Sentencia Contencioso-Administrativo 543/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4244/2025 de 20 de noviembre del 2025

PRIMERO.-Se aceptan los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida en apelación

SEGUNDO.- Fundamentación jurídica del recurso de apelación.

La apelante sostiene que pese a la tesis mantenida en la Sentencia objeto del presente Recurso de apelación; la Resolución de 24 de octubre de 2005 que la Axencia de Protección da Legalidade Urbanística (APLU) pretende ejecutar ha perdido su ejecutividad y ejecutoriedad al haber transcurrido más de quince años (15) desde que fue dictada 24/10/2005 y se invoca el artículo 95.1 de la Ley 22/1988, de Costas, con extensa cita de jurisprudencia.

Y se sostiene que el cómputo del plazo de los quince años ha de hacerse sumándolos a la fecha de 24/10/2005 en que fue dictada la resolución de reposición de la legalidad, por lo que el plazo finalizó el 24/10/2020. Y a ello habría que añadir el plazo la duración de los dos meses y medio de suspensión general de plazos administrativos que dispuso la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que fue declarado el estado de alarma para la gestión de la situación de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, siendo alzada la suspensión el 1 de junio de 2020 según el Art. 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que fue prorrogado dicho el estado de alarma.

Y por ello los quince años de plazo prescriptivo de la resolución de reposición de la legalidad, finalizaron el 8 de enero de 2021. El plazo de quince años que tiene la Administración para ejecutar su propia resolución es plazo de caducidad y no de prescripción por lo que no es susceptible de interrupción y el artículo 95.1 de la Ley 22/1988, de Costas, y el Art. 197.1 de su Reglamento, disponen el plazo de quince años para llevar a cabo la ejecución de la restauración de la legalidad, estableciendo ese plazo temporal de naturaleza objetiva de modo que llegado el 'dies ad quem' su vencimiento se produce de modo automático.

Y se dice que la dilación extraordinaria en ser dictada la Resolución del previo Recurso de reposición (21 años) produce la nulidad del expediente, con independencia de la prescripción de la infracción y la caducidad de las facultades de reposición de la legalidad urbanística. Y la extraordinaria dilación de la resolución del previo recurso de reposición no puede ser ignorada en sus consecuencias como hace la Sentencia ahora objeto de apelación, pues hace un análisis totalmente complaciente y benevolente ignorando todas las obligaciones que pesan sobre la Administración en relación a la obligación por imperativo legal de resolver en plazo, y haciendo ver incluso subrepticiamente que su actuación ha sido en este caso ajustada a la Ley y es esta parte demandante la que habría demorado la interposición de este recurso jurisdiccional habiendo podido presentarlo antes.

Y se sostiene que la realidad legislativa obliga a concluir que la Administración recurrida, esto es, la Axencia de Protección da Legalidade Urbanística, ha inaplicado toda la normativa tratando de justificar que su actividad ha sido correcta cuando, ignorando conscientemente la obligación de resolver los expedientes en plazos principales o supletorios determinados, y echando la culpa al administrado por no acudir a la vía jurisdiccional en cuanto le fue desestimado por silencio administrativo el recurso de reposición, ha sido capaz de dejar transcurrir un dilatado espacio temporal para resolver expresamente el recurso de reposición potestativamente presentado. Por ello, el acuerdo desestimatorio del recurso de reposición y objeto del presente procedimiento jurisdiccional, se produjo cuando había transcurrido sobradamente el plazo máximo para la resolución del expediente, plazo actualmente fijado en un año a tenor del Art. 152.5 de la Ley 2/2016, del Suelo de Galicia.

Y se razona igualmente que la Administración pública recurrida ignora que los particulares tienen una "facultad" -y no una obligación- que la Ley 39/2015 en sus artículos 123 y 124 les otorga de modo que la interposición del previo recurso de reposición es una facultad y no una obligación, lo mismo que hacer uso del silencio administrativo negativo por transcurso de un mes desde su presentación para formular el recurso jurisdiccional cuyo plazo de interposición está directamente vinculado a la obligación que tiene la Administración de dictar resolución expresa. Es por lo tanto la Administración la que resulta no solo facultada sino obligada a resolver expresamente y, además, dentro del plazo establecido en los preceptos señalados

Y se dice que la dilación del procedimiento de reposición de la legalidad urbanística fue debida, salvo que exista otra explicación, a irresponsabilidad y arbitrariedad absoluta de la Administración con quiebra de los principios generales del Derecho (legalidad, seguridad jurídica, eficacia, sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, objetividad...) vulnerando así lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución y se invoca por último el artículo 41.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

Y se razona por último que es indiferente que se hubiera solicitado expresamente la suspensión cautelar al amparo del Art. 117 ley 39/2015 con motivo del Recurso de reposición, pues la extraordinaria demora en sí, por una parte, vicia de nulidad todo el procedimiento y, por otra, permite que se produzca la prescripción de la infracción y caducidad de la reposición de la legalidad.

TERCERO.- Sobre la oposición a la apelación.

La apelada sostiene que desde que se impuso la obligación de reponer hasta que se dicta el acuerdo de ejecución subsidiaria se han realizado dos requerimientos al interesado para que cumpliese con lo ordenado en la resolución que se dictaron en el procedimiento de ejecución forzosa por las que se impusieron sucesivamente dos multas coercitivas, en fechas 17/02/2010 y 17/01/2011 que interrumpen el plazo de prescripción.

Y se dice igualmente que en la medida que supone el reconocimiento del deber del interesado con la Administración, requiriéndole para que realice la conducta debida, interrumpe el plazo de prescripción y dicho acto fue adoptado y notificado antes de que transcurriesen 15 años desde el dictado de la resolución originaria, por lo que no puede apreciarse la existencia de prescripción. Con posterioridad, se reiteró requerimiento en 2021, antes de imponer una multa coercitiva, multas que, como se ha indicado, también interrumpen el referido plazo. Y la eficacia interruptora de las multas es reconocida por reiterada jurisprudencia.

Y se añade que no puede incluirse dentro del cómputo, ni por tanto dar lugar a caducidad alguna, el plazo invertido en la resolución del recurso de reposición, como se invoca de adverso, dado que no se ejerce a partir de ese momento la facultad de reponer, sino la potestad revisora de la Administración.

CUARTO.- Sobre la motivación de la sentencia recurrida en apelación y la corrección de dicha motivación

Pues bien, sentado lo anterior, la sentencia ahora combatida funda la desestimación del recurso accionado en la instancia, reposición de la legalidad conforme el siguiente razonamiento "La cuestión controvertida del litigio se centra en la posible prescripción de la obligación de reposición por el transcurso de más de 15 años desde su dictado, de acuerdo con el plazo establecido en el artículo 95 de la Ley 22/1998 de Costas . Dispone dicho artículo que "1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente. Esta obligación prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley . 2. Cuando la infracción derive del incumplimiento de las condiciones del título administrativo se declarará su caducidad, cuando sea procedente, conforme a lo previsto en el artículo 79. 3. Asimismo se iniciarán los procedimientos de suspensión de los efectos y anulación de los actos administrativos en los que presuntamente pudiera ampararse la actuación ilegal." En el presente caso, la resolución que impone la obligación de reposición se dictó en fecha 24 de octubre de 2005; y la resolución recurrida, que requiere a las recurrentes para su cumplimiento, fue dictada el 9 de febrero de 2021. Habría transcurrido, pues, los 15 exigidos en el citado precepto para la prescripción, incluso teniendo en cuenta el periodo de paralización de plazos procesales derivado del COVID. No obstante, dicho plazo ha sido interrumpido, tal y como sostiene la APLU, por la imposición de dos multas coercitivas en fechas 17/02/2010 y 17/01/2011, que interrumpen el plazo de prescripción. Así, en contra de lo que sostiene la recurrente, el plazo no es de caducidad, sino de prescripción, susceptible de ser interrumpido por la realización de actuaciones de carácter ejecutivo, como son la interposición de multas coercitivas. Cabe traer a colación al respecto la STSJ de Galicia nº273/2021, del 21 de mayo de 2021 , que afirma que: "Ha de diferenciarse, de esta forma, por una parte el plazo de prescripción del artículo 95 de la Ley de Costas , y por otra el plazo que en cada caso concreto determine la Administración competente, en este caso en materia de Costas, y que ha fijado en un mes, para el cumplimiento de la obligación de reposición, y que en contra de la tesis de la parte apelante, no es un plazo de prescripción que en este caso no se aprecia que haya transcurrido, habiéndose producido interrupciones de la prescripción mediante los requerimientos, como indica la sentencia apelada, en los años 2014, 2015 y 2017, con las notificaciones de la primera, segunda y tercera multas coercitivas, en las que se incluyó un mandato de cumplimiento de la orden de demolición; por lo que no puede considerarse infringido el referido artículo 95.1." La conclusión de lo expuesto será que no se encuentra prescrita la obligación de restauración de la legalidad, por lo que procede la desestimación del recurso."

Pues bien, esta Sala ya se ha pronunciado en debates idénticos al que nos ocupa: alegación de prescripción en razón de la dilación en resolver recurso de reposición contra orden demolición, cuando en dicho recurso de reposición se había instado igualmente la suspensión de la demolición y dicho recurso se resuelve tiempo después de haber vencido el plazo de cinco años que contempla ahora el artículo 1964.2 del Código Civil .

Y atendiendo a un principio de congruencia con anteriores pronunciamientos, que son coincidentes con la tesis sostenida en la sentencia apelada, debemos recordar, entre otras, reciente sentencia de 20 de junio de 2025 (rec. 4112/2025) donde por extenso se razona como sigue: "Ciertamente la dilación de la resolución del recurso administrativo de reposición no es una actuación que se pueda considerar respetuosa de los principios generales invocados en el recurso, pero por las razones expuestas no es causa de nulidad o anulación de la resolución recurrida en reposición, ya que el recurrente ha solicitado con ese recurso administrativo y obtenido la suspensión de la ejecutividad de la orden de demolición, por lo que el recurrente también se ha beneficiado de esa dilación, al evitar con su solicitud de suspensión cautelar de la ejecución (y su estimación presunta) que la orden de derribo le fuera exigible y ejecutable forzosamente durante un periodo dilatado de tiempo durante el cual ha podido disfrutar de la obra ejecutada y evitar cualquier posibilidad de que la demolición le pudiese ser exigida forzosamente, y ello a pesar de la orden de demolición dictada en el año 2016.

En este sentido se ha pronunciado esta Sala en supuestos similares, como en la sentencia dictada el 20 de mayo de 2025 en el recurso de apelación 4023/2025 ,en la que se rechazaba la concurrencia de motivo de nulidad en la resolución de un expediente de reposición de la legalidad urbanística por un retraso en la resolución del recurso de reposición respecto a una orden de demolición:

"El recurso de reposición es un recurso administrativo contra la resolución que pone fin al expediente, y el tiempo empleado en su resolución no integra el plazo de caducidad del procedimiento administrativo. El transcurso del plazo de un mes desde su resolución legitima al interesado para considerarlo desestimado por silencio, al objeto de poder acudir a la vía contencioso-administrativa, siendo este el único efecto que tiene la dilación de la administración en la resolución de ese recurso administrativo, pero no afecta a la caducidad del expediente, que no concurre.

Tampoco se puede apreciar que haya motivo de anulación por "retraso desleal", siendo errónea la convicción de que la dilación en la resolución del recurso de reposición tenía el significado que le pretende atribuir la actora: se trata de un incumplimiento de la obligación de resolver de forma expresa el recurso, que no releva a la obligación de dictar resolución expresa, aunque sea de forma extemporánea, y el sentido del silencio es negativo, por lo que legalmente no hay base para la convicción alegada por el actor de que la administración no actuaría en los términos contenidos en la resolución de fecha 23-1-23. En todo caso, se trata de un retraso que ha motivado la suspensión de la ejecutividad de la resolución del expediente que ordena la demolición, ex art. 117.3 LPAC 39/2015, al haber sido solicitada dicha suspensión por el interesado en su recurso de reposición y al no haberse resuelto de forma expresa el recurso y esa solicitud dentro de plazo, lo que impide apreciar el inicio del plazo de prescripción de la ejecución, y ha representado una dilación de la que se ha beneficiado el titular de la obra, que ha visto demorada la ejecutividad de la orden de demolición durante varios años."

En el mismo sentido cabe remitirse a la sentencia de esta Sala y Sección de 27 de febrero de 2024 (rec. 4322/2023 ).

La seguridad jurídica no se vulnera, porque en el caso de que no se hubiera solicitado y obtenido la suspensión de la ejecución, lo cierto es que se habría podido producir la prescripción de la potestad administrativa conducente a ejecutar forzosamente la ejecución de lo resuelto, en el caso de que la Administración no hubiera realizado ninguna actuación conducente a la ejecución. Pero el interesado sí solicitó y obtuvo la suspensión de la ejecución, esta suspensión se respetó y además no se está enjuiciando en esta litis la validez de ningún acto ejecutivo, sino la validez de la resolución que ordena la demolición y la que desestima el recurso de reposición; y en todo caso esa prescripción de la acción ejecutiva, por razones de seguridad jurídica, afectaría a la validez de ulteriores actos de ejecución, que se verían impedidos por la misma, a partir del momento en que esa acción ejecutiva se considerase prescrita, pero no afecta a la validez de la orden de demolición recurrida en reposición ni a la resolución desestimatoria de este recurso, sino que sería una circunstancia impeditiva de su ejecución forzosa."

Y habiendo rechazado previamente dicha Sentencia la invocación por el apelante, como en el caso que nos ocupa, de la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2020, RC 5157/2017, tras recordar que dicha sentencia del Tribunal Supremo lo que denuncia es incumplimiento por la Administración de la obligación de resolver, razona como sigue: "Ahora bien, una cosa es que haya un incumplimiento de una obligación de resolver dentro de plazo un recurso administrativo, que comporta la vulneración del principio de buena administración -cuya observancia obliga a cumplir los plazos de resolución de los recursos administrativos- y otra cosa distinta es que ello se traduzca de forma automática en la nulidad de la resolución administrativa contra la que se interpuso el recurso administrativo. Si ello fuera así no se distinguiría en nuestra legislación entre el régimen de silencio administrativo positivo -donde el mero transcurso del plazo sí determina ese efecto, por lo que el interesado habría visto estimada su solicitud o su recurso administrativo- y el régimen del silencio negativo, que no es un acto administrativo, que es una mera ficción legal que faculta al interesado para impugnar la actuación administrativa, sin sujeción a plazo, y que no enerva la obligación de la Administración de resolver de forma expresa, aunque sea de forma extemporánea, sin vinculación al sentido del silencio.

Si a la dilación indebida en la resolución del recurso administrativo se le asocia como consecuencia derivada la nulidad o anulabilidad de la resolución administrativa recurrida, por vulneración de los principios rectores del funcionamiento de la Administración invocados por la parte apelante, en realidad se estaría alterando el sentido del silencio administrativo regulado por nuestra legislación. Desde el momento que transcurre el plazo mensual para la resolución del recurso ya hay incumplimiento de la obligación de resolver en plazo, lo cual representa una vulneración de los principios que obligan a dictar la resolución y notificarla en el plazo establecido por la ley, pero esa vulneración no tiene como consecuencia jurídica la nulidad de la resolución contra la que se interpuso el recurso de reposición, porque el sentido del silencio es negativo.

Podría argumentarse que en este caso la dilación es extraordinaria, pero no hay fijado en nuestra legislación un umbral o arco temporal a partir de cuya superación ese silencio negativo se convierta en positivo y determine la necesaria anulación de la actuación recurrida por el mero hecho de no haberse resuelto el recurso administrativo dentro de plazo. Y si legalmente, a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de resolución del recurso administrativo de reposición sin haberse notificado la resolución del mismo, ya se está produciendo el incumplimiento del deber de resolver, en todos los casos en que se produce ese incumplimiento, que implica la vulneración del principio de buena administración, de seguir el planteamiento del recurrente habría que anular la resolución recurrida en reposición por el solo hecho del incumplimiento del deber de resolver dentro de plazo el recurso administrativo, con lo cual habría desaparecido el régimen de la ficción legal del silencio negativo, a lo cual se opone el régimen legal que así lo establece así como la obligación de la Administración de dictar resolución expresa, aunque sea de forma extemporánea, resolviendo el fondo de las pretensiones ejercitadas en el recurso de reposición.

La doctrina del Tribunal Supremo contenida en la primera sentencia invocada por el recurrente en su recurso de apelación, esto es, la STS de 28/05/2020, RC 5751/2017 ,no determina la anulación de un acto recurrido en reposición por el mero hecho de que haya transcurrido el plazo de resolución de recurso, sino que se refiere a la improcedencia de ejecutar tal resolución impugnada en la vía administrativa, por no ser el silencio negativo ningún acto, y ello aunque no se haya pedido la suspensión. En esa sentencia se fija la siguiente doctrina:

1) La Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa, como es su deber, pues el silencio administrativo no es sino una mera ficción de acto a efectos de abrir frente a esa omisión las vías impugnatorias pertinentes en cada caso.

2) Además, no puede descartarse a priori la posibilidad de que, examinado tal recurso, que conlleva per se una pretensión de anulación del acto, fuera atendible lo que él se pide. De esa suerte, la Administración no puede ser premiada o favorecida cuando no contesta tempestivamente las reclamaciones o recursos, toda vez que la ejecutividad no es un valor absoluto, y uno de sus elementos de relativización es la existencia de acciones impugnatorias de las que la Administración no puede desentenderse.

Valora en esa Sentencia el Tribunal Supremo que:

"Es cierto que el recurrente no promovió, como le era posible, la suspensióndel acto recurrido en reposición, pero tal circunstancia sólo habría hecho más clara y evidente la necesidad de confirmar la sentencia, pues al incumplimiento del deber de resolver sobre el fondo -la licitud de la liquidación luego apremiada-, sobre el que nos hemos pronunciado, se solaparía además, haciendo la conducta aún más grave, el de soslayar el más acuciante pronunciamiento pendiente, el de índole cautelar."

En el caso que nos ocupa las circunstancias de hecho son distintas: el interesado sí pidió la suspensión de la ejecución en el recurso administrativo, se obtuvo esa suspensión (de forma presunta, al no ser respondida la solicitud en el plazo legal), y la Administración respetó esa suspensión de la ejecutividad y no realizó ninguna actuación ejecutiva. Por tanto, no se vulnera la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, ni se puede decir que la APLU se haya beneficiado de su tardanza en la resolución del recurso administrativo, ya que durante estos años se ha visto privada de la posibilidad de ejecutar la resolución del expediente de reposición de la legalidad.

En consecuencia, la sentencia del Tribunal Supremo invocada nada dice sobre la anulación de una resolución administrativa por incumplirse el plazo de resolución de la impugnación administrativa de la misma, sino que se refiere a la improcedencia de que la Administración obtenga beneficio de su incumplimiento de resolver procediendo a la ejecución de la misma antes de resolver la impugnación o recurso administrativo, doctrina que no se vulnera por la actuación administrativa llevada a cabo por la APLU, que nada ejecutó en relación con la resolución recurrida en reposición mientras estuvo pendiente de resolución de dicho recurso, en el entendimiento de que el silencio negativo no es un acto administrativo, sino una mera ficción legal, y de que además estada suspendida la ejecutividad del acto recurrido, por haberse solicitado tal suspensión con el recurso y no haber obtenido una respuesta expresa dentro de plazo, suspensión que se alza con la resolución expresa del recurso de alzada".

Pues bien, en el caso que nos ocupa, acordada la resolución que ordenaba la reposición de la legalidad en el año 2005 el plazo de prescripción, que era de quince años se interrumpe en los años 2010 y 2011, en razón de la imposición de multas coercitivas, no alcanzándose así en el año 2021, data en la que se notifica apercibimiento de ejecución subsidiaria, los quince años que contempla el artículo 95 de la Ley de Costas como plazo de prescripción, que no de caducidad, de ejecución de la orden demolición, reiniciándose el plazo ahora en el año 2021, pero interpuesto recurso de reposición frente a la resolución acordada en esta última data, recurso de reposición en el que se instaba la suspensión de dicha resolución en la pendencia del mismo, tampoco, hasta su resolución no podía correr plazo alguno en tanto que operaba la suspensión ante el silencio de la Administración de dicha solicitud de suspensión

Por todo cual procede la desestimación del recurso de apelación accionado.

QUINTO.- Costas procesales.

Procede hacer imposición de las costas al apelante por el importe total de 1.000 euros por todos los conceptos.