplimiento de la obligación de resolver de forma expresa el recurso, que no releva a la obligación de dictar resolución expresa, aunque sea de forma extemporánea, y el sentido del silencio es negativo, por lo que legalmente no hay base para la convicción alegada por el actor de que la administración no actuaría en los términos contenidos en la resolución de fecha 23-1-23. En todo caso, se trata de un retraso que ha motivado la suspensión de la ejecutividad de la resolución del expediente que ordena la demolición, ex art. 117.3 LPAC 39/2015, al haber sido solicitada dicha suspensión por el interesado en su recurso de reposición y al no haberse resuelto de forma expresa el recurso y esa solicitud dentro de plazo, lo que impide apreciar el inicio del plazo de prescripción de la ejecución, y ha representado una dilación de la que se ha beneficiado el titular de la obra, que ha visto demorada la ejecutividad de la orden de demolición durante varios años."

En el mismo sentido cabe remitirse a la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de febrero de 2024 (rec. 4322/2023 ),en la que se decía:

"El planteamiento de la recurrente, según el cual la resolución de un acto de gravamen (orden de demolición en expediente de reposición de la legalidad urbanística) cuando no cabe recurso de alzada sino de reposición, inicia su plazo prescriptivo una vez que la Administración incumple su obligación de resolver el recurso de reposición interpuesto frente al mismo, al dejar transcurrir el plazo establecido en el art. 124 LPAC , con independencia de que se haya acordado la suspensión de la ejecutividad del acto al interponer el recurso, no puede ser acogido en este caso, ya que la acción de reposición de la legalidad urbanística, esto es, la acción conducente a determinar si unas determinadas obras son ilegales e ilegalizables (por haber sido ejecutadas sin título habilitante y no ser conformes al ordenamiento jurídico) y consecuentemente a ordenar su demolición (como medida de restauración de la legalidad urbanística conculcada) es una acción de naturaleza no sancionadora que no está sujeta a plazo de prescripción, sino de caducidad, cuyo dies a quo es la total terminación de la obra y cuyo dies ad quem es la incoación del expediente de reposición de la legalidad.

El dictado del acto que resuelve el expediente de reposición de la legalidad no inicia ningún plazo de prescripción en relación con la acción de reposición de la legalidad, la cual se encuentra sujeta a un plazo de caducidad, cuyo dies ad quem es la incoación del expediente.

Lo que está sujeto a prescripción es la acción conducente a ejecutar la orden de demolición, lo cual no afecta a la validez de la orden misma, que es lo que se enjuicia en este caso. En el presente caso lo que se enjuicia es la validez de la orden de demolición, y esa validez viene condicionada por su conformidad con el ordenamiento jurídico, y en particular, por el hecho de que se dicte en el seno de un expediente incoado antes del vencimiento del plazo de caducidad de la acción de reposición de la legalidad.

La eventual prescripción de la acción conducente a ejecutar una previa orden de demolición es un extremo que no afecta a la validez del acto resolutorio del expediente, sino que se refiere a una circunstancia relativa a su ejecución, que no entra dentro del juicio de validez del acto recurrido, que es lo que hay que analizar en el marco del presente procedimiento.

La resolución del expediente de reposición de la legalidad no pierde validez porque se incumpla la obligación de resolver el recurso de reposición dentro de plazo. Y cuando se resuelve el recurso de reposición, aunque haya sido fuera de plazo, lo que hay que examinar es la validez del acto administrativo recurrido, que es el acto resolutorio del procedimiento administrativo de reposición de la legalidad urbanística. En cuanto a la resolución del recurso de reposición, la extemporaneidad de la misma no es motivo de nulidad de dicha resolución.

No hay vulneración de la seguridad jurídica, ni ningún beneficio para la Administración, porque el interesado, con la interposición del recurso de reposición y la solicitud de suspensión, ha conseguido durante varios años paralizar la ejecutividad de la orden de demolición, permitiéndose el disfrute y mantenimiento de una edificación ilegal e ilegalizable, que en el caso de una mayor diligencia administrativa ya tendría que haber sido demolida. Por tanto, de la tardanza en la resolución del recurso el beneficiado es el interesado, porque se le ha permitido el mantenimiento durante todos estos años de una edificación que, siendo conforme a derecho la orden de demolición, se tendría que haber demolido con anterioridad.

Por otra parte, el régimen del silencio negativo le permitía al interesado acceder a su conveniencia, en cualquier momento, a la jurisdicción contencioso-administrativa para someter a enjuiciamiento la validez de la orden de demolición, pudiendo esperar, como hizo, al dictado de la resolución expresa del recurso de reposición, o bien haber acudido con anterioridad, recurriendo la desestimación presunta, si quería, por razones de seguridad jurídica, obtener un pronunciamiento firme que esclareciese de forma definitiva el carácter ilegal e ilegalizable de la obra.

El art. 30.3 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico Sector Público establece que:

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

En este caso se recurre una resolución de un expediente de reposición de la legalidad urbanística, que no tiene naturaleza sancionadora, por lo que dicho precepto, que se refiere a la prescripción de la sanción, no es aplicable al caso, en el que se trata de enjuiciar la validez de una medida no sancionadora, como es la reposición de la legalidad urbanística. Además, dicho precepto lo que establece es la prescripción de la sanción impuesta, en el marco de una resolución sancionadora, la cual se dicta en un expediente cuya iniciación está sujeta al plazo de prescripción de la infracción, y lo que regula el precepto es el cómputo del plazo del plazo de prescripción de las sanciones. Pero la medida de reposición de la legalidad no está sujeta al plazo de prescripción de las sanciones, se trata de una medida de gravamen distinta, y el ejercicio de la potestad ejercitada está sujeto a un plazo de naturaleza distinta, siendo un plazo de caducidad, regulado por el art. 210 de la LOUGA 9/2002 y actualmente por el art. 153.2 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia , siendo un plazo establecido para incoar el expediente, desde la terminación total de la obra. La prescripción de la acción ejecutiva conducente a ejecutar forzosamente la medida de reposición de la legalidad impuesta no afecta al juicio de validez del acto, y en todo caso no comienza el cómputo del plazo mientras esté suspendida la ejecución de la resolución que acuerda la demolición, lo que impide a la Administración realizar actos materiales de ejecución".

A la vista de lo expuesto, se debe concluir que no es aplicable al caso ni el art. 30.3 de la LPAC 39/2015, ni la jurisprudencia que extiende su aplicación a la desestimación presunta del recurso de reposición por transcurso del plazo de resolución sin que la misma se haya notificado, y ello porque no estamos ante un expediente sancionador, ni la demolición se puede considerar propiamente una sanción, por lo que no es aplicable el régimen jurídico específico establecido para la prescripción de las sanciones.

Estamos ante una medida de gravamen, respecto a cuya ejecución rige el plazo de prescripción de las acciones personales, actualmente fijado en cinco años, por aplicación del Código Civil, y en consecuencia no se puede obviar que cuando la resolución no es ejecutiva, la Administración carece de la potestad de ordenar su ejecución forzosa, y en consecuencia no se puede considerar que transcurra el plazo de prescripción de una acción ejecutiva que no se puede ejercitar, a falta de una previsión específica como la que existe en la legislación de procedimiento administrativo común para las sanciones, en la que se partiendo de la regla general de que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla,se especifica que el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada(lo que se ha extendido jurisprudencialmente al recurso de reposición).

A falta de una previsión específica en la legislación administrativa respecto a las órdenes de demolición o de otros actos de gravamen de este inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción ejecutiva a partir de la finalización del plazo legalmente previsto para la resolución del recurso administrativo, la aplicación de las reglas generales de la prescripción de las acciones personales del art. 1964 del Código Civil conduce a estimar que la acción administrativa ejecutiva no está prescrita, al haberse suspendido la ejecutividad de la orden de demolición durante la tramitación del recurso de reposición.

En atención a lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por la Letrada de la Xunta y revocar la sentencia apelada, desestimando el recurso contencioso-administrativo, por no considerar prescrita la acción conducente a ejecutar la orden de demolición.

CUARTO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA en los recursos de apelación las costas se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que se aprecie, razonándolo debidamente, la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

La estimación del recurso de apelación determina la no imposición de las costas procesales, en ambas instancias.