Sentencia Contencioso-Administrativo 494/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 224/2025 de 23 de julio del 2025

Se aceptan los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO .- Del objeto de apelación

Se interpone recurso de apelación frente a la sentencia dictada por la Magistrada-Juez del Juzgado de lo Contencioso nº 3 de A Coruña, de fecha 31 de marzo de 2025, que desestimó el recurso contencioso-administrativo presentado por la representación procesal de D. Heraclio contra el CONCELLO DE CAMBRE impugnando la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada el 1 de octubre de 2023 sobre el abono de gratificaciones extraordinarias por servicios extraordinarios realizados los meses de mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2023, así como la asistencia a juicios fuera de la jornada laboral; sin imposición de las costas.

En la demanda rectora de litis se pretendía la anulación de esa desestimación presunta y el reconocimiento del derecho del demandante a que le sean abonadas como gratificaciones extraordinarias todos los servicios extraordinarios realizados, de los meses de mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2023 y la asistencia a los juicios fuera de la jornada laboral tomando como referencia el grupo C - subgrupo Cl y los importes que a 2023 el Ayuntamiento ha venido abonando: Gratificación por hora de servicios extraordinarios en horario diurno: 20,31€; Gratificación por hora de servicios extraordinarios en festivo o nocturno: 25,77€; más los intereses legales desde la fecha de la reclamación.

Recurre en apelación el demandante, manteniendo las pretensiones deducidas en la demanda.

La representación procesal del Concello de Cambre, asumida por la defensa de la Diputación Provincial de A Coruña, se ha opuesto, abogando por la confirmación de la sentencia de instancia, si bien, con carácter previo, opuso la inadmisibilidad del recurso de apelación, por considerar su cuantía inferior a 30.000 euros.

SEGUNDO.- De los antecedentes necesarios

1.- El demandante, es funcionario de carrera del Concello de A Coruña, Policía Local, que estuvo en comisión de servicios en el Ayuntamiento de Cambre en el período comprendido entre el 1 de junio de 2021 y el 5 de noviembre de 2023.

2.- Señala que, entre los meses de mayo y setiembre de 2023, fue llamado para realizar servicios extraordinarios -fuera de su jornada laboral- por diferentes motivos, entre los que se destacan: cubrir bajas sobrevenidas de diferentes compañeros, cubrir necesidades especiales en materia de seguridad en diferentes eventos organizados por la administración local, en control de tráfico y seguridad vial en eventos de gran afluencia de público; prolongación de jornada por necesidades urgentes del servicio; asistencia a los juicios fuera de la jomada laboral.

3.- La reclamación para su abono como gratificación extraordinaria fue presentada ante el Concello de Cambre el 1 de octubre de 2023, sin obtener respuesta.

4.- Formalizada demanda solicitando el reconocimiento del derecho a esa percepción económica, fue desestimada por la sentencia que ahora se recurre en apelación.

TERCERO.- De los razonamientos plasmados en la sentencia de instancia

Se desestimaron las pretensiones deducidas en la demanda, que consistían en la solicitud de compensación económica por realización de servicios extraordinarios fuera de jornada entre los meses de mayo y setiembre de 2023.

Partiendo de lo establecido en el artículo 94 de la LBRL y en el artículo 24 del TRLEBEP, y analizando la documentación presentada por las partes, así como el expediente administrativo, las siguientes razones que condujeron al rechazo de tales pedimentos fueron las siguientes:

1º.- Para que proceda el pago de la retribución de servicios extraordinarios, es necesario que se supere la jornada ordinaria media de 37,5 horas semanales reglamentariamente establecida (1.642 horas en cómputo anual).

2º.- Este presupuesto básico para reclamar retribuciones por servicios extraordinarios no está probado y es puesto en duda por informe de la Intervención Municipal (folios 230 y siguientes del expediente), que en un estudio pormenorizado pone en duda el cumplimiento de la jornada reglamentariamente prevista por la demandante.

Así, el demandante estuvo en comisión de servicios en el Ayuntamiento de Cambre en el periodo que comprende el 1 de junio de 2021 hasta el 5 de noviembre de 2023 y no se registran marcajes hasta el 19 de agosto de 2022.

En el año 2023, las horas reales que ficha alcanzan 963, debiendo de haberse satisfecho 1.482 horas, teniendo en cuenta que cesó el 5 de noviembre de 2023. Sin embargo, se solicitan un total de 273 horas extraordinarias.

Por tanto, no se pueden satisfacer retribuciones extraordinarias cuando no se cumple la jornada ordinaria.

3º.- Es significativo, asimismo, que comparando los cuadrantes y los permisos, vacaciones, días por asuntos propios y demás días de permiso, así como bajas médicas, estudiados en el Informe de la Unidad de Régimen Interior, resulta que en algunos cuadrantes se incluían funcionarios de Policía Local que no estaban en el cuadro de Personal de la Policía Local de Cambre o que no eran funcionarios por cese definitivo.

Por tanto, en el cuadro figuraban personas que no trabajaban en el Concello, siendo abonadas horas extraordinarias a otros agentes para "por ausencia" del éstos. Es significativo que el Policía Local NUM000, Policía sin identificar, da lugar a que en los meses de febrero de 2022 hasta mayo de 2023 se abonen servicios extraordinarios por sustitución en el turno de " NUM000".

También se detectó que en algunos casos estando ausentes del puesto de trabajo (vacaciones, permisos o similares), se realizaron marcajes de algunos Policías Locales en esas mismas jornadas por horas extraordinarias.

Existe un desfase acreditado entre las horas realizadas según los cuadrantes y las horas reales que resultan de sumar los fichajes, permisos y bajas por incapacidad temporal.

4º- El mismo razonamiento se ha de reproducir respecto a la asistencia a juicios. El Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos del Concello de Cambre establece en su Anexo I y para la Policía Local que las horas de asistencia a juicio, que se realicen en días libres tendrán la condición de horas festivas/nocturnas.

La parte actora ha aportado la justificación de los días que ha acudido a juicio durante los meses de mayo a septiembre de 2023, pero no acredita que esos días estuviese de días libres y tampoco se puede computar como horas extraordinarias, dado que no se acredita tampoco el cumplimiento de la jornada ordinaria.

No consta, por tanto, que la obligación de acudir a juicio se ha efectuado en horario que excedía el ordinario ni tampoco el visado del Concelleiro Delegado de Hacienda y Régimen Interior, siendo justificado, por tanto, que no se proceda al abono de gratificaciones extraordinarias.

CUARTO.- Del recurso de apelación

Se denuncia que el expediente administrativo es extenso y contiene informes que imputan a la policía local un supuesto incumplimiento generalizado de la jornada laboral desde 2020, sin que se haya abierto expediente disciplinario ni se haya dado audiencia adecuada a los policías afectados, lo que genera indefensión.

El informe de la Interventora se considera irregular, pues no se ajusta a las funciones propias del control interno, carece de procedimiento adecuado, y parece orientado a un expediente de reintegro sin la autorización ni garantías legales correspondientes, vulnerando derechos fundamentales y presunción de inocencia.

Se critica que la sentencia de instancia haya dado credibilidad a dicho informe y omitido la prueba presentada en contrario.

Se expone que la jornada laboral de los funcionarios locales es de 37,5 horas semanales y 1642 horas anuales, conforme a la legislación estatal y autonómica vigente, y que la policía local de Cambre tiene un horario especial a turnos (mañana, tarde y noche) aprobado mediante acuerdo de 2018, firmado por la Alcaldía y negociado con representantes policiales, que ha sido aplicado desde 2019.

Se argumenta que la defensa del Ayuntamiento confunde jornada con horario y que el pacto de 2018, aunque no ratificado expresamente por el Pleno, es válido y vinculante porque corresponde a las competencias del Alcalde y cumple con la normativa aplicable en materia de negociación colectiva.

Además, se señala que el cumplimiento de los turnos establecidos ha sido escrupuloso y que no se ha detectado incumplimiento que justifique la imputación de irregularidades.

Se defiende que los servicios extraordinarios reclamados fueron autorizados por el Alcalde, Concejal y Jefe de Policía, y que responden a necesidades reales como cubrir vacantes, ausencias, eventos y refuerzos nocturnos, siendo necesarios para garantizar la seguridad ciudadana en un cuerpo con plantilla insuficiente y con una carga de trabajo elevada.

Se aclara que no todos los días libres o vacantes implicaban servicios extraordinarios, sino solo cuando era imprescindible para cubrir los turnos mínimos, y que toda la actividad estaba registrada y justificada.

Se sostiene que la asistencia a juicios fuera de la jornada laboral debe considerarse como servicio extraordinario con derecho a compensación, conforme al acuerdo regulador del Ayuntamiento de Cambre de 2002, pues ejercen funciones de policía judicial con presunción de veracidad y su comparecencia es parte habitual del trabajo.

Enfatiza que cumplió con los turnos y jornadas establecidas, sumando un total de 1.574,75 horas efectivas en 2023, superando la jornada anual legal de 1.642 horas proporcional al periodo trabajado.

Refiere que entre mayo y septiembre de 2023 y en asistencia a juicios, realizó 273 horas en servicios extraordinarios, cuya compensación se reclama y cuya negativa genera un enriquecimiento injusto para la Administración y una deuda para el funcionario.

QUINTO.- De la admisibilidad del recurso de apelación

En el artículo 81.1.a) LJCA se señala que las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros.

Por su parte, el artículo 41 de la LJCA indica que la cuantía del recurso contencioso-administrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo. Y, conforme al artículo 42 de la misma ley, para fijar el valor económico de la pretensión se tendrán en cuenta las normas de la legislación procesal civil, con las especialidades siguientes: a) Cuando el demandante solicite solamente la anulación del acto, se atenderá al contenido económico del mismo, para lo cual se tendrá en cuenta el débito principal, pero no los recargos, las costas ni cualquier otra clase de responsabilidad, salvo que cualquiera de éstos fuera de importe superior a aquél. b) Cuando el demandante solicite, además de la anulación, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, o cuando solicite el cumplimiento de una obligación administrativa, la cuantía vendrá determinada: Primero. Por el valor económico total del objeto de la reclamación, si la Administración pública hubiere denegado totalmente, en vía administrativa, las pretensiones del demandante. Segundo. Por la diferencia de la cuantía entre el objeto de la reclamación y el del acto que motivó el recurso, si la Administración hubiera reconocido parcialmente, en vía administrativa, las pretensiones del demandante. 2. Se reputarán de cuantía indeterminada los recursos dirigidos a impugnar directamente las disposiciones generales, incluidos los instrumentos normativos de planeamiento urbanístico, los que se refieran a los funcionarios públicos cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica, así como aquéllos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración.

Consideramos que el objeto del litigio, tanto en primera como en segunda instancia, es la declaración del derecho en un asunto de cuantía indeterminada, de modo que no puede considerarse que no rebasa la suma gravaminisa los efectos de la incardinación en el artículo 81.1.a) LJ, lo cual determina que haya de declararse la admisión del recurso de apelación.

Sin perjuicio que la condena al pago de las diferencias retributivas (en nuestro caso, por el concepto de gratificación por realización de servicios extraordinarios) pueda ser determinada, ha de valorarse que la pretensión base contenida en la demanda pasa por la declaración de que se reconozca su derecho al cobro de esas retribuciones que -defiende- no se le abonaron durante varios meses, por lo que junto a la pretensión determinable concurre otra que se reputa indeterminada, y por ello ha de rechazarse la alegación de inadmisibilidad por razón de la cuantía.

Por tanto, supone el reconocimiento de un derecho o situación jurídica individualizada que no es cuantificable, al no poder ser reducida al aspecto económico, tal y como consideró la Juzgadora de instancia cuando indicó que la sentencia era susceptible de recurso de apelación.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo 24.4.2025 (rec. 6944/2022), debate acerca de si cabe considerar que en aquellos casos en que la pretensión de la recurrente verse sobre el reconocimiento de un derecho funcionarial, el pleito debe reputarse como de cuantía indeterminada al margen de la cuantificación económica concreta y decide que cuando se litigue por el reconocimiento de un derecho cabe recurso de apelación contra sentencia en materia de personal cuya cuantía se ha fijado como indeterminada por la primera instancia, aunque la reclamación derivada del derecho que plantea no supere los 30.000 euros, pues en este caso su cuantía es cuestión vinculada a la pretensión principal.

Tal conclusión la apoya en la anterior sentencia de 22 de febrero de 2024 (Rec. 936/2022), que sintetiza la doctrina sobre la cuantía del pleito a efectos de admisibilidad del recurso de apelación, en cuestiones relacionadas con funcionarios públicos:

"1. El presente recurso de casación es idéntico al resuelto por nuestras sentencias 1181187 y 665/2023, de 27 de septiembre y 13 de diciembre (recursos de casación 8234/2021 y 7699/2021), a las que nos remitimos por razones de seguridad jurídica, sin que haya razones para apartarnos de ese precedente.

2. En dichas sentencias hemos partido de que el artículo 42.2 de la LJCA -a los efectos del artículo 81.1.a) de la misma ley-, prevé tres supuestos específicos de pleitos que son de cuantía indeterminada. El primero, si se impugnan indirectamente disposiciones generales, incluidos los planes urbanísticos; el segundo supuesto es el que ahora interesa: en general, son de cuantía indeterminada los pleitos en materia de funcionarios públicos, pero no cuando "versen" sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica; y, en fin, el tercer supuesto es de aquellos pleitos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración.

3. Respecto de los pleitos en materia funcionarial, esta Sala y Sección tiene dicho que, si la pretensión económica cuantificable está subordinada a una cuestión previa de naturaleza indeterminada, la cuantía del recurso ha de ser considerada indeterminada (cfr. sentencia 1634/2020, de 30 de noviembre, recurso de casación 7960/2018). En estos casos, se litiga por el reconocimiento de un derecho y su cuantía es cuestión vinculada a la pretensión principal.

4. Ahora la cuestión de interés casacional afecta a quien es funcionario y antes perfeccionó trienios como contratado laboral, y se plantea si la cuantía de esos trienios es la que percibía como contratado laboral o la que le corresponde ya como funcionario. Se pleitea, por tanto, por el reconocimiento del derecho a percibirlos en la cuantía en que se perfeccionaron, aunque dentro de la relación de empleo público se haya pasado de la relación laboral a la funcionarial, lo que lleva, ante todo y como cuestión sustantiva litigiosa, a la interpretación de la normativa sobre reconocimiento de servicios previos. Y se litiga por un derecho cuyo reconocimiento desplegará sus efectos mientras dure la relación funcionarial de la demandante en la instancia.

5. El pleito sería, por tanto, de cuantía determinada o determinable a efectos de apelación si lo litigioso se ciñese al cálculo de esos trienios (periodos, cuantificación, actualización y devengo de intereses); ahora bien, si se litiga por el presupuesto, esto es, por el reconocimiento del derecho a percibirlos en la cuantía consolidada como contratado laboral, la pretensión económica -la cuantía de lo reclamado y su cálculo- va supeditada al reconocimiento previo de un derecho, luego habrá que concluir que estamos ante un pleito de cuantía indeterminada a efectos de apelación. En definitiva, tal criterio es el que está ya presente en el tercer supuesto que prevé el artículo 42.2".

SEXTO.- De la desestimación del recurso de apelación

En primer lugar, conviene subrayar que este litigio se ciñe, única y exclusivamente, a determinar si el demandante tiene derecho o no a percibir una compensación económica, una gratificación, por servicios extraordinarios realizados fuera de su jornada de trabajo durante los meses relacionados en la demanda.

No se trata, por tanto, de enjuiciar la labor de la Secretaría ni de la Intervención municipales, como tampoco abordar una enmienda a la totalidad respecto a la bondad de la descripción de las funciones de los policías locales que se contiene en la Relación de Puestos de Trabajo de este concello y a su traslación en la valoración y fijación del complemento específico o respecto de la suficiencia de plantilla para el cumplimiento de las labores policiales. También se sitúa extramuros del thema decidendiel acuerdo firmado el 2 de abril de 2018por el Alcalde, en su calidad de Jefe de Personal, por el que se estableció "un sistema y horarios de trabajo de la policía local de Cambre".

Porque lo realmente trascendente es conocer, no si el demandante cumplió o no con el cuadrante prefijado y con los horarios de trabajo aprobados, sino si, en cómputo anual, desarrolló una jornada superior a la que legalmente venía obligado.

La sentencia de instancia se ha ajustado a los parámetros adecuados, ha analizado la prueba declarada útil y pertinente y ha alcanzado la conclusión de que el demandante no justificó haber rebasado su jornada de trabajo por la realización de los servicios que detalla en el escrito rector o por la asistencia a procedimientos judiciales.

Y, en verdad, en el prolijo escrito de recurso de apelación no se acredita que la Juzgadora de instancia incurriera en error alguno a la hora de valorar la prueba.

Ha de tenerse presente que buena parte de la construcción jurídica propuesta por el recurrente venía soportada por un dictamen emitido por la Cátedra de Derecho Local de la Universidad de A Coruña que no fue admitido como medio de prueba pertinente por parte de la Magistrada de instancia, sin que en esta sede de apelación se haya solicitado, al socaire del art. 85.3 de la Ley de la Jurisdicción, el recibimiento a prueba para la práctica o incorporación de ese medio de prueba denegado, por lo que el contenido de ese informe no puede ser tomado en consideración en modo alguno.

Como acertadamente se explica en la sentencia recurrida, la norma general se contiene en el artículo 94 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , Reguladora de las Bases del Régimen Local, según el cual la jornada de trabajo de los funcionarios de la Administración local será en cómputo anual la misma que se fije para los funcionarios de la Administración Civil del Estado.

Ello conduce a la resolución de 28 de febrero de 2019, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, cuyo artículo 3.1 dispone que la duración de la jornada general será de 37 horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual, equivalente a mil seiscientas cuarenta y dos horas anuales.

Esta norma viene a concordar con lo que disponía la disposición adicional 71ª de la Ley 2/2012, de 29 de junio , de presupuestos generales del Estado de 2012, y el Real Decreto Ley 20/2011, de 30 de diciembre , de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, que fijaron igualmente la jornada media semanal en 37 horas y 30 minutos.

La disposición adicional 144ª de la Ley 6/2018, de 3 de julio, en su apartado 2, permite a las entidades locales aprobar la regulación de su jornada y horario de trabajo, previo acuerdo de negociación colectiva. Sin embargo, no consta que el concello de Cambre haya aprovechado esta habilitación normativa para regular la jornada de los policías locales de modo distinto a la establecida como marco general en las disposiciones más arriba referenciadas.

Establece el art. 137 de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia:

"1. Las retribuciones complementarias se asignan al personal funcionario según las características de los puestos de trabajo, la progresión en la carrera profesional y, en su caso, el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados y los servicios extraordinarios prestados.

2. Las retribuciones complementarias están integradas por: (...)

d) Las gratificaciones por servicios extraordinarios, realizados fuera de la jornada normal, que en ningún caso pueden ser fijas en su cuantía ni periódicas en su percepción.

También tendrán la consideración de gratificaciones extraordinarias las compensaciones económicas no incluidas en el complemento de puesto de trabajo que se devenguen por la prestación de servicios en regímenes de jornada distinta a la ordinaria, cambios de turno, realización de guardias localizadas o de trabajos nocturnos o en sábados, domingos y festivos, o participación en campañas de incendios forestales".

Por su parte, el art. 6.3 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local, señala que las gratificaciones, que en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, habrán de responder a servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal de trabajo.

En consecuencia, la retribución por sustituciones (cubrir bajas sobrevenidas, permisos o vacaciones), realización de coberturas especiales en materia de seguridad control de tráfico y seguridad vial, prolongación de jornada por necesidades urgentes del servicio y similares sólo resultará procedente si se acredita que se superó la jornada ordinaria porque, de un lado, una sustitución en esas condiciones puede calificarse como excepcional, sobrevenida y necesaria para el normal funcionamiento de la Policía Local, y de otro, las funciones así detalladas no presuponen la prestación de un servicio extraordinario que precise de una compensación económica; finalmente, el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos del Concello de Cambre establece en su Anexo I -y para la Policía Local- que las horas de asistencia a juicio, que se realicen en días libres tendrán la condición de horas festivas/nocturnas, de modo que de ese modo procede su cómputo, y no con la consideración de servicio extraordinario.

En todo caso, partiendo de la jornada semanal de 37 horas y media y de la anual de 1.642, la sentencia de instancia deja constancia de que en los folios 552 y ss. del expediente administrativo se justifica que el demandante en el año 2023 trabajó 963 horas hasta el 05.11.2023 (fecha en que cesó), cuando tendría que haber realizado, proporcionalmente, 1.309 horas en cómputo anual.

En consecuencia, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

SEPTIMO.- De las costas procesales

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, al desestimarse el recurso de apelación, procede efectuar expresa imposición de las costas procesales al impugnante, con el límite máximo de 1.000 euros por todos los conceptos.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.