Sentencia Contencioso-Administrativo 22/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 7168/2023 de 24 de enero del 2025

III.- 1. Objeto del recurso. Pretensiones de la recurrente.

La entidad CONSTRUCCIONES CRESPO BARROS S.L. ataca en su recurso lo que considera una actuación constitutiva de vía de hecho en que habrían incurrido la Delegación del Gobierno como Administración expropiante, y ADIF como Administración beneficiaria, consistente en la ejecución de obras en el curso del Proyecto constructivo del acceso ferroviario al Puerto Exterior de A Coruña en Punta Langosteira,en concreto por la ejecución de trabajos subterráneos destinados a la construcción de túneles para el uso ferroviario previstos en el proyecto en el subsuelo de una serie de fincas de su titularidad, que se relacionan en el apartado de Antecedentes de hecho de esta Sentencia.

A fin de localizar sobre el terreno esas fincas, que denuncia que se han visto afectadas por las obras de referencia, aporta informe pericial (documento nº 6 de su demanda) junto con fotografías que se incorporan a su escrito de demanda de los que dice que se deduce la realidad -en el caso de las fotografías, dice que se tomaron el 24.11.2022-de que se estaban ejecutando una serie de obras, a esa fecha, a escasos 300 metros (Emboquille Túnel 3, plano nº 4 del informe pericial) del punto donde comenzaría el subsuelo de tales fincas al que estaría asociado su derecho de explotación de los recursos mineros de la Sección A) en calidad de titular de esas fincas.

En el informe pericial de referencia ubica las parcelas de su propiedad arriba referenciadas, describe y también ubica la obra de infraestructura ferroviaria que se venía realizando en aquel momento (noviembre de 2022); dice que describe cómo esa obra va a comprometer la práctica totalidad de los recursos de la sección A) áridos de la Ley de Minas existentes en el subsuelo de esas fincas sin que aparezcan incluidas en la relación de bienes y derechos del expediente expropiatorio iniciado por la administración demandada(Delegación del Gobierno en A Coruña).

Añade que, en su condición de empresa minera, titular de esas fincas, la propiedad que ostenta sobre ellas está directamente ligada al aprovechamiento minerode estas de forma que la obra comprometerá su futura explotación.

En consonancia con su argumentario, mantiene que se ha cometido, por la expropiante, y en ejecución por la beneficiaria de la expropiación (Delegación del Gobierno y ADIF respectivamente) una vía de hecho ( art 30 LJCA) por haberse iniciado tal ejecución -de las obras previstas en el proyecto-en el subsuelo de las fincas de su titularidad sin que consten en la relación de bienes y derechos.

Como motivos impugnatorios de esa vía de hecho denunciada, hace uso de los que siguen:

El artículo 16 de la Ley 22/1973 de 21 de julio de Minas, establece que "El aprovechamiento de recursos de la Sección A), cuando se encuentren en terrenos de propiedad privada, corresponderá al dueño de los mismos".Precepto que cita su demanda para a continuación recordar que ha desencadenado una interpretación jurisprudencial conforme a la cual en expropiaciones de fincas de aprovechamiento de recursos de la Sección A, al ostentar su propietario el derecho de explotación del terreno, el justiprecio tiene que venir determinado por un porcentaje de los beneficios o ganancias que pudieran obtenerse de su explotación, que oscilará entre el 10 y el 30% de los beneficios, ya que al no haber asumido el propietario del suelo expropiado los riesgos del negocio minero y no haber iniciado actividad alguna en orden a la extracción de los minerales del subsuelo el justiprecio a abonar sería el equivalente al total del beneficio neto que hubiera podido obtener de haber podido explotar el yacimiento (cita la STS de 23.04.2003, FJ 2º, de la Sala 3ª).

De esa jurisprudencia extrae la conclusión de que el derecho minero en cuestión se incorpora al derecho de propiedad del titular (del expropiado), en su condición de dueño de su superficie ya que es con base a su titularidad dominical como puede realizar plantaciones, obras, excavaciones con sujeción a lo dispuesto en las Leyes sobre Minas y Aguas y en los Reglamentos de Policía (art. 350 Cciv) . Aunque con las limitaciones asociadas a la condición de dominio públicoque se pueden atribuir a fincas que contemplan una explotación minera.

En consonancia con esa exposición, mantiene que lo sucedido en su caso, para el expediente expropiatorio de referencia, es que la administración se ha apropiado de bienes de su titularidad (el subsuelo de sus fincas) sin título para ello, sin que por otra parte las fincas aparezcan incluidas en la relación de bienes y derechos afectados por la obra.

Lo que se puede calificar como una vía de hecho en tanto supone el uso por parte de la Administración de potestades que no le ha otorgado el legislador o su ejercicio al margen del procedimiento destinado a tal fin (cita las SsTS de 20.04.2009, 22.09.2003 o 19.04.2007).

A continuación distingue entre la expropiación del derecho preferente y la de los recursos del subsuelo que al propietario de la finca le corresponden. Para lo que se vale de la STS de 24.06.2021 (nº 909/2021 rec 3243/2020), que transcribe en su demanda en la parte de interés:

"Como punto de partida debemos recordar que en nuestro Derecho la Ley de Minas de 1973 establece, en su artículo segundo , la regla taxativa de que "[T]odos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son bienes de dominio público" La consecuencia inmediata de esa naturaleza de bienes de dominio público de los yacimientos, es que no se integran en el derecho de propiedad del terreno y, en lo que ahora interesa, no pueden incluirse en el justiprecio que, en caso de expropiación de la propiedad de los terrenos, deba abonarse al propietario. En suma, que en la expropiación del suelo no se incluye el valor de los minerales existentes en la finca.

Cuando el aprovechamiento esté cedido a particulares por la Administración titular de los recursos mineros, en la medida en que la expropiación de los terrenos comporta la afectación de dicho aprovechamiento, ocasionando un manifiesto perjuicio a los titulares de la concesión, deben ser resarcidos por la vía de establecer el justiprecio de dicha privación, que no por los minerales, los cuales, como se ha dicho, no integran su derecho de propiedad.

Un régimen bien diferente es el que se establece para los recursos mineros de la Sección A) que, precisamente por su escaso valor económico, reducida comercialización, extracción y destino, sin dejar de asignarse su naturaleza de dominio público, el artículo 16 de la Ley de Minas dispone que el aprovechamiento de estos recursos que se encuentren en una propiedad privada, como regla general, " corresponderá al dueño del mismo ".

Dadas esas peculiaridades de estos recursos, el derecho de aprovechamiento, su explotación, no se somete al régimen de concesión administrativa, sino a la simple autorización que preceptivamente debe conceder la Administración, con carácter general, y sin perjuicio de someterse a determinadas condiciones de explotación.

Ahora bien, ha de insistirse que, sin perjuicio de ese derecho preferente al aprovechamiento de estos recursos a los propietarios del terreno, no supone que con ello se integre dicha preferencia de aprovechamiento en el derecho de propiedad del suelo. Estos recursos de la Sección A) son de dominio público; lo que se integra en el derecho de propiedad es ese derecho preferente a su aprovechamiento."

La conclusión que extrae de la cita de esa STS es que la incorporación del derecho minero en la relación de bienes y derechos expropiados no puede servir como excusa para excluir de esa relación las fincas en cuyo subsuelo existen recursos susceptibles de ser explotados como de la Sección A de la Ley de Minas, pues, de ser explotados como de la Sección A de la Ley de Minas, entonces el derecho preferente a su explotación es un bien que pierde -que es objeto en consecuencia de explotación-aquel al que se le expropia el subsuelo de ese terreno.

Se apoya, finalmente, en el art. 32.2 de la LJCA, para solicitar que se declare contraria a Derecho "aquella intromisión en el subsuelo de las parcelas de mi representada, que se ordene el cese de dicha actuación y que, con retroacción del procedimiento, se condene además a la administración a que apruebe de nuevo la relación de bienes y derechos afectados, en la que se incluyan las parcelas reseñadas de mi representado."

III.- 2. Contestaciones a la demanda.

En sus respectivos escritos de contestación a la demanda (en representación por una parte de Administración General del Estado, Autoridad Portuaria de A Coruña; y, por otra, de ADIF) el Letrado de la Abogacía del Estado comienza por describir lo que considera el planteamiento de la demanda:

"... consideran que las administraciones expropiantes y beneficiaria de la expropiación han incurrido en vía de hecho porque no han incluido en el acuerdo de necesidad de ocupación, las fincas que se detallan en las páginas 2 y 3 de la demanda. Creemos que no se discute que las obras no afectan a la superficie de las fincas, pero según se afirma en la demanda, sí afectarían a su subsuelo y, en concreto, a los recursos mineros de la sección A que se encuentran bajo las fincas. Por lo tanto, según se razona, siendo la explotación del recurso minero de la sección A un derecho que la Ley de Minas (artículo 16 ) asocia a la propiedad del terreno, se integraría dentro de las facultades que conforman el dominio del inmueble, por lo que habría que entender que la expropiación afecta, en todo o en parte, a ese derecho de propiedad, razón por la que las fincas deberían haberse incluido en el acuerdo de necesidad de ocupación."

Para, a continuación, manifestar su oposición a la estimación del recurso con base en varios motivos por los que se puede poner en duda ese planteamiento teórico de la demanda, a saber:

-el supuesto no encaja dentro de lo que se define como actuación constitutiva de vía de hechodel art. 30 LJCA, en tanto no se adecúa a esa posibilidad en el ámbito de la expropiación forzosa ( art. 125 LEF, acción sumaria de defensa de la posesión).

Mantiene la Abogacía del Estado que en el caso presente la Administración ejecutante (beneficiaria) y la expropiante (demandada), en realidad no han ocupado ni intentado ocupar un bien de titularidad del expropiado; porque las fincas propiedad de la entidad recurrente no se ven afectadas por la ejecución de las obras en su superficie y en cuanto a los recursos mineros, incluidos los de la Sección A) a que alude la recurrente, no son recursos ni derechos directamente nacidos de la titularidad dominical (derecho de propiedad) sino que pertenecen al dominio público ( art. 2.1. de la Ley de Minas) de forma que su explotación está directamente conectada con la autorización a otorgar o con el derecho a la explotación minera asociado a la concesión correspondiente.

Al constituir, el derecho que invoca el supuesto expropiado, un aprovechamiento potencial que no se encuentra dentro de su patrimonio (en caso de que no esté ya explotando esos recursos), no existen para el caso los requisitos o presupuestos que deben concurrir para hablar de vía de hecho ( art. 30 LJCA destinado, como fin, a evitar una ocupación ilegal); de manera que, siguiendo el hilo argumental de su contestación (Abogacía del Estado en representación de la demandada, la expropiante), la discusión tiene por objeto un derecho indemnizatorio por la privación de un aprovechamiento meramentepotencial.

La conclusión en este primer punto de las objeciones de la AE a la consideración del caso como vía de hecho, es la de que podría suscitarse discusión acerca de si debería o no incorporarse al acuerdo de necesidad de ocupación los derechos mineros de la expropiada; pero, de todos modos, esa cuestión afectará a la legalidad del acuerdo de necesidad de ocupaciónque tendría que hacerse valer mediante un recurso contra el mismo y no a través de una acción por vía de hecho.

En definitiva, y para esta primera objeción, concluye el Letrado de la AE que el debate que contiene la demanda al respecto de la "extensión vertical del dominio",no tiene relevancia de cara a este litigio porque el derecho dominical sobre una finca "no comprende sus recursos mineros",que son bienes de dominio público, de manera que estamos ante una "hipótesis distinta: la posible afectación de un derecho que confiere la legislación de minas."

- protesta a continuación la AE por lo que llama "una interpretación descontextualizada e inadecuada de la jurisprudencia que reconoce al propietario el derecho a que se valoren, a efectos expropiatorios, los recursos mineros de la sección A"a la que alude la demanda.

Sobre la entidad y extensión de esa jurisprudencia, mantiene la contestación que en realidad lo que está diciendo es que hay que valorar una "expectativa", por lo tanto, desvinculada de la existencia o no de una autorización o concesión minera. Pero para aquellos supuestos en que no se ha tenido presente como tal en el expediente expropiatorio.

Añade que en este caso sí consta en la relación pero para la concesión minera que autoriza la explotación de la cantera Elsa,otorgada a la recurrente para la explotación de granitos ornamentales y áridos graníticos (la concesión se amplió expresamente a la explotación del granito como árido en el año 2019, como consta en el expediente expropiatorio), no existiendo obstáculo alguno a que los derechos que se le otorgan al titular por la legislación de minas para los áridos que normalmente se explotan mediante autorizaciones de recursos de la sección A, puedan también explotarse al amparo de una concesión minera de la sección C, que es lo que sucede en el caso presente porque, al amparo de la concesión, se explotan áridos graníticos.

Declara, alcanzado este punto, que lo que hace de un recurso que sea "minero de la Sección A" no es tanto el tipo de material como la forma en que se extrae y el ámbito económico y geográfico de la extracción ( art. 3.1 de la Ley de Minas) por lo que no habría ningún obstáculo a justipreciar junto con los derechos que se incorporan a la relación de bienes del expediente que son de titularidad de CONSTRUCCIONES CRESPO en su condición de titular de la explotación minera asociada a la concesión Elsa la oportuna valoración de "unos recursos potenciales" como los asociados a la sección A en el mismo subsuelo en tanto las fincas que se fijan en la relación de la demanda se encuentran dentro de la concesión de que dispone la empresa (concesión minera Elsa, nº 6700 otorgada el 06.07.2015 para la explotación de granitos ornamentales y ampliada en 2019 para la explotación de áridos graníticos, que constituyen precisamente un recurso minero que en un buen número de casos se explota mediante autorizaciones de la sección A como sucedería para este supuesto, en que constaría que vendrían siendo explotados al amparo de la concesión para explotación de los recursos de la Sección C).

Recuerda el Letrado de la Administración que el art. 2º de la Ley de Minas dispone: "el otorgamiento de una concesión de explotación confiere a su titular el aprovechamiento de todos los recursos de la sección C que se encuentren dentro del perímetro de la misma..."

Por lo expuesto, en el entendido de que no existe óbice alguno -para este caso-a que dentro de los recursos mineros a valorar de acuerdo con la "concesión Elsa" ( de titularidad de CONSTRUCCIONES CRESPO) que sí se describe dentro de la relación de bienes y derechos a favor de la empresa incorporada al expediente expropiatorio, se incluyan también los potenciales asociados a la explotación de los recursos de la Sección A de la recurrente, que no tiene por qué constituir un "derecho expropiado autónomo",solicita el Letrado de la administración la desestimación de la demanda.

Remarca que la misma jurisprudencia (Sala 3ª TS) a que alude la demanda ha limitado ( STS 909/2021 de 24 de junio) la valoración de las "expectativas" de aprovechamiento de los recursos de la sección A) a aquellos casos en que esos recursos "no estén en explotación", cosa que no sucede en el supuesto presente porque los áridos graníticos existentes bajo los terrenos (las fincas que se refieren de contrario) "ya están siendo explotados".

III.- 3.- Examen del asunto.

No hay duda de que el derecho a la explotación de los recursos mineros de la Sección A de una finca le corresponde a su propietario ( art. 16.1. de la ley de Minas).

Como indemnización asociada a la expropiación de ese derecho, que a estas alturas se entiende en términos de bien expropiado (sin dudas, que sin embargo sí existieron en otras épocas, pero en la actualidad no hay duda de que se trata de un aprovechamiento potencial a indemnizar al propietariosi lo pierde a causa de una expropiación) la jurisprudencia se ha venido pronunciando, reduciéndola al porcentaje del 30% del total (en lugar del 100%) en los casos en que no existe, por el propietario de la finca afectada, ese aprovechamiento por el motivo que fuere: o porque no dispone de autorización o porque no la ha tramitado.

La "ratio decidendi"por la que la jurisprudencia fija ese porcentaje inferior al 100% para el aprovechamiento en los casos en que no se está realizando propiamente (no existe explotación del recurso minero de la Sección A por el titular de la parcela) responde a que en tal caso lo que se indemniza es la pérdida del derecho "potencial" a la explotación de los recursos minerales de la Sección A; en caso contrario, lo que procede es una indemnización en términos equivalentes a la totalidad del lucro cesante -que es perfectamente cuantificable si se están explotando esos recursos mineros de la finca, por su titular--.

Pero precisamente cuando sí se está explotando esos recursos o se está en disposición de explotarlos (pues no dejan de ser "mineros", y por tanto asociados a un beneficio o aprovechamiento sólo reconocido por la Ley de Minas, con base en lo que contiene esa norma, no necesariamente con base en el derecho de propiedad tal y como lo define nuestro Código civil) disponiendo el titular de la finca de que se trate de la consabida autorización (o de autorización de explotación que genere la compatibilidad del aprovechamiento de los de la Sección C con la A), entonces no se ha de valorar -en términos del expediente expropiatorio de que se trate-como indemnizable esa "pérdida de su potencial explotación como recursos de la Sección A" sino el aprovechamiento que ya se viene o venía haciendo cuando le acaece la expropiación a la finca o a subsuelo.

Es decir, la valoración de esa "pérdida del potencial de explotación como recursos mineros" de los de la Sección A) de una finca tiene lugar en términos de "valor indemnizable", por separado, en el curso de una expropiación si no se vienen explotando esos recursos en forma "compatible" con otros para los que se disponga de la consabida autorización. Si no se vienen explotando por el titular, por no haber obtenido autorización, o aún no se ha solicitado siquiera, entonces no hay duda de que han de ser indemnizados, con unos determinados valores (como se ha indicado más arriba, en porcentajes inferiores al del 100% por motivos evidentes, en tanto hablamos de aprovechamiento potencial, no real)

Pero si existe una concesión minera, de acuerdo con la cual el mismo titular (de la finca en que figuran esos recursos mineros de la Sección A) viene explotando los del C) en términos compatibles con los del A), si el "derecho" descrito como "aprovechamiento de recursos mineros" (concesión minera) se incluye en el expediente expropiatorio, en la forma y con la valoración que fuere, entonces la ejecución de las obras de que se trate no puede considerarse una actuación constitutiva de vía de hecho por no tener "soporte" en un procedimiento expropiatorio real.

Ya que, existiendo un procedimiento en que se ha adoptado el consabido acuerdo de necesidad de ocupación, y que ha llevado a la valoración o fijación del justiprecio de los derechos allí incluidos, no existe "vía de hecho".

Del expediente administrativo a revisar en este caso, no se puede derivar la consideración de existencia de vía de hecho, que supone que se ha procedido a la ocupación de las fincas o a la afección en su subsuelo -sea por tal ocupación, sea porque se vienen ejecutando obras en las proximidades que van a afectar a la explotación de esos recursos mineros en el subsuelo de esas fincas-sin la existencia de procedimiento alguno que lo avale porque sí consta que en la relación de bienes del expediente expropiatorio figura la concesión minera que le permite a la empresa aprovechar los recursos de la sección C) y de acuerdo con la cual también viene explotando los de la sección A).

Por supuesto que existiría vía de hecho o actuación constitutiva de la misma tanto si no hubiera un procedimiento expropiatorio -lo hay-como si ese expediente se hubiera demostrado que no alcanzaba, en su extensión, a la hora de relacionar bienes, a "cubrir la actuación de la administración" en vía ejecutiva, que habría excedido de los límites que el acto permitiría.

Pero no es el caso. No lo es una vez se ha distinguido, en párrafos anteriores, en qué condición se indemnizan y valoran (justo precio) los derechos del propietario de una finca relativos a la explotación (potencial, o en su caso, ya consolidada o inicial) de los recursos mineros de la Sección A) porque carece de sentido que se pretenda la valoración de unos recursos potenciales al margen de los derechos mineros que tiene concedidos el titular de esa finca y que esos derechos potenciales tengan que reflejarse de forma autónoma en el acuerdo de necesidad de ocupación desde el momento en que se incluye, allí, la concesión minera con base en la cual dispone de la oportunidad de aprovechar ambos tipos de recursos mineros (Sección C y A) para el subsuelo de las fincas en cuestión (concesión minera Elsa).

En este caso, al contrario de lo que propugna la actora, no se deduce del expediente, de la documental obrante en el expropiatorio, pero tampoco de la prueba de que se ha dispuesto, que haya existido esa vía de hecho por haber acometido la Administración beneficiaria de la expropiación la ejecución de las obras del proyecto sin haber incorporado a la relación de bienes del expediente expropiatorio una serie de fincas de su titularidad (por tanto exceso en el ámbito de actuación o en la ejecución, afectando a derechos no contemplados en el expediente como parte de lo expropiado) que se van a ver afectadas directa o indirectamente en su "uso minero" a raíz de la ejecución de las obras.

Defiende la titular de la concesión (Canteras Elsay Cal de Xandía)que la afectación de sus fincas (las que se ha indicado más arriba) resulta de la directa ocupación del subsuelo por la infraestructura ferroviaria (para la construcción de esos túneles o de la galería de evacuación) pero también en forma indirecta por estar situadas dentro de la franja de 85 metros a cada lado de la infraestructura en la que no se permiten voladuras, lo que hará imposible, a su entender, el uso minero que le ha atribuido a las parcelas en su condición de titular de las mismas.

Pero su planteamiento, aún de verse asumido, no sirve para cubrir las exigencias de una "vía de hecho"; lo que se deriva del expediente administrativo es que la entidad recurrente es una empresa minera que tiene concedida la explotación de granitos ornamentales y áridos graníticos a través de dos aprovechamientos mineros (canteras Elsay Cal de Xandía);siendo la primera (cantera Elsa)aquella para la que ha obtenido la oportuna autorización minera de explotación, a la que pertenecerían las fincas que reseña en sus requerimientos de intimación para el cese de la vía de hecho.

Sucede, sin embargo, que el "aprovechamiento minero" de esas fincas que sostiene la actora que se verá afectado, directa o indirectamente, con la ejecución de las obras del proyecto expropiatorio es un derecho que sí aparece en la relación de bienes y derechos del expediente que ha tramitado la Delegación del Gobierno de A Coruña, también el acuerdo de necesidad de ocupación.

Lo que excluye la necesidad de que hayan de incorporarse los "derechos" potenciales (no serían potenciales), mejor dicho, el "aprovechamiento" de los recursos mineros de la sección A) en el expediente expropiatorio en cuestión, por el mero hecho de que la empresa ostente la titularidad sobre esas fincas y por ese motivo, sea su "derecho de propiedad" el que la autorizaría para tal aprovechamiento desde el momento en que ella misma habría declarado en sus escritos en vía administrativa que viene ejerciendo el aprovechamiento de esos recursos mineros (también los de la Sección A) en esas fincas, para las que dispone de la oportuna concesión minera (Elsa).

En definitiva, la inclusión -no hay dudas de ella-del aprovechamiento ligado a la concesión minera "Elsa" (que es a la que pertenecen esas fincas, tampoco hay duda pues lo afirma la propia recurrente) en el expediente expropiatorio de interés (acuerdo de necesidad de ocupación, relación de bienes y derechos) implica que no se han ejecutado obras tendentes a cumplir con el proyecto ferroviario sin sustentarse en un procedimiento expropiatorio o en términos ajenos a aquellos de acuerdo con los cuales se describieron en ese expediente los bienes y derechos afectados por la expropiación; sin perjuicio de que puedan haberse obviado esos derechos asociados al aprovechamiento de los recursos mineros de la Sección A) en el expediente.

Pero tal cosa no sirve para hablar de una vía de hecho que afecta esas fincas por no aparecer una valoración del justiprecio del aprovechamiento de esos recursos de la Sección A en la relación de bienes de la expropiación; tal cosa evidenciaría que existe un procedimiento expropiatorio, dentro del cual se han adoptado los oportunos acuerdos en los términos de la LEF frente a los que la empresa ha dispuesto, y dispone, de los recursos correspondientes para el caso de que no se haya previsto una valoración del justiprecio de esos recursos en el expediente.

De forma que procede desestimar su recurso porque no ha demostrado que se hubiera incurrido por la administración en una vía de hecho que le hubiera obligado a reaccionar ante el requerimiento de intimación para su cese formulado por la empresa por escrito de .

III.-4. Costas procesales.

Ante la desestimación del recurso contencioso al que responde esta Sentencia, y de conformidad con el art. 139-1 LJCA, procede la condena en costas a cargo de la parte actora en cuantía que no excederá del límite de 1.000 euros por todos los conceptos.